EUROPAPARLAMENTET 1999 2004 Utskottet för utrikesfrågor, mänskliga rättigheter, gemensam säkerhet och försvarspolitik 10 maj 2001 DEFINITIVT FÖRSLAG 2001/2050(COS) FÖRSLAG TILL BETÄNKANDE om rådets andra årliga rapport enligt tillämpningsbestämmelse 8 i Europeiska Unionens uppförandekod för vapenexport (13177/2000 C5-0111/2001 2001/2050(COS)) Utskottet för utrikesfrågor, mänskliga rättigheter, gemensam säkerhet och försvarspolitik Föredragande: Gary Titley PR\433905.doc PE 302.028
PE 302.028 2/12 PR\433905.doc
INNEHÅLL Sida PROTOKOLLSIDA... 4 FÖRSLAG TILL RESOLUTION... 5 MOTIVERING...8 PR\433905.doc 3/12 PE 302.028
PROTOKOLLSIDA Med en skrivelse av den förelade rådet parlamentet rådets andra årliga rapport enligt tillämpningsbestämmelse 8 i Europeiska unionens uppförandekod för vapenexport (13177/2000 2001/2050(COS)). Vid plenarsammanträdet den 15 mars 2001 tillkännagav talmannen att rapporten hänvisats till utskottet för utrikesfrågor, mänskliga rättigheter, gemensam säkerhet och försvarspolitik, som utsetts till ansvarigt utskott (C5-0111/2001). Vid utskottssammanträdet den 20 mars 2001 utsåg utskottet för utrikesfrågor, mänskliga rättigheter, gemensam säkerhet och försvarspolitik Gary Titley till föredragande. Vid utskottssammanträdet/na den... behandlade utskottet rapporten och förslaget till betänkande. Vid (detta/det sistnämnda) sammanträde(t) godkände utskottet (enhälligt) förslaget till resolution med.. röster för,.. röster mot och.. nedlagda röster. Följande var närvarande vid omröstningen:... (ordförande/ordförande för sammanträdet),... (vice ordförande),... (vice ordförande),... (föredragande),...,... (suppleant för...),... (suppleant för... i enlighet med artikel 153.2 i arbetsordningen),... och.... Betänkandet ingavs den... Fristen för ändringsförslag till detta betänkande kommer att anges i förslaget till föredragningslista för den sammanträdesperiod vid vilken betänkandet skall behandlas/har fastställts till den... kl... PE 302.028 4/12 PR\433905.doc
FÖRSLAG TILL RESOLUTION Europaparlamentets resolution om rådets andra årliga rapport enligt tillämpningsbestämmelse 8 i Europeiska unionens uppförandekod för vapenexport (13177/2000 C5-0111/2001 2001/2050(COS)) Europaparlamentet utfärdar denna resolution med beaktande av andra årliga rapporten enligt tillämpningsbestämmelse 8 i Europeiska unionens uppförandekod för vapenexport (13177/2000 C5-0111/2001) 1, med beaktande av artikel 3 i Fördraget om Europeiska unionen om samstämmighet i relationerna med omvärlden, och av artikel 11 om målen för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken, med beaktande av artikel 17 i Fördraget om Europeiska unionen om samarbete på krigsmaterielområdet, och av artikel 296 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen om skydd av medlemsstaternas säkerhetsintressen, med beaktande av rådets gemensamma åtgärd om Europeiska unionens bidrag för att bekämpa destabiliserande anhopning och spridning av handeldvapen och lätta vapen 2, med beaktande av EU:s program för att förebygga och bekämpa olaglig handel med konventionella vapen 3, med beaktande av sin resolution av den 5 oktober 2000 4 om rådets första årliga rapport enligt tillämpningsbestämmelse 8 i Europeiska unionens uppförandekod för vapenexport (11384/1999 C5-0021/2000) och av tidigare resolutioner i detta ärende, med beaktande av artikel 47.1 i arbetsordningen, med beaktande av betänkandet från utskottet för utrikesfrågor, mänskliga rättigheter, gemensam säkerhet och försvarspolitik (A5-.../2001), och av följande skäl: A. EU:s externa åtgärder styrs av hänsyn till demokratiska värden och skyddet av de mänskliga rättigheterna. B. Enligt fördraget skall den gemensamma handelspolitiken ligga i linje med den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. C. EU:s uppförandekod för vapenexport utgör ett viktigt steg i strävan att säkerställa konsekvens och samstämmighet i medlemsstaternas vapenexportpolitik. 1 EGT C 379, 29.12.2000, s. 1. 2 EGT L 9, 15.01.1999, s. 1. 3 Godkänt av rådet (allmänna frågor) av den 26 juni 1997. 4 Ännu ej offentliggjord i EGT C. PR\433905.doc 5/12 PE 302.028
D. Av den första årliga rapporten om EU:s uppförandekod framgår att de associerade länderna i Central- och Östeuropa och det associerade Cypern, liksom Island, Liechtenstein, Norge och Kanada samtliga har gått med på att ansluta sig till kodens principer. E. Medlemsstaterna enades om en gemensam förteckningen över militär utrustning som omfattas av EU:s uppförandekod, antagen den 11 juni 2000. F. Då det är av högsta vikt att slutanvändningen av exporterade vapen kontrolleras utgör avsaknaden i uppförandekoden av bestämmelser om sådan kontroll en allvarlig brist. G. Kontrollen av vapenmäklare är av avgörande betydelse i strävan att stävja spridningen av vapen i krisområden. H. Det är av avgörande betydelse att man kontrollerar licensproduktion av krigsmateriel utanför EU som bedrivs av företag inom unionen för att hindra att vapenkontrollåtgärder kringgås. I. Öppenhet är av största vikt för att säkra demokratiskt ansvar inom detta område. J. Vissa medlemsstater har ännu inte offentliggjort årliga rapporter över sin vapenexportpolitik, och rapporterna från övriga medlemsstater överensstämmer inte sinsemellan. K. I juli 2001 anordnas FN:s konferens om olaglig handel med handeldvapen och lätta vapen. 1. Parlamentet upprepar sin övertygelse att EU:s vapenexportpolitik måste: a) säkra konsekvens i EU:s externa åtgärder, däribland unionens mål att förebygga konflikter, bekämpa fattigdom och främja de mänskliga rättigheterna, b) befästa EU:s mål i utvecklingssamarbetet och i det internationella utvecklingsarbetet, c) tillfredsställa EU:s säkerhetspolitiska krav och behov, d) tillmötesgå den Europeiska försvarsindustrins behov och svara på dess utmaningar, e) bidra till utvecklingen av en gemensam försvarspolitik, 2. välkomnar såväl offentliggörandet av rådets andra årliga rapport som dess tydliga indikationer på att betydande framsteg gjorts i riktning mot större samstämmighet i medlemsstaterna vapenkontrollpolitik, 3. välkomnar Turkiets och Maltas beslut att ansluta sig till uppförandekodens principer, 4. stöder medlemsstaternas avsikt att regelbundet uppdatera den gemensamma förteckningen över militär utrustning liksom deras beredskap att lägga fram denna för övervägande inom ramen för Wassenaararrangemanget, 5. uppmanar medlemsstaterna att så snart som möjligt uppnå samförstånd om vad som utgör PE 302.028 6/12 PR\433905.doc
i huvudsak identiska transaktioner, 6. efterlyser så snart som möjligt samförstånd om en gemensam förteckning över icke-militär säkerhetsutrustning och polisutrustning, och uppmanar kommissionen att så snart enighet uppnåtts presentera förslag till en för gemenskapen lämplig mekanism för kontroll av export av sådan utrustning, 7. välkomnar de ansträngningar som görs för att uppnå större samstämmighet i medlemsstaternas exportpolitik avseende exporter till länder eller områden som inte omfattas av embargo men mot vilka man måste vara särskilt vaksam, 8. uttrycker sin besvikelse över att endast små framsteg noterats i strävan att kontrollera vapenmäklarverksamhet, och uppmanar medlemsstaterna att öka sina ansträngningar härvidlag, 9. beklagar djupt att inga framsteg noterats i strävan att uppnå enighet om ett gemensamt kontrollsystem för slutanvändning, 10. beklagar djupt att inga åtgärder vidtagits för att etablera kontroll över den licensproduktion av krigsmateriel utanför EU som bedrivs av företag inom unionen, Med hänsyn till öppenhet 11. välkomnar medlemsstaternas samtycke till att utförligare beskriva skälen till avslag av exporttillstånd, och förväntar sig att denna information ingår i framtida årliga rapporter, 12. välkomnar det växande antalet länder som offentliggjort årliga rapporter över sin vapenexportpolitik, och välkomnar i synnerhet medlemsstaternas åtagande att harmonisera sin rapportering i syfte att främja öppenhet och att tillåta väl underbyggda jämförelser, 13. uppmanar de medlemsstater som ännu inte offentliggjort en årlig rapport att göra det, 14. anser att samtliga medlemsstater bör vidta åtgärder för att tillåta parlamentarisk granskning av den egna exportkontrollpolitiken, 15. upprepar sin ståndpunkt att ytterligare ansträngningar krävs för att etablera gemensamma regler för EU:s kontroll över den lagliga handeln med handeldvapen och lätta vapen, samt för EU:s möjligheter att med kontrollmedel effektivt stävja och utrota den illegala handeln med och smuggling av sådana vapen, och uppmanar medlemsstaterna att på ett verkningsfullt sätt bidra till FN:s konferens 2001 om olaglig handel med handeldvapen och lätta vapen, 16. uppdrar åt talmannen att översända denna resolution till rådet och kommissionen, samt till de parlamenten och regeringarna i medlemsstaterna och i de övriga länder som valt att ansluta sig till de principer som stadfästs i EU:s uppförandekod. PR\433905.doc 7/12 PE 302.028
MOTIVERING Den årliga rapporten om EU:s uppförandekod I december 2000 offentliggjorde EU:s ministerråd sin andra konsoliderade rapport om den årliga översynen av EU:s uppförandekod för vapenexport. Före detta hade Europeiska unionens råd, den 25 maj 1998, godkänt en uppförandekod för vapenexport som bygger på åtta tillämpningsbestämmelser antagna 1991 vid rådets möte i Luxemburg och 1992 vid rådets möte i Lissabon. Den 11 oktober 1999 godkände rådet (allmänna frågor) den första årliga rapporten om uppförandekoden. Denna skickades sedan av det finska ordförandeskapet för kommentar till Europaparlamentets utskott för utrikesfrågor. Europaparlamentets respons till rapporten godkändes den 5 oktober 2000. Innan vi går vidare med analysen av den andra årliga rapporten är det värt att påminna om huvudpunkterna i parlamentets betänkande den första årliga rapporten. Parlamentet välkomnade den första årliga rapporten och i synnerhet de belägg den gav för en allt öppnare dialog om vapenexporter medlemsstaterna emellan och för viljan hos länder utanför gemenskapen att ansluta sig till kodens principer. Parlamentet välkomnade också överenskommelsen av den 13 juni 2000 om en gemensam förteckning över militär utrustning som i enlighet med rådets första rapport ingår i EU:s uppförandekod. Däremot efterlyste parlamentet ytterligare framsteg på ett antal områden: a) Enighet om en gemensam förteckning över utrustning för paramilitär verksamhet, allmän ordning och inre säkerhet. b) Spridning av kodens principer till ytterligare icke-eu länder. c) Övervakning av slutanvändning. Det finns för nuvarande inga gemensamma EU bestämmelser om verifiering av slutanvändare av exporterade vapen. Kraven för slutanvändarintyg och övervakning skiljer sig stort medlemsstaterna emellan. Parlamentet uppmanade EU-länderna att nå enighet om bästa praxis för utfärdandet och övervakningen av slutanvändarintyg och att godkänna ett mer övergripande kontrollsystem vari även en EU-täckande databas bör ingå. d) Kontroll av licensproduktion och industriella samarbetsavtal som bägge erbjuder tillfälle att kringgå regelverk för vapenexport. e) Kontroll av vapenmäklarverksamhet, i första hand på grundval av de kontrollmekanismer som framförts under det tyska ordförandeskapet. f) Öppenhet. Parlamentet uppmanade samtliga medlemsstater att offentliggöra årliga rapporter om den egna vapenexporten. Parlamentet efterlyste även större öppenhet i EU:s årliga rapport. g) Strävan att uppförandekoden görs bindande för medlemsstaterna. PE 302.028 8/12 PR\433905.doc
h) Utveckling av starkare kontrollmekanismer för såväl laglig som olaglig handel med handeldvapen. Den andra årliga rapporten Rådets andra årliga rapport konstaterar att uppförandekoden har förstärkts betydligt och det första årets landvinningar har befästs. En markant uppgång i antalet avslag noteras under det andra året, liksom i antalet konsultationer medlemsstaterna emellan. Rapporten understryker att medlemsstaterna visat en större beredvillighet att agera samstämt och regelbundet, inte bara i ärenden kring de praktiska arrangemangen för uppförandekodens tillämpning utan även i tillämpningen av en gemensam politik för vapenexportkontroll. Turkiet och Malta har båda gått med på att ansluta sig till kodens principer och att anpassa sin vapenexport politik därefter. Antalet medlemsstater som offentliggjort en årlig rapport fortsätter att öka. Rådet rapporterar att den gemensamma förteckningen över militär utrustning godkändes den 13 juni 2000 och att medlemsstaterna har för avsikt att tillsammans med arbetsgruppen för export av konventionella vapen (COARM) regelbundet uppdatera denna. Medlemsstaterna har även uttryckt sitt stöd för principen att de artiklar i den gemensamma listan som inte återfinns i Wassenaarförteckningen läggs fram för övervägande inom ramen för Wassenaararrangemanget. Även om medlemsstaterna ännu inte uppnått samförstånd om vad som utgör i huvudsak identiska transaktioner finns det nu med den gemensamma förteckningen över militär utrustning en fast utgångspunkt för denna strävan. Medlemsstaterna har samtyckt till att vid avslag av exporttillstånd utförligare beskriva skälen till dessa. Tillkännagivande av avslag bör framöver omfatta: destinationsland, utförlig beskrivning av artikeln/artiklarna ifråga, köpare, beskrivning av slutanvändning, skäl för avslag, avslagsdatum. Medlemsstaterna fortsätter att utbyta information om sina respektive tolkningar av embargon utfärdade av FN, EU och OSSE. De har även sökt jämka de enskilda ländernas politik gentemot länder som länder som inte omfattas av embargo men mot vilka man måste vara särskilt vaksam. Den andra årliga rapporten noterar att kontrollen av vapenmäklarverksamhet har diskuterats men den hänvisar inte till någon överenskommelse i frågan utan nöjer sig med att konstatera att medlemsstaterna avser fortsätta och fördjupa sin diskussion om förfaranden för kontroll över vapenmäklarverksamhet. Inför FN:s konferens 2001 om olovlig handel med handeldvapen och lätta vapen har medlemsstaterna börjat formulera gemensamma riktlinjer och ytterligare samordna sin kontroll över handeln med handeldvapen och lätta vapen. PR\433905.doc 9/12 PE 302.028
Slutligen framhäver rapporten de frågor som bör ges prioritet i det fortsatta arbetet: Slutförande av en förteckning över icke-militär säkerhetsutrustning och polisutrustning. Denna skall utarbetas av COARM-arbetsgruppen och föreläggas rådet som sedan skall föreslå en gemenskapsmekanism för exportkontroll av sådan utrustning. Detta styrmedel skall hållas separat från tillämpningen av uppförandekodens föreskrifter. Utveckling av informationsutbytet om exporter till vissa länder eller områden mot vilka man måste vara särskilt vaksam. Förtydligande och förstärkande av den bilaterala mekanismen för informationsutbyte och samråd. Harmonisering av medlemsstaternas årliga rapportering i enlighet med uppförandekodens tillämpningsbestämmelser. Observationer kring den andra årliga rapporten Det är uppenbart att stora framsteg gjorts i strävan att samordna de enskilda medlemsstaternas vapenexportpolitik. Detta är naturligtvis välkommet, även om mycket återstår att göra. Situationen kan liknas vid ett glas vatten som, beroende på hur man ser på saken, kan sägas vare antingen till hälften fyllt eller till hälften tomt. Det är att beklaga att endast små framsteg noterats i strävan att kontrollera vapenmäklarverksamhet och att inga framsteg gjorts i strävan att: upprätta ett gemensamt system för övervakning av slutanvändning etablera kontroll över den licensproduktion av krigsmateriel utanför EU som bedrivs av företag inom unionen göra uppförandekoden bindande för medlemsstaterna Det är i frågan om öppenhet som utvecklingen gått snabbast och de viktigaste framstegen gjorts. Öppenhet En rad vapenexportskandaler under 1980- och 1990-talen underströk behovet av större öppenhet inom detta område. Öppenhet främjar en mer saklig diskussion om vapenexport, underbygger trovärdigheten för nationella såväl som internationella kontrollsystem och avskräcker olaglig verksamhet och korruption. Såväl överenskommelsen om EU:s uppförandekod som beslutet att offentliggöra den årliga rapporten utgör i sig viktiga steg i riktning mot större öppenhet. Frågor kvarstår dock om det sätt på vilket rapporten presenteras och om graden av öppenhet som de olika medlemsstaterna tillämpar i sin rapportering. Den konsoliderade årliga rapporten består i princip av en sammanfattning av medlemsstaternas rapporter över den egna vapenexporten. Därmed står och faller den på graden av öppenhet som de olika regeringarna tillhandahåller. Europaparlamentet uppmanar därför alla medlemsstater att offentliggöra rapporteringen om sin vapenexport. PE 302.028 10/12 PR\433905.doc
Nästa steg vore då att uppnå större samstämmighet i rapporteringen. Den icke-statliga organisationen Saferworld gav nyligen ut en studie om öppenhet i EU:s vapenexportkontroll 1. Enligt denna har antalet länder som presenterar årliga rapporter ökat betydligt. Medan Belgien, Italien och Sverige har presenterat rapporter sedan en längre tid har Österrike, Grekland och Luxemburg ännu inte gjort det. Danmark presenterade sin första rapport först i januari 2001. Kvaliteten på den information som tillhandahålls av de olika medlemsstaterna skiftar betydligt. Saferworld beskriver Storbritanniens tredje årliga rapport som offentliggjordes i juli 2000 som den mest öppna rapport som något europeiskt land hittills offentliggjort, användbar inom hela EU som mall för bästa praxis. Rapporten ger information om såväl Storbritanniens politik för vapenexport som detaljerad information om beslut i tillståndsärenden. För varje mottagarland anger rapporten antalet och värdet av godkända exporttillstånd med detaljer om antalet godkända respektive avslagna tillståndsansökningar. Varje enskilt exportärende är dessutom bokfört under lämplig punkt i förteckningens katalog av militär utrustning. Rapporten ger även sifferuppgifter om exporten av såväl tyngre konventionella vapen som handeldvapen. Den italienska regeringen offentliggjorde sin första årliga rapport 1991. Detaljnivån på den information som ges i rapporten saknar i vissa avseenden motstycke. Det gäller särskilt den detaljerade förteckningen över exporterade och importerade vapen, med fullständiga uppgifter över de enskilda artiklarnas typ, antal och värde, redovisade efter tillverkare. Rapporten ger även ingående upplysningar om antalet exporttillstånd, igen med information om vapentyp, antal och värde redovisat efter tillverkare. Medan detaljnivån är god undergrävs dock öppenheten i den italienska rapporten av dess snåriga uppbyggnad. Det skall tilläggas att den italienska rapporten är en av ett fåtal som redovisar exporten av varor med dubbla användningsområden. Här är det dock Irland som visar störst öppenhet, med publicering varje månad på Internet av aktuell statistik över exporttillstånd för varor med dubbla användningsområden, med upplysningar om kontrollnummer, datum och destinationsland. Nederländernas årliga rapport ger mycket detaljerad information om avslag av exporttillstånd. Rapporten uppger detaljer om de godsartiklar som avslagen gäller, de avsedda destinationsländerna, de avsedda mottagarna, slutanvändarna, skälen till avslag, avslagsdatum och avslagens löpnummer. Den relativt stora graden av öppenhet som dessa få medlemsstater lyckas prestera i sin rapportering saknar motsvarighet i rapporteringen från övriga länder. Österrike, Grekland och Luxemburg offentliggör inte information om godkända exporttillstånd. Spanien offentliggör visserligen en rapport men i denna ges endast information om exportvärdet, utan några som helst detaljer om vilka tillstånd som godkänts, de exporterade artiklarnas typ eller antal, slutanvändaren eller leveranser till polis- eller säkerhetsstyrkor. Frankrikes rapport ger endast så pass mycket information om exporttillstånd som framgår av tre mycket grova kategoriindelningar. Den knapphändiga information som dessa och övriga länder tillhandahåller om vapen, varor med dubbla användningsområden samt polis- och 1 Transparency and Accountability in European Arms export Controls, av Bernardo Mariano och Angus Urquhart, december 2000. PR\433905.doc 11/12 PE 302.028
säkerhetsutrustning utesluter en uttömmande granskning och reser allvarliga hinder för regeringarnas förmåga att leva upp till sin redovisningsskyldighet. Parlamentarisk granskning Parlamentarisk debatt och frågestunder i parlamentet är också viktiga sätt att övervaka och granska en regerings politik. Nederländernas långtgående lagstiftning om informationsfrihet innebär att en stor mängd upplysningar om vapenexport når offentlighet som svar på frågor ställda i landets parlament. Situationen är helt annorlunda i länder som Österrike och Italien där frågorna som regel besvaras i såpass allmänna ordalag att detta knappast kan betraktas som ett verkningsfullt granskningsinstrument. Endast ett fåtal av medlemsstaternas nationalförsamlingar har befogenhet att granska tillämpningen av den egna exportkontrollen, antingen före eller efter tillståndsgivandet. I Storbritannien har man tillsatt en särskild parlamentarisk kommitté för att granska regeringens årliga rapportering om strategisk exportkontroll. Den så kallade Quadripartite Committtee on Strategic Export Controls består av representanter för försvarsutskottet, utrikesutskottet, utskottet för internationell utveckling samt utskottet för handel och industri. Sverige tillämpar sedan 1984 en system med parlamentarisk förhandsgranskning. Den svenska regeringen inhämtar synpunkter om tillämpningen av exportkontrollpolitiken från den särskilt tillsatta exportkontrollnämnden, bestående av nuvarande och tidigare riksdagsledamöter. Även om exportkontrollnämndens rekommendationer inte är bindande för regeringen har nämndens enhälliga invändning mot ett tillståndsgivande i praktiken alltid resulterat i avslag. Det svenska förfarandet tillförsäkrar riksdagens medverkan i tillståndsprocessen och bidrar till att säkra att regeringens tillämpning av exporttillståndskriterierna är konsekvent. Ett annat viktigt instrument i parlamentens granskning av exportkontrollförfarandet är den regelbundet återkommande parlamentsdebatten. Dessvärre är det endast i Nederländerna och Sverige som sådana regelbundna debatter anordnas. Åtagandet i den årliga rapporten att främja större öppenhet Med tanke på de avsevärda olikheterna i rapporteringsförfarandet är den årliga rapportens åtagande att verka för en harmonisering av de enskilda medlemsstaternas rapportering mer än välkommen. Så även medlemsstaterna åtaganden att utförligare beskriva skälen till avslag av exporttillstånd. Förhoppningsvis kommer dessa åtaganden att infrias i nästa årliga rapport. PE 302.028 12/12 PR\433905.doc