Vidareutveckling av förslag till avgiftssystem för kväve och fosfor - underlagsrapport rapport 6346 mars 2010
Vidareutveckling av förslag till avgiftssystem för minskade utsläpp av kväve och fosfor Underlagsrapport NATURVÅRDSVERKET
Beställningar Ordertel: 08-505 933 40 Orderfax: 08-505 933 99 E-post: natur@cm.se Postadress: CM Gruppen AB, Box 110 93, 161 11 Bromma Internet: www.naturvardsverket.se/bokhandeln Naturvårdsverket Tel 08-698 10 00, fax 08-20 29 25 E-post: registrator@naturvardsverket.se Postadress: Naturvårdsverket, SE-106 48 Stockholm Internet: www.naturvardsverket.se ISBN 978-91-620-6346-7.pdf ISSN 0282-7298 Naturvårdsverket 2010 Elektronisk publikation Omslagsbild: Bengt Littorin
Förord Denna rapport är en underlagsrapport till Naturvårdsverkets rapport 6345 som beskriver hur det sektorsövergripande avgiftssystem som Naturvårdsverket föreslog i december 2008 kan anpassas till juridiska, naturvetenskapliga och ekonomiska aspekter. Rapporten består av fem bilagor som utgör underlag för huvudrapportens resultat, bedömningar och rekommendationer. Sist i huvudrapporten 6345 finns en begreppsordlista där flera av de begrepp som används i denna underlagsrapport förklaras. Arbetet har utförts av Naturvårdsverket på uppdrag av regeringen och i samråd med Jordbruksverket. Oskar Larsson (från 1 januari till 1 mars 2009) samt Ulrika Lindstedt (från 1 mars 2009 till 1 april 2010) har varit projektledare. I arbetet har även Kerstin Blyh, Jonna Carlson, Linda Karlsson, Elisabet Kock, Julia Obrovac, Linda Sahlén och Håkan Staaf, samtliga Naturvårdsverket, deltagit. En referensgrupp 1 har under arbetets gång varit knuten till uppdraget och projektgruppen vill tacka gruppen för värdefulla synpunkter under arbetets gång. Stockholm 1 april 2010 1 Representanter från Sveriges geologiska undersökningar, Världsnaturfonden, Svenskt vatten, Lantbrukarnas Riksförbund (regionkontoret i Norrköping), Skogsindustrierna, Kemikalieinspektionen, Sveriges kommuner och landsting, Vattenmyndigheten för norra Östersjön, Vattenmyndigheten för Västerhavet, Vattenmyndigheten för Södra Östersjön, Länsstyrelsen i Östergötland och Jordbruksverket. 3
Innehållsförteckning BILAGA 1: JURIDISKA ASPEKTER 5 BILAGA 2: EKONOMISKA ASPEKTER 41 BILAGA 3: TRANSAKTIONSKOSTNADER 77 BILAGA 4: SCHABLONER FÖR BEDÖMNING AV ÅTGÄRDERS EFFEKTER 107 BILAGA 5: EKONOMISKT EXPERIMENT 117 4
Bilaga 1: Juridiska aspekter 1 INLEDNING 6 2 AVGIFTSMARKNADEN 7 2.1 Utsläppstak 7 2.2 Avgift 19 3 ÅTGÄRDSMARKNADEN 26 3.1 Åtgärd 26 3.2 Ersättning 28 4 TILLSYN M.M. 30 4.1 Tillsyn och kontroll 30 4.2 Övervakning och uppföljning 32 5 SAMMANFATTANDE SLUTSATSER 35 6 YTTERLIGARE UTREDNINGSBEHOV 37 7 KÄLLFÖRTECKNING 38 5
1 Inledning Med regeringsuppdrag 13 i regleringsbrevet för 2009 har Naturvårdsverket fått i uppdrag att, med utgångspunkt i de frågor som identifierades i regeringsuppdrag 24 i regleringsbrevet för 2007, utreda bl.a. vilka rättsliga frågor som berörs och ge förslag på hur dessa bör hanteras för att uppnå ett fungerande avgiftssystem. Naturvårdsverket har låtit utreda hur förslaget till avgiftssystem passar in i befintlig lagstiftning och vilka justeringar som kan komma att behövas i lagstiftningen eller i förslaget. 2 Naturvårdsverkets utredning av de juridiska aspekterna har syftat till att klargöra såväl rättsliga hinder som möjliga lösningar för förslaget till avgiftssystem. Ambitionen har varit att identifiera relevanta rättsliga frågor och föreslå hur de kan hanteras, däremot inte att redovisa formuleringar på ny/ändrad författningstext. Utredningen har begränsats till rättsliga frågor som avser avgifts- och åtgärdsmarknaderna (däremot behandlas inte andrahandsmarknaden) och om möjligt och lämpligt har utgångspunkten varit att använda och/eller utveckla befintliga lösningar och använda erfarenheter från liknande befintliga system. Denna bilaga är disponerad på ett liknande sätt som huvudrapport 6345, dvs. utifrån de frågor som aktualiseras för avgifts- respektive åtgärdsmarknaden samt för systemövergripande frågor såsom tillsyn m.m. I bilagan beskrivs de vägval som införandet av ett avgiftssystem skulle innebära (för sammanfattande slutsatser se bilagans avsnitt 5), medan resonemang kring avvägningar och Naturvårdsverkets ställningstaganden sker i huvudrapport 6345. Bilagan bygger huvudsakligen på de två rättsutredningar som Naturvårdsverket har låtit utföra av externa konsulter. Rättsutredningarna finns tillgängliga i sin helhet på förfrågan. 2 Inom ramen för RU24/07 fick Lindskog Malmström Advokatbyrå KB (advokat Björn Yrlid och advokat Jenny Hildén) i uppdrag att utreda vissa rättsliga frågor. Inom ramen för RU13/09 fick Fröberg & Lundholm Advokatbyrå AB (advokat Mikael Hägglöf och biträdande jurist Camilla Husebye Becker) i uppdrag att utreda de rättsliga frågorna ytterligare. 6
2 Avgiftsmarknaden Så som systemets avgiftsmarknad är tänkt att fungera finns där två aktörer: den reglerande myndigheten och reglerade källor. Reglerade utsläppskällor får utan avgift släppa ut närsalter upp till ett visst utsläppstak. För utsläpp som överskrider utsläppstaket kan källan välja mellan att genomföra egna åtgärder eller betala en avgift till den reglerande myndigheten. Källan får då rätt att belasta recipienten med en viss mängd närsalter under en bestämd tidsperiod (en s.k. belastningsrätt). Avgiften styrs av de ersättningar som betalas ut på åtgärdsmarknaden. 2.1 Utsläppstak Ett övergripande krav på belastningsreduktion till havet kan härröra från ett politiskt ställningstagande, såsom Sveriges åtagande i BSAP 3, eller en bindande rättsakt, såsom ramdirektivet för vatten eller marina direktivet 4. Ett sådant reduktionskrav kan vara utgångspunkten för att bestämma avgiftssystemets totala utsläppstak och, efter nedbrytning av kravet och fördelning mellan de utsläppskällor som ska omfattas av systemet, individuella utsläppstak. När det gäller avgiftssystemets utsläppstak ställs man på flera sätt inför vägvalet att anpassa gällande rätt till avgiftssystemet eller tvärtom. För att illustrera problematikens två motpoler kan man föreställa sig dels situationen att gällande rätt helt och hållet anpassas till hur avgiftssystemet är tänkt att fungera och dels situationen att avgiftssystemet helt och hållet anpassas till gällande rätt. Svårigheten med det första alternativet är att det kan innebära stora förändringar i svensk rätt som många gånger grundar sig i EU-rättsliga bestämmelser som således måste omförhandlas. Svårigheten med det andra alternativet är att avgiftssystemet kanske inte blir så kostnadseffektivt som det skulle kunna vara. Exempel på relevanta rättsliga aspekter är den hänsyn som måste tas till gällande rätt om krav på de verksamheter som ska ingå i avgiftssystemet och om miljökvalitetsnormer samt att finna ett lämpligt tillvägagångssätt för att tilldela individuella utsläppstak. 2.1.1 Krav på berörda verksamheter Vilka som ska vara reglerade källor respektive utförare av kompensatoriska åtgärder blir ett politiskt beslut, men oavsett vilka verksamheter som berörs behöver man känna till vilka krav som ställs på dem enligt gällande rätt för att kunna ta ställning till vilka rättsliga hinder och möjliga lösningar som införandet av ett avgiftssystem skulle innebära. 3 Baltic Sea Action Plan, antagen den 15 november 2007 av Helsingforskommissionen (HELCOM) inom ramen för Östersjökonventionen (Convention on the Protection of the Marine Environment of the Baltic Sea Area). 4 Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område samt Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/56/EG av den 17 juni 2008 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område. 7
Avgiftssystemet kan komma att omfatta utsläpp till vatten från stationära landbaserade källor, såväl punktkällor som diffusa källor. Systemet kan omfatta sektorer såsom avloppsreningsverk, enskilda avlopp, industrier, jordbruk och andra sektorer som i negativ eller positiv bemärkelse har eller skulle kunna ha en inverkan på övergödningsproblematiken. Naturvårdsverket har låtit utreda några av de verksamheter som kan komma att ingå i ett avgiftssystem. 2.1.1.1 PAPPERS- OCH MASSA- SAMT STÅLINDUSTRI Pappers- och massatillverkning är tillstånds- eller anmälningspliktig miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. miljöbalken (1998:808) med tillhörande förordning (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (FMH). 5 Produktion av järn eller stål är likaså tillståndspliktig. 6 Tillstånd söks hos miljödomstolen (s.k. A- verksamhet) eller länsstyrelsen (s.k. B-verksamhet). En tillståndsansökan ska enligt 22 kap. 1 miljöbalken innehålla vissa uppgifter, bl.a. en miljökonsekvensbeskrivning när det krävs enligt 6 kap. miljöbalken. 7 Ett tillstånd till en verksamhet ska enligt 22 kap. 25 miljöbalken innehålla de villkor om utsläpp, begränsningsvärden och bästa möjliga teknik som behövs för att hindra eller begränsa skadlig påverkan på grund av föroreningar samt de övriga villkor som behövs för att förhindra skada på eller olägenhet för omgivningen. 8 För verksamheter med utsläpp till luft och vatten ska vid bedömningen av villkor särskilt beaktas om det i utsläppen förekommer vissa ämnen, däribland sådana som orsakar eutrofiering. 9 Tillstånd med tillhörande villkor gäller enligt 24 kap. 1 miljöbalken mot alla, såvitt avser frågor som har prövats i domen eller beslutet. Detta innebär bl.a. att en tillsynsmyndighet inte får meddela förelägganden eller förbud som begränsar beslutet eller domen (26 kap. 9 miljöbalken). Utsläpp av kväve och fosfor till vatten kan således regleras i tillståndsvillkor enligt miljöbalken. Tillståndet med tillhörande villkor gäller mot alla, dvs. har en rättskraft som endast upphör genom att tillstånd begränsas, förfaller, återkallas, omprövas, upphävs eller ändras under vissa förutsättningar som regleras i 24 kap. miljöbalken. 10 Såväl järn- och stålverk som pappers- och massabruk har varit tillståndspliktiga enligt svensk miljölagstiftning sedan 1969. Numera finns dock även en EU-rättslig dimension i regleringen av verksamheterna eftersom de omfattas av IPPCdirektivet. 11 Syftet med IPPC-direktivet är att genom samordnade åtgärder 5 Se FMH-bilagans punkt 21.10-21.40 för tillståndspliktiga verksamheter och punkt 21.50 för anmälningspliktig verksamhet. 6 Se FMH-bilagans punkt 27.10-27.20. 7 Vad en anmälan ska innehålla regleras på ett likartat sätt, se 25 FMH. 8 Vid en anmälan kan den handläggande myndigheten meddela föreläggande om försiktighetsmått eller förbud, eller förelägga verksamhetsutövaren att ansöka om tillstånd enligt 9 kap. 6 miljöbalken, se 27 FMH. 9 Se 11 a FMH som hänvisar till förordningsbilagans avdelning 5. 10 Se även 26 kap. 9 4 st miljöbalken för möjligheten att inskränka ett tillstånds rättskraft i brådskande fall för att undvika att ohälsa eller allvarlig skada på miljön uppkommer. 11 Rådets direktiv 96/61/EG av den 24 september 1996 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar (IPPC-direktivet) med ändringar har kodifierats i Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/1/EG av den 15 januari 2008 om samordnade åtgärder för att förebygga och begränsa föroreningar. 8
förebygga och minska föroreningar som härrör från vissa verksamheter, däribland viss pappers- och massa- samt stålindustri. 12 Prövningen av de verksamheter som omfattas av direktivet ska resultera i tillstånd med villkor som bl.a. beaktar den allmänna principen om bästa tillgängliga teknik och som i synnerhet ska omfatta utsläppsgränsvärden för vissa förorenande ämnen, däribland ämnen som orsakar eutrofiering. 13 IPPC-direktivet har huvudsakligen införlivats i svensk rätt med miljöbalkens bestämmelser om miljöfarlig verksamhet. Enligt såväl svensk rätt som EU-rätt gällande pappers- och massa- samt stålindustri finns således ett krav på att tillståndsreglera bästa möjliga/ tillgängliga teknik och utsläppsgränsvärden för eutrofierande ämnen. 2.1.1.2 AVLOPPSRENINGSVERK Avloppsreningsverk av viss storlek är tillstånds- eller anmälningspliktig miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. miljöbalken och FMH. 14 Samma bestämmelser som för pappers- och massa- samt stålindustri gäller avseende tillståndsansökan, anmälan och tillståndets utformning. Enligt 9 kap. 5 miljöbalken får regeringen för att skydda människors hälsa eller miljön, om det framstår som mer ändamålsenligt än beslut i enskilda fall, meddela föreskrifter om förbud, skyddsåtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått. Regeringen har med 47 FMH bemyndigat Naturvårdsverket att meddela närmare föreskrifter om vilka försiktighetsmått som ska gälla vid bl.a. rening av avloppsvatten från tätbebyggelse. I Naturvårdsverkets kungörelse (SNFS 1994:7) med föreskrifter om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse anges begränsningsvärden för utsläpp av biokemisk oxygenförbrukning (BOD7) och kemisk oxygenförbrukning (CODCr) samt för vissa känsliga områden totalkväve. Liksom för pappers- och massa- samt stålindustri gäller ett tillstånd för avloppsreningsverk mot alla. Tillståndets rättskraft kan dock begränsas eller förenas med ändrade eller nya villkor, eller återkallas och fortsatt verksamhet förbjudas genom bl.a. generella föreskrifter enligt 9 kap. 5 miljöbalken (se 24 kap. 1 miljöbalken). Avloppsreningsverk omfattas inte av IPPC-direktivet, däremot av avloppsdirektivet. 15 Syftet med direktivet är att skydda miljön från skadlig inverkan till följd av utsläpp av avloppsvatten från tätbebyggelse samt vissa industrisektorer. För alla tätorter med mer än 2000 personekvivalenter ska finnas ledningsnät för att ta hand om avloppsvatten från tätbebyggelse. Avloppsvattnet ska före utsläpp undergå 12 Se IPPC-direktivets art. 1 samt bilaga I punkt 2.2 och 6.1. 13 Se IPPC-direktivets art. 3.2 samt art. 9.3 som hänvisar till direktivets bilaga III (som är identisk med ramdirektivet för vatten bilaga VIII och FMH-bilagans avdelning 5). Dessutom anges i direktivets art. 10 att om en miljökvalitetsnorm ställer högre krav än vad som kan uppnås genom användning av bästa tillgängliga teknik ska ytterligare åtgärder särskilt föreskrivas i tillståndet. 14 Se FMH-bilagans punkt 90.10 för tillståndspliktig verksamhet och 90.20 för anmälningspliktig verksamhet. 15 Rådets direktiv 91/271/EEG av den 21 maj 1991 om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse. 9
sekundär rening, dvs. vanligen biologisk rening med sekundärsedimentering. I s.k. känsliga områden ska avloppsvattnet undergå mer långtgående rening. 16 Avloppsdirektivet har huvudsakligen införlivats i svensk rätt med miljöbalkens bestämmelser om miljöfarlig verksamhet, närmare bestämt SNFS 1994:7. Enligt såväl svensk rätt som EU-rätt gällande avloppsreningsverk finns således utsläppsgränsvärden för eutrofierande ämnen. 2.1.1.3 ENSKILDA AVLOPP Enskilda avlopp utgör likaså miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. miljöbalken. Enligt 12 FMH är det förbjudet att i vattenområde släppa ut avloppsvatten från vattentoalett eller tätbebyggelse, om avloppsvattnet inte har genomgått längre gående rening än slamavskiljning. Enligt 13 krävs tillstånd för att inrätta en avloppsanordning som vattentoaletter ska anslutas till, eller ansluta en vattentoalett till en befintlig avloppsanordning. För andra avloppsanordningar gäller anmälningsplikt. Tillståndsansökan prövas av den kommunala nämnden, som även är den myndighet som en anmälan ska göras till. Naturvårdsverket har meddelat allmänna råd avseende tillämpningen av främst 2 kap. miljöbalken och FMH på avloppsanordningar för behandling av hushållsspillvatten från enstaka hushåll och från gemensamhetsanläggningar dimensionerade för upp till 25 personekvivalenter (NFS 2006:7). Vid normal skyddsnivå rekommenderar Naturvårdsverket en reduktion om minst 70 procent för fosfor. När det gäller kväve rekommenderas inget specifikt krav för denna skyddsnivå. Vid hög skyddsnivå anges i råden att reduktionen av fosfor ska motsvara 90 procent medan reduktionen av kväve ska uppgå till 50 procent. Det finns ingen EU-rättslig lagstiftning som direkt reglerar utsläpp av näringsämnen från enskilda avlopp. Allmänna råd är inte rättsligt bindande, men kan omsättas till bindande villkor i ett tillståndsbeslut eller ett föreläggande. Enligt 26 kap. 9 miljöbalken får en tillsynsmyndighet meddela de förelägganden som behövs i ett enskilt fall för att balken ska efterlevas. Avseende tillståndsansökan, anmälan, tillståndets utformning och rättskraft gäller samma bestämmelser som för ovan beskrivna verksamheter. 17 2.1.1.4 JORDBRUK Jordbruk regleras i 12 kap. miljöbalken. Med jordbruksmark avses enligt 12 kap. 7 miljöbalken sådan åkermark och betesmark som ingår i fastighet som är taxerad som lantbruksenhet. Enligt 12 kap. 10 miljöbalken får regeringen meddela de föreskrifter som skäligen kan behövas från miljöskyddssynpunkt i fråga om bl.a. försiktighetsmått för gödselhantering, ett bemyndigande som har utnyttjas med förordning (1998:915) om miljöhänsyn i jordbruket (FMJ). Regeringen har med 10 FMJ bemyndigat Jordbruksverket att, efter samråd med Naturvårdsverket, meddela föreskrifter om sådana försiktighetsmått. I Statens jordbruksverks föreskrifter 16 Se avloppsdirektivets art. 1, 3, 4 och 5. I bilaga I tabell 2 anges utsläppskrav för avloppsreningsverk i områden som är känsliga för eutrofiering. 17 Avseende kommunal tillståndsprövning, se 19 kap. 5 miljöbalken som hänvisar till 22 kap. miljöbalken om förfarandet vid miljödomstolar. Avseende anmälan, se 21-28 FMH. 10
(SJVFS 2004:62) om miljöhänsyn i jordbruket vad avser växtnäring anges bl.a. begränsningar av den mängd gödsel som får tillföras och försiktighetsmått vid spridning av gödsel. För känsliga områden (som definieras i 5 FMJ) finns ytterligare bestämmelser. På EU-rättslig nivå omfattas jordbruk av nitratdirektivet. 18 Syftet med direktivet är att minska vattenförorening som orsakas eller framkallas av nitrater som härrör från jordbruket och att förhindra ytterligare sådan förorening. De vatten som är förorenade ska förtecknas och riktlinjer för god jordbrukssed ska utarbetas. Åtgärdsprogram för s.k. känsliga områden ska upprättas. 19 Nitratdirektivet har huvudsakligen införlivats i svensk rätt med miljöbalkens bestämmelser om miljöhänsyn i jordbruket, närmare bestämt SJVFS 2004:62. Enligt såväl svensk rätt som EU-rätt avseende jordbruk finns således bestämmelser om god jordbrukssed och begränsningar av gödselanvändning. Viss jordbruksverksamhet är dessutom tillstånds- eller anmälningspliktig miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. miljöbalken och FMH. 20 Samma bestämmelser som för ovan beskriva verksamheter gäller avseende tillståndsansökan, anmälan, tillståndets utformning och rättskraft. 2.1.1.5 SLUTSATS Gemensamt för de verksamheter som Naturvårdsverket har låtit utreda är att utsläpp av närsalter från dem på olika sätt är reglerade i miljöbalken: genom tillstånds- eller anmälningsplikt, genom generella föreskrifter eller genom att vara föremål för tillsyn med möjlighet till förelägganden. Dessa regleringar måste beaktas vid införandet av ett avgiftssystem. Ett överskridande av kravnivåerna enligt gällande rätt skulle troligtvis innebära större flexibilitet för ett avgiftssystem och därmed större kostnadseffektivitet, men innebär också att man bryter mot svensk rätt och i vissa fall EU-rätt. Ett exempel på hur utsläpp av ett visst ämne har frikopplats från miljöbalkens prövning och tillsyn är koldioxid. I IPPC-direktivet anges att tillstånd inte ska omfatta utsläppsgränsvärden för direkta utsläpp av växthusgaser. I den svenska lagstiftning som införlivar direktivet anges att, för verksamhet som omfattas av tillståndsplikt enligt lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter (handelslagen), tillståndsvillkor enligt miljöbalken inte får beslutas i syfte att begränsa koldioxidutsläpp. Vidare gäller tillstånd till utsläpp enligt handelslagen framför eventuella utsläppsbegränsningar i tidigare miljöbalkstillstånd. Slutligen får en tillsynsmyndighet, ifråga om verksamheter som omfattas av handelslagen, inte förelägga om begränsningar av koldioxidutsläpp. 21 18 Rådets direktiv 91/676/EEG av den 12 december 1991 om skydd mot att vatten förorenas av nitrater från jordbruket. 19 Se nitratdirektivets art. 1, 3, 4 och 5. I bilaga 3 anges vilka åtgärder som är obligatoriska i åtgärdsprogram. 20 Se FMH-bilagans punkt 1.10-1.11 för tillståndspliktig verksamhet och 1.20-1.30 för anmälningspliktig verksamhet. 21 Se IPPC-direktivets art. 9.3 som hänvisar till Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen. 16 kap. 2 4 st, 24 kap. 15 och 26 kap. 9 5 st miljöbalken. Den 1 januari 2013 träder vissa ändring- 11
Vägvalet står således mellan att ändra svenska, och i vissa fall EU-rättsliga, bestämmelser om krav på de berörda verksamheterna eller att låta avgiftssystemet gälla endast i det utrymme som återstår mellan kravnivåer enligt gällande rätt och avgiftssystemets utsläppstak. Såsom regleringen av koldioxid visar är det teoretiskt möjligt att frikoppla prövning och tillsyn av ett visst ämne. Den viktiga frågan i sammanhanget är om det vore lämpligt även när det gäller fosfor och kväve. 2.1.2 Miljökvalitetsnormer Svensk miljöskyddslagstiftning utvecklades först i form av direkta regleringar, såsom tillstånd och generella föreskrifter, vars utgångspunkt är krav på att vissa tekniska lösningar ska användas eller att vissa funktionskrav ska uppfyllas. Med miljöbalken och Sveriges medlemskap i Europeiska unionen infördes i svensk lagstiftning det rättsliga instrumentet miljökvalitetsnormer, vars utgångspunkt istället är hur miljön bör eller ska vara beskaffad i olika avseenden. Miljökvalitetsnormerna kan påverka vilka krav som ställs på olika verksamheter och har en rättsverkan som måste beaktas när man tar ställning till vilka rättsliga hinder och möjliga lösningar som införandet av ett avgiftssystem skulle innebära. Avgiftssystemet kan komma att beröras av två slags miljökvalitetsnormer: för fiskoch musselvatten och för vatten. 2.1.2.1 ALLMÄNT OM MILJÖKVALITETSNORMER Miljökvalitetsnormer regleras i 5 kap. miljöbalken. Miljökvalitetsnormer är föreskrifter om kvaliteten på mark, vatten, luft eller miljön i övrigt som regeringen, för vissa geografiska områden eller för hela landet, får meddela om det behövs för att varaktigt skydda människors hälsa eller miljön. Regeringen får överlåta till en myndighet att meddela miljökvalitetsnormer som följer av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen. 22 Myndigheter och kommuner ska säkerställa att miljökvalitetsnormer uppfylls bl.a. vid tillståndsprövning och anmälningsärenden, vid tillsyn samt vid planering och planläggning. Om det behövs för att en miljökvalitetsnorm ska kunna uppfyllas, ska ett åtgärdsprogram upprättas. Åtgärdsprogrammet ska innehålla de åtgärder som myndigheter och kommuner behöver vidta för att miljökvalitetsnormen ska kunna uppfyllas. Myndigheter och kommuner ska inom sina ansvarsområden vidta de åtgärder som behövs enligt ett åtgärdsprogram. 23 Miljökvalitetsnormer är således direkt bindande för myndigheter och kommuner, men endast indirekt bindande för enskilda företag och personer. 24 Miljökvalitetsnormerna måste operationaliseras, dvs. kraven på miljöns tillstånd måste omvandlas till handlingsdirigerande krav riktade mot olika aktörer. 25 Myndigheter och ar i dessa bestämmelser i kraft som huvudsakligen innebär att även dikväveoxid och perfluorkolväten inkluderas. 22 5 kap. 1 miljöbalken. 23 5 kap. 3, 4, 6 och 8 miljöbalken. I ett antal av miljöbalkens bestämmelser finns kopplingar till miljökvalitetsnormer (se t.ex. 2 kap. 7 2 st, 6 kap. 7, 7 kap. 19-20, 16 kap. 5 och 8 och 24 kap. 5 miljöbalken) och likaså i plan- och bygglagen (1987:10) och viss sektorslagstiftning. 24 Prop. 2003/04:2 s. 24 och prop. 1997/98:45 del 1 s. 271. 25 Om operationalisering av miljökvalitetsnormer, se SOU 2005:59 s. 55 och SOU 2005:113 s. 53. 12
kommuner ska, med stöd av bl.a. miljöbalkens regler, omvandla åtgärdsprogrammet till krav på åtgärder i det enskilda fallet. Enskilda företag och personer påverkas därmed genom t.ex. tillståndsprövning, generella föreskrifter och beslut i samband med tillsyn. 2.1.2.2 MILJÖKVALITETSNORMER FÖR FISK- OCH MUSSELVATTEN Regeringen har med förordning (2001:554) om miljökvalitetsnormer för fisk- och musselvatten föreskrivit om dels värden som inte får överskridas eller underskridas annat än i viss angiven utsträckning och dels om värden som ska eftersträvas. Bestämmelserna om fiskvatten ska tillämpas på de fiskvatten som Naturvårdsverket föreskriver och de om musselvatten på de musselvatten i Västra Götalands län som länsstyrelsen föreskriver. Både Naturvårdsverket och länsstyrelsen har utnyttjat bemyndigandet. 26 I bilagan till förordningen anges gräns- och riktvärden för bl.a. vissa kväveföreningar. På EU-rättslig nivå regleras miljökvalitetsnormer för fisk- och musselvatten i två direktiv. 27 Målet med fiskvattendirektivet är att skydda eller förbättra kvaliteten på strömmande eller stillastående sötvatten där fisk lever eller skulle kunna leva om föroreningarna minskades eller eliminerades. Skaldjursvattendirektivet är tilllämpligt på kust- och bräckvatten som behöver skyddas eller förbättras för att göra det möjligt för skaldjur (blötdjur som tillhör klasserna snäckor eller musslor) att leva och växa till i dessa vatten och på så sätt bidra till en hög kvalitet på sådana skaldjursprodukter som äts direkt av människor. 28 Fisk- och skaldjursdirektiven har huvudsakligen införlivats i svensk rätt med miljöbalkens bestämmelser om miljökvalitetsnormer, närmare bestämt fisk- och musselvattenförordningen. Enligt såväl svensk rätt som EU-rätt finns således ett krav gällande förekomsten av näringsämnen hos fisk- och musselvatten. Enligt ramdirektivet för vatten (se avsnitt 2.1.2.3) ska fisk- och skaldjursvattendirektiven upphävas år 2013. Samtidigt anges att åtgärder måste vidtas för att se till att tilllämpningen av ramdirektivets bestämmelser säkerställer åtminstone samma skyddsnivå som den befintliga gemenskapslagstiftningen. Naturvårdsverket har i ett regeringsuppdrag uppmärksammat att bestämmelserna som införlivar fisk- och skaldjursvattendirektiven kan behöva ersättas med sådana som bättre passar ihop med vattenförvaltningens regelverk. 29 26 Se Naturvårdsverkets förteckning över fiskvatten som ska skyddas enligt förordning (2001:554) om miljökvalitetsnormer för fisk- och musselvatten (NFS 2002:6) och Länsstyrelsens i Västra Götalands län föreskrift avseende förteckning över musselvatten som ska skyddas enligt förordningen (SFS 2001:554) om miljökvalitetsnormer för fisk- och musselvatten (14 FS 2007:554). 27 Rådets direktiv 78/659/EEG av den 18 juli 1978 om kvaliteten på sådant sötvatten som behöver skyddas eller förbättras att upprätthålla fiskbestånden (fiskvattendirektivet) med ändringar har kodifierats i Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/44/EG av den 6 september 2006 om kvaliteten på sådant sötvatten som behöver skyddas eller förbättras för att upprätthålla fiskbestånden. Rådets direktiv 79/923/EEG av den 30 oktober 1979 om kvalitetskrav för skaldjursvatten (skaldjursvattendirektivet) med ändringar har kodifierats i Europaparlamentets och rådets direktiv 2006/113/EG av den 12 december 2006 om kvalitetskrav för skaldjursvatten. 28 Se art. 1 i respektive direktiv. 29 Se ramdirektivets art. 4.9 och 22.2. Avseende regeringsuppdraget se s. 36 i Naturvårdsverkets rapport 5973. Enligt 2 kap. 7 NFS 2008:1 ska de ämnen som regleras i fisk- och musselvattenförordningen beaktas vid bedömning av kemisk ytvattenstatus (se avsnitt 2.1.2.3 om bedömningsgrunder inom vattenförvaltningen), men bestämmelsen har ännu inte trätt i kraft. 13
2.1.2.3 MILJÖKVALITETSNORMER FÖR VATTEN 5 kap. 10-11 miljöbalken innehåller bestämmelser om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön. Regeringen har i förordning (2007:825) med länsstyrelseinstruktion meddelat föreskrifter om vattenmyndigheterna och med förordning (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön (VFF) föreskrivit om de bestämmelser som behövs för förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön. I VFF bemyndigas Naturvårdsverket och Sveriges geologiska undersökning (SGU) att meddela närmare föreskrifter för yt- respektive grundvatten, ett bemyndigande som har utnyttjats av båda myndigheterna. 30 Regeringen har i detta fall, liksom öppnas för i 5 kap. 1 miljöbalken, överlåtit till en myndighet att meddela miljökvalitetsnormer. Fem länsstyrelser är vattenmyndigheter med ansvar för förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön inom respektive vattendistrikt. För varje vattenmyndighet finns en vattendelegation med uppgift att besluta inom vattenmyndighetens ansvarsområde. Vattendelegationen ska fatta beslut om miljökvalitetsnormer, åtgärdsprogram och förvaltningsplaner. 31 De första miljökvalitetsnormerna för ytvatten, grundvatten och skyddade områden beslutades i december 2009. Näringsämnen är en av de bedömningsgrunder som ska vägas in i vattenmyndigheternas klassificering av ekologisk status eller potential, dvs. bedömning av tillståndet i vattenmiljön. 32 För kustvatten och vatten i övergångszon är såväl kväve som fosfor avgörande för bedömningen avseende näringsämnen, medan den för sjöar och vattendrag utgår från fosfor (kväve är avgörande endast under vissa förutsättningar). Miljökvalitetsnormer för ytvatten är sedan de kvalitetskrav som vattenmyndigheterna fastställer när de har beaktat de naturvetenskapliga bedömningsgrunderna samt bestämmelserna om konstgjorda och kraftigt modifierade vatten, undantag, icke-försämring och strängaste kravet. 33 På EU-rättslig nivå regleras miljökvalitetsnormer för vatten i ramdirektivet för vatten. 34 Direktivet syftar till att bevara och förbättra vattenmiljön i gemenskapen och arbetet är tänkt att bedrivas i en återkommande sexårscykel som består av ett antal moment: kartläggning och analys, fastställande av miljömål, upprättande av åtgärdsprogram, övervakning och utarbetande av förvaltningsplaner. 35 Enligt art. 4 är målet för ytvatten i stora drag att förebygga en försämring av statusen samt att 30 Naturvårdsverket har beslutat sex vattenförvaltningsrelaterade föreskrifter (NFS 2006:1, 2006:11, 2007:4, 2008:1 och 2008:18) och SGU fem (SGU-FS 2006:1, 2006:2, 2008:1, 2008:2 och 2008:3). 31 Se 22-30 förordning (2007:825) med länsstyrelseinstruktion. 32 Se 2 kap. Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2008:1) och allmänna råd om klassificering och miljökvalitetsnormer avseende ytvatten. Relevant för näringsämnen är delarna om näringsämnen i sjöar respektive vattendrag (bilaga 2 avsnitt 1 respektive 2) och näringsämnen i kustvatten och vatten i övergångszon (bilaga 5 avsnitt 2). 33 För ett resonemang kring begreppen miljökvalitetsnorm och kvalitetskrav, se Naturvårdsverkets handbok 2007:4 avsnitt 2.2. 34 Europaparlamentets och rådets direktiv 2000/60/EG av den 23 oktober 2000 om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område. 35 Se ramdirektivets ingress p. 19 och art. 1 samt art. 4, 5, 8, 11 och 13. Ramdirektivets miljömål enligt art. 4 har i svensk rätt införlivats med det rättsliga verktyget miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken. Även i ramdirektivet förekommer begreppet miljökvalitetsnorm, men det definieras då som koncentrationen av ett förorenande ämne som inte bör överskridas, se ramdirektivets art. 2.35. 14
skydda, förbättra och återställa vattnen i syfte att uppnå god ytvattenstatus senast 2015. Enligt art. 9 ska medlemsstaterna beakta principen om kostnadstäckning för vattentjänster och senast 2010 se till att prispolitiken för vatten ger vattenförbrukarna tillräckliga incitament till effektiv användning av vattenresurserna. Ramdirektivet för vatten har införlivats i svensk rätt med miljöbalkens bestämmelser om miljökvalitetsnormer, närmare bestämt VFF med tillhörande föreskrifter från Naturvårdsverket, SGU och vattenmyndigheterna. Enligt såväl svensk rätt som EU-rätt finns således ett krav gällande förekomsten av näringsämnen i vatten. 2.1.2.4 SLUTSATS Gemensamt för de två slags miljökvalitetsnormer som beskrivits är att närsalter ingår i bedömningen av vad som är god vattenkvalitet. Miljökvalitetsnormerna kan påverka vilka krav som ställs på olika verksamheter vid t.ex. tillståndsprövning, generella föreskrifter och beslut i samband med tillsyn. Bestämmelserna måste, liksom direkta regleringar för berörda verksamheter, beaktas vid införandet av ett avgiftssystem. Ett överskridande av kraven på en viss miljökvalitet enligt gällande rätt skulle troligtvis innebära större flexibilitet för ett avgiftssystem och därmed större kostnadseffektivitet, men innebär också att man bryter mot svensk rätt och EU-rätt. Såväl parterna till Östersjökonventionen som medlemsstaterna i Europeiska unionen tycks överens om att olika insatser för att förbättra den marina miljön, så långt möjligt, bör samordnas. En samordning av målsättningarna i Östersjökonventionen (BSAP), marina direktivet och ramdirektivet är inte bara önskvärd, utan troligtvis nödvändig för att Sverige ska kunna fullgöra sina internationella åtaganden. Ett sätt att se till att avgiftssystemet inte medför att vattenförvaltningens lokala miljökvalitetsnormer överskrids skulle kunna vara att det strängaste kravet av det övergripande kravet på belastningsreduktion (t.ex. BSAP) och ramdirektivet för vatten vore utgångspunkt för att bestämma avgiftssystemet totala utsläppstak. 36 Nedbrytning av kravet och fördelning mellan de utsläppskällor som man önskar reglera (individuella utsläppstak) skulle kunna ske med vattenförvaltningens åtgärdsprogram. Avgiftssystemet skulle därmed kunna utformas för att nå det övergripande kravet på belastningsreduktion, samtidigt som lokala miljökvalitetsnormer uppströms inte överskrids. Vägvalet står således mellan att ändra svenska, och EU-rättsliga, bestämmelser om krav på en viss miljökvalitet eller att låta avgiftssystemet gälla på ett sätt som innebär att bestämmelserna om miljökvalitet beaktas. Som framgår av ramdirektivet för vatten välkomnas kostnadseffektiva åtgärder och en effektiv prispolitik, men direktivets miljömål måste fortfarande uppfyllas. Frågan är om lösningen på problemet är att sammanlänka det övergripande kravet på belastningsreduktion (som i sin tur kan vara utgångspunkten för att bestämma avgiftssystemets utsläppstak) med vattenförvaltningens miljökvalitetsnormer. 36 För det fall att det övergripande kravet på belastningsreduktion vore BSAP som är utformat som ett reduktionsmål, krävs att reduktionskravet räknas om till en acceptabel halt av näringsämnen i kustvattnet. 15
2.1.3 Tilldelning av individuella utsläppstak Svensk miljölagstiftning utvecklades först i form av direkta regleringar. Med miljöbalkens tillkomst samlades 15 centrala miljölagar, vilket kan förklara att miljöbalken fortfarande i stor utsträckning domineras av ett verksamhetsperspektiv. Med miljöbalken och Sveriges medlemskap i Europeiska unionen tillkom miljökvalitetsnormer som företeelse, vilket förklarar att miljöbalken också har ett inslag av miljökvalitetsperspektiv. Marknadsbaserade styrmedel, som syftar till att internalisera kostnader för miljöpåverkan i marknadspriset för en vara eller en tjänst, finns också i svensk miljölagstiftning. Exempel är utsläppsavgifter, skatter, användartariffer, administrationsavgifter, pantsystem och utsläppshandelssystem. Bestämmelser av detta slag återfinns till viss del i miljöbalken. När det gäller att finna ett lämpligt tillvägagångssätt för att tilldela individuella utsläppstak ställs man inför frågan hur det lagtekniskt bör ske: med tillämpning av miljöbalken eller på annat sätt? 2.1.3.1 TILLDELNING MED TILLÄMPNING AV MILJÖBALKEN En tilldelning av individuella utsläppstak med tillämpning av miljöbalken skulle kunna ske genom individuell prövning av varje enskild källa. Ett sådant förfarande påminner om de bedömningar som sker enligt miljöbalkens allmänna hänsynsregler och bestämmelserna om tillstånd, anmälan, tillstånds rättskraft och tillsyn. 37 Om avgiftssystemets utsläppstak skulle sammanlänkas med vattenförvaltningens miljökvalitetsnormer skulle det gå att ställa strängare krav än enligt de allmänna hänsynsreglerna samt till och med förbjuda ny verksamhet som medverkar till att en miljökvalitetsnorm överskrids. Vattenförvaltningens åtgärdsprogram skulle kunna vara ett verktyg för att fördela bördorna inom det kollektiv som berörs av en viss miljökvalitetsnorm. 38 Ett problem med att tilldela utsläppstak genom individuell prövning enligt miljöbalken är att det skulle kräva omprövning av samtliga tillstånd, något som skulle vara mycket tids- och resurskrävande. För att starta avgiftssystemet skulle dessutom en omprövning av samtliga tillstånd behöva ske ungefär samtidigt. Att tilldela utsläppstak genom generella föreskrifter skulle vara mindre resurskrävande. Sådana föreskrifter är ett sätt att ställa krav på alla de verksamheter som omfattas av föreskrifternas tillämpningsområde utan att behöva pröva varje verksamhet var för sig. 39 Perspektivet är dock fortfarande verksamhetsorienterat. 37 Se främst 2, 9, 11, 24 och 26 kap. miljöbalken. Se även avsnitt 2.1.1.1 om pappers- och massa- samt stålindustri. 38 Se 5 kap. miljöbalken, men även 2 kap. 7 2 st, 16 kap. 5 och 8 och 24 kap. 5 miljöbalken. Motsvarigheter till 2 kap. 7 2 st miljöbalken återfinns i IPPC-direktivets art. 10 och art. 10.3 i ramdirektivet för vatten. Om bördefördelning, se SOU 2002:107 s. 170 ff. Regeringen (prop. 2003/04:2) ändrade inte bestämmelserna om åtgärdsprograms funktion i den utsträckning miljöbalkskommittén föreslagit, däremot tillsattes två ytterligare utredningar (SOU 2005:59 och SOU 2005:113) som ännu inte har resulterat i ändrad lagstiftning. 39 Se främst 9 och 24 kap. miljöbalken. Se även avsnitt 2.1.1.2 om avloppsreningsverk. Den bestämmelse om generella föreskrifter som finns idag, 9 kap. 5 miljöbalken, endast avser miljöfarlig verksamhet och ger inte någon möjlighet att ställa gemensamma krav på berörda verksamheter. 16
Om miljöbalkens verksamhetsorienterade bestämmelser inte verkar lämpliga för att tilldela avgiftssystemets individuella utsläppstak kan man fråga sig om balkens miljökvalitetsorienterade bestämmelser kan erbjuda en lösning. Det kan konstateras att det har funnits tankar om att vattenförvaltningens åtgärdsprogram skulle kunna vara ett verktyg för att fördela bördorna inom det kollektiv som berörs av en viss miljökvalitetsnorm. I dagsläget erbjuder dock bestämmelserna om miljökvalitetsnormer ingen möjlighet att ställa direkta krav på enskilda verksamheter. Avgiftssystemet är väsensskiljt från miljöbalken eftersom det kräver flexibilitet, medan balken huvudsakligen bygger på direkta regleringar utan utrymme för större flexibilitet. Att tilldela individuella utsläppstak med tillämpning av miljöbalken kan således innebära att man behöver ändra balkens bestämmelser om bl.a. allmänna hänsynsregler, tillstånd, anmälan, tillstånds rättskraft, tillsyn, miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram. 2.1.3.2 TILLDELNING ENLIGT EN NY AVGIFTSLAG Alternativet till att tilldela individuella utsläppstak med tillämpning av miljöbalken skulle kunna vara att göra det enligt en särskild lag. Detta tillvägagångssätt valdes vid införlivandet av handelsdirektivet som syftar till att på ett kostnadseffektivt och ekonomiskt effektivt sätt minska utsläppen av växthusgaser. 40 Handel med utsläppsrätter regleras i svensk rätt i en lag, en förordning samt föreskrifter från Naturvårdsverket. 41 Vid införandet av utsläppsrättssystemet för koldioxid resonerades kring skillnaden mellan traditionell tillståndsordning och ett handelssystem där den grundläggande principen är flexibilitet för verksamhetsutövaren att själv bestämma nivån för miljöskydd. 42 I ett tidigt betänkande föreslogs att koldioxidfrågan kunde regleras i ett självständigt och separat kapitel i miljöbalken. 43 Det framgår inte direkt av handelslagstiftningens förarbeten att det var svårigheterna att jämka ihop handelssystemet med miljöbalken som gjorde att lagstiftaren valde att genomföra direktivet i en lag separat från miljöbalken, men man kan ana att så varit fallet. Att, liksom för handelslagstiftningen, reglera avgiftssystemet utanför miljöbalken kan vara en möjlig lagstiftningsteknik för att åstadkomma den flexibilitet som avgiftssystemet kräver. Det kan därför vara värdefullt att se hur man inom handelslagstiftningen har hanterat vissa frågor såsom medborgarnas grundlagsskyddade egendomsskydd, principer för tilldelning av utsläppsrätter samt möjligheten att överklaga tilldelningsbeslut. I betänkanden till handelslagstiftningen berördes frågan om tillämpningen av 2 kap. 18 regeringsformen (RF). 44 Enligt denna grundlagsbestämmelse har 40 Europaparlamentets och rådets direktiv 2003/87/EG av den 13 oktober 2003 om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen och om ändring av rådets direktiv 96/61/EEG, art. 1. 41 Lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter (handelslagen), förordning (2004:1205) om handel med utsläppsrätter (handelsförordningen) och Naturvårdsverkets föreskrifter (NFS 2007:5) och allmänna råd om utsläppsrätter för koldioxid. 42 SOU 2003:120 s. 122 f. 43 SOU 2000:45 s. 40 f. 44 SOU 2000:45 bilaga 3 och SOU 2003:120 bilaga 3. Frågan om egendomsskydd diskuterades dock inte av regeringen eller lagrådet (prop. 2003/04:132). 17
medborgarna ett egendomsskydd som innebär att de inte behöver tåla att det allmänna inskränker användning av mark eller byggnad, utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Miljöskyddsintresset anses vara ett sådant angeläget intresse. Den som tvingas avstå från egendom har rätt till ersättning för pågående markavvändning. Avgiftssystemets individuella utsläppstak är en begränsning som är jämförbar med ett tillstånd eller i vart fall ett villkor i ett tillstånd, en aspekt som förstärks om det skulle vara förbjudet att släppa ut fosfor och kväve utan att ha ett individuellt utsläppstak. Redan idag kan man genom omprövning enligt 24 kap. 5 miljöbalken eller genom generella föreskrifter, till en viss gräns, skärpa kraven på utsläpp av fosfor och kväve utan att rätt till ersättning enligt 2 kap. 18 RF uppkommer. Avgiftssystemet skulle förvisso kunna ses som en rådighetsinskränkning eftersom det begränsar pågående verksamheter, men om man kan argumentera för att begränsningen sker för att tillgodose angelägna allmänna intressen (såsom miljöskydd) bör det inte föreligga någon rätt till ersättning enligt grundlagsbestämmelsen. Handelslagstiftningens bestämmelser om tilldelning av utsläppsrätter skulle kunna tjäna som förebild för det fall att avgiftssystemet skulle regleras på ett liknande sätt. Enligt 3 kap. 2 handelslagen ska regeringen inför varje handelsperiod upprätta en nationell fördelningsplan. Avgiftssystemets totala utsläppstak skulle kunna brytas ned till individuella utsläppstak på detta sätt eller så skulle fördelningen kunna ske genom vattenförvaltningens åtgärdsprogram (se avsnitt 2.1.2.4). Enligt handelslagstiftningen ska tilldelningsbeslut grundas på beräknade genomsnittliga utsläpp för en historisk tidsperiod, men för nya eller ändrade verksamheter är utgångspunkten istället prognostiserade utsläpp med tillämpning av bästa möjliga teknik. Tilldelning enligt avgiftssystemet skulle på ett liknande sätt kunna utgå från historiska eller prognostiserade utsläpp, även om diffusa källor kan kräva schabloner. Handelslagstiftningen innehåller även bestämmelser för att successivt minska tilldelningen av utsläppsrätter samt en reserv för nya deltagare. Tilldelningsbestämmelserna präglas också av hänsyn till tidigare vidtagna åtgärder. Även här finns inspiration att hämta för avgiftssystemet. Enligt art. 6 i Europakonventionen för mänskliga rättigheter, som gäller som svensk lag 45, ska var och en ha rätt att få en tvist om sina civila rättigheter och skyldigheter prövad inför en oavhängig och opartisk domstol. Tilldelningsbeslut enligt avgiftssystemet skulle påverka enskildas ekonomiska intressen och det verkar därför troligt att Europakonventionens bestämmelse är tillämplig. Om man skulle välja att införa ett överklagandeförbud i bestämmelserna om avgiftssystemet, och det kan anses strida mot konventionen, gäller förvaltningslagens (1986:223) bestämmelser. Detta innebär att beslut kan överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, dvs. förvaltningsrätt. 46 Enligt 9 kap. 1 handelslagen får tilldelningsbeslut överklagas hos miljödomstol. Detta kunde vara ett sätt att hantera överklaganden även för avgiftssystemet. 45 Se lag (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. 46 Se förvaltningslagens 3 andra stycke och 22 a samt lag (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. 18
Om tilldelning av utsläppstak med tillämpning av miljöbalken bedöms som alltför komplicerat kan tilldelning enligt en ny avgiftslag vara ett alternativ. Det kan i så fall vara värdefullt att titta närmare på hur man inom handelslagstiftningen har hanterat vissa frågor. 2.1.3.3 SLUTSATS Tilldelning av individuella utsläppstak skulle kunna ske med tillämpning av miljöbalken, men det skulle vara mycket tids- och resurskrävande och kräva genomgripande ändringar av centrala bestämmelser i balken. Tilldelning enligt en separat avgiftslag skulle istället kunna vara ett alternativ. Lagstiftningen om handel med utsläppsrätter för koldioxid är ett exempel på hur ett marknadsbaserat styrmedel har reglerats utanför miljöbalken. En sådan särreglering kan vara en möjlig lagstiftningsteknik för att åstadkomma den flexibilitet som avgiftssystemet kräver. Handelslagstiftningen skulle kunna tjäna som förebild för det fall att avgiftssystemet skulle regleras på ett liknande sätt. I lagen för avgiftssystemet skulle t.ex. kunna föreskrivas att utsläpp av fosfor och kväve kräver tillstånd enligt lagen och att förbud råder mot utsläpp om verksamhetsutövaren inte innehar ett individuellt utsläppstak som motsvarar utsläppen. Vidare skulle tilldelningen av utsläppstak kunna regleras i lagen, liksom övervakning, rapportering, tillsyn och straff. Bestämmelser om överklagande och eventuella bemyndiganden lär också behövas. För att ta hänsyn till gällande krav på berörda verksamheter samt miljökvalitetsnormer (vattenförvaltningen) behövs troligtvis hänvisningar till vissa bestämmelser i miljöbalken. Vägvalet står således mellan att tilldela individuella utsläppstak med tillämpning av miljöbalken eller att göra det enligt en ny lag. Vid införandet av lagstiftningen om handel med utsläppsrätter för koldioxid valdes en miljöbalksreglering bort till förmån för en reglering i en separat lag. Den viktiga frågan i sammanhanget är om det vore den bästa lösningen även för ett avgiftssystem för fosfor och kväve. 2.2 Avgift När det gäller avgiftssystemets avgifter ställs man också inför vägvalet att anpassa gällande rätt till avgiftssystemet eller tvärtom. Problematiken handlar här om distinktionen mellan skatt och avgift i statsrättslig bemärkelse och det faktum att avgiftssystemet kan behöva anpassas till gällande rätt för att dess avgift ska anses vara just en avgift. Alternativet till att justera avgiftssystemet vore att ändra lagstiftningen så att den, även om avgiftssystemet ansågs innebära en skatt, blev flexibel nog för de kontinuerliga ändringar som systemet kräver för att vara kostnadseffektivt. Exempel på relevanta rättsliga aspekter är den hänsyn som måste tas till gällande rätt om skillnaden mellan skatt och avgift och de kriterier som utmärker en avgift i statsrättslig bemärkelse. 19