Revisionsrapport Granskning av barnkonventionen Eskilstuna kommun Januari 2009 Tobias Bjöörn Marie Lindblad Christina Norrgård
Innehållsförteckning 1 Sammanfattande bedömning och rekommendationer 3 2 Bakgrund 4 2.1 Uppdrag och revisionsfråga 5 2.2 Avgränsning och metod 5 3 Resultat 6 3.1 Styrning och styrdokument 6 3.1.1 Bedömning 7 3.2 Säkerställande av barnperspektiv 8 3.2.1 Utbildning om barnkonventionen 9 3.2.2 Bedömning 9 3.3 Barn och ungas inflytande 10 3.3.1 Bedömning 10 3.4 Uppföljning och utvärdering 10 3.4.1 Bedömning 11
1 Sammanfattande bedömning och rekommendationer På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Eskilstuna kommun har Komrev inom Öhrlings PricewaterhouseCoopers genomfört en granskning av hur kommunen arbetar med barnkonventionen. Den revisionsfråga som ska besvaras är: Beaktas barnkonventionen i Eskilstuna kommuns beslutsfattande? Barnkonventionen (barnperspektivet) återfinns på ett antal ställen i både kommunövergripande och nämndsvisa styrdokument. De nämnder som har ett tydligt uppdrag att arbeta med barn och ungdomar bedöms ha synliggjort barnperspektivet mer än övriga nämnder. Vi bedömer dock att samtliga nämnder inte tydliggjort hur intentionerna i barnkonventionen ska beaktas i planering eller genomförande av verksamheten. Det saknas en kommunövergripande metod för att säkerställa barnperspektiv i besluten. Idag använder ett antal av nämnderna olika metoder för att inkludera ett barnperspektiv i besluten medan andra inte bedöms synliggöra barnperspektivet. Ingen av nämnderna har fattat ett särskilt beslut om hur barnperspektivet ska beaktas i nämndens beslutsfattande. Om kommunstyrelsen, efter nuvarande testperiod med användning av checklista för beslut, beslutar att denna ska användas i samtliga verksamheter bedöms detta vara en metod för att säkerställa barnperspektivet i de kommunala besluten oavsett verksamhet. Det finns olika forum för inflytande för barn och unga i kommunen men vi bedömer att syftet med de olika formerna för inflytande inte är tydliggjort eller hur dessa ska användas som underlag till besluten. Vi bedömer att det är viktigt att barn och unga som tillfrågas om sina synpunkter även får återkoppling på resultatet. Vi bedömer vidare att det är viktigt att dialogen, i så stor utsträckning som möjligt, förs direkt med barn och unga och inte via ombud (föräldrar, lärare med flera) Det görs ingen särskild uppföljning av barnperspektivet utöver nämndernas sedvanliga verksamhetsberättelser. Vi bedömer det därmed vara otydligt hur nämnderna lever upp till barnkonventionens intentioner och även hur detta utvecklas över tid. Det bedöms också vara oklart vem i kommunen som ansvarar för säkerställandet av barnperspektiv i besluten. Vår samlade bedömning är att barnkonventionen beaktas i viss utsträckning i Eskilstuna kommuns beslutsfattande. Variationen mellan nämnderna är stor gällande hänsyn till 3
barnkonventionens intention och vi bedömer att kommunstyrelsen behöver tydliggöra arbetet med att implementera barnkonventionen tydligare i kommunens beslutsfattande. Rekommendationer Kommunstyrelsen bör tydliggöra nämndernas ansvar gällande arbetet med barnkonventionen samt utveckla former för uppföljning för hur nämnderna lever upp till barnkonventionen. Nämnderna bör säkerställa att personalen har tillräcklig kompetens för att förverkliga barnkonventionens intentioner. Nämnderna bör utveckla former för hur en direkt dialog med barn och unga ska kunna föras. Nämnderna bör säkerställa att det finns former för återkoppling till barn och unga i de beslut där barn och unga tillfrågats om sina synpunkter. 2 Bakgrund En naturlig utgångspunkt i arbetet med barn och unga är FN:s konvention om barnets rättigheter (barnkonventionen). När ett land har ratificerat en konvention innebär det att det har bundit sig folkrättsligt till att förverkliga den. Genom barnkonventionen stärks barnets roll, såväl i familjen som i samhället. Barnkonventionen är ett verktyg för att skapa ett samhälle som i alla sina delar utgår från ett tydligt barnperspektiv. Grundprinciperna i konventionen om barns rättigheter återfinns i artiklarna 2, 3, 6 och 12. Artikel 2 i konventionen om barns rättigheter handlar om att inga barn ska diskrimineras. Artikel 3 i konventionen om barns rättigheter handlar om att alltid sätta barnets bästa i fokus. Artikel 6 i konventionen om barns rättigheter handlar om att åtgärder vidtas som säkrar rätten till fysisk, psykisk, andlig, moralisk, psykologisk och social utveckling. Artikel 12 i konventionen om barns rättigheter handlar om barn och ungas rätt till delaktighet. Enligt artikel 4 i FN:s konvention om barnets rättigheter, ska de stater som ratificerat barnkonventionen vidta åtgärder för att säkerställa att barnkonventionen blir verklighet. I Sverige har delar av detta ansvar hamnat på kommuner och landsting. I prop. 1997/98:182 4
Strategi för att förverkliga FN:s konvention om barnets rättigheter i Sverige sägs att kommuner bör inrätta system för att kunna följa hur barns bästa förverkligas i det kommunala arbetet. Barnplaner, barnbilagor till budgeten och barnkonsekvensanalyser kan vara instrument för sådan uppföljning. Kommunen bör även se till att personal fortbildas gällande barnkonventionen och dess genomförande. 2.1 Uppdrag och revisionsfråga På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Eskilstuna kommun har Komrev inom Öhrlings PricewaterhouseCoopers genomfört en granskning av hur kommunen arbetar med barnkonventionen. Revisionsfrågan som ska besvaras är: Beaktas barnkonventionen i Eskilstuna kommuns beslutsfattande? Inom ramen för revisionsfrågan ska följande kontrollfrågor besvaras: Har hänsyn i kommunen tagits till barnkonventionen och dess intentioner vid framtagande av styr- och måldokument? Vilken tolkning gör nämnder och styrelser av fullmäktiges direktiv? Vilken uppföljning görs av barnperspektivet till nämnder och fullmäktige? Hur säkerställs barnperspektivet i de kommunala besluten? Hur tillförsäkras barn och ungdomars inflytande i kommunen? Vilka utvärderingar och uppföljningar av barnperspektivet genomförs? Vilka utbildningsinsatser i barnkonventionen har genomförts till kommunens tjänstemän och förtroendevalda? 2.2 Avgränsning och metod Granskningen avser kommunens samtliga nämnder (valnämnden undantagen) samt kommunstyrelsen. I rapporten avses även kommunstyrelsen vid benämningen nämnd. Inledningsvis efterfrågade vi kommunens övergripande styrdokument rörande barnkonventionen och kommunens svar på Barnombudsmannens enkät från 2007. Vidare begärdes styrdokument (verksamhetsplan 2008 samt verksamhetsberättelse 2007) in från samtliga nämnder. Samtliga nämnders ordförande samt respektive förvaltning har getts möjlighet att besvara en enkät om nämndens/förvaltningens arbete med barnkonventionen. Svar har inkommit från samtliga förvaltningar och från fem nämnders ordförande. Vid denna rapports färdigställande saknas svar från ordförande i kultur- och fritidsnämnden, stadsbyggnadsnämnden, Torshälla Stads nämnd samt vuxennämnden. 5
Utifrån granskningen av styrdokument samt analys av enkätsvar gjordes ett urval för intervju med tre nämnder samt kommunstyrelsen. Utgångspunkten för intervjuerna var att träffa ordförande/alt. ledamot för nämnden tillsammans med representant för förvaltningen. Intervjuerna genomfördes med följande nämnder och deltagare: Barn- och utbildningsnämnden: ordförande och administrativ utvecklingsstrateg Stadsbyggnadsnämnden: avdelningschef för parkavdelningen och projektledare för Gå och cykla till skolan -projektet. Torshälla Stads nämnd: förvaltningschef och utvecklare barn och ungdomsfrågor. Kommunstyrelsen: vice ordförande, förvaltningschef för kommunstyrelseförvaltningen och utvecklingsdirektör på kommunledningskontoret. 3 Resultat 3.1 Styrning och styrdokument År 2000 gav fullmäktige, i ett motionssvar angående barnkonventionens genomförande, ett uppdrag till kommunstyrelsen att i den strategiska planen understryka att FN:s barnkonvention ska genomsyra allt arbete som berör barn inom kommunen. I Eskilstuna kommuns politik för hållbar utveckling från början av 2000-talet återfinns åtgärden att sätta barnperspektivet i fokus och ett uppdrag för att genomföra detta ges till alla nämnder och kommunala företag. I ett dokument från arbetsmarknads- och familjeförvaltningen, barn- och utbildningsförvaltningen, kultur- och fritidsförvaltningen och Torshälla Stads förvaltning, Barn och ungdom samverkan över gränser, understryks att barnperspektivet ska vara i fokus. De ovanstående dokumenten är de övergripande styrdokument som lyfts fram i granskningen. Vid intervjun med kommunstyrelsens representanter framkom att barnperspektivet (barnkonventionen) återfinns i ett antal olika politikdokument och att ambitionen är att de kommande åren samla ihop dessa skrivningar till ett samlat dokument för tydliggöra styrningen. I det nya styrsystemet för kommunen finns åtta målområden. I årsplan för 2008 nämns inte barnperspektivet men i årsplanen för 2009 nämns under målområdet goda livsvillkor att barnperspektivet ska genomsyra all verksamhet som bedrivs i kommunkoncernen. 6
Samtliga nämnder, med undantag för vuxennämnden, ger i sina verksamhetsplaner något exempel på planerade aktiviteter eller insatser som har med barn att göra. Vuxenförvaltningen framför i sitt enkätsvar att nämnden i en tidigare verksamhetsplan har uppmärksammat behovet av att i verksamheten utgå från barnkonventionen. I fyra nämnder syns barnperspektivet tydligt i verksamhetsplanens mål/inriktning: arbetsmarknads- och familjenämnden, barn- och utbildningsnämnden, Torshälla stads nämnd samt kultur- och fritidsnämnden. Som exempel kan nämnas att arbetsmarknadsoch familjenämnden betonar att barns bästa ska genomsyra all verksamhet och alltid beaktas. Barnperspektivet framgår som ett arbetssätt genom det fokus som finns i lagstiftningen. Kultur- och fritidsnämnden anger barn som en särskilt prioriterad målgrupp för sin verksamhet. Torshälla Stads nämnd och barn- och utbildningsnämnden har genom sitt utbildningsuppdrag självklart fokus på barn och ungdomar och betonar vikten av barn och ungdomars inflytande. Torshälla Stads nämnd är den enda nämnd som i sin verksamhetsplan explicit nämner och hänvisar till FN:s barnkonvention. I flera av nämndernas verksamhetsplaner är det oklart huruvida barnperspektivet finns med som utgångspunkt för planeringen av verksamheten, exempelvis stadsbyggnadsnämnden. Stadsbyggnadsnämnden antog dock 2008 Lekplatspolicy för Eskilstuna kommun. Policyn har ett tydligt barnperspektiv även om barnkonventionen inte uttryckligen nämns. Nämnden har också beslutat om en Grönstrukturplan för stadsbygd i Eskilstuna kommun (2006) som lyfter barnsperspektivet gällande parker, natur och dylikt. I enkätsvaren framkommer att tjänstemännen uppfattar direktiven till nämnderna angående barnkonventionen som otydliga medan svaren från ordförandena varierar mellan tydliga och otydliga. 3.1.1 Bedömning Har hänsyn i kommunen tagits till barnkonventionen och dess intentioner vid framtagande av styr- och måldokument? Barnkonventionen (barnperspektivet) återfinns på ett antal ställen i både kommunövergripande och nämndsvisa styrdokument. De nämnder som har ett tydligt uppdrag att arbeta med barn och ungdomar bedöms ha synliggjort barnperspektivet mer än övriga nämnder. Vi bedömer dock att samtliga nämnder inte tydliggjort hur intentionerna i barnkonventionen ska beaktas i planering eller genomförande av verksamheten. Dokumentet Barn och ungdom samverkan över gränser bedöms inte vara av styrdokumentskaraktär då detta inte är beslutat av nämnderna. Vilken tolkning gör nämnder och styrelser av fullmäktiges direktiv? 7
Nämnderna gör olika tolkningar av hur barnkonventionen ska beaktas och upplever generellt att det ej finns något tydligt beslut att luta sig mot. 3.2 Säkerställande av barnperspektiv Kommunfullmäktige har i samband med införandet av en ny styrmodell i kommunen beslutat att en checklista för beslut ska tas fram. Ett förslag på checklista har tagits fram av kommunstyrelsen och denna testas sedan hösten 2008, förutom i kommunstyrelsen, i Torshälla Stads nämnd samt inom Energi och miljö. Två av frågorna i checklistan berör säkerställande av barnperspektivet i beslutet. I intervjun med Torshälla Stads nämnd framkommer att checklistan utgör ett gott stöd om den används i hela handläggningen av ärendet och inte endast vid framskrivning till nämnden. Checklistan ska testas i ca ett år innan beslut fattas om vidare användning. I Torshälla Stads förvaltning finns en särskilt inrättad tjänst som bevakar barn och ungdomsfrågor. Denna tjänst framförs från förvaltningschefen som en garant för att arbetet kring barnkonventionen synliggörs inom förvaltningens samtliga ansvarsområden. I enkätsvaren anger miljö- och räddningsförvaltningen att nämndens ordförande ansvarar för att bevaka dessa frågor. I svaret från kultur- och fritidsförvaltningen uppges att barnoch ungdomskultursamordnaren har detta ansvar. Förvaltningarna/nämnderna ger varierande svar på enkätfrågan om barnkonsekvensanalyser används i beslut. Exempelvis har stadsbyggnadsnämnden beslutat att göra en barnkonsekvensanalys inför byggnationen av en ny väg vid Mälarsjukhuset eftersom vägens sträckning påverkar många elevers skolväg. Barn- och utbildningsnämndens ordförande har under hösten 2008 gett förvaltningen i uppdrag att tydliggöra att hänsyn tagits till barnkonventionen i förslaget till beslut. Stadsbyggnadsnämnden har sedan 2005 bedrivit projektet Gå och cykla till skolan. I projektet har skolbarn tillsammans med konsulter sett över barnens skolväg och rangordnat riskpunkter som sedan eliminerats. Stadsbyggnadsnämnden säkerställer barnperspektivet i samband med anläggande av nya lekplatser då det finns skrivet i lekplatspolicyn att barn ska vara med i utformandet av lekplatsen. Vid tillämpningen av policyn fann förvaltningen dock att det var svårt att hitta vägar till att nå barnen då det inte fanns någon erfarenhet av att fråga barn direkt och inga upparbetade kontaktvägar. Barn- och utbildningsnämnden har på liknande sätt vid den senaste byggnationen av en ny förskola vänt sig till barn, föräldrar och personal i ett inledande skede för att ta del av dessas åsikter och önskemål. Torshälla Stads nämnd har inför flera organisationsförändringar vänt sig direkt till barn och unga för att höra deras syn på olika förslag. 8
Vid socialtjänstens handläggning av ärenden som direkt eller indirekt rör barn används handläggningsmetoden BBIC (barns behov i centrum). I enkätsvaren anger övervägande delen av förvaltningarna att de saknar stöd för implementering av barnkonventionen. Fyra av förvaltningarna efterfrågar mer stöd. 3.2.1 Utbildning om barnkonventionen Tre av representanterna för förvaltningarna (arbetsmarknads- och familjeförvaltningen, barn- och utbildningsförvaltningen samt Torshälla Stads förvaltning) anger att de har fått utbildning om barnkonventionen medan samtliga nämndsordförande som besvarat enkäten uppger att de fått utbildning. (En av dem uppger sig dock ha fått utbildning i annan egenskap än som politiker i Eskilstuna kommun.) I Torshälla Stads förvaltning har samtliga enhetschefer och biträdande chefer gått utbildning om barnkonventionen. Utbildningen har även erbjudits via cheferna till all övrig personal men alla chefer har inte valt att tillhandahålla personalen den aktuella utbildningen. Representanterna för kommunstyrelsen uppger i intervjun att det inte finns en centralt beslutad strategi om utbildning om barnkonventionen i kommunen. I enkätsvaret till barnombudsmannen från 2007 uppger kommunen att man planerar under det närmsta året genomföra en halvdagsutbildning för förtroendevalda, chefer och övrig personal om barnkonventionens genomförande. Detta då kommunen själva bedömer att den övergripande kunskapen om barnkonventionen behöver ökas samt kunskapen om metodutveckling kring barnkonsekvensanalyser och uppföljning. Vidare anger kommunen i ett av svaren på barnombudsmannens enkät att personalen bedöms i liten utsträckning ha kunskap om hur konsekvenserna för barn och unga kan analyseras inför beslut som rör dem. 3.2.2 Bedömning Hur säkerställs barnperspektivet i de kommunala besluten? Det saknas en kommunövergripande metod för att säkerställa barnperspektiv i besluten. Idag använder ett antal av nämnderna olika metoder för att inkludera ett barnperspektiv i besluten medan andra inte bedöms synliggöra barnperspektivet. Ingen av nämnderna har fattat ett särskilt beslut om hur barnperspektivet ska beaktas i nämndens beslutsfattande. Om kommunstyrelsen, efter nuvarande testperiod med användning av checklista för beslut, beslutar att denna ska användas i samtliga verksamheter bedöms detta vara en metod för att säkerställa barnperspektivet i de kommunala besluten oavsett verksamhet. Vilka utbildningsinsatser i barnkonventionen har genomförts till kommunens tjänstemän och förtroendevalda? 9
Det finns ingen central strategi i kommunen om att förtroendevalda och anställda ska genomgå utbildning om barnkonventionen. Det bedöms inte vara tydligt vilken kompetens som finns om barnkonventionen i kommunen. Kommunen har själva uppmärksammat detta i svaren på enkäten 2007 till barnombudsmannen. 3.3 Barn och ungas inflytande Förutom de exempel på inflytande för barn och unga inför olika beslut som beskrivs i 3.2 sker även inflytande i andra former. Inom grundskola och gymnasiet används årligen enkätundersökningar för att ta reda på hur eleverna upplever trygghet, inflytande och delaktighet. Andra former av elevinflytande är utvecklingssamtal, klassråd och elevråd. Vid tidpunkten för granskningen startade kommunen ungdomsforum där unga ska ha möjlighet att engagera sig och påverka i aktuella frågor och möta kommunpolitiker. Medlemskapet i ungdomsforum ska vara öppet. Ett liknande forum har sedan tidigare funnits i Torshälla men under benämningen ungdomsting. Dessa forum arbetar främst med frågor angående ungdomars fritid. Ett ytterligare forum för inflytande är den planerade medborgarpanel som vänder sig till 1000 kommunmedborgare från 16 år och uppåt. I medborgarpanelen ska deltagarna ges möjlighet att delta i samhällsdiskussionen. 3.3.1 Bedömning Hur tillförsäkras barn och ungdomars inflytande i kommunen? Det finns olika forum för inflytande för barn och unga i kommunen men vi bedömer att syftet med de olika formerna för inflytande inte är tydliggjort eller hur dessa ska användas som underlag till besluten. Det finns inte heller former för hur återkopplingen till barn och unga ska ske efter att beslut fattats. Vi bedömer att det är viktigt att barn och unga som tillfrågas om sina synpunkter även får återkoppling på resultatet. Vi bedömer vidare att det är viktigt att dialogen, i så stor utsträckning som möjligt, förs direkt med barn och unga och inte via ombud (föräldrar, lärare med flera) 3.4 Uppföljning och utvärdering Det förekommer inte någon särskild eller samlad uppföljning av hur respektive nämnd uppfyller intentionerna i barnkonventionen. I de få fall barnperspektivet nämns görs detta genom att redovisa de åtgärder som gjorts i nämndens verksamhetsberättelse. I handläggningsmetoden BBIC följs dock barnperspektivet kontinuerligt upp. 10
I kommunens svar på Barnombudsmannens enkät från 2007 anges att uppföljning görs i halvårsuppföljning och genom indikatorer. Dessa har vi inte kommit i kontakt med i denna granskning. 3.4.1 Bedömning Vilken uppföljning görs av barnperspektivet till nämnder och fullmäktige? Vilka utvärderingar och uppföljningar av barnperspektivet genomförs? Det görs ingen särskild uppföljning av barnperspektivet utöver sedvanlig verksamhetsberättelse. Vi bedömer det därmed vara otydligt hur nämnderna lever upp till barnkonventionens intentioner och även hur detta utvecklas över tid. Det bedöms också vara oklart hur kommunen säkerställer barnperspektiv i besluten. 11