Revisionsrapport Granskning av Budgetuppföljning och prognos Bollnäs kommun Barn- och utbildningsnämnden December 2005 Johanna Sammeli Lena Forssell
INNEHÅLLSFÖRTECKNING 1. Revisionell bedömning...3 2. Inledning...4 2.1 Uppdraget...4 2.2 Revisionsfråga...4 2.3 Avgränsning och metod...4 3. Direktiv för uppföljning och prognos...4 3.1 Direktiv för ekonomisk uppföljning...4 4. Barn- och utbildningsnämndens ekonomiska uppföljning...5 4.1 Rutiner för ekonomisk uppföljning...5 4.2 Underlag för uppföljning och prognoser...6 4.3 Styrning och svårbedömda faktorer...6 5. Jämförelse prognos och utfall...7 5.1 Prognos och utfall för år 2004 och 2005...7 2
1. Revisionell bedömning Efter genomförd granskning kan vi konstatera att nämnden har en uppföljning och ett prognosarbete som sker i enlighet med fullmäktiges fastställda principer. Rapporteringen har därutöver utvecklats och innebär att större periodiseringar görs i uppföljningen varje månad för att nå ett mera jämförbart resultat mot budget. Någon periodisering av budget sker inte. Uppföljning sker efter varje månad, utom för januari som är bokslutsmånad. Viss verksamhet, där det tidigare uppstått större budgetavvikelser, bevakas mera noggrant och följs upp i en särskild sammanställning i månadsrapporteringen. Nämnden kallar även in ansvariga till sammanträde för ytterligare redogörelse vid större avvikelser mot budget. Vi bedömer att Barn- och utbildningsnämnden har en ändamålsenlig budgetuppföljning med tillhörande prognosarbete. För att ytterligare stärka budgetuppföljningen och säkerheten i prognosarbetet föreslår vi nämnden överväga följande: Någon form av formaliserad rapportering från budgetansvariga skulle kunna begäras in till förvaltningsledningen vid några tillfällen på året, främst i samband med de av kommunfullmäktige fastställda rapporteringstillfällena. Detta i syfte att få en dokumenterad bild av det uppföljnings- och prognosarbete som sker av verksamhetsansvariga och som blir underlag till förvaltningens kamrer. Komplettera månadsrapporteringen genom att även ange avvikelse mot budget i kronor. Små avvikelser i procent kan innebära stora avvikelser i kronor, liksom det omvända att stora avvikelser i procent inte behöver innebära några stora belopp om verksamhetens budget är relativt liten. På det viset kan månadsrapporten bli enklare att läsa av och visa betydelsen av olika avvikelser. Periodiseringar sker av större upplupna intäkter och kostnader i uppföljningen. Ett ytterligare hjälpmedel för verksamhetsansvariga skulle kunna vara en periodiserad budget. Förvaltningen brottas med ett antal svårbedömda faktorer i prognosarbetet som det är viktigt att försöka hantera på ett bra sätt. När det gäller semesterlöneskulden bör en beräkning i samband med delårsrapporten kunna fungera som en mätpunkt för att minska osäkerheten. 3
2. Inledning 2.1 Uppdraget De förtroendevalda revisorerna i Bollnäs kommun har givit Komrev inom Öhrlings PricewaterhouseCoopers uppdraget att granska Barn- och utbildningsnämndens system och rutiner för budgetuppföljning och prognos. 2.2 Revisionsfråga Granskningen syftar till att granska och bedöma ändamålsenligheten i nämndens system och rutiner för budgetuppföljning och prognos. 2.3 Avgränsning och metod Granskningen genomförs genom analys av ekonomiska rapporter och intervjuer med förvaltningschef, nämndens kamrer, ekonomichef samt nämndsordförande. 3. Direktiv för uppföljning och prognos 3.1 Direktiv för ekonomisk uppföljning Kommunfullmäktige har antagit Huvudprinciper för styrning, uppföljning och utvärdering av den kommunala verksamheten i Bollnäs kommun. 1 Huvudprinciperna anger kommunfullmäktiges ansvar och nämndernas ansvar för styrning och uppföljning. Huvudprinciperna är övergripande och grundläggande samt gäller för hela den kommunala förvaltningen. I samband med beslut om budget togs också beslutet: att nämnder/förvaltningar skall kontinuerligt följa kostnadsutvecklingen inom sina ansvarsområden och ordna sin verksamhet på ett sådant sätt att kostnaderna håller sig inom anvisad kostnadsram och en gång per halvår till kommunstyrelsen redovisa beräknat årsbudgetutfall, samt upprätta underlag för att ta fram delårsrapport. 2 Anvisningar motsvarande dessa tas årligen i samband med budgetbeslutet. 1 Antaget av kommunfullmäktige 2004-09-27 2 Kommunfullmäktige 142 2004-11-29 4
I samband med förberedelse inför bokslut ger ekonomikontoret ut direktiv till samtliga förvaltningar. Anvisningarna anger dels tidplan för bokslutsarbetet och dels direkta direktiv för hur rapporter och verksamhetsberättelsen skall utformas. 4. Barn- och utbildningsnämndens ekonomiska uppföljning 4.1 Rutiner för ekonomisk uppföljning Barn- och utbildningsnämnden består av flera verksamheter, där grundskolan utgör den största andelen av budgeten, följd av gymnasieskola och barnomsorgsverksamheten. Särskolan har en stor omsättning men inget budgetanslag utan är i budgeten beräknad till ett nollresultat där intäkter och kostnader ska balansera. Särskolan bygger på ett samarbete mellan flera kommuner där självkostnadspris tas ut och ett eventuellt överskott eller underskott balanseras vidare till nästkommande år. I budgetuppföljningarna hanteras därför särskolan separat eftersom resultatet inte kan tillgodoräknas nämndens övriga verksamhet. Verksamheterna leds av verksamhetsansvariga som är direkt underställda Barn- och utbildningschefen. Respektive verksamhetsansvarig har ansvar för att verksamheten når de politiska målen och att den tilldelade budgetramen inte överskrids. Till sin hjälp när det gäller den ekonomiska uppföljningen och arbetet med prognoser finns ett antal intendenter kopplade till rektorerna i grundskolan. När det gäller gymnasieskolan finns en ekonomtjänst tillsatt. Inom förvaltningen finns en kamrer som ansvarar för sammanställning av ekonomisk uppföljning och prognoser. Detta sker i nära samarbete med förvaltningschefen samt intendenter och verksamhetsansvariga. Någon formell rapportering krävs inte in från respektive verksamhetsansvarig, men det finns en tydlighet i att ansvaret för verksamheten som även innebär att en omedelbar signal måste lämnas om det uppstår problem att bedriva verksamheten inom tilldelad budgetram. Ansvaret för det ekonomiska resultatet har ytterst Barn- och utbildningsnämnden. Förvaltningen sammanställer en ekonomisk uppföljning efter varje månad (ej januari), som sedan går vidare till nämndens påföljande sammanträde. En formell prognos lämnas vid två av sammanträdena. Dessa två prognoser går vidare till kommunfullmäktige i enlighet med fullmäktiges direktiv. Därutöver sker diskussioner i nämnden vid den ekonomiska avrapporteringen som innebär att bedömningar görs över hur utfallet kommer att bli och om det innebär att åtgärder måste vidtas inom någon verksamhet där man kan se att kostnaderna har dragit iväg. 5
Själva utformningen av den månatliga sammanställningen följer den mall som den centrala ekonomifunktionen begär in vid de obligatoriska rapporteringstillfällena på våren och hösten. Sammanställningen anger aktuell budget och redovisning för respektive verksamhet samt hur stor del av budgeten som är förbrukad i procent och hur mycket som återstår i kronor av aktuell budget. Budgeten är inte periodiserad utan fördelad jämt över året med tolftedelar. Eftersom budgeten inte är periodiserad och det finns variationer i utfallet över året, säger inte den löpande redovisningen allt om hur verksamheten egentligen ligger till ekonomiskt. För att kunna bedöma om verksamheten följer den planerade kostnadsutvecklingen måste hänsyn tas till större intäkter och kostnader som ska periodiseras. För att nämnden ska kunna göra en bedömning av det ekonomiska utfallet för varje månad gör därför förvaltningens kamrer en sammanställning där större intäkter och kostnader tydligt periodiseras för olika verksamheter. Den sammanställningen utmynnar i ett grovt periodiserat resultat vilket innebär att det blir möjligt att på ett bättre sätt bedöma om verksamheterna håller sig inom sina ramar. 4.2 Underlag för uppföljning och prognoser Som underlag för uppföljning och rapportering används utfallet i redovisningen efter månadens slut. Förvaltningens kamrer vet genom lång erfarenhet hur verksamheten varierar över året och vilka särskilda händelser som hänsyn måste tas till i olika bedömningar. Någon formell skriftlig rapportering från verksamhetsansvariga till förvaltningens kamrer sker inte i samband med budgetuppföljningen, utan muntliga kontakter och överläggningar skapar grunden till uppföljning och prognoser. I och med att flera verksamhetsansvariga har stöttning av ekonom eller intendent i sitt arbete med den ekonomiska uppföljningen och styrningen, skulle man kunna tänka sig en modell där varje verksamhetsansvarig utifrån sitt budgetansvar några gånger under året lämnar en mera formaliserad rapport till förvaltningens kamrer. En mera formaliserad rapportering skulle kunna bidra till att stärka både uppföljnings- och prognosarbetet. 4.3 Styrning och svårbedömda faktorer Barn- och utbildningsnämndens verksamhet är personalintensiv och budgeten består till övervägande del av personalkostnader. Därefter utgör lokalkostnader den största delen av kostnaderna, vilken kan vara svår att påverka i det korta perspektivet. I nämndens protokoll från 2004 och 2005 framgår att nämnden vid varje sammanträde har behandlat månadsuppföljning av budget och att det vid negativa prognoser även ställs krav 6
på förslag till åtgärder. Eftersom intäktssidan till största delen är given är det kostnaderna som hamnar i fokus när det gäller åtgärder. Det finns ett antal faktorer som gör att utfallet kan skilja sig mycket från den beräknade budgeten. En svårberäknad faktor är behovet av särskilt stöd till elever i grundskolan. Ett positivt problem har varit att den förväntade elevminskningen i grundskolan utifrån den demografiska kurvan blivit lägre än beräknat på grund av inflyttning av barnfamiljer till kommunen. Detta har inneburit en minskning av budgeten (elevpeng) som baserats på ett lägre antal elever än vad det slutligen blivit. Inflyttningen har även påverkat efterfrågan på platser inom förskolan och en utbyggnad av nya avdelningar har skett. När det gäller gymnasieskolan finns alltid en osäkerhet gällande elevernas val av gymnasieutbildning påföljande höst, vilket påverkar kommunens intäkter och kostnader för interkommunala ersättningar. Under ett par år ändrades beräkningarna för semesterlöneskulden i samband med att ett nytt personaladministrativt lönesystem infördes. Eftersom semesterlöneskulden tas fram först i samband med årsbokslutet och skuldförändringen bokförs i period 13, det vill säga efter verksamhetsårets slut, känner förvaltningen att det är en av de faktorer som är svårast att prognostisera och påverka. En beräknad förändring läggs in i budget, men eftersom det är svårt att på förhand förutsäga hur stor eller liten förändringen slutligen blir, är det inte en faktor som bedöms i samband med prognoserna. En bedömning av förändringen av semesterlöneskulden i samband med delårsrapporten, jämfört med förändringen vid föregående delårsrapport, skulle kunna ge ytterligare underlag för att minska osäkerheten gällande semesterlöneskuldens förändring för året. 5. Jämförelse prognos och utfall 5.1 Prognos och utfall för år 2004 och 2005 För år 2004 redovisade Barn- och utbildningsnämnden ett överskott gentemot budget med 2,2 mkr. Överskottet för år 2004 innebar ett positivt trendbrott då nämnden redovisat negativa budgetavvikelser under ett antal år. Under 2004 skedde flera besparingar i verksamheten för att nå balans mot budget. Ser man till den stora volymen i budget innebär 2004 års överskott en positiv avvikelse från budget med 0,2 %. För år 2005 har i de båda bokslutsprognoserna lämnats en negativ prognos om 2 mkr, eller 0,5 %. 7
Följande prognoser lämnades under år 2004 och år 2005, exklusive särskolan (tkr): Prognos T o m månad 2004 2005 Bokslutsprognos 1 Mars 0-2 000 Bokslutsprognos 2 Juni 0-2 000 Bokslut December + 711 Ej färdigt Ju tidigare ett befarat underskott uppmärksammas desto tidigare finns möjligheter till åtgärder inom den totala budgetramen. Verksamheter med stora underskott under 2004 redovisade till förvaltningsledningen redan i januari 2005 ett antal punkter med åtgärder för att nå balans under budgetåret 2005. I samband med den första bokslutsprognosen redovisade flera verksamheter konkreta besparingsåtgärder med tillhörande konsekvensbeskrivning. Detta hänger samman med det system för resultatbalansering som finns inom nämndens verksamhetsområde som innebär att över- och underskott, hela eller delar av, förs över till nästkommande budgetår. Att nämnden trots detta lämnade en negativ prognos under början av 2005 hängde samman med att flera nya förskoleavdelningar öppnades för att klara behoven, vilket nämnden ansåg att man i budgeten inte fullt ut kompenserades för, samt att elevantalet i grundskolan blev högre än vad som beräknats i budgeten. I samband med den första negativa prognosen 2005 beslutade kommunfullmäktige att uppdra till Barn- och utbildningsnämnden att genomföra ett åtgärdsprogram med eventuell revidering av mål och inriktning, i syfte att anpassa verksamheten till befintlig budgetram. Detta i enlighet med de antagna styrprinciperna för kommunen. Nämnden antog ett förslag till åtgärdsprogram i samband med att bokslutsprognos 2 behandlades i nämnden i slutet av augusti 2005. Samtidigt beslutades att anhålla om att kommunfullmäktige skulle bevilja tilläggsanslag för ökat antal elever i förskola och grundskola i enlighet med budgetförutsättningarna. 8