Utbildningsinspektion i Östersunds kommun Förskoleverksamheten Dnr 53-2006:3324 Utbildningsinspektion av förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen i Östersunds kommun Inledning Skolverket har granskat förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen i Östersunds kommun under våren 2007. I slutet av denna rapport framgår vilka som varit ansvariga för utbildningsinspektionen. Inspektionen riktas mot tre huvudområden, nämligen kommunens ansvar för verksamhetens uppdrag att främja barnens utveckling och lärande, uppdraget att överföra grundläggande värden, samt ledningens och huvudmannens ansvarstagande för verksamhetens målinriktning och myndighetsutövning och hur kommunens uppföljnings och utvärderingssystem fungerar för att säkra och förbättra kvaliteten i verksamheten. Bedömningarna av kvaliteten och av hur väl verksamheten uppfyller statens krav görs utifrån skollagen, läroplanen samt övriga, för verksamheten gällande, författningar. Information om inspektionen finns i separata material och på Skolverkets webbsida (www.skolverket.se/inspektion). Huvudmannen har ansvar för att de brister som inspektörerna lyfter fram i helhetsbedömningnen åtgärdas. Åtgärderna ska redovisas till Skolverket vilket framgår av Skolverkets beslut. Skolverket följer också upp effekterna av inspektionen om cirka tre år. Denna skriftliga rapport kompletteras med muntlig återrapportering av de ansvariga inspektörerna. Underlag Underlaget för inspektörernas bedömning är dokument från förskoleverksamheten, skolbarnsomsorgen och kommunen. Även annan information om kommunens förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg som finns i Skolverkets nationella uppföljningssystem eller finns publicerat på annat sätt har använts. I Östersunds kommun intervjuades ansvariga politiker, förvaltningspersonal och ansvarig ledning för kommunens förskoleenheter och fritidshem. Dessutom genomfördes intervjuer med representanter från kommunens förskolor, fritidshem och föräldrar med barn i verksamheten. Bedömningarna av förskolverksamheten och skolbarnsomsorgen i Östersund grundar sig på de intervjuer som genomförts samt dokumentationsstudier. 1
Förskoleverksamheten Beskrivning av verksamheten Antal barn Förskola i kommunal regi 2506 Förskola i enskild regi 243 Familjedaghem 68 Fritidshem 1690 Östersunds kommun ligger vid Storsjön i Jämtlands län. I Skolverkets statistik tillhör kommunen kategorin medelstora kommuner och har cirka 59 000 invånare. Förskoleverksamheten i Östersunds är integrerad i 6 skolområden som leds av var sin områdeschef samt rektorer. Det finns 52 kommunala förskolor och 12 enskilda förskolor. Kommunen har ansvar för tillsyn av de enskilda förskolorna. De omfattas inte av Skolverkets utbildningsinspektion. I kommunens regi finns också ett antal familjedaghem. I Östersund finns 28 kommunala grundskolor och vid 22 Skolor finns fritidshem. Efterfrågan på förskoleplatser är stor i Östersunds kommun och utbyggnad pågår. Utveckling och lärande Bedömning Skolverkets uppdrag när det gäller inspektion av förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg innebär att Skolverket granskar kommunens sätt att ta ansvar för verksamheten. Bedömningarna görs på huvudmannanivå. I kommunens skolplan Plan för lärande är språkutveckling ett prioriterat utvecklingsområde. Andra prioriterade utvecklingsområden är matematik, friluftsliv och dokumentation. Enligt intervjuer med personal inom förskolan arbetar de mycket med språkutveckling och matematik kopplat till barns lek. Ett kommunalt inriktningsmål i Östersunds kommun är att Barn och ungdomar har goda språk-, läs- och skrivkunskaper redan i tidig ålder. Den språkliga medvetenheten hos förskolebarnen ska öka. För att mäta måluppfyllelsen har kommunen satt ett nyckeltal för andelen barn som ska uppnå ett visst resultat på ett fonolektest i förskoleklass eller årskurs 1. I kvalitetsredovisningen talar man om att effektmålet nåtts men att spridningen i resultat mellan olika förskolor är stor. Någon analys av resultatet samt åtgärder för utveckling framgår inte. Hur kommunen kommit fram till sina nyckeltal framgår inte heller. Inspektörerna vill göra kommunen uppmärksam på att läroplanen för förskolan har verksamhetsfokus och att det inom förskolan inte finns mål att uppnå för barnen. Inspektörerna bedömer att kommunen bör analysera resultat som framkommer för att kunna vidta åtgärder för utveckling av verksamheten. Enligt skollagen är förskoleverksamhetens uppgift att genom pedagogisk verksamhet erbjuda barn fostran och omvårdnad. I intervjuer med rektorer, personal och föräldrar framkommer att läroplanen under de senaste åren fått en alltmer styrande effekt på verksamhetens innehåll och arbetssätt i förskolorna. Skolverkets allmänna råd Kvalitet i förskolan har också fått ett allt större genomslag. I intervjuer framhålls också den satsning på specialpedagoger i samtliga förskolor i kommunen som gjorts de senaste två åren. Intervjuade föräldrarna uppfattar att det i förskolan finns en genomtänkt pedagogik som stimulerar barns utveckling och lärande. Skolbarnsomsorgens uppgift är att genom pedagogisk verksamhet komplettera skolan samt erbjuda barn en meningsfull fritid och stöd i utvecklingen. Intervjuer 2
visar att det finns en naturlig koppling mellan skolbarnsomsorg och skola genom att fritidshemmens personal i stor utsträckning finns med barnen under hela skoldagen. Inspektionen visar att skola och skolbarnsomsorgen samverkar i stor utsträckning men att det finns stora variationer mellan hur olika skolor organiserar och genomför samverkan samt att samverkan i många skolor till största delen sker på skolans villkor. Fritidshemmens personal deltar i stor utsträckning i skolans verksamhet och är insatta i skolans uppdrag medan skolans personal inte i lika stor utsträckning är insatta i fritidshemmens arbete och uppdrag. I intervjuer uppger personal i fritidshemmen att de i sitt arbete tar hänsyn till barnens behov och att barnen i hög utsträckning kan vara med och påverka verksamheten. I kommunen finns dock inga rutiner för att följa upp och utvärdera fritidshemmens verksamhet och arbete i relation till skollagen och läroplanen. Fritidshemmens verksamhet redovisas heller inte i kommunens kvalitetsredovisning och endast marginellt i skolornas kvalitetsredovisningar. Inspektörerna bedömer att kommunen måste ta ett större ansvar för att utvärdera fritidshemmens kvalitet. Samverkan med föräldrar sker bland annat via föräldraråd, föräldramöten och utvecklingssamtal. Föräldrar till barn i förskolan uppger vid intervjuer att de i huvudsak är nöjda med utvecklingssamtalens innehåll och menar att de synliggör barnens utveckling på ett bra sätt. Kommunen har fattat ett beslut om att alla barn i förskolan ska ha en individuell utvecklingsplan som kommuniceras med föräldrarna vid de utvecklingssamtal som hålls en gång per termin. I flertalet intervjuer framkommer att det fungerar bra med dessa planer och att de ger föräldrarna större möjlighet till delaktighet i förskolan. I intervjuer med personal och rektorer framkommer emellertid också att det finns en del frågetecken och farhågor kring hur de individuella planerna ska utformas trots att förskolorna skrivit sådana planer under ett antal år. Även några representanter för föräldrar uttryckte viss oro över användandet av IUP inom förskolan. Inspektörerna vill i sammanhanget framhålla att förskolans läroplan inte innehåller mål att uppnå för individen utan bygger på mål att sträva mot för verksamheten samt att kravet på individuella utvecklingsplaner inte omfattar förskolan. Enligt läroplanen ska förskolan medverka till att barn med annat modersmål än svenska får möjlighet att utveckla det svenska språket och sitt modersmål. Förskolan ska sträva efter att barnen utvecklar sin kulturella identitet samt sin förmåga att kommunicera såväl på svenska språket som på sitt modersmål. Kultur- och språkstödet är mest effektivt om det ges så tidigt som möjligt i barnens liv och det är därför viktigt att yngre barn i förskolan får modersmålsstöd och att stödet är en integrerad del av förskolans verksamhet. Enligt barn- och utbildningsnämndens kvalitetskrav för 2007 ska barn med annat modersmål erbjudas modersmålsstöd under skolans läsårstider från och med höstterminen det år de fyller fyra år. Representanter från kommunen uppger att modersmålsstödet till barn i förskolan fungerar bra. Inspektörerna bedömer att kommunen tar ansvar för att barn från fyra års ålder med annat modersmål än svenska får utveckla såväl sitt modersmål som det svenska språket. För barn under fyra år vidtas inte generellt åtgärder för att stärka barns språkutveckling på sitt modersmål. Att kommunen begränsar förskolornas medverkan och strävan till att endast gälla barn som är fyra år eller äldre är inte förenligt med läroplanens mål och riktlinjer. I kommunen har samtliga förskolor tillgång till specialpedagog som både handleder personal och hjälper till att upprätta handlingsplaner, även kallad åtgärdsprogram, där det behövs. Representanter för specialpedagoger och personal uppger att syftet med åtgärdsprogrammen i förskolan främst är att anpassa miljö och organisation 3
för individen med utgångspunkt i målen i läroplanen. Specialpedagoger uppger vid intervju att de genom sitt arbete i allt högre grad ser att fokus i åtgärdsprogrammen förflyttas från individfokus till att allt mer handla om hur verksamheten kan anpassas för att vara så stödjande som möjligt. Vid behov av specialistkompetenser sker samverkan med kommunens centrala elevhälsoteam samt även med barnavårdscentraler. Inspektörerna bedömer att det inom kommunen finns väl utvecklade rutiner för att identifiera och stödja barn som behöver särskilt stöd i sin utveckling. Inspektörerna vill även här göra kommunen uppmärksam på att det inte finns krav på åtgärdsprogram i förskolan. Enligt läroplanen ska förskolan sträva efter att nå ett förtroendefullt samarbete med förskoleklassen, skolan och fritidshemmet för att stödja barnens allsidiga utveckling och lärande i ett långsiktigt perspektiv. I Östersund finns rutiner för hur samverkan mellan förskola och skola/fritidshem ska gå till inför övergången till förskoleklass. Vid intervjuer framkommer att den samverkan som förekommer varierar men att den i huvudsak är av praktisk karaktär vid barnens övergång från en verksamhet till en annan och mindre inriktat på utbyte av kunskaper och erfarenheter mellan de olika personalgrupperna. Inspektörerna bedömer att samverkan mellan förskola och skola/fritidshem ytterligare bör utvecklas i syfte att stödja barnens utveckling och lärande i ett långsiktigt perspektiv. Normer och värden Kommunen saknar i stor utsträckning uppföljning och utvärdering av förskolornas och fritidshemmens arbete med normer och värden. I intervjuer framgår dock att personalen arbetar för att barnen ska utveckla demokratiska värderingar. Personalen i både förskola och skolbarnsomsorgen uppger att värdegrundsarbetet är prioriterat och genomsyrar verksamheten. Personalen i fritidshemmen uppger dock att det, på vissa avdelningar där det finns många barn inskrivna, är svårt att hinna se och uppmärksamma varje barn. Från och med den 1 april 2006 råder ett uttryckligt förbud mot diskriminering och annan kränkande behandling av barn och elever (SFS 2006:67). Den nya lagens ändamål är att främja barns och elevers lika rättigheter oavsett kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, sexuell läggning eller funktionshinder och att förebygga och förhindra trakasserier och annan kränkande behandling. Kommunen är skyldig att bedriva ett målinriktat arbete för att främja dessa ändamål och bland annat se till att det upprättas en likabehandlingsplan i varje förskola och fritidshem. I planen ska planerade åtgärder redovisas. Planen ska följas upp varje år. Kommunen ansvarar för att alla verksamheter upprättar likabehandlingsplaner och att de anpassas utifrån varje verksamhets särskilda behov. Vid inspektionstillfället framkom att förskolorna och fritidshemmen omfattas av likabehandlingsplaner framtagen för varje skolområde. Planerna bör dock anpassas utifrån varje verksamhets specifika situation. Inspektörerna bedömer således att förskolornas och fritidshemmens likabehandlingsplaner inte uppfyller förordningens krav. Ledning och kvalitetsarbete I Östersunds kommun har rektorer det formella ansvaret för förskoleverksamheten. I intervjuer framkommer att rektorernas förutsättningar att vara pedagogiska ledare och förtrogna med verksamheten varierar. En del rektorer ansvarar för enbart förskoleverksamhet medan de flesta rektorer ansvarar för både grundskola, fritidshem och förskola. I intervjuer uttrycker representanter för personal att det varierar hur mycket rektorerna är delaktiga i och har insikt i förskolornas och fri- 4
tidshemmens dagliga verksamhet och utvecklingsarbete. Personal i förskolan uttrycker dock att rektorerna i dag driver utvecklingsarbete i mycket större utsträckning än de tidigare gjort. De specialpedagoger som finns knutna till varje förskola samt utvecklingspedagoger anställda i förvaltningen uppges vara ett stort stöd för rektorerna i utvecklingsarbetet. Inspektörerna bedömer att rektorerna är medvetna om vikten av pedagogiskt ledarskap men att deras förutsättningar att både vara förtrogna med verksamheten och leda det pedagogiska utvecklingsarbetet varierar beroende på bland annat antal verksamheter och antal personal de ansvarar för. Inspektörerna vill i detta sammanhang framhålla att det enligt läroplanen för förskolan föreskrivs att uppdraget i förskoleverksamheten ställer höga krav på ledningen för verksamheten. Varje kommun ska upprätta en kvalitetsredovisning för all kommunalt bedriven förskoleverksamhet och skolbarnsomsorg. Varje kommunalt bedriven förskola och fritidshem ska också upprätta en kvalitetsredovisning på verksamhetsnivå. Enligt förordningen om kvalitetsredovisning för verksamheter inom skolväsendet med mera, ska en skriftlig kvalitetsredovisning årligen upprättas som ett led i den kontinuerliga uppföljningen och utvärderingen av verksamheten. Det systematiska kvalitetsarbetet syftar till att kontinuerligt identifiera vilka förutsättningar som är nödvändiga för arbetet mot de nationella målen. Kvalitetsredovisningarna ska innehålla en bedömning av i vilken utsträckning de nationella målen för utbildningen har förverkligats och en redogörelse för vilka åtgärder som avses att vidtas för ökad måluppfyllelse. Kvalitetsredovisningarna på verksamhetsnivå i Östersunds kommun fokuserar i stor utsträckning på nämndens prioriterade områden och redovisningen tenderar att bli en avrapportering till nämnden av dessa prioriterade mål i stället för att fokusera på verksamhetens utvecklingsbehov i förhållande till nationella mål. Fritidshemmen och de förskolor som ingår i ett rektorsområde tillsammans med grundskola tenderar att synas alltför lite i den gemensamma kvalitetsredovisningen. Detta medför sammantaget att kvalitetsredovisningen inte alltid på ett tydligt sätt blir det redskap för utveckling som det är avsett att var och att det inte alltid går att identifiera verksamheten, dess resultat och de åtgärder som avses att vidtas för att öka måluppfyllelsen. Vidare bör kvalitetsredovisningarna tydligare kopplas till de nationella målen. Inspektörerna vill dessutom lyfta fram betydelsen av att informera och ge föräldrar möjlighet till att vara delaktiga kring arbetet med kvalitetsredovisningen och dess innehåll. Inspektörerna bedömer därför att kvalitetsredovisningen i Östersunds kommun avseende förskola och fritidshem inte uppfyller författningarnas krav. Östersunds kommun erbjuder verksamhet för barn i åldrarna 1 12 år i förskola, familjedaghem och öppen förskola, fritidshem och fritidsklubb. Kommunen erbjuder plats i förskoleverksamheten inom fyra månader. Förskolegrupperna omfattar även den allmänna förskolan för fyra- och femåringar. Barn till föräldralediga och arbetssökande ingår i den ordinarie verksamheten och vistelsetiden kan utökas med kort varsel. Efterfrågan på förskoleplatser är stor men varierar mellan olika delar av kommunen. I mån av plats tillgodoses föräldrars önskemål om förskola. Inspektörerna bedömer att kommunen erbjuder plats utan oskäligt dröjsmål. Skolbarnsomsorgen finns i eller i anslutning till skolorna och erbjuds till och med 12 års ålder. Enligt ett politiskt beslut i kommunen får de barn som behöver omsorg innan skolan startar på morgonen och efter klockan 17.00 sin omsorg tillgodosedd i förskolan. De flesta barn slutar i skolbarnsomsorgens verksamhet efter årskurs 3. I Östersunds kommun är 4 procent av barnen i åldrarna 10 12 år in- 5
skrivna i skolbarnsomsorg. Motsvarande siffra i riket är 11 procent. Kommunen har inte utvärderat hur verksamhetens innehåll påverkas av kommunens sätt att organisera fritidshemmens verksamhet. De har inte heller utvärderat hur detta påverkar barn i behov av särskilt stöd. I skollagen anges att barngruppernas storlek i förskoleverksamheten och skolbarnsomsorgen ska ha lämplig storlek och sammansättning. Vad som är lämpligt ska sättas i relation till förskolans och fritidshemmens uppdrag och hänsyn ska tas till faktorer som områdets sociala karaktär, barnens ålder, personalens kompetens, lokalernas och utemiljöns förutsättningar, antal barn med annat modersmål än svenska, antal barn i behov av särskilt stöd och barngruppens storlek. Inspektionen visar att förskolegruppernas storlek varierar mellan 10 och 20 barn. Enligt kommunens egen statistik finns i genomsnitt 17,3 barn per avdelning. Officiell statistik från Skolverket visar att motsvarande siffra i riket är 17 och att personaltätheten är 5,3 barn per årsarbetare (5,1 i riket). I genomsnitt har kommunens fritidshemsavdelningar 29,6 barn (31,7 i riket) och personaltätheten är 23,1 barn per årsarbetare (18,9 i riket). Variationerna i hur fritidshemsgrupperna ser ut avseende storlek och antal personal ser olika ut inom kommunen. Det är respektive rektor som avgör gruppstorlek och personaltäthet utifrån tilldelade resurser. Vid intervjuer framkommer att möjligheterna till att anpassa barngruppernas storlek utifrån gruppernas sammansättning varierar mellan de olika skolområdena beroende på hur stor efterfrågan på barnomsorg och skolbarnsomsorg är i området. Kommunen gör dock få analyser av om barnantalet i de olika förskolegrupperna är lämpliga utifrån uppdraget att följa och stödja varje barns utveckling och lärande. Inspektörerna bedömer att kommunen bör göra konsekvensutredningar inför beslut som påverkar barngruppernas storlek och sammansättning i förskolan. Kommunen bör också utvärdera fritidshemmens barngrupper och överväga om storlek och sammansättning är lämplig. En viktig kvalitetsfaktor för förskola och fritidshem är att det finns personal som har pedagogisk högskoleutbildning med inriktning på barn i förskoleåldrarna. Barnoch utbildningsnämnden strävar efter att ha god tillgång till utbildad personal. Enligt Skolverkets statistik har 60 procent av personalen i förskolorna pedagogisk högskoleutbildning jämfört med riksgenomsnittet som är 51 procent. Också i fritidshemmen har en högre andel av personalen högskoleutbildning än i riket, 70 procent respektive 58 procent. Den övriga personalen har överlag någon form av barnskötarutbildning. Under de senaste åren har andelen personal med grundskollärarutbildning ökat inom förskolan. Kommunledningen uttrycker en oro inför framtiden när det gäller att kunna rekrytera personal till förskolan med högskoleutbildning med inriktning på barn i förskoleåldrarna. Kommunen har ambitionen att de kommande tre åren minska antalet barn i barngrupperna i förskolan från placeringstalet 18 till 17 barn per avdelning. Svårigheter med att rekrytera personal och den stora efterfrågan på förskoleplatser som finns i kommunen antas dock av företrädare för kommunen, försvåra genomförandet av detta mål. Den i kommunen enskilt bedrivna förskoleverksamheten står enligt bestämmelser i skollagen under tillsyn av den kommun där verksamheten bedrivs. I Östersunds kommun utövar kommunen tillsyn över de enskilda förskolorna enligt tydliga rutiner. Kommunen begär och får in verksamhetsberättelser varje år och träffar representanter för de enskilda förskolorna cirka 2 gånger per år för information och diskussion kring olika teman som exempelvis likabehandling och kvalitet i förskolan med mera. De enskilda förskolorna erbjuds att delta i kommunalt anordnad 6
fortbildning samt att ta del av de specialpedagogiska resurser som finns för förskolan. Vid inspektionen framkom att kvaliteten på lokaler varierar i kommunen. Många förskolor har funktionella och fräscha lokaler medan andra är i behov av upprustning då underhållet har varit undermåligt de senaste åren. Vissa skolområden växer kraftigt och utbyggnad sker ibland i provisoriska lokaler. Personal uttrycker oro för att dessa provisorium ska bli permanenta. Kommunens tjänstemän uppger att ett stort arbete lagts ner på att ta fram så kallade checklistor för lärandemiljön som ett led i att säkerställa lokalernas kvalitet. Dessa listor används som underlag för att prioritera renoveringar samt vid nybyggnationer. Inspektörerna bedömer mot bakgrund av ovan framkomna uppgifter att kommunen bör fortsätta att se över förskolornas lokala och miljömässiga förutsättningar för pedagogisk verksamhet. Brister som måste åtgärdas och förbättringsbehov - Kvalitetsredovisningarna uppfyller inte förordningens krav (1 och 3 förordningen om kvalitetsredovisning inom skolväsendet m.m). - Kommunen och förskolorna medverkar inte till och strävar inte efter att alla barn får utveckla både sitt modersmål och det svenska språket (läroplanen för förskolan). Det finns enligt inspektörernas bedömning behov av förbättringsinsatser inom följande områden: - Kommunen bör göra konsekvensutredningar inför beslut om personaltäthet, gruppstorlekar och gruppsammansättningar i förskolan. Kommunen bör också utvärdera skolbarnsomsorgens barngrupper och överväga om storlek och sammansättning är lämplig. - Kommunen bör följa upp och utvärdera skolbarnsomsorgens verksamhet. Datum Ort 2007-09-27 Umeå Ulrika Svedmark Sten Svanholm Jonas Hedström 7