Konsekvensutredning 1 (11) Datum Dnr/Beteckning Handläggare Jenny Gustafsson Brandt Väg- och järnvägsavdelningen Enheten för verksamhetsutveckling och stöd Sektion marknadstillsyn Konsekvensutredning av ändring i Järnvägsstyrelsens föreskrifter (JvSFS 2005:1) om tillträde till järnvägsinfrastruktur och i Transportstyrelsens föreskrifter (TSFS 2011:60) om förarutbildning m.m. enligt lagen (2011:725) om behörighet för lokförare Transportstyrelsens förslag: Vi föreslår att Järnvägsstyrelsens föreskrifter om tillträde till järnvägsinfrastruktur (JvSFS 2005:1) samt Transportstyrelsens föreskrifter (TSFS 2011:60) om utbildning m.m. enligt lagen (2011:725) om behörighet för lokförare ändras i enlighet med Kommissionens direktiv (EU) 2016/882 om ändring av Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/59/EG vad gäller krav på språkkunskaper. Ändringarna syftar till att infrastrukturförvaltare för banavsnitt mellan gränser och de stationer som är belägna nära gränsen och avsedda för gränsöverskridande trafik får medge undantag från språkkrav för lokförare. A. Allmänt 1. Vad är problemet eller anledningen till regleringen? Europeiska Kommissionen har genom direktiv (EU) 2016/882 1 ändrat Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/59/EG (lokförardirektivet) vad gäller krav på språkkunskaper för lokförare. Ändringen görs med anledning av att kraven på språkkunskaper för lokförare har bedömts vara onödigt betungande i de fall där lokföraren endast når gränsstationen i en angränsande medlemsstat. Kommissionen har därför genom direktiv (EU) 2016/882 infört möjligheten att göra undantag från språkkraven för berörda lokförare för banavsnitt mellan gränserna och de stationer som är belägna nära gränsen och avsedda för gränsöverskridande trafik. Direktivet inför även möjligheten för infrastrukturförvaltaren att bestämma fler än ett språk för berörd infrastruktur. En förutsättning för att kunna göra undantag från språkkraven är att det finns tillräckliga arrangemang för att säkerställa kommunikationen mellan 1 Kommissionens direktiv (EU) 2016/882 av den 1 juni 2016 om ändring av Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/59/EG vad gäller krav på språkkunskaper
Datum Dnr/Beteckning 2 (11) de berörda lokförarna och infrastrukturförvaltarens personal i normala lägen, vid avvikande driftssituationer och i nödsituationer för att undvika negativ inverkan på säkerheten i järnvägssystemet. Nuvarande språkkrav innebär att en lokförare ska kunna förstå och kommunicera muntligt och skriftligt på det språk som bestäms av infrastrukturförvaltaren på nivå B1 enligt den gemensamma referensramen för språk som inrättats av Europarådet 2. Nivå B1 innebär en självständig språkanvändare, där den som använder språket kan förstå det man hör eller läser om välkända förhållanden som man möter regelbundet när det presenteras på tydligt standardspråk, hantera de flesta situationer som vanligtvis uppstår i exempelvis arbetet, producera texter om ämnen som är välkända eller av personligt intresse samt beskriva händelser och kortfattat ge skäl och förklaringar till åsikter och ställningstaganden. Förarna ska kunna använda sig av de meddelanden och den kommunikationsmetod som specificeras i TSD drift och trafikledning 3. Ändringen i direktivet innebär att järnvägsföretag som önskar göra undantag från språkkravet för berörda lokförare ska ansöka om detta hos infrastrukturförvaltaren. För att alla sökande ska ges rättvis och lika behandling ska infrastrukturförvaltaren tillämpa samma bedömningsförfarande på varje inlämnad begäran om undantag. Förfarandet ska ingå i järnvägsnätsbeskrivningen, som anger vilka förutsättningar som gäller för att få bedriva trafik eller använda kapacitet i järnvägsnätet. Med anledning av detta föreslår Transportstyrelsen att direktiv (EU) 2016/882 om ändring av krav på språkkunskaper genomförs genom att två föreskrifter ändras; dels TSFS 2011:60 för att tydliggöra att möjligheten finns till att göra undantag från de språkkrav som beskrivs i föreskrifterna, dels JvSFS 2005:1 för att klargöra vilka förutsättningarna är för att undantagen ska kunna göras och ge en samlad bild av trafikeringsförutsättningarna. 2. Vad ska uppnås? Föreskrifterna JvSFS 2005:1 och TSFS 2011:60 ska omarbetas så att kommissionens direktiv (EU) 2016/882 införlivas i den svenska lagstiftningen. 2 Gemensam europeisk referensram för språk: lärande undervisning och bedömning (CEFR). 3 Kommissionens förordning (EU) 2015/995 av den 8 juni 2015 om ändring av beslut 2012/757/EU om teknisk specifikation för driftskompatibilitet avseende delsystemet drift och trafikledning i järnvägssystemet i Europeiska unionen.
Datum Dnr/Beteckning 3 (11) 3. Vilka är lösningsalternativen? 3.1. Effekter om ingenting görs Medlemsländerna är ansvariga att införa EU-rätten i sin lagstiftning. EUkommissionen ska övervaka att EU-rätten tillämpas korrekt. Om ett medlemsland inte följer EU-rätten kan kommissionen inleda ett överträdelseförfarande för att försöka lösa problemet. Om det inte lyckas kan kommissonen föra ärendet vidare till EU-domstolen och väcka talan om fördragsbrott. Direktivsändringen syftar till att möjliggöra lättnader i fall där språkkraven har bedömts onödigt tunga. Om ändringarna i direktiv (EU) 2016/882 inte genomförs innebär det att Sverige inte erbjuder denna möjlighet och att kraven i de specifika fall som beskrivs riskerar att bli onödigt tunga. 3.2. Alternativ som inte innebär reglering Som medlemsstat är Sverige skyldig att införliva direktiv som kommer från EU i den nationella lagstiftningen. Aktuellt direktiv ändrar ett redan införlivat direktiv (lokförardirektivet), där krav på en förares språkkunskaper har genomförts som bindande regler. Möjligheten till att göra undantag från dessa krav, under vilka förutsättningar dessa undantag kan göras samt vilka arrangemang som krävs måste därmed också anges i reglerna. Några alternativ som inte innebär reglering finns därför inte. 3.3. Regleringsalternativ Då några alternativ till reglering inte bedömts finnas så har Transportstyrelsens överväganden istället rört vilka föreskrifter som behöver ändras för att genomföra direktivet. I och med att direktiv (EU) 2016/882 dels rör språkkrav för förare men även pekar på att förfarandet för begäran om undantag ska ingå i järnvägsnätsbeskrivningen så har Transportstyrelsen bedömt att regleringen bör genomföras genom att ändra två föreskrifter. Föreskrifterna TSFS 2011:60 om förarutbildning m.m. ändras så att möjligheten till att begära undantag från språkkraven införs och en hänvisning görs till Järnvägsstyrelsens föreskrifter (JvSFS 2005:1) om tillträde till järnvägsinfrastruktur. Ändringen i föreskrifterna om tillträde till järnvägsinfrastruktur innebär att kravet på innehåll i beskrivningen av järnvägsnät kompletteras med att det ska finnas förfaranden för att medge undantag från språkkrav för förare. Förfarandet ska säkerställa att järnvägsföretag som ansöker om undantag från språkkraven ges en rättvis och lika behandling och att infrastrukturförvaltaren tillämpar samma bedömningsförfarande på varje inlämnad ansökan om undantag.
Datum Dnr/Beteckning 4 (11) Ett annat övervägande som Transportstyrelsen har gjort är hur bestämmelserna kring infrastrukturförvaltarens beviljande av undantag ska formuleras. I direktiv (EU) 2016/882 anges dels att infrastrukturförvaltaren får medge undantag från språkkraven och senare i samma punkt att infrastrukturförvaltaren ska bevilja undantag om järnvägsföretaget kan visa att det har gjort tillräckliga arrangemang för att säkerställa kommunikationen mellan de berörda förarna och infrastrukturförvaltarens personal 4. Detta riskerar att ge en otydlig bild av vilka möjligheter en infrastrukturförvaltare har att avslå en begäran om undantag från språkkraven. Direktivet är tydligt med att undantag från språkkraven förutsätter att kommunikationen kan ske på ett säkert sätt i såväl normala lägen, vid avvikande driftssituationer och i nödsituationer. Om infrastrukturförvaltaren gör bedömningen att de arrangemang som beskrivs i begäran om undantag inte säkerställer en fortsatt säker kommunikation i alla dessa lägen så kan infrastrukturförvaltaren heller inte bevilja undantag från språkkraven. Transportstyrelsen har därför använt formuleringen att undantag får medges. 4. Vilka är berörda? De infrastrukturförvaltare som har infrastruktur för gränsöverskridande trafik berörs av regleringen. För Sveriges del är det Trafikverket som förvaltar denna infrastruktur. Trafikverket ansvarar för att ta fram järnvägsnätsbeskrivningen som ger förutsättningarna för att bedriva trafik på den del av nätet som gränsar till Norge och Finland. Öresundsbrokonsortiet ansvarar för att ta fram järnvägsnätsbeskrivningen för den del av nätet som via Öresundsbron gränsar till Danmark. Gränsöverskridande trafik bedrivs mellan Sverige och Norge med gränspassagerna Riksgränsen Björnfjell, Storlien Kopperå, Charlottenberg Magnor och Ed Kornsjö samt mellan Sverige och Danmark via Öresundsförbindelsen. Den trafik som bedrivs mellan Sverige och Finland, via Haparanda Torneå begränsar sig till växlingsrörelser. Gränsöverskridande trafik arrangeras antingen genom att ett järnvägsföretag kör in i ett annat land på sitt eget tillstånd, genom att ett utländskt företag kör i Sverige på ett svenskt företags tillstånd eller genom att ett svenskt 4 Kommissionens direktiv (EU) 2016/882 av den 1 juni 2016 om ändring av Europaparlamentets och rådets direktiv 2007/59/EG vad gäller krav på språkkunskaper, bilaga VI punkt 8.3.
Datum Dnr/Beteckning 5 (11) företag tar över ansvaret för trafiken från det danska eller norska företaget på den svenska sidan. Uppskattningsvis är elva svenska och tre utländska järnvägsföretag på något av dessa sätt inblandade i gränsöverskridande trafik 5. Andelen järnvägsföretag som berörs av den föreslagna regleringen är dock inte nödvändigtvis densamma, i och med att järnvägsföretagen endast berörs av regleringen om de avser ansöka om undantag från språkkraven. 5. Vilka konsekvenser medför regleringen? 5.1. Företag (X) Regleringen bedöms inte få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Samtliga konsekvenser för företagen beskrivs därför under 5.1. ( ) Regleringen bedöms få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Konsekvensutredningen innehåller därför ingen beskrivning under 5.1 utan samtliga konsekvenser för företagen beskrivs under avsnitt C. Regleringen bedöms få marginell påverkan för de företag som berörs. Järnvägsnätsbeskrivningarna ska uppdateras med vilket förfarande som ska tillämpas vid bedömningen av begäran om undantag, vilket initialt innebär ett administrativt förfarande för infrastrukturförvaltaren. Vilken tidsåtgång hanteringen av en eventuell ansökan skulle föranleda kan dock komma att variera stort, beroende på vilka arrangemang som beskrivs i begäran om undantag. Regleringen innebär heller inte att infrastrukturförvaltaren är tvingad att bifalla en begäran om undantag från ett järnvägsföretag, utan endast om de arrangemang som beskrivs i ansökan bedöms tillräckliga för att säkerställa en säker kommunikation mellan förare och infrastrukturförvaltarens personal i normala lägen, vid avvikande driftsituationer och i nödsituationer. Järnvägsföretag påverkas endast om de avser ansöka om undantag, då ett administrativt förfarande tillkommer genom ansökan och vid beviljande en uppdatering av säkerhetsstyrningssystemet. Regleringen är dock inte tvingande för järnvägsföretagen. Språkkunskaper vid trafik mellan Sverige, Norge och Danmark präglas av att språken är så pass närbesläktade. Det norska språket bedöms av branschen ligga så pass nära det svenska att det i allmänhet inte brukar behövas någon specifik språkutbildning, utöver järnvägsspecifika termer 5 Källa: ERADIS (European Railway Agency Database of Interoperability and Safety), säkerhetsintyg del B med status Valid.
Datum Dnr/Beteckning 6 (11) och trafikregler. Danska och svenska upplevs skilja sig något mer, och därför ges vanligtvis någon form av språkutbildning för berörda förare. I Öresundsbrokonsortiets järnvägsnätsbeskrivning anges för den svenska delen att språket i radiokommunikationen ska vara svenska eller danska och att svenska ord för järnvägsobjekt ska användas på svensk systemdel. För den gränsöverskridande trafiken mellan Finland och Sverige innebär nuvarande operativa förfarande att en finsk förare enbart kommunicerar med tågklarerare i Finland, även efter att gränsen till Sverige passerats. All kommunikation mellan svensk och finsk tågklarerare sker sedan via tvåspråkig personal, som är kunnig i både svensk och finsk järnvägsterminologi. Detta förfarande kommer att upphöra under 2017, dock inte som en följd av de här föreslagna föreskriftsändringarna. Som anges i järnvägsnätsbeskrivningen ska då svenska användas för säkerhetsrelaterad kommunikation mellan tågpersonal och Trafikverkets trafikledningspersonal. De språkkrav som tillämpas i dag för gränsöverskridande trafik i enlighet med kraven i direktiv 2007/59/EG finns redan beskrivna i berörda infrastrukturförvaltares järnvägsnätsbeskrivningar. Utifrån de kontakter Transportstyrelsen haft i samband med framtagandet av konsekvensutredningen finns idag inga indikationer på att något företag avser ansöka om undantag från språkkraven där förfarandena avser kompensera språkkunskaper på en lägre nivå än vad som beskrivs i direktivet bilaga VI 8.3. 5.2. Medborgare Den föreslagna regleringen bedöms inte ha några konkreta effekter för medborgarna i samhället. 5.3. Staten, regioner eller landsting och kommuner Den föreslagna regleringen bedöms inte ha några konkreta effekter för staten, regioner eller landsting och kommuner. 5.4. Externa effekter Den föreslagna regleringen bedöms inte ha några konkreta externa effekter. 6. Vilka konsekvenser medför övervägda alternativ till regleringen och varför anses regleringen vara det bästa alternativet? Som tidigare beskrivits i avsnitt 3.3 så bedömer Transportstyrelsen att det inte finns några alternativ till reglering.
Datum Dnr/Beteckning 7 (11) Transportstyrelsen föreslår i enlighet med resonemanget i 3.3 att direktivet genomförs genom att två föreskrifter ändras. Om direktivet endast hade genomförts genom att möjligheten till undantag från språkkrav lades till i grundkraven för lokförares språkkunskaper så skulle konsekvensen kunna bli att trafikeringsförutsättningarna i järnvägsnätsbeskrivningen inte ger den totala kravbilden på ett samlat sätt. Transportstyrelsen föreslår även att formuleringen ska vara att undantag får meddelas av infrastrukturförvaltaren, istället för att undantag ska meddelas. Anledningen är att undvika missförstånd kring infrastrukturförvaltarens mandat att avslå begäran om undantag från språkkrav i de fall då de inte anser det säkerställt att de föreslagna arrangemangen garanterar en fortsatt säker kommunikation mellan förare och infrastrukturförvaltarens personal. 7. Vilka bemyndiganden grundar sig myndighetens beslutanderätt på? Transportstyrelsen får enligt 5 kap. 10 järnvägsförordningen (2004:526) meddela föreskrifter om beskrivning av järnvägsnät. Transportstyrelsen har även bemyndigande enligt 8 förordningen (2011:728) om behörighet för lokförare att meddela föreskrifter om utbildning för att uppfylla kraven i lag (2011:725) om behörighet för lokförare. 8. Överensstämmer regleringen med eller går den utöver de skyldigheter som följer av EU-rättslig reglering eller andra internationella regler? Ändringarna av föreskrifterna överensstämmer med den EU-rättsliga regleringen och strider inte heller mot andra internationella regler. 9. Behöver särskild hänsyn tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och finns det behov av speciella informationsinsatser? Övergångsregler kommer troligen inte behövas, då järnvägsnätsbeskrivningen (JNB) tas fram ett år före gällande tågplan. Tiden för ansökan om kapacitet för tågplan 2018 är 2017-02-13 2017-04-10. Det betyder att ansökningstiden för kapacitet i tågplan 2018 är avslutad innan denna föreskrift träder ikraft. Den ändring som föreslås i de aktuella föreskrifterna ska därför tillämpas första gången i JNB 2019 och för ansökan om kapacitet i tågplan 2019.
Datum Dnr/Beteckning 8 (11) Parallellt med dessa ändringsföreskrifter kommer en ny grundföreskrift för JvSFS 2005:1 att arbetas fram. Troligtvis kommer även en ny grundföreskrift för TSFS 2011:60 att initieras innan den nu föreslagna ändringen trätt i kraft. B. Transportpolitisk måluppfyllelse Det övergripande målet för svensk transportpolitik är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgare och näringsliv i hela landet. Under det övergripande målet finns också funktionsmål och hänsynsmål med ett antal prioriterade områden. Funktionsmålet handlar om att skapa tillgänglighet för människor och gods. Transportsystemets utformning, funktion och användning ska medverka till att ge alla en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet samt bidra till utvecklingskraft i hela landet. Samtidigt ska transportsystemet vara jämställt, det vill säga likvärdigt svara mot kvinnors respektive mäns transportbehov. Hänsynsmålet handlar om säkerhet, miljö och hälsa. Transportsystemets utformning, funktion och användning ska anpassas till att ingen ska dödas eller skadas allvarligt. Det ska också bidra till det övergripande generationsmålet för miljö och att miljökvalitetsmålen uppnås, samt bidra till ökad hälsa. 10. Hur påverkar regleringen funktionsmålet? Föreslagen reglering bedöms inte påverka funktionsmålet i sak. Dock undanröjs risken att eventuella onödigt betungande krav skulle kunna fördyra och försvåra gränsöverskridande trafik. 11. Hur påverkar regleringen hänsynsmålet? Föreslagen reglering bedöms inte påverka hänsynsmålet i sak, men bedöms inte heller motverka hänsynsmålet. C. Företag 12. Hur många företag berörs, i vilka branscher är de verksamma och hur stora är företagen? Det är i huvudsak de två infrastrukturförvaltarna Trafikverket och Öresundsbrokonsortiet som påverkas av regleringen. Hur ett järnvägsföretag potentiellt skulle kunna beröras beskrivs utförligare i avsnitt 5.1 Företag.
Datum Dnr/Beteckning 9 (11) 13. Vilken tidsåtgång medför regleringen för företagen och vad innebär regleringen för företagens administrativa kostnader 6? Den administrativa kostnaden bedöms bli försumbar. Det handlar om att infrastrukturförvaltaren behöver föra in en text i respektive järnvägsnätsbeskrivning om bedömningsförfarande för inlämnad begäran. Den administrativa kostnaden för det arbete som detta medför beräknas enligt följande formel: Antal företag x frekvens x (tid x lön + externa kostnader). Utifrån en genomsnittlig månadslön (se fotnot 6) för en eller flera personer som ska utföra arbetet och en tidsåtgång på exempelvis 40 timmar ger detta: 2 x 1 x (40 h x 357 kr + 0) = 28560 kr. 14. Vilka andra kostnader medför regleringen för företagen och vilka förändringar i verksamheten kan de behöva vidta? Inga kostnader utöver ovan beräknade administrativa kostnader bedöms tillkomma med anledning av regleringen. 15. I vilken utsträckning kan regleringen komma att påverka konkurrensförhållandena för företagen? Ingen påverkan av konkurrensförhållanden bedöms tillkomma med anledning av regleringen. 16. Hur kan regleringen i andra avseenden komma att påverka företagen? Regleringen bedöms inte ha någon ytterligare påverkan på företagen. 17. Behöver särskilda hänsyn tas till små företag vid reglernas utformning? Inte tillämpbart. 6 Lönekostnad för avsnitt 13 är beräknad genom SCB genomsnittlig månadslön och lönespridning, tjänstemän privatsektor. SSYK 242m samt arbetsgivaravgifter 2015 års nivå från Skatteverket
Datum Dnr/Beteckning 10 (11) D. Sammanställning av konsekvenser Berörd aktör Effekter som inte kan beräknas Beräkna de effekter (tkr) Kommentar Fördelar Nackdelar + / - Företag Möjligheten att undvika onödigt högt ställda krav införs. Regleringen medför viss ökad administration för berörda infrastrukturförvaltare initialt. 28560 kr Kostnaden är beräknad på de båda infrastrukturförvaltare som träffas av det nya kravet. Kostnaden är en engångskostnad och handlar om ett nytt textavsnitt i respektive infrastrukturförvaltares järnvägsnätsbeskrivning. Medborgare Inga effekter har identifierats. Staten m.fl. Inga effekter har identifierats. Externa effekter Inga effekter har identifierats. Totalt Den administrativa kostnaden bedöms bli marginell i sammanhanget. I dagsläget har inga övriga direkta konsekvenser identifierats. Fördelen ligger i att det finns en möjlighet att undvika onödigt högt ställda krav, om sådana skulle uppstå i framtiden. E. Samråd Transportstyrelsen behöver inte samråda med annan myndighet för denna förändring. Underhandskontakter har dock hållits med Trafikverket för att kontrollera vilka rutiner som tillämpas idag samt hur de ser på vilka konsekvenser ändringarna i föreskrifterna kan få. Dialogen har hållits innan remissutskick.
Datum Dnr/Beteckning 11 (11) Om ni har några frågor med anledning av konsekvensutredningen eller synpunkter ni vill framföra får ni gärna kontakta oss: Jenny Gustafsson Brandt, gruppledare och sakhandläggare Jenny.GustafssonBrandt@transportstyrelsen.se Carina Gyll, sakhandläggare Carina.Gyll@transportstyrelsen.se Susanna Angantyr, jurist Susanna.Angantyr@transportstyrelsen.se