Tjänsteutlåtande Utfärdat 2016-08-31 BN 2016-09-27 Diarienummer 0552/16 Strategiska avdelningen Anna Svensson Telefon 031-368 18 48 E-post: anna.svensson@sbk.goteborg.se Svar på remiss från Miljö- och energidepartementet Delbetänkande från Miljörådsberedningen En klimat- och luftvårdsstrategi för Sverige Förslag till beslut att att översända synpunkterna till kommunstyrelsen. beslutet omedelbart justeras. Sammanfattning Kontoret tycker att beredningens förslag är bra och ambitiösa. Vidare är ambitionen med att integrera klimatfrågan i alla politikområden bra och direkt nödvändig för att en förändring ska ske. Kontoret är enigt med beredningen om att samhällsplaneringen och det kommunala ansvaret för hur bostäder och transporter planeras är av stor betydelse för hur klimatmålen uppnås. Kontoret vill dock särskilt flagga för att kommunen också har ett ansvar för bostadsbyggandet. Kontoret håller med om att både klimatmål och bostadsmål är lika viktiga, men vill påpeka att det är mål som kan stå i konflikt med varandra och som dessutom kan kräva mer resurser i planarbetet. Kontoret välkomnar bättre vägledning och tydligare regelverk och bättre samordning från myndigheterna. Det är av yttersta vikt att Naturvårdsverket och Boverket samordnar sig för att kunna stärka och synka Miljöbalken och Plan- och bygglagen. Beträffande miljöbedömningen kan detta bli ett bra verktyg, men ändringar krävs. Idag väger klimatfrågan relativt lätt jämfört med till exempel buller och luftkvalité som har tydliga riktvärden och bedömningsgrunder. Det är mycket bra att etappmål för luftvården fokuserar på transportfrågan snarare än haltnivåer eftersom det möjliggör och underlättar en långsiktig stadsplanering men också att stadsplaneringen i sig kan användas som en åtgärd för att nå målet. Förslaget att skyndsamt utreda bristerna i systemet med miljökvalitetsnormer och ta fram förbättringar anser kontoret vara både viktig och brådskande. Det är viktigt att normsystemet anpassas efter den utveckling av städerna som behövs för att nå samtliga miljömål på sikt. Stadsbyggnadskontoret Agneta Hammer Stadsbyggnadsdirektör Katja Ketola Chef Strategiska avdelningen Bilagor 01. Remisshandling 1(8)
Ärendet Staden har fått möjlighet att yttra sig över Delbetänkande från Miljörådsberedningen - En klimat- och luftvårdsstrategi för Sverige, Del 1(SOU 2016:47). Rapporten bifogas, se bilaga 1. Remissvar ska ha inkommit till Miljö- och energidepartementet senast den 20 oktober 2016. Byggnadsnämnden har fått ärendet på remiss från kommunstyrelsen och ska inkomma med svar senast den 30 september 2016. Syftet med uppdraget att utarbeta ett ramverk och en strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik är att skapa långsiktiga mål, styrning mot de långsiktiga målen och en bred förankring av klimatpolitikens övergripande inriktning. Ramverket ska reglera mål och uppföljning. Syftet med att utarbeta en strategi för en samlad luftvårdspolitik är att bidra till att Sverige på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt når berörda miljökvalitetsmål och övriga berörda mål för luftkvalitet. Bakgrund Regeringen beslutade den 1 juli 2010 att tillsätta en parlamentarisk beredning för att utarbeta underlag om hur miljökvalitetsmålen kan nås. Beredningen har tagit namnet Miljömålsberedningen. Beredningens uppgift har varit att på uppdrag av regeringen föreslå hur miljökvalitetsmålen ska nås genom politisk förankrade förslag till strategier, etappmål, styrmedel och åtgärder. Regeringen beslutade den 10 juli 2014 att Miljömålsberedningen i uppdrag att föreslå en strategi för en samlad luftvårdspolitik. (Del B i betänkandet). Den 18 december 2014 beslutade regeringen att även ge beredningen i uppdrag att föreslå ett klimatpolitiskt ramverk som reglerar mål och uppföljning och en strategi med styrmedel och åtgärder för en samlad och långsiktig klimatpolitik. Beredningens förslag till ett klimatpolitiskt ramverk redovisades i mars 2016 (SOU 2016:21). I detta delbetänkande redovisas beredningens förslag till en strategi med etappmål, styrmedel och åtgärder för en samlad och långsiktig klimatpolitik, del A, samt en strategi med etappmål, styrmedel och åtgärder för en samlad luftvårdspolitik, del B. Förslaget Eftersom klimatgaser och luftföroreningar i mångt och mycket har samma källor är flera av beredningens förslag samma för både klimatstrategin och luftvårdsstrategin. FÖRSLAG TILL STYRMEDEL, STRATEGIER OCH ÅTGÄRDER Indikativ utsläppsbana för 2015 till de föreslagna etappmålen 2030 och 2040 som stöd i uppföljningen Särskilda uppföljningsmått för att följa utvecklingen inom sektorn Klimatfrågan behöver integreras i arbete med alla politikområden och sektorer och på alla nivåer i samhället Integrera klimatmålen i näringspolitiken Utveckla bioekonomin och särskilt bioekonomistrategi Strategier för material och energihushållning i samhället, särskilt cirkulär ekonomi Åtgärder inom den lokala och regionala Klimat- och luftarbetet Göteborgs Stad stadsbyggnadskontoret, tjänsteutlåtande 2(8)
Sektorsvisa strategier och styrmedel för Transporter, Arbetsmaskiner, Industri, El- och värmeproduktion, Bostäder, lokaler och byggande, Jordbruk samt Skogen Kompletterande åtgärder till exempel kolsänkor och lagring av koldioxid Tydligare använda Stadsmiljöavtal som styrmedel Möjlighet att delegera till kommunen beslut miljözon Översyn reseavdragssystemet Driva på skärpta krav på personbilar och lätta lastbilar Miljöanpassade beskattning och förmånsregler Utsläppskrav i offentlig upphandling DEL A - KLIMATSTRATEGIN Miljömålsberedningen föreslog i sitt tidigare betänkande en strategi för en samlad och långsiktig klimatpolitik med sikte mot de långsiktiga målen 2045, samt tillhörande etappmål för utsläpp av växthusgaser till 2045. Beredningen lägger i detta betänkande förslag på etappmål för hur utsläppen av växthusgaser i Sverige från den så kallade icke-handlande sektorn bör utvecklas 2030 och 2040 på väg mot det långsiktiga målet till 2045. Beredningen förelår inte några etappmål för de verksamheter som ingå i den handlande sektorn (EU:s system för handel med utsläppsrätter). Beredningens förslag innehåller i stora drag följande: Förslag mål etappmål för 2030 och 2040 för den icke handlande sektorn - Utsläppen i Sverige i den icke-handlande sektorn bör senast år 2030 vara minst 63 procent lägre än utsläppen år 1990. Högst åtta procentenheter av utsläppsminskningarna får ske genom kompletterande åtgärder. - Utsläppen i Sverige i den icke-handlande sektorn bör senast år 2040 vara minst 75 procent lägre än utsläppen 1990. Högst två procentenheter av utsläppsminskningarna får ske genom kompletterande åtgärder. ett utsläppsmål för inrikes transport (ej flyg) - Inför ett utsläppsmål för inrikes transporter (utom inrikes flyg som ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter) som innebär att utsläppen från denna sektor ska minska med minst 70 procent senast år 2030 jämfört med 2010. Beredningen fastslår att kommuner, län och regioner inom ramen för det kommunala självstyret - har en stor möjlighet och ett stort ansvar att inom transport- och bostadssektorerna bidra till en minskad klimatpåverkan och en förbättrad luftkvalitet. Beredningens förslag handlar om att utveckla en mer samordnad planering och ge mer tyngd åt de viktigaste miljöaspekterna i varje planprocess. Bland annat föreslås följande: Förslag till styrmedel och åtgärder utveckla en samordnad vägledning för miljöbedömningar till regelverken för samhällsplanering (till exempel PBL, infrastrukturlagstiftningen, miljöbalken, med mera) Göteborgs Stad stadsbyggnadskontoret, tjänsteutlåtande 3(8)
ta fram vägledning för hur länsstyrelserna ska vägleda kommunerna tidigt i planprocessen utifrån ett helhetsperspektiv som omfattar avvägningar mellan olika samhällsintressen för en minskad klimatpåverkan. genomföra en kunskapshöjande insats hos de aktörer som ansvarar för samhällsplaneringen i att använda miljöbedömningsverktyget så att samhällsplaneringen styr mot klimatmålen. utreda behovet av ändringar i gällande regelverk för att samhällsplaneringen i ökad grad ska styra mot klimatmålen. Utvärdera effekten av förbudet i PBL för kommuner att ställa särkrav på byggnader. Överväg inrättandet av nationellt kunskapscentrum för energieffektivt byggande och förvaltning, livscykelanalys samt förnybar energi. DEL B - LUFTVÅRDSSTRATEGIN De tre befintliga etappmål som finns i miljömålssystemet är inaktuella eller redan uppfyllda. Beredningen föreslår därför nya etappmål som konkretiserar den samhållsomvandling som behöver ske för att generationsmålet och luftrelaterade miljömål kan nås. I stora drag innehåller förslagen följande: Förslag till etappmål Begränsade utsläpp från vägtrafik i tätort - Andelen persontransporter med kollektivtrafik, cykel och gång i Sverige ska vara minst 25 procent 2025, uttryckt i person-kilometer, i riktning mot målet att på sikt fördubbla marknadsandelen för gång-, cykel- och kollektivtrafik Begränsade utsläpp från vedledning - Utsläppen av bens(a)pyren, partiklar PM 2,5, och sot från småskalig vedeldning ska minska kontinuerligt till år 2020 - Senast år 2019 ska det vara klarlagt hur stora utsläppsminskningar från småskalig vedledning som krävs för att preciseringarna i miljömålet Frisk Luft ska nås. Begränsad intransport av luftföroreningar - Utsläppen av kvävedioxider från sjöfarten I Östersjön och Nordsjön ska ha halverats till 2025 jämfört med 2010 - Sverige ska till år 2020 ha genomfört riktade insatser mot de stora utsläpparländerna öster om EU i syfte att minska intransporten därifrån. Uppfylla takdirektivets utsläppsåtaganden - Utsläppen av kvävedioxider, svaveldioxid, flyktiga organiska ämnen, ammoniak och partiklar PM 2,5 ska senast 2025 motsvara de indikativa mål för 2025 som framgår av det reviderade takdirektivet Göteborgs Stad stadsbyggnadskontoret, tjänsteutlåtande 4(8)
Förslag till styrmedel och åtgärder - Flera av de föreslagna styrmedlen och åtgärderna inom luftområdet är av förklarliga skäl samma som på klimatområdet. I övrigt tas bland annat följande åtgärder upp: - Genomför riktade informationsinsatser om vinterdäck egenskaper - Utred skyndsamt orsakerna till bristerna i systemet med miljökvalitetsnormer och åtgärdsprogram för luft och ta fram förslag till förbättring av systemet. - Sverige tar fortsatt aktiv roll inom EU, FN:s luftvårdskonvention och IMO i syfte att minska utsläppen och därmed intransporten av de långväga föroreningarna - Genomför riktade åtgärder mot de stora utsläppsländerna öster om EU - Stöd forskning och utveckling kring utveckling och implementering av utsläppsminskande tekniker inom sjöfarten - Övergång från marina oljor till hållbara bränslen påskyndas - Ändra i Plan- och bygglovsförordningen så att även byte av eldstad omfattas av anmälningsplikt så att inga pannor eller rumsvärmare som inte uppfyller gällande krav får installeras. Stadsbyggnadskontorets synpunkter Kontoret tycker att beredningens förslag är bra och ambitiösa. Det är mycket positivt med en bred förankrad nationell strategi för arbetet med både klimat- och luftvårdsfrågor. Det kommer att ge en större tydlighet i att arbetet måste bedrivas samlat från stat ner till lokal nivå men också utgöra ett bra komplement och stöd till det lokala arbetet. Dock med mål-år som ligger långt fram i tiden, vilket kan medföra att märkbar utsläppsminskning sker sent i perioden. Förtätningen av städerna kommer att leda till ett förändrat transportbehov så att kollektivtrafik, gång och cykel ökar vilket är en förutsättning för minskade utsläpp av klimatgaser och förbättrad luftkvalitet. Samtidigt är miljömålens haltnivåer mycket svåra att klara i de centrala delarna av staden i dagsläget. Nya bostäder behöver alltså planeras där målnivåerna överskrids i det korta perspektivet för att klimat- och miljömål ska kunna nås i det längre perspektivet. Vår bedömning är att etappmålen, såsom det är utformade, möjliggör detta vilket är bra. DEL A - KLIMATSTRATEGIN Ambitionen med att integrera klimatfrågan i alla politikområden är bra och direkt nödvändig för att en förändring ska ske. Beredningen har fokuserat sina förslag till den ickehandlande sektorn som inte berörs av handel med utsläppsrätter. Inom den icke handlande sektorn är klimatpåverkan från vägtrafiken, inklusive arbetsmaskiner, samt basindustri dominerande. Många av förslagen handlar således om dessa. Stadsbyggnadskontorets synpunkter koncentreras till förslag om bostäder, lokaler och byggande och till mindre del om trafiken. Förslag som rör övriga områden, till exempel jordbruk och skog, lämnar kontoret inga synpunkter på. Kontoret är enigt med beredningen om att samhällsplaneringen och det kommunala ansvaret för hur vi planerar bostäder och transporter är av stor betydelse för hur klimatmålen uppnås. I klimatstrategiskt program för Göteborg finns bland annat strategin Planera för ett energi- och transporteffektivt samhälle. Även stadens Göteborgs Stad stadsbyggnadskontoret, tjänsteutlåtande 5(8)
Översiktsplan, Utbyggnadsstrategi och Trafikstrategi anger tydliga mål för hållbar stadsutveckling genom att bygga tät blandstad med förutsättningar för god kollektivtrafik och en enklare vardag. Kontoret välkomnar bättre vägledning och tydligare regelverk och bättre samordning från myndigheterna. Det är av yttersta vikt att Naturvårdsverket och Boverket samordnar sig för att kunna stärka och synka Miljöbalken och Plan- och bygglagen. Beträffande miljöbedömningen kan detta bli ett bra verktyg men ändringar krävs. Idag väger klimatfrågan relativt lätt jämfört med till exempel buller och luftkvalité som har tydliga riktvärden och bedömningsgrunder. Kontoret vill dock särskilt flagga för, precis som beredningen också påpekar, att kommunen också har ett ansvar för bostadsbyggandet, vilket är lika prioriterat som klimatmålen. Kontoret håller med om att både klimatmål och bostadsmål är lika viktiga men vill också påpeka att det är mål som kan stå i konflikt med varandra och som dessutom kan kräva mer resurser i planarbetet. I klimatstrategiskt program för Göteborg finns målet Koldioxidutsläppen från vägtransporter inom Göteborgs geografiska område ska minska med 80 procent till år 2030 jämfört med år 2010, vilket betyder att staden redan har tuffare mål än de beredningen föreslår för transporter. Kontoret tycker beredningens förslag om bland annat mer utrymme för kommuner att reglera offentlig plats, införande av lokala styrmedel, mer på fokus på steg ett och två i fyrstegsprincipen är bra. DEL B - LUFTVÅRDSSTRATEGIN Kontoret anser att de etappmål och styrmedel som föreslås inom luftvårdsområdet generellt sett är bra. Exempelvis är det positivt att arbeta för att begränsa intransporten av luftföroreningar och att utsläppen från sjöfarten, som är en betydande källa i Göteborg, ska minska. Nedan presenteras synpunkter kring det som kontoret bedömer tydligast anknyter till stadsplaneringen. Etappmålet om begränsade utsläpp från vägtrafik i tätort fokuserar på transportfrågan snarare än haltnivåer eftersom det möjliggör och underlättar en långsiktig stadsplanering men också att stadsplaneringen i sig kan användas som en åtgärd för att nå målet. Förslaget om att Skyndsamt utreda bristerna i systemet med miljökvalitetsnormer och ta fram förbättringar anser kontoret vara både viktig och brådskande. Det är viktigt att normsystemet anpassas efter den utveckling av städerna som behövs för att nå samtliga miljömål på sikt. Som miljökvalitetsnormerna hanteras kan de i många fall försvåra stadsutveckling i centrala och kollektivtrafiknära lägen. Resonemanget är detsamma som ovan rörande miljömålsnivåerna, men eftersom normerna är ett gränsvärde som inte får överskridas är de mer svårhanterliga. Det gör att normerna riskerar att få mycket stor inverkan på stadsplaneringen jämfört med andra mål som kan vara väl så viktiga, exempelvis för klimat. Sådana lägen som ur ett längre perspektiv är positiva att bebygga riskerar att försenas och försvåras, trots att de oftast kan antas bidra till minskade halter av luftföroreningar, och klimatgaser, över tid. Det är därför viktigt att se över normsystemet och hur normerna ska hanteras i plansammanhang. Följande medskick vill kontoret göra till det fortsatta arbetet: - Ska normerna vara en absolut gräns? De svenska normerna är lägre och fler än de på EU-nivå. Såsom de nu utformats finns ingen möjlighet till avvägning Göteborgs Stad stadsbyggnadskontoret, tjänsteutlåtande 6(8)
mellan luftfrågan och andra hållbarhetsaspekter eller bedömning av förändring över tid. - Var ska normerna tillämpas? Normerna gäller på alla platser där människor vistas vilket får till följd att de exempelvis gäller på parkeringar, vid entréer till verksamheter, på cykelbanor med mera. Eftersom miljökvalitetsnormen generellt måste klaras vid antagande av detaljplan, blir luftkvalitetsfrågan svårhanterlig i trafiknära lägen. Detta då man ofta inte kan hantera frågan genom en smart planering av markanvändningen inom planområdena. Det bör ses över om denna tillämpning kan förändras för att underlätta en total sett hållbar stadsutveckling. - Bör de reglerade nivåerna ändras alternativt differentieras? Särskilt med hänsyn till ovanstående om var i staden normerna ska gälla. Är det exempelvis rimligt att normen är densamma på en parkeringsplats som på en innergård eller uteplats? Kontoret vill också påpeka att det är viktigt att det tas fram realistiska scenarier avseende teknikutveckling för fordon, för att bättre kunna beskriva hur situationen kommer att se ut i framtiden. Historiskt har detta visat sig vara svårt då teknikutvecklingens genomslag i verkliga nivåer har överskattats, vilket gör att prognoser för framtiden blivit svåra att arbeta med. Samtliga dessa aspekter på översynen bör dock ske med grund i de negativa hälsoaspekter som dålig luftkvalitet faktiskt har. Dessa bör dock också kunna vägas mot de positiva hälsoeffekter, som en tätare stad med mer hälsofrämjande transporter har. Beträffande förslaget om ändring i plan- och bygglovsförordningen rörande anmälningsplikt för byte av eldstad kan innebära ett större antal ärenden att handlägga för kontoret. Bedömningen är att dock ökningen är marginell. Ekonomiska konsekvenser Miljömålsberedningen anger att det finns förutsättningar att nå målen till en samhällsekonomisk kostnad som för år 2030 skulle innebära att BNP kan vara 0,2 till 1,5 procent lägre relativt referensscenariot. De förslag som direkt rör stadsbyggnadskontorets uppdrag handlar främst om översiktliga förslag kring nya direktiv och vägledningar till myndigheter. I samband med att förslagen bereds vidare och formuleras i detalj kan de ekonomiska konsekvenserna för byggnadsnämnden bedömas. Tydigt är dock att det kommer att bli mer fokus på klimatfrågan i samhällsplaneringen och det kan påverka arbetet i planprocessen. Barnperspektivet (FN:s barnkonvention) Klimat- och miljöfrågor är några av vår tid största utmaningar. Framtida generationers möjligheter att leva ett gott liv är avhängigt vår förmåga att begränsa klimatutsläpp och andra utsläpp till luft. Mål och strategier för hur vi löser klimat- och luftvårdsproblem är därför viktiga inte minst ur ett barnperspektiv. Jämställdhetsperspektivet Beredningen fastslår att ett hållbart samhällsbyggande är en förutsättning för att lösa klimat- och luftvårdsutmaningen. Ett hållbart samhälle innebär även att de sociala utmaningarna adresseras. Beredningen pekar till exempel på vikten av att bygga täta och Göteborgs Stad stadsbyggnadskontoret, tjänsteutlåtande 7(8)
lättillgängliga städer som möjliggör för fler, både kvinnor och män, att välja hållbara resealternativ. Mångfaldsperspektivet Genom att satsa på hållbart stadsbyggande, inte minst hålbart resande med mer fokus på gång, cykel och kollektivtrafik, skapas en ökad tillgång till staden för alla grupper, vilket ger förutsättningar för ökad integration. Miljöperspektivet Strategier och styrmedel som för att minska utsläpp av växthusgaser och förbättra luftkvaliteten syftar till att nå målen Begränsad klimatpåverkan och frisk luft. Men de har också oftast en positiv inverkan på andra miljömål som God bebyggd miljö, Bara naturlig försurning och Ingen övergödning. Omvärldsperspektivet I beredningens förslag till ramverk, mål och strategier fastslås att Sverige ska vara ett ledande land i det globala arbetet med att förverkliga Parisavtalets målsättningar. En utgångspunkt för beredningens förslag till mål för 2045 är att världen i övrigt också agerar så att de globala utsläppen minskar i linje med Parisavtalet. Beredningen anser vidare att Sverige bör agera internationellt, inom EU och genom den internationella klimatpolitiken för att driva på en sådan utveckling. Göteborgs Stad stadsbyggnadskontoret, tjänsteutlåtande 8(8)