2000-09-12 Budgetprognos 2000:3 Analys & Tabeller
BP 2000:3, Analys & Tabeller Budgetprognoser Budgetprognospublikationen består denna gång av en gemensam analys- och tabelldel. ESV:s budgetprognoser tillhandahålls kostnadsfritt i enstaka exemplar eller genom prenumeration. Budgetprognos och pressmeddelande finns på ESV:s hemsida på internet, www.esv.se. Kontaktpersoner Budgetprognoserna produceras av prognosenheten (ISE/P). I redaktionen för denna budgetprognos ingår Catarina Frank-Lundkvist (4247), Hwan Willén (4433) och Anders Wirhed (4302). Redaktionen är i första hand behjälplig med övergripande frågor. Prognoschef Carl J Nordén (4386) Utgifter: Utgiftsområde 13, 14, 20, 23 Catarina Frank-Lundkvist (4247) Utgiftsområde 5, 6, 7, 24 Sofia Granqvist (4521) Utgiftsområde 2, 26, RGK:s nettoutlåning Svante Hellman (4215) Utgiftsområde 9, 10, 11, 25 Håkan Jönsson (4387) Utgiftsområde 18, 19, 21, 22 Margareta Nöjd (4245) Utgiftsområde 3, 4, 12 Kristina Olsson (4519) Utgiftsområde 15, 16, 27 Maria Rydbeck (4362) Utgiftsområde 1, 8, 17 Anders Wirhed (4302) Realekonomisk fördelning Mikael Marelius (4246) Inkomster: Fysiska personers inkomstskatt Sofia Olsson (4351) Juridiska personers inkomstskatt, Fastighetsskatt Asees Ahuja (4316) Socialavgifter och allmänna egenavgifter Jörgen Hansson (4212) Mervärdesskatt och punktskatter Hwan Willén (4433) Övriga inkomsttitlar Jörgen Hansson (4212) och Hwan Willén (4433) Prenumerationsärenden: Maj-Britt Medjaoui (4237) Andra publikationer som belyser statsbudgeten Statsbudgetens månadsutfall Inkomstliggaren 2000 Statsbudgetens utfall 1999 Statens Finanser 1999 Adresser Postadress: Besöksadress: Telefon ESV:s växel: ESV/ISE/P Drottninggatan 89 08-690 43 00 Box 45316 104 30 Stockholm Telefax: E-mailadress: 08-690 41 15 fornamn.efternamn@esv.se
BP 2000:3, Analys & Tabeller Innehållsförteckning Analys Budgetprognos 2000:3... 5 Fördjupning Tema, Budgetlagen... 21 Publicerade temaavsnitt... 26 Tabellförteckning Tabell 1. Sammanfattning av prognos för år 2000... 5 Tabell 2. Jämförelse med utgiftstak år 2000... 7 Tabell 3. Specificering av vissa utgiftsområden / anslag... 8 Tabell 4. Statsbudgetens utgifter realekonomiskt fördelade på huvudarter m.m.... 10 Tabell 5. Specificering av vissa inkomster, 1999 2000... 11 Tabell 6. Periodiserade inkomstskatter... 12 Tabell 7. Specificering av vissa inkomster, 2000 2001... 13 Tabell 8. Makroekonomiska förutsättningar, Budgetprognos 2000:3... 16 Tabell 9. Statsbudgetens utgifter 1999 och 2000... 17 Tabell 10. Statsbudgetens inkomster år 1999 2000... 18 Tabell 11. Statsbudgetens inkomster år 1999 2001... 18 Tabell 12. Uppräkningsfaktorer... 19 Tabell 13. Engångsposter m.m. som påverkar statsbudgetens saldo... 20 Tabell 14. Lånebehov och statsskuld 1990 1996... 21 Figurförteckning Figur 1. Större förändringar av utgifter och inkomster i förhållande till statsbudgeten, mdkr... 6 Figur 2. Större förändringar av utgifter och inkomster i förhållande till föregående prognos, mdkr... 6 Figur 3. Statsbudgetens faktiska och underliggande saldo 1990 2000... 15 Tabeller Diagram... 27 1 Förändringsanalys 1.1 Förändringar av utgifter (brutto), inkomster och saldo från statsbudgeten för år 2000... 28 1.2 Förändringar av utgifter (brutto), inkomster och saldo från föregående prognos... 28 1.3 Propositioner... 29 2 Budgetprognosernas utveckling... 30 3 Budgetårstabeller 3.1 Statsbudgetens utgifter 1999 och 2000, totalrapport... 32 3.1.1 Statsbudgetens utgifter 1999 och 2000 per utgiftsområde... 34 3.2 Statsbudgetens inkomster 1998 2001... 65 4 Månadstabeller 4.1 Statsbudgetens totala utgifter, inkomster och saldo 2000... 75 4.2 Statsbudgetens utgifter 2000, totalrapport per utgiftsområde... 76 4.2.1 Statsbudgetens utgifter 2000 per utgiftsområde... 78 4.3 Statsbudgetens inkomster 2000... 88 4.3.1 Specifikation, Arbetsgivaravgifter 2000... 97
BP 2000:3, Analys & Tabeller
BP 2000:3, Analys Budgetprognos 2000:3 Statsbudgeten kommer för innevarande år att uppvisa ett överskott på 78 mdkr. I beloppet ingår inkomster på 61 mdkr från försäljningen av aktier i Telia AB. Utgiftstaket överskrids enligt prognosen med 0,4 mdkr. Risken för ett överskridande av utgiftstaket är således fortfarande aktuell. Den är dock mindre än i föregående prognos. Beräkningarna avslutades den 29 augusti 2000. Prognosen analyseras denna gång i detta sammandrag. Tabell 1. Sammanfattning av prognos för år 2000 mdkr Stats- Förändr. Förändr. budget VÅP Prognos fr. SB fr. BP 00:2 Utgifter 699,8 714,1 708,6 8,7-5,4 Utgiftsområden, exkl. räntor 1) 623,5 624,2 625,3 1,8-2,9 Statsskuldsräntor m.m. 81,8 93,4 89,1 7,3-1,9 Myndigheters m.fl. in- och utlåning i RGK 2) -5,5-3,5-5,9-0,4-0,6 Inkomster 782,3 809,6 787,0 4,7 27,8 Budgetsaldo 82,5 95,5 78,4-4,1 33,2 SB = Statsbudget, VÅP = Regeringens prognos i 2000 års ekonomiska vårproposition, BP 00:2 = Budgetprognos 2000:2 (ESV:s föregående prognos 2000-06-06) 1) Utgiftsområden som omfattas av det statliga utgiftstaket. 2) RGK:s nettoutlåning och en kassamässig korrigeringspost. I denna ingår en överföring på 45 mdkr från AP-fonden. Saldo Statsbudgeten beräknas uppvisa ett överskott på 78 mdkr för innevarande år. Det underliggande saldot, dvs. saldot rensat för olika tillfälliga eller engångsvisa händelser, visar ett underskott på 19 mdkr, vilket är en försämring i förhållande till 1999 års underliggande överskott på 10 mdkr. Detta förklaras främst av sänkt inkomstnivå fr.o.m. år 2000 till följd av avgiftsväxlingen i samband med ålderspensionsreformen. Såväl det underliggande som det faktiska saldot år 2000 beräknas därför bli 28 mdkr lägre än vad det annars skulle ha blivit. De största förändringarna av utgifter och inkomster i förhållande till statsbudgeten och senaste prognos framgår av följande diagram. 5
BP 2000:3, Analys Figur 1. Större förändringar av utgifter och inkomster i förhållande till statsbudgeten, mdkr Räntor på statsskulden U T G I F T E R Sjukpenning och rehabilitering m.m. Bidrag för läkemedelsförmånen Bidrag till arbetslöshetsersättning Biståndsverksamhet Arbetsmarknadspolitiska åtgärder -33,5 I N K O M S T E R Fysiska personers inkomstskatt Mervärdesskatt, netto Socialavgifter och allmän pensionsavgift Riksbankens inlevererade överskott Inkomster av statens aktier Övriga inkomster av försåld egendom 23,4-15 -12-9 -6-3 0 3 6 9 12 15 Figur 2. Större förändringar av utgifter och inkomster i förhållande till föregående prognos, mdkr U T G I F T E R Bidrag till arbetslöshetsersättning Bidr. t. särsk. insatser i vissa kommuner o. landsting Materiel m.m. (Försvarsmakten) Avgiften till Europeiska gemenskapens budget Arbetsmarknadspolitiska åtgärder Räntor på statsskulden I N K O M S T E R Övriga inkomster av försåld egendom Fysiska personers inkomstskatt Mervärdesskatt, netto Socialavgifter och allmän pensionsavgift Juridiska personers inkomstskatt 15,4 Betalningsdifferenser -15-12 -9-6 -3 0 3 6 9 12 15 6
BP 2000:3, Analys Utgifter Tabell 2. Jämförelse med utgiftstak år 2000 mdkr Statsbudget Prognos Jämförelse Statsbudgetens (SB) totala utgifter 699,8 708,6 8,7 Utgifter på SB som inte omfattas av utgiftstaket 76,3 83,2 6,9 Statsskuldsräntor m.m. 81,8 89,1 7,3 Myndigheters m.fl. in- och utlåning i RGK, netto 1) -5,5-5,9-0,4 Utgifter på SB som omfattas av utgiftstaket 623,5 625,3 1,8 Ålderspensionssystemet utanför statsbudgeten 140,0 140,1 0,0 Budgeteringsmarginal 1,5 Utgiftstak för staten jämfört med prognos 765,0 765,4 0,4 1) RGK:s nettoutlåning och kassamässig korrigering (inkl. överföring från AP-fonden, 45 mdkr). De utgifter på statsbudgeten som omfattas av utgiftstaket beräknas bli högre än i statsbudgeten. Därtill väntas utgifterna för ålderspensionssystemet utanför statsbudgeten, men under taket, bli något högre än budgeterat. Dessa ökningar täcks inte av budgeteringsmarginalen. Därmed överskrids utgiftstaket med 0,4 mdkr. I föregående prognos (2000-06-06) beräknades ett överskridande av utgiftstaket med 3,3 mdkr. I årets vårproposition redovisar regeringen begränsningsbelopp för år 2000 inom sammanlagt sex utgiftsområden. Begränsningsbeloppen avser i vissa fall ett anslag, i andra fall ett verksamhetsområde eller ett helt utgiftsområde. Syftet med dessa begränsningsbelopp är att säkerställa att anslagsförbrukningen inte överstiger en viss nivå, med tanke på att utgiftstaket kan komma att överskridas. I vårpropositionen föreslår regeringen även att vissa inkomster som tidigare redovisats mot inkomsttitel skall få disponeras som inkomster under anslag. Detta rör inkomster inom fem utgiftsområden, t.ex. vissa av Tullverkets avgifter och CSN:s avgifter för uppläggning av lån. Förslagen innebär att anslagen får ett tillskott av resurser utan att utgiftstaket påverkas. Dessa inkomster beräknas förstärka utgifterna med 0,4 mdkr under år 2000. I nedanstående tabell specificeras utgiftsområden och anslag med stora förändringar jämfört med statsbudgeten eller föregående prognos. Med undantag av Statsskuldsräntor m.m. är det också dessa förändringar som har en avgörande effekt på om utgiftstaket kommer att överskridas eller ej. 7
BP 2000:3, Analys Tabell 3. Specificering av vissa utgiftsområden / anslag mdkr 1999 2000 Förändr. Förändr. Förändr. Utfall SB TB VÅP Prognos fr. SB fr. BP 00:2 1999 2000 Summa utgiftsområden, varav 705,2 705,3 3,1 714,0 714,5 9,2-4,8 9,2 6 A3 Materiel, anläggningar samt FoU 21,0 22,3 0,7 21,0-1,3-0,7 0,0 7 Internationellt bistånd m.m. 12,4 13,2 15,2 15,0 1,8 0,0 2,6 9 A2 Bidrag för läkemedelsförmånen 14,2 14,1 2,0 17,7 3,6 0,4 3,5 10 A1 Sjukpenning och rehabilitering 27,9 31,5 1,5 36,5 5,0 0,5 8,6 13 A1 Bidrag till arbetslöshetsersättning 34,5 29,7 32,2 2,5 2,1-2,3 14 A2 Arbetsmarknadspolitiska åtgärder 22,4 19,6-0,1 17,9-1,7-1,4-4,5 15 Studiestöd 19,7 21,0-0,5 18,7 19,1-1,9-0,8-0,6 18 A4 BKN: Garantiverksamhet 1,2 1,8 0,6-1,2-0,1-0,6 18 A10 Bostadsbidrag 5,1 5,7-0,5 4,5-1,2 0,0-0,6 25 A2 Bidr. särsk. insats. komm. o. landst. 0,8 1,1 0,9-0,2-0,7 0,1 26 Statsskuldsräntor m.m. 89,9 81,8 93,4 89,1 7,3-1,9-0,7 27 Avg. till Europeiska gemenskapen 20,9 23,1 23,2 22,3-0,7-1,0 1,5 SB = Statsbudget, TB=Tilläggsbudget, VÅP = Regeringens prognos i 2000 års ekonomiska vårproposition, BP 00:2 = Budgetprognos 2000:2 (ESV:s föregående prognos 2000-06-06) Jämfört med statsbudgeten beräknas de totala utgifterna bli 9 mdkr högre. Bland utgifterna som omfattas av utgiftstaket är det främst anslaget Sjukpenning och rehabilitering som revideras upp, bland annat till följd av den fortsatta uppgången i antalet sjukdagar. En viktig förklaring till denna är den goda arbetsmarknaden, med en ökning av antalet personer i arbete och därmed också av antalet sjukpenningberättigade. Studier tyder också på att rädslan för att förlora jobbet vid sjukskrivning minskar när antalet arbetssökande på arbetsmarknaden minskar. Utgifterna för läkemedelsförmånen beräknas bli högre främst på grund av förlustdelning avseende 1999 års läkemedelskostnader samt uppsnabbning av utbetalningarna till landstingen. Den underliggande utgiftsökningen hänger samman med ökningen av antalet sjukdagar och tillkomsten av nya dyrare preparat på marknaden. Efterfrågan på läkemedel ökar bl.a. som en följd av att svenska befolkningens genomsnittsålder stiger, samt att hushållens disponibla inkomster beräknas stiga relativt kraftigt jämfört med föregående år. Anslaget Bidrag till arbetslöshetsersättning förväntas bli högre än statsbudgeten, vilket bland annat förklaras av att statsbudgeten bygger på en genomsnittlig arbetslöshet på 4,5 procent jämfört med de 4,7 procent som denna beräkning bygger på. Förutom en högre arbetslöshet visar även utfallet hittills i år att nivån på utgifterna blir högre. För internationellt bistånd förväntas en del av de ingående reservationerna förbrukas eftersom ett begränsningsbelopp avseende 1999 inneburit att utbetalningar förskjutits till år 2000. Prognosen avseende Försvarsmaktens materielanslag understiger statsbudgeten, vilket bland annat förklaras av den utgiftsbegränsning som ligger på utgiftsområdet. Utgifterna för arbetsmarknadspolitiska åtgärder blir lägre till följd av att färre personer än beräknat under året befunnit sig i arbetsmarknadspolitiska program. En förklaring till detta är att det efter åtstramningen som gjordes i slutet av förra året varit trögt att få igång nya åtgärder. En sjunkande efterfrågan på vuxenstudiestöd, som bland annat förklaras av minskad arbetslöshet, beräknas leda till lägre utgifter för 8
BP 2000:3, Analys studiestöd. Utgifterna för Bostadskreditsnämndens garantiverksamhet sjunker då antalet ärenden minskar. De lägre utgifterna för bostadsbidragen jämfört med statsbudgeten kan främst hänföras till lägre arbetslöshet och högre löneutveckling. Av utgifterna utanför utgiftstaket är det Statsskuldsräntor m.m. som stiger mest, bl.a. beroende på höjd räntenivå. Jämfört med föregående prognos skrivs de totala utgifterna ned med 5 mdkr. Av utgifterna under taket står arbetsmarknadspolitiska åtgärder för den största minskningen. Detta förklaras av färre personer i arbetsmarknadspolitiska program än tidigare beräknat. Avgiften till Europeiska gemenskapen minskar till följd av en ändringsbudget från EU-kommissionen, där hänsyn tagits till dels uppdaterade avgiftsbaser och växelkurser, dels utdelning av överskott från EU-budgeten för 1999. Materielkostnaderna inom försvaret väntas nu bli lägre än tidigare beräknat, vilket förklarar sänkningen av prognosen för materielanslaget. Anslaget Bidrag till vissa kommuner och landsting minskar jämfört med föregående prognos, med anledning av en återbetalning av tidigare utbetalt lån. Återbetalningen har skett i samband med försäljning av aktier i Haninge Holding. Utgifterna för arbetslöshetsersättning väntas bli högre jämfört med föregående prognos. Detta förklaras främst av att det beräknade antalet ersättningsdagar (per arbetslöshetsprocent) har höjts med ledning av utfallet under året. Utgifterna för sjukpenning förväntas bli högre till följd av fortsatt uppgång i antalet uttagna dagar med sjukpenning. Minskningen av utgifterna utanför taket förklaras främst av något lägre statsskuldsräntor bl.a. till följd av en något lägre lång ränta samt ökade valutakursvinster (netto) beroende på växelkursutvecklingen. Statsbudgetens utgifter fördelade på utgiftsområden redovisas i tabell 9. 9
BP 2000:3, Analys Jämfört med föregående prognos beräknas utgifterna minska med knappt 5 mdkr. Det är framför allt utgifterna för konsumtion som reviderats ned (-3,6 mdkr). Minskningar redovisas också för statsskuldsräntor (-1,9 mdkr) och transfereringar till kommuner (-2,0 mdkr). Transfereringar till hushåll ökar däremot med 2,5 mdkr. Prognosen på den realekonomiska för- Tabell 4. Statsbudgetens utgifter realekonomiskt fördelade på huvudarter m.m. mdkr 1999 2000 Förändr. % Realekonomisk art Utfall % Prognos % 1999 2000 Transfereringar 461,8 65,5 466,8 65,3 1,1 varav till Hushållssektorn 236,1 33,5 240,9 33,7 2,0 Företagssektorn 34,3 4,9 28,8 4,0-16,2 Kommunala sektorn 137,7 19,5 135,2 18,9-1,8 Statliga ideella organisationer 2,6 0,4 2,6 0,4 1,1 Ålderspensionssystemet 18,6 2,6 22,8 3,2 22,5 Internationell verksamhet 32,5 4,6 36,6 5,1 12,5 varav till EU-institutioner 20,9 3,0 22,3 3,1 6,8 Konsumtion 134,5 19,1 138,0 19,3 2,6 varav Löner inkl. sociala avgifter 66,1 9,4 68,9 9,6 4,1 Omkostnader för konsumtion 36,7 5,2 37,1 5,2 1,0 Lokaler 11,9 1,7 12,1 1,7 1,8 Utgifter för försvarsändamål 1) 13,7 1,9 13,8 1,9 0,4 Direktkonsumtion 6,0 0,9 6,1 0,9 1,4 Investeringsverksamhet 9,6 1,4 9,4 1,3-2,4 Räntor 93,9 13,3 93,8 13,1 0,0 varav Räntor på statsskulden m.m. 89,8 12,7 89,1 12,5-0,8 Finansiella transaktioner 5,5 0,8 6,4 0,9 17,1 Summa utgiftsområden 705,2 714,4 1,3 1) Med försvarsändamål avses här anläggningar som saknar alternativ civil användning. Statsbudgetens utgifter kan också fördelas på realekonomiska kategorier efter typ av utgift. Transfereringar till hushållen utgjorde ca en tredjedel av statsbudgetens utgifter 1999, och väntas ligga på denna nivå även år 2000. Även transfereringarna till den kommunala sektorn, som svarar för en femtedel av statsbudgetens utgifter, beräknas ligga kvar på ungefär samma andel som året innan. Överföringar till företagssektorn minskar år 2000, vilket främst förklaras av att räntebidragen och jordbruksstödet beräknas minska. Transfereringar till ålderspensionssystemet ökar i år, vilket förklaras av en avgiftshöjning. Mellan åren 1999 och 2000 stiger transfereringar till internationell verksamhet relativt kraftigt. Av denna ökning svarar avgiften till EU-budgeten för 1,5 mdkr och biståndsverksamheten för 2,5 mdkr. Statens konsumtionsutgifter beräknas öka mellan åren, huvudsakligen genom ökning av löner inklusive sociala avgifter. Utgiftsområdena Rättsväsendet, Totalförsvar samt Utbildning och universitetsforskning svarar för ca 60 procent av de totala löneutgifterna. 10
BP 2000:3, Analys delningen av statsbudgeten är baserad på myndigheternas inrapporterade fördelningar per anslag t.o.m. juni 2000. Inkomster Inkomster år 2000 I nedanstående tabell specificeras inkomster med stora förändringar från statsbudgeten eller föregående prognos för år 2000. Förändringarna kommenteras nedan. För fakta om inkomstskatterna hänvisas till Budgetprognos 2000:2. För uppräkningsfaktorer, se tabell 12. Tabell 5. Specificering av vissa inkomster, 1999 2000 1999 2000 mdkr Förändr. Förändr. Förändr. Inkomsttyp Utfall SB VÅP Prognos fr. SB fr. BP 00:2 1999 2000 Summa inkomster, varav 725,1 782,3 809,6 787,0 4,7 27,8 61,9 1111 Fysiska personers inkomstskatt, netto 61,7 21,3 35,4 44,7 23,4 11,0-17,0 1121 Juridiska personers inkomstskatt, netto 68,7 68,6 68,4 69,5 0,8 0,9 0,7 1200 Socialavgifter och allmän pensionsavgift 232,8 219,5 221,7 225,1 5,6 1,2-7,7 1411 Mervärdesskatt, netto 170,6 175,1 181,9 183,3 8,2 1,4 12,7 1600 Betalningsdifferenser, skattekonto -8,5-11,5-5,8-10,0 1,5-1,8-1,5 2131 Riksbankens inlevererade överskott 7,6 11,6 9,8-1,8 0,0 2,2 2411 Inkomster av statens aktier 8,0 18,8 0,0 16,8-2,0-0,1 8,8 3312 Övriga inkomster av försåld egendom 1,0 95,0 0,0 61,5-33,5 15,4 60,5 SB = Statsbudget, VÅP = Regeringens prognos i 2000 års ekonomiska vårproposition, BP 00:2 = Budgetprognos 2000:2 (ESV:s föregående prognos 2000-06-06) Jämfört med statsbudgeten beräknas de totala inkomsterna bli 5 mdkr högre. De största förändringarna avser inkomstskatter och inkomster från försäljningar av statlig egendom. Fysiska personers inkomstskatt, netto, beräknas öka i jämförelse med statsbudgeten. Bakomliggande faktorer är främst att lönesummans utveckling och sjukersättningar nu bedöms växa snabbare än i statsbudgeten. Även utfall för perioden maj juli samt den preliminära taxeringen avseende 1999 svarar för en del av avvikelsen. Detta leder framför allt till att realisationsvinsterna beräknas öka, sannolikt mer än i statsbudgetens beräkningar. 11
BP 2000:3, Analys I nedanstående tabell redovisas de periodiserade inkomstskatterna för hushåll respektive företag. Tabell 6. Periodiserade inkomstskatter, 1999 2001 1999 2000 2001 Förändr. Förändr. Förändr. Förändr. Förändr. Förändr. Prognos fr. VÅP fr. BP 00:2 Prognos fr. VÅP fr. BP 00:2 Prognos fr. VÅP fr. BP 00:2 Hushåll 371,1 1,7 5,5 380,7 19,4 5,9 399,9 25,3 6,1 varav: Kommunal skatt 1) 322,8 0,0 0,2 334,5 3,6 2,0 351,2 7,1 2,3 Statlig skatt 28,8 0,2 0,2 31,0 1,2 0,7 33,8 2,3 0,7 Skatt på kapital 22,2 1,9 5,0 23,6 5,1 3,2 23,2 5,9 3,1 Reduktioner m.m. -2,8-0,4 0,0-18,8-1,0 0,0-19,4-1,1 0,0 mdkr Företag Inkomstskatt 50,6-0,7-0,1 61,4 8,1 8,8 52,9-0,4 1,3 Avkastningsskatt 9,1-1,5-1,7 11,1-1,7-1,8 14,2 1,4-2,7 Totalt 59,7-2,2-1,8 72,5 6,4 7,0 67,1 1,0-1,4 VÅP = Regeringens prognos i 2000 års ekonomiska vårproposition, BP 00:2 = Budgetprognos 2000:2 (ESV:s föregående prognos 2000-06-06) 1) Kommunal skatt är frånsett 1999 exklusive kyrkoskatt. Sociala avgifter och allmän pensionsavgift väntas nu öka jämfört med statsbudgeten. Ökningen beror på en högre förväntad ökningstakt av lönesumman. Även inkomsterna från Mervärdesskatt, netto, beräknas i denna prognos stiga i förhållande till statsbudgeten. Höjningen beror framför allt på att hushållens konsumtionsutgifter ökar i snabbare takt än vad som tidigare förutsatts. Riksbankens inleverans blev lägre än vad som beräknats i statsbudgeten. Enligt Riksbankens årsredovisning uppgick vinsten exklusive valutakurseffekter till 0,9 mdkr för verksamhetsåret 1999, vilket är en kraftig försämring gentemot 1998 års resultat. Inleveransen baseras på Riksbankens genomsnittliga resultat före bokslutsdispositioner (exklusive valutakurseffekter) under den senaste femårsperioden. I statsbudgeten förutsattes sannolikt att vinsten för 1999 skulle vara i stort sett oförändrad jämfört med föregående år. Det sämre resultatet är en följd av såväl realiserade som orealiserade vinster och förluster på värdepapper. Utdelningen från statens aktier beräknas bli lägre än i statsbudgeten. Detta beror på att Vattenfall inte behövde betala in utdelningen på 1,5 mdkr till följd av avtalet om stängning av Barsebäck. Försäljningen av aktier i Telia gav högre inkomster än vad som beräknades i föregående prognos, då ESV antog att 570 miljoner aktier skulle säljas till priset 80 kronor per aktie. Erbjudandet höjdes så att 733 miljoner aktier såldes (exklusive nyemission av 150 miljoner aktier). Priset per aktie sattes till 85 kr. Försäljningsinkomsten, som redovisats på statsbudgeten, har reducerats med statens försäljningskostnader. Hittills under året har 61,5 mdkr redovisats på inkomsttiteln Övriga inkomster av försåld egendom. Telia svarar för 61 mdkr och Celsius för 0,5 mdkr. I statsbudgeten beräknas försäljningarna till 95 mdkr. Avvikelsen i förhållande till statsbudgeten beror på att ESV endast tar hänsyn till beslutade försäljningar. 12
BP 2000:3, Analys Jämfört med föregående prognos beräknas de totala inkomsterna öka med 28 mdkr. De största förändringarna avser även i detta fall inkomstskatter och inkomster från försäljningar av statlig egendom. Fysiska personers inkomstskatt, netto, justeras upp till följd av högre lönesumma, sjukersättningar samt realisationsvinster och ränteinkomster. Uppjusteringen kan också förklaras av den preliminära taxeringen avseende 1999 och det högre utfallet för perioden maj juli. Nettoinkomsterna av juridiska personers inkomstskatt väntas också bli högre, till följd av att utfallet under maj juli av debiterad preliminärskatt blev högre än beräknat. Den högre lönesumman medför att inkomsterna från sociala avgifter och allmän pensionsavgift väntas öka. Betalningsdifferensen har justerats ned från föregående prognos. Nedjusteringen är främst en följd av att realisationsvinsterna nu bedöms vara högre samt att de debiterade skatterna stiger i år. Prognosen för inkomster av mervärdesskatt, netto har höjts med anledning av att hushållens konsumtionsutgifter ökar snabbare än väntat. Övriga inkomster av försåld egendom bedöms bli högre med hänsyn till försäljningen av aktier i Telia. Inkomster år 2001 I nedanstående tabell specificeras inkomster med stora förändringar jämfört med vårpropositionen eller föregående prognos för år 2001. Dessa kommenteras i följande avsnitt. Tabell 7. Specificering av vissa inkomster, 2000 2001 2000 2001 mdkr Förändr. Förändr. Förändr. Inkomsttyp Prognos VÅP Prognos fr. VÅP fr. BP 00:2 2000 2001 Summa inkomster, varav 787,0 720,6 726,2 5,6 13,9-60,8 1111 Fysiska personers inkomstskatt, netto 44,7 24,1 27,7 3,6 1,6-17,0 1121 Juridiska personers inkomstskatt, netto 69,5 68,5 81,3 12,8 9,0 11,9 1200 Socialavgifter och allmän pensionsavgift 225,1 231,0 236,7 5,7 1,6 11,6 1411 Mervärdesskatt, netto 183,3 190,6 190,6 0,0-0,2 7,2 1600 Betalningsdifferenser, skattekonto -10,0-7,0-10,6-3,5-0,2-0,6 2131 Riksbankens inlevererade överskott 9,8 7,2 0,0-2,6 2411 Inkomster av statens aktier 16,8 6,3 6,0-0,3-0,3-10,8 3312 Övriga inkomster av försåld egendom 61,5 15,0 0,0-15,0 0,0-61,5 VÅP = Regeringens prognos i 2000 års ekonomiska vårproposition BP 00:2 = Budgetprognos 2000:2 (ESV:s föregående prognos 2000-06-06) Jämfört med vårpropositionen beräknas de totala inkomsterna bli 6 mdkr högre. De största förändringarna avser även för år 2001 inkomstskatter och inkomster från försäljningar av statlig egendom. Fysiska personers inkomstskatt, netto, beräknas för år 2001 bli högre än i vårpropositionen. Den högre prognosen är främst en följd av att lönesumma och ränteinkomster väntas öka mer än tidigare. Den beräknade lönesumman är därmed högre än vårpropositionens beräkning. Juridiska personers inkomstskatt, netto, beräknas bli högre än i vårpropositionen. Detta kan främst förklaras av att företagens beräknade slutskatt år 2000 höjts med 8,5 mdkr, beroende på återbetalningar av 13
BP 2000:3, Analys pensionsmedel från SPP. Inkomsterna av sociala avgifter och allmän pensionsavgift beräknas öka år 2001 till följd av att lönesumman ökar. Prognosen för Betalningsdifferenser, skattekonto, är lägre än i vårpropositionen. Till följd av ESV:s princip att inte ta upp inkomster av försåld statlig egendom förrän regeringsbeslut föreligger och inkomsterna kan beräknas utifrån beslutet, har inga övriga inkomster av försåld egendom tagits upp för år 2001. I 2000 års vårproposition (prop. 1999/2000:100, s. 160) ingår utförsäljningar motsvarande 15 mdkr. Jämfört med år 2000 beräknas inkomsterna minska med 61 mdkr. Den främsta förklaringen är att inkomsterna från försäljningar av statlig egendom antas bli lägre. Fysiska personers inkomstskatt, netto, väntas bli lägre för år 2001. Detta kan främst hänföras till att utbetalningarna till kommunerna förväntas stiga, till följd av att slutavräkningen mot kommunerna visar att de utbetalda förskotten under 1999 var för låga. Juridiska personers inkomstskatt, netto, beräknas öka jämfört med innevarande år. Detta beror främst på återbetalningar av pensionsmedel från SPP. Premierna har tidigare varit för höga. Nettoinkomsterna av mervärdesskatten antas öka i förhållande till år 2000. Ökningen mellan åren är en följd av den förväntade utvecklingen av hushållens konsumtionsutgifter. Riksbankens inleverans år 2001 beräknas bli lägre än år 2000. Förklaringen är att basen för inleveransen, genomsnittet av de fem senaste årens resultat, minskat. Detta är bl.a. en följd av att ett högt resultat för 1995 nu ersätts med en lägre prognos för år 2000. Inkomster av statens aktier beräknas minska år 2001. Utdelningarna för år 2000 var högre främst till följd av den förhöjda utdelningen som förvaltningsaktiebolaget Stattum gjorde till följd av försäljningen av aktier i Pharmacia & Upjohn i början av 1999. Utdelningen från Stattum blev 11 mdkr år 2000 jämfört med 1 mdkr året innan. Övriga inkomster av försåld egendom beräknas bli lägre år 2001, beroende på att inkomsterna för år 2000 omfattar försäljningen av aktier i Telia. Underliggande saldo Engångseffekterna beräknas netto uppgå till närmare 98 mdkr. Det är de största under den senaste 10-årsperioden (se figur 3 och tabell 13). Det tidigare högsta värdet noterades år 1996 med drygt 88 mdkr. Det underliggande saldot beräknas därmed till ett underskott på 19 mdkr. Engångseffekterna har reviderats upp med ca 17 mdkr jämfört med föregående prognos vilket främst beror på att försäljningen av aktier i Telia inbringade 61 mdkr, jämfört med den tidigare prognosen på 46 mdkr. I övrigt dominerar poster med anknytning till pensionsreformen. Det försenade första fondvalet kommer att ske hösten år 2000, vilket resulterar i en utbetalning från Riksgäldskontoret till Premiepensionsmyndigheten avseende inbetalda premiepensionsmedel för åren 1995 1998. Även under år 14
BP 2000:3, Analys 2000 sker en stor överföring från AP-fonden till staten. Dessutom har aktieutdelningen från Stattum förhöjts med anledning av den tidigare avyttringen av aktier i Pharmacia & Upjohn. Såväl det faktiska som underliggande saldot påverkas av ändrade socialavgifter mellan åren 1999 och 2000. Avgiftsväxlingen innebär i huvudsak att ålderspensionsavgiften, vilken främst tillförs AP-fonden, har höjts medan den allmänna löneavgiften, vilken tillförs statsbudgeten, har sänkts. Förändringen innebär att statsbudgetens inkomster år 2000 blir ca 28 mdkr lägre än vad som annars hade varit fallet. Utan denna förändring hade således det underliggande saldot varit positivt. Figur 3. Statsbudgetens faktiska och underliggande saldo 1990 2000 mdkr 100 50 0-50 -100 Underliggande saldo Faktiskt saldo -150-200 -250-300 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Prognos 15
BP 2000:3, Analys Förutsättningar Beräkningarna baseras på Konjunkturinstitutets prognoser om den makroekonomiska utvecklingen, Konjunkturläget augusti 2000 (se tabell nedan). Hänsyn tas också till riksdags- och regeringsbeslut samt till framlagda propositioner och utskottsbetänkanden. Den 20 september presenterar regeringen budgetpropositionen för år 2001. De förslag till riksdagsbeslut, som ingår i denna, har således inte beaktats i den här budgetprognosen. Beräkningarna för år 2000 bygger på statsbudgetens utfall på anslag och inkomsttitlar t.o.m. juli. Detta framgår av de månadsfördelade prognoserna i tabelldelen. På saldonivå har dock även augusti månads utfall beaktats. Beräkningarna avslutades den 29 augusti 2000. Tabell 8. Makroekonomiska förutsättningar, Budgetprognos 2000:3 1999 2000 2001 Föreg. Föreg. Utfall SB VÅP Prognos prognos VÅP Prognos prognos Procentuell förändring: BNP (fp) 3,8 3,0 3,8 4,1 3,9 2,9 3,6 3,3 Lönesumma (lp) 6,0 4,6 5,2 6,5 5,9 4,4 5,9 5,7 Hushållens konsumtionsutgifter (lp) 4,9 4,0 4,8 5,6 5,1 4,1 4,1 4,6 Hushållens konsumtionsutgifter (fp) 4,1 3,0 4,0 4,7 4,1 2,7 3,1 3,3 KPI 0,3 1,2 1,4 1,3 1,3 2,3 1,4 1,7 Nivåer: Öppen arbetslöshet, procent 5,6 4,5 4,6 4,7 4,7 3,9 3,9 4,0 3-mån ränta, procent 3,1 3,6 1) 4,4 1) 3,9 4,2 4,7 1) 4,7 4,7 5-års ränta, procent 4,5 4,8 5,6 5,4 5,8 5,5 5,5 5,9 Prisbasbelopp, tkr 36,4 36,6 36,6 36,6 36,6 36,9 36,9 36,9 fp = fasta priser, lp = löpande priser, VÅP=Regeringens prognos i 2000 års ekonomiska vårproposition 1) 6-månaders ränta 16
BP 2000:3, Analys Tabell 9. Statsbudgetens utgifter 1999 och 2000 1999 2000 Förändr. Förändr. Förändr. Utgiftsområde Utfall SB TB VÅP Prognos fr. SB fr. BP00:2 1999 2000 1 Rikets styrelse 4,5 4,5 0,2 5,1 4,9 0,5-0,1 0,4 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning 1,5 1,6 0,0 1,7 1,6 0,0-0,1 0,1 3 Skatteförvaltning och uppbörd 6,0 5,9 0,0 6,3 6,2 0,3 0,0 0,3 4 Rättsväsendet 22,3 22,7 0,1 23,5 23,5 0,8 0,0 1,2 5 Utrikesförvaltning och internationell samverkan 2,9 3,0-0,2 3,1 3,0 0,0 0,0 0,1 6 Totalförsvar 44,3 46,6 0,0 45,9 45,3-1,3-0,4 1,0 7 Internationellt bistånd 12,4 13,2 0,0 15,2 15,0 1,8 0,0 2,6 8 Invandrare och flyktingar 4,4 4,9 0,0 4,7 4,5-0,4-0,2 0,1 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg 24,5 25,4 2,1 27,5 29,7 4,3 0,3 5,2 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom o. handikapp 88,5 92,5 1,5 97,2 98,2 5,7 0,8 9,7 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom 34,5 33,6 0,0 33,4 33,6 0,0 0,0-0,8 12 Ekonomisk trygghet för familjer och barn 41,2 44,8 0,0 44,6 44,6-0,1 0,0 3,4 13 Ekonomisk trygghet vid arbetslöshet 35,4 30,6 0,0 30,8 33,1 2,5 2,1-2,3 14 Arbetsmarknad och arbetsliv 48,8 46,1-0,2 44,7 43,7-2,4-2,3-5,0 15 Studiestöd 19,7 21,0-0,5 18,7 19,1-1,9-0,8-0,6 16 Utbildning och universitetsforskning 29,1 32,6 0,0 32,2 31,7-0,9-0,4 2,6 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid 7,6 7,6 0,0 7,6 7,6 0,0 0,0 0,0 18 Samhällsplan., bostadsförsörjn. o. byggande 17,2 15,6-0,5 13,9 12,8-2,8-0,3-4,4 19 Regional utjämning och utveckling 3,7 3,3 0,2 3,7 3,4 0,1-0,1-0,3 20 Allmän miljö- och naturvård 1,6 1,7 0,0 1,7 1,8 0,1 0,0 0,1 21 Energi 1,1 1,4 0,4 1,8 1,7 0,3-0,1 0,6 22 Kommunikationer 25,6 25,5 0,0 25,9 26,4 0,8 0,3 0,7 23 Jord- o. skogsbruk, fiske m. ansl. näringar 11,9 9,7 0,0 10,3 10,2 0,5-0,2-1,7 24 Näringsliv 3,2 3,0 0,0 3,3 3,3 0,3 0,1 0,1 25 Allmänna bidrag till kommuner 102,5 97,7 0,0 98,2 98,1 0,4-0,7-4,4 26 Statsskuldsräntor m.m. 89,9 81,8 0,0 93,4 89,1 7,3-1,9-0,7 27 Avgiften till Europeiska gemenskapen 20,9 23,1 0,0 23,2 22,3-0,7-1,0 1,5 Förändring av anslagsbehållningar 6,0-6,0 Summa utgiftsområden 705,2 705,3 3,1 717,6 714,5 9,2-4,8 9,2 Summa utgiftsområden exkl. räntor (uo 26) 615,3 623,5 3,1 624,2 625,3 1,8-2,9 10,0 Kassamässig korrigering -44,1-45,0-45,0-41,8 3,2 3,9 2,3 varav överföring från AP-fonden -45,0-45,0-45,0-45,0 0,0 0,0 0,0 Riksgäldskontorets nettoutlåning -17,9 39,5 41,5 35,9-3,6-4,5 53,8 Totala utgifter 643,1 699,8 3,1 714,1 708,6 8,7-5,4 65,4 SB = Statsbudget, TB = Tilläggsbudget, VÅP = Regeringens prognos i 2000 års ekonomiska vårproposition, BP 00:2 = Budgetprognos 2000:2 (ESV:s föregående prognos) mdkr 17
BP 2000:3, Analys Tabell 10. Statsbudgetens inkomster 1999 och 2000 mdkr 1999 2000 Förändr. Förändr. Förändr. Inkomsttyp / inkomsttitel Utfall SB VÅP Prognos fr. SB fr. BP00:2 1999 2000 1000 Skatter m.m. 672,4 617,1 646,7 658,9 41,8 13,1-13,5 1100 Skatt på inkomst 136,1 94,9 108,8 118,6 23,7 11,8-17,5 Fysiska pers. ink.skatt, netto 61,7 21,3 35,4 44,7 23,4 11,0-17,0 Jur. pers. ink.skatt, netto 68,7 68,6 68,4 69,5 0,8 0,9 0,7 1200 Soc.avg. o. allm. pens.avg. 232,8 219,5 221,7 225,1 5,6 1,2-7,7 1300 Skatt på egendom 39,2 36,8 37,2 37,9 1,1 0,2-1,3 Fastighetsskatt 27,1 24,9 24,8 24,8-0,1 0,0-2,3 1400 Skatt på varor o. tjänster 252,3 258,9 266,2 268,1 9,1 1,8 15,8 Mervärdesskatt, netto 170,6 175,1 182,0 183,3 8,2 1,4 12,7 Tobaksskatt 7,4 7,0 7,5 7,5 0,5 0,0 0,1 Alkoholskatt 10,6 10,4 10,5 10,7 0,2 0,0 0,1 Energiskatt 50,5 51,9 51,8 51,6-0,2 0,0 1,1 Skatt på vägtrafik 6,4 6,4 6,8 7,3 0,8 0,4 0,8 Skatt på import m.m. 3,5 3,6 3,7 3,8 0,2 0,2 0,2 1500 Utjämningsavgift 20,5 18,4 18,6 19,2 0,8 0,0-1,3 1600 Betaln.diff., skattekonto -8,5-11,5-5,8-10,0 1,5-1,8-1,5 2000 Ink. av statens verksamhet 34,1 48,9 45,8 45,7-3,1 0,5 11,6 Ink. av statens aktier 8,0 18,8 16,9 16,8-2,0-0,1 8,8 3000 Ink. av försåld egendom 1,0 95,0 95,0 61,5-33,5 15,4 60,5 4000 Återbetalning av lån 3,1 2,7 2,5 2,5-0,1 0,0-0,5 5000 Kalkylmässiga inkomster 5,2 9,0 9,0 8,4-0,6-0,6 3,2 6000 Bidrag m.m. från EU 9,3 9,6 10,6 9,9 0,3-0,6 0,6 Totala inkomster 725,1 782,3 809,6 787,0 4,7 27,8 61,9 SB = Statsbudget, VÅP = Regeringens prognos i 2000 års ekonomiska vårproposition, BP 00:2 = Budgetprognos 2000:2 (ESV:s föregående prognos 2000-06-06) Tabell 11. Statsbudgetens inkomster 1999 2001 mdkr 1999 2000 2001 Förändr. Förändr. Inkomsttyp / inkomsttitel Utfall Prognos VÅP Prognos fr. VÅP 2000 2001 1000 Skatter m.m. 672,4 658,9 652,8 674,3 21,5 15,4 1100 Skatt på inkomst 136,1 118,6 97,2 113,4 16,2-5,2 Fysiska pers. ink.skatt, netto 61,7 44,7 24,1 27,7 3,6-17,0 Jur. pers. ink.skatt, netto 68,7 69,5 68,5 81,3 12,8 11,9 1200 Soc.avg. o. allm. pens.avg. 232,8 225,1 231,0 236,7 5,8 11,6 1300 Skatt på egendom 39,2 37,9 36,4 38,6 2,2 0,7 Fastighetsskatt 27,1 24,8 23,3 23,3 0,0-1,5 1400 Skatt på varor o. tjänster 252,3 268,1 276,6 277,7 1,1 9,6 Mervärdesskatt, netto 170,6 183,3 190,6 190,6 0,0 7,2 Tobaksskatt 7,4 7,5 7,4 7,5 0,1 0,0 Alkoholskatt 10,6 10,7 10,6 10,7 0,1 0,0 Energiskatt 50,5 51,6 52,6 52,8 0,3 1,2 Skatt på vägtrafik 6,4 7,3 6,7 7,4 0,7 0,1 Skatt på import m.m. 3,5 3,8 3,8 3,9 0,1 0,2 1500 Utjämningsavgift 20,5 19,2 18,6 18,4-0,1-0,8 1600 Betaln.diff., skattekonto -8,5-10,0-7,0-10,6-3,5-0,6 2000 Ink. av statens verksamhet 34,1 45,7 30,9 30,6-0,3-15,1 Ink. av statens aktier 8,0 16,8 6,3 6,0-0,3-10,8 3000 Ink. av försåld egendom 1,0 61,5 15,0 0,0-15,0-61,5 4000 Återbetalning av lån 3,1 2,5 2,5 2,5 0,0 0,0 5000 Kalkylmässiga inkomster 5,2 8,4 9,5 8,8-0,7 0,4 6000 Bidrag m.m. från EU 9,3 9,9 9,9 9,9 0,1 0,0 Totala inkomster 725,1 787,0 720,6 726,2 5,6-60,8 VÅP = Regeringens prognos i 2000 års ekonomiska vårproposition, BP 00:2 = Budgetprognos 2000:2 (ESV:s föregående prognos 2000-06-06) 18
BP 2000:3, Analys Tabell 12. Uppräkningsfaktorer Prognostillfälle 1998 1999 2000 2001 Fastställda (avser förskott 1998) 1,0373 1997-12-11 1,0336 1,0522 1998-04-02 1,0337 1,0408 1998-05-28 1,0337 1,0391 1998-09-10 1,0369 1,0428 Fastställda (avser förskott 1999) 1,0355 1,0337 1998-12-17 1,0480 1,0350 1,0427 1999-03-30 1,0513 1,0468 1,0401 1999-05-20 1,0513 1,0468 1,0401 1999-09-09 1,0436 1,0521 1,0486 Fastställda (avser förskott 2000) 1,0513 1,0510 1999-12-17 1,0434 1,0579 1,0603 1,0561 2000-05-17 1,0472 1,0540 1,0635 1,0496 2000-08-28 1,0472 1,0548 1,0689 1,0501 19
BP 2000:3, Analys Tabell 13. Engångsposter m.m. som påverkar statsbudgetens saldo mdkr 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Poster Utfall Utfall Utfall Utfall Utfall Prognos Anslag: Bidrag till kapitalet i Europeiska investbanken -1,8-1,7-0,9 OM Gruppen AB, aktieköp -0,5 Förskjutning av arealersättning 3,7 Inkomsttitlar: Momseffekt på grund av EU-inträdet -8,2 Infasningsrabatt EU 4,5 3,6 0,7 0,3 Ändrade redovisningsperioder moms 12,9 Pensionsskatt f.d. affärsverk 3,9 Nordbanken, aktieförsäljning 6,7 8,0 Nordbanken, extra utdelning 2,0 Nordbanken, inlösen av aktier 5,0 Fastighetsförsäljning Akademiska hus 1,8 Stadshypotek, aktieförsäljning 7,6 Securum, utdelning och aktieförsäljning 6,3 3,9 Statens fastighetsverk, inleverans av överskott 1,1 Statens fastighetsverk, försäljning av fastigheter 0,5 Enator, utdelning och aktieförsäljning 1,2 SAQ Kontroll AB, aktieförsäljning 0,3 Delpensionsfonden m.m. 8,1 Statlig ink.skatt till kommuner ( 200-lappen ) -1,3 Stattum, förhöjd aktieutdelning samt reavinstskatt 12,8 Celsius AB, aktieförsäljning (delbelopp) 0,5 Telia AB, aktieförsäljning 61,0 Summa 3,2 25,5 22,7 13,0-0,5 78,0 Kassamässig korrigering: Bostadslån 1) 26,9 Överföring från AP-fonden 45,0 45,0 RGK:s nettoutlåning: Premiepensionsmedel, inbet. 9,1 10,5 12,1 13,7 26,1 24,4 Premiepensionsmedel, utbet. -56,0 Kärnavfallsfonden 19,1 1,3 0,2 1,9 0,8 Bankinsättningsgarantin 1,0 2,1 2,1 2,3 2,3 Försäljning av Retriva 4,1 Återbetalning av Securumlån 1,0 Venantius lån 1) -20,0 14,0 6,0 Övrigt, netto (främst övriga bolag/affärsverk) 6,6 14,0 9,2 0,6-2,7 3,2 Summa -4,3 62,7 30,6 17,6 27,6-25,3 Totala engångseffekter m.m. 25,8 88,2 53,3 30,6 72,0 97,7 1) Se Budgetprognos 1997:3 avsnitt Fördjupning, Tema Omläggningen av den statliga bostadslånefinansieringen 20
BP 2000:3, Fördjupning Tema Budgetlagen Den 1 januari 1997 trädde lagen om statsbudgeten (1996:1059) i kraft. Lagen innehåller preciseringar och kompletteringar till regeringsformens och riksdagsordningens översiktliga och kortfattade bestämmelser om statsbudgeten och finansmakten. Statsfinansiella läget och tidigare genomförda reformer Den svenska budgetprocessen har genomgått successiva förändringar sedan slutet av 1980-talet. Den djupa ekonomiska och statsfinansiella krisen i början av 1990-talet med stora budgetunderskott och en ökning av statsskulden både i nominella belopp och som andel av bruttonationalprodukten (BNP) blev utgångspunkten för mer genomgripande förändringar av processen. Under 1960-talet och första hälften av 1970-talet låg den svenska statsskuldens storlek i relation till BNP omkring eller under 30 procent. Från och med andra hälften av 1970-talet skedde en successiv ökning av statsskulden, en ökning som accelererade i början av 1990-talet och statsskulden nådde sitt maximala värde i procent av BNP 1995. Tabell 14. Lånebehov och statsskuld 1990 1996 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 Lånebehov 1) mdkr 19 81 161 250 185 140 21 Statsskuld mdkr 619 693 881 1 132 1 287 1 386 1 411 Statsskuld i procent av BNP 43,9 46,3 59,3 75,6 80,6 80,9 80,4 1) Statens lånebehov enligt nuvarande definition vilket överensstämmer med budgetsaldot. ESO-rapport I en rapport från ESO (Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi) Statsskulden och budgetprocessen (Ds 1992:126) som publicerades 1992 jämfördes de svenska förhållandena avseende budgetprocessen med dem som rådde i ett antal länder, framför allt EG-länder. Jämförelsen visade att den svenska budgetprocessen vad gäller stringens var låg i förhållande till flertalet övriga länder. En förklaring till obalansen i de offentliga finanserna ansåg utredaren vara den slappa budgetprocessen. Regeringen ansågs ha för dålig kontroll över utgiftsutvecklingen. I rapporten menade utredaren därför att regeringen på ett tidigt stadium bör lägga fast ett tak för de totala utgifterna. Varje departement och myndighet skulle därefter få diskutera hur tillängliga resurser bäst kunde användas. Även riksdagens arbetsformer borde förändras så att budgetförslaget i princip i sin helhet skulle tas eller förkastas. Detta innebar en inskränkning i riksdagens förslagsrätt där riksdagen tidigare kunde föreslå ökade utgifter utan att samtidigt föreslå minskade utgifter inom något annat område. 21
BP 2000:3, Fördjupning Utgiftsramar (rambeslutsmodellen) och utgiftstak Riksdagsutredningen presenterade 1993 sitt förslag rörande nya former för budgetberedning i riksdagen. I syfte att åstadkomma en väsentlig uppstramning av budgetprocessen föreslogs bl.a. att en ny form för riksdagens budgetberedning skulle införas, den s.k. rambeslutsmodellen. Detta förslag till förändringar av riksdagens beslutsformer antogs därefter av riksdagen. Rambeslutsmodellen tillämpades första gången i 1996 års budgetarbete avseende budgetåret 1997. Rambeslutsmodellen innebär att riksdagen i ett tvåstegsförfarande först tar ställning till helheten i regeringens budgetförslag och därefter låter detaljerna anpassa sig till denna. I det första steget fastställer riksdagen på förslag av finansutskottet det samlade budgetutrymmet och fördelar detta på utgiftsområden genom ett enda beslut. I nästa steg fördelar riksdagen, på förslag av de utskott som ansvarar för respektive utgiftsområde, medel på anslag inom de olika utgiftsområdena. Varje utgiftsområde behandlas som ett paket, där även fördelningen mellan anslagen avgörs genom ett enda beslut. Regler om förfarandet finns i riksdagsordningen 3:2, 4:5 och 5:12. Införandet av rambeslutsmodellen följdes av ett förslag från regeringen om tillämpning av ett tak för de offentliga utgifterna. Taket för de offentliga utgifterna föreslogs omfatta hela den offentliga sektorn, således även ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten och kommunerna. Vad gäller kommunerna har taket givits en annan innebörd eftersom staten endast indirekt kan styra den kommunala sektorns utgifter. Förslaget godkändes av riksdagen. Ordningen med ett utgiftstak tillämpades för första gången i 1996 års vårproposition. Regeringen föreslog således att riksdagen skulle fastställa ett utgiftstak för staten och ålderspensionssystemet vid sidan statsbudgeten för år 1997, 1998 och 1999 samt att riksdagen skulle godkänna den preliminära fördelningen på de 27 utgiftsområdena. Parallellt med det faktiska införandet av riksdagens rambeslutsmodell och regeringens förslag till utgiftstak bereddes frågan om en budgetlag inom regeringskansliet. I budgetlagspropositionen anförde regeringen att bestämmelser borde tas in i budgetlagen angående förfarandet vid användning av tak för statens utgifter och ramar för utgiftsområden. Behov av budgetlag Statsbudgeten innehåller statens beräknade inkomster och de anslag som anvisas för skilda ändamål ett visst år. Statsbudgeten påverkar en väsentlig del av samhällets ekonomiska resurser samt fördelningen mellan olika användningsområden och mellan olika medborgare. Den påverkar även den samhällsekonomiska tillväxten och har således en central ekonomiskpolitisk betydelse. Regeringsformens reglering av statsbudgeten är översiktlig och kortfattad. Bakgrunden till detta är att förändringar i fråga om budgetens innehåll, den ekonomisk-politiska debatten och den tekniska utvecklingen gör det nödvändigt att kunna ändra budgetsystemet. En sådan successiv 22
BP 2000:3, Fördjupning förnyelse måste kunna ske utan en grundlagsändring. En ändring av grundlagen kräver två riksdagsbeslut med val emellan, vilket kan medföra att ändringar inte kan genomföras inom den tid som krävs. Det har därför ansetts olämpligt att i regeringsformen ta in alltför detaljerade bestämmelser om statsbudgeten. I regeringsformen återfinns främst grundläggande bestämmelser om riksdagens och regeringens befogenheter på finansmaktens område. Bestämmelserna i regeringsformen kompletteras i viss mån med regler i riksdagsordningen. I övrigt har riksdagen i regel med anledning av förslag från regeringen, meddelat särskilda beslut avseende statsbudgeten. Bakgrunden har ofta varit att regeringen anmält att det har förelegat ett behov av ny eller ändrad reglering på det ekonomiadministrativa området. Förslagen har i flera fall berört grundläggande frågor som det ankommer på riksdagen att besluta om. I avsaknad av en lag på finansmaktens område som reglerade dessa frågor har regeringen behövt inhämta ett godkännande av det huvudsakliga innehållet i de tänkta förordningarna hos riksdagen. Mot bakgrund av beskrivningen ovan och som ett led i reformeringen av budgetprocessen tillsatte regeringen en utredning, den s.k. budgetlagsutredningen. Utredningen fick i uppdrag att med utgångspunkt i riksdagens rambudgetbeslut analysera på vilka områden det var önskvärt att en utökad rättslig reglering infördes för den statliga budgetprocessen. Utredningsarbetet med förslag till en budgetlag presenterades i betänkandet Budgetlag regeringens befogenheter på finansmaktens område (SOU 1996:14). Regeringen presenterade därefter, som nämnts ovan, en proposition i ärendet. Budgetlagen innehåll och omfattning Budgetlagen innehåller framför allt preciseringar och kompletteringar till regeringsformens och riksdagsordningens bestämmelser om statsbudgeten och finansmakten. I lagen klargörs regeringens befogenheter och skyldigheter på finansmaktens område. Lagen gäller således i första hand regeringen. Det är dock ofrånkomligt att den även påverkar myndigheternas agerande. Nedan redogörs kortfattat för ett antal centrala områden som regleras i budgetlagen. Anslag och inkomsttitlar Det är främst genom att anvisa anslag som riksdagen bestämmer hur statens medel skall användas. Statsbudgetens anslag utgör därför riksdagens viktigaste instrument för att fördela medel till olika ändamål. I budgetlagen har tagits in bestämmelser om vilka typer av anslag som får finnas, hur olika typer av anslag får disponeras samt om principer för redovisning mot anslag. Dessutom anges att inkomster som beräknas av riksdagen skall redovisas mot inkomsttitlar. 23
BP 2000:3, Fördjupning Statsbudgeten och lånebehovet Enligt regeringsformen 9:3 bestämmer riksdagen genom budgetreglering till vilka belopp statsinkomsterna skall beräknas och anvisar anslag till angivna ändamål. Besluten tas upp på statsbudgeten. Statens inkomster kan av naturliga skäl inte låta sig fastställas på samma sätt som utgifterna. Riksdagen kan emellertid enligt regeringsformen 9:2 bestämma att statens medel skall tas i anspråk i annan ordning än genom budgetreglering, s.k. specialdestination. Även före budgetlagens ikraftträdande har principerna om fullständighet och bruttoredovisning varit vägledande vid utformningen av statsbudgeten. Undantag har dock förekommit. Avsteg från fullständighetsprincipen skedde genom att inkomster uppbars och medel togs i anspråk för särskilda ändamål helt utanför statsbudgeten (specialdestination vid sidan av statsbudgeten). Undantag från bruttoprincipen gjordes genom nettoredovisning på statsbudgeten (specialdestination i anslutning till statsbudgeten). Avvikelserna bedömdes påverka främst statsbudgetens omfång men även dess saldo. I takt med att statlig verksamhet i ökad utsträckning kom att finansieras utanför statsbudgeten återspeglade inte budgetsaldot längre statens samlade upplåningsbehov. Mot bakgrund av detta stadgas i budgetlagen att regeringens förslag till statsbudget skall i princip omfatta alla inkomster och utgifter och andra betalningar som påverkar statens lånebehov. Två poster har därför tillkommit på statsbudgetens utgiftssida efter de traditionella utgifterna. Dessa är RGK:s in- och utlåningsverksamhet samt en s.k. kassamässig korrigeringspost som omfattar skillnaden mellan redovisningen mot anslag/inkomsttitlar och motsvarande betalningar. Brutto- och nettoredovisning En konsekvent tillämpning av bruttoprincipen innebär i praktiken att alla inkomster som redovisas mot inkomsttitel används till att täcka alla utgifter som redovisas mot anslag. Specialdestination innebär däremot att vissa inkomster endast skall användas i en viss verksamhet. De specialdestinerade inkomsterna och de mot dessa svarande utgifterna måste därför vid krav på full kostnadstäckning redovisas utanför inkomsttitlar och anslag. Regeringens uppfattning i budgetlagspropositionen var att bruttoprincipen bör vara vägledande vid utformningen av statsbudgeten och redovisningen mot anslag och inkomsttitlar. Budgetlagens 17 första stycke föreskriver således att statens inkomster och utgifter skall budgeteras och redovisas brutto på statsbudgeten. I 18 anges att en verksamhet där statens kostnader helt skall täckas med verksamhetens intäkter skall inte budgeteras och inte heller redovisas på anslag eller inkomsttitlar. Utgiftstak och utgiftsramar I budgetlagen har tagits in vissa bestämmelser om utgiftstak och utgiftsramar. Regeringen har ingen skyldighet att lägga fram förslag om tak för statens utgifter. Om regeringen avser att använda tak för statens utgifter skall förslag om sådant tak ingå i den ekonomiska vårpropositionen. I propositionen skall även framgå hur den avser att fördela utgifter på utgiftsområden. 24
BP 2000:3, Fördjupning Om risk föreligger att beslutat tak eller utgiftsramar kommer att överskridas skall regeringen vidta åtgärder eller föreslå riksdagen nödvändiga åtgärder. Sådana åtgärder vidtogs exempelvis på våren 1999 då ESV:s prognos visade att utgiftstaket beräknades överskridas. Uppföljning, prognoser och utfall Redovisningen till riksdagen skall ske bl.a. genom att regeringen vid minst två tillfällen under budgetåret redovisar prognoser avseende utfallet på inkomsttitlar och anslag samt statens lånebehov. Detta sker i vårrespektive budgetpropositionen. Väsentliga avvikelser i förhållande till budgeterade belopp skall förklaras. Avvikelser mot budgetlagens bestämmelser och intentioner I och med införandet av ett tak för statens utgifter har principerna om fullständighet och bruttoredovisning fått en allt större betydelse och fokusering. I den allmänna ekonomisk-politiska debatten har stringensen i förhållande till budgetlagens intentioner ifrågasatts. Ett antal fall har då uppmärksammats som avsteg från principerna i budgetlagen. De huvudsakliga avvikelserna har skett genom att regeringen till riksdagen lämnat förslag som innebär att vissa utgifter skall redovisas mot inkomsttitel respektive att vissa inkomster som tidigare redovisades mot inkomsttitel skall få disponeras av en myndighet och redovisas mot anslag. Övergången till ökad nettoredovisning får därmed till följd att redovisningen till riksdagen inte blir fullständig eftersom samtliga inkomster och utgifter inte framgår av statsbudgeten. ESV kan också konstatera att överblick och transparens försvåras med redovisning som i nedanstående exempel. Likaså försvåras uppföljning och prognoser på dessa områden. Utgifter redovisas mot statsbudgetens inkomster, några exempel Fysiska personer med förvärvsinkomst betalar en statlig inkomstskatt med ett fast belopp på 200 kr. I de fall inkomsten är hög tillkommer ytterligare statlig skatt. Från och med 1999 har beslutats att det fasta beloppet skall utgöra en kommunal inkomstskatt. De 200 kronorna fördelas med 66,5 procent till kommuner och med 33,5 procent till landsting. För år 2000 beräknas ca 1,3 mdkr tillföras kommuner och landsting till följd av denna förändring. Detta innebär att utgifter i form av bidrag till kommuner redovisas mot statsbudgetens inkomstsida. Från och med den 1 oktober 1999 infördes ett anställningsstöd. Anställningsstödet ges till en arbetsgivare som anställer personer som exempelvis har varit långtidsarbetslösa. Stödet tillgodoförs arbetsgivaren genom kreditering av dennes skattekonto och minskar således statens skatteinkomster. På årsbasis beräknas detta till 1,2 mdkr. I den s.k. IT-propositionen föreslår regeringen att utgifter för bidrag till kommuner samt till fysiska och juridiska personer avseende ersättning för den s.k. bredbandssatsningen på sammanlagt 3,2 mdkr skall redovisas på inkomstsidan. 25