Likställighetsprincipen och tilldelning av plats inom förskola

Likställighetsprincipen och tilldelning av plats inom förskola Projektledare: Göran Holmberg Beslutad av revisorskollegiet 2008-08-26 Postadress: Stadshuset, 205 80 Malmö Besöksadress: August Palms plats 1 Telefon (exp): 040-34 19 55 Hemsida: www.malmo.se/stadsrevisionen Email: malmostadsrevision@malmo.se

1 SAMMANFATTNING...3 2 FÖRSLAG TILL FÖRBÄTTRINGAR...3 3 PROJEKTBESKRIVNING M M...4 3.1 Bakgrund till revisionens granskningsprojekt...4 3.2 Syfte och metod...4 3.3 Frågor...5 3.4 Resurser...5 4 ÖVERSIKT...6 4.1 Rättsläget och övergripande beslut...6 4.2 Stadsrevisionens tidigare granskningar...7 5 HUR UTÖVAS STYRNING OCH KONTROLL VID CENTRUM STADSDELSFÖRVALTNING?...7 6 PLACERAS BARN UTANFÖR STADSDELEN?...10 7 KÄLLOR...13 Sidan 2 av 13

1 Sammanfattning I stadsrevisionens revisionsplan för 2008 ingår under fördjupade granskningsprojekt bland annat Likställighetsprincipen och tilldelning av plats inom förskola. Granskningen har inriktats på hur några angränsande stadsdelsfullmäktige har organiserat arbetet med att erbjuda plats i förskolan. Granskningen ska pröva om det finns grund för att anta att den kommunala likställighetsprincipen riskerar att komma på undantag. Granskningen har i ett inledande skede utförts vid stadskontorets SDF-avdelning och vid Centrum stadsdelsförvaltning, barn och ungdom. Statistikuppgifter har sedan inhämtats från granskade stadsdelar. konstaterar sammanfattningsvis följande: Nya Tillämpningsföreskrifter för förskoleverksamheten i Malmö gäller från och med 2008-02-01 enligt beslut i kommunstyrelsen 2008-01-09, 16. I stadskontorets sammanfattning i ärendet anges bland annat: För att leva upp till skollagens krav föreslås en placeringsrutin som utgår ifrån att ta fram en plats till respektive barn utifrån de platser som finns tillgängliga i kommunen. Ett av syftena med de nya tillämpningsföreskrifterna är att rätt barn ska få rätt plats och i rätt tid. Registrering av kunduppgifter avseende förskoleverksamheten sker i verksamhetssystemet Elit (Elev i tiden). Elit är inget historiskt system, vilket innebär att det inte går att se det faktiska läget vid en viss tidpunkt bakåt i tiden. Någon egentlig kontroll av de enskilda placeringsbesluten (stickprov) går således inte att genomföra. För prövning av den kommunala likställighetsprincipen hänvisas därför till inhämtade statistikuppgifter och svar enligt nedan. Statistikuppgifterna och svaren från Centrum, Västra Innerstaden, Södra Innerstaden, Hyllie och Fosie SDF tyder på att barn i första hand placeras på förskola inom boendestadsdelen. Vid addering av utvalda stadsdelars placeringar inom boendestadsdelen blir summan 416 av 468 eller 89 %. Detta förhållande kan tolkas som att det kan finnas en risk för att den kommunala likställighetsprincipen under vissa omständigheter inte följs. 2 Förslag till förbättringar Det är en stor brist och risk i verksamhetssystemet Elit att någon egentlig kontroll inte går att genomföra av de enskilda placeringsbesluten. Elit bör förbättras så att det går att bevara historiken och se det faktiska läget vid en viss tidpunkt bakåt i tiden. Sidan 3 av 13

3 Projektbeskrivning m.m 3.1 Bakgrund till revisionens granskningsprojekt Nuvarande praktiskt administrativa ordning innebär att det finns en risk för att den som tillhör stadsdel med underskott på platser kommer efter den som bor i stadsdel med överskott. Om tilldelningen av platser hanteras felaktigt kan denna dessutom vara ett brott mot skollagens s.k. närhetsprincip. Granskning bör inriktas på intagning till några förskolor som ligger i gränserna mellan SDF Hyllie och SDF Centrum (som båda har överskott) mot grannarna SDF Västra Innerstaden och SDF Södra Innerstaden (som båda brukar ha underskott på platser). Sannolikt är det lämpligt att välja en tidpunkt under året då det finns en viss brist på platser. Nya tillämpningsföreskrifter gäller från och med 2008-02-01. Under en följd av år har köläget till förskola varit mest besvärligt i februari-april. 3.2 Syfte och metod Syfte Granskningen har inriktats på hur några angränsande stadsdelsfullmäktige har organiserat arbetet med att erbjuda plats i förskolan. Granskningen ska pröva om det finns grund för att anta att den kommunala likställighetsprincipen riskerar att komma på undantag. Metod Granskningens första steg har inneburit att karlägga hur förskolornas s.k. närområde har definierats vid Centrum stadsdelsförvaltning. I ett andra steg har granskningen inriktats på hur tillgängliga platser har erbjudits där. Vid insamling av statistikuppgifter har granskningen avgränsats till några förskolor som ligger nära stadsdelsgränser och där stadsdelarna kan ha olika platstillgång. Följande stadsdelspar har granskats: Centrum/Södra Innerstaden Västra Innerstaden/Hyllie Hyllie/Västra Innestaden Södra Innerstaden/Centrum Södra Innerstaden/Fosie Fosie/Södra Innerstaden Sidan 4 av 13

3.3 Frågor Centrum stadsdelsförvaltning Hur ser närområdena ut för förskolor som ligger nära stadsdelsgränserna inom Centrum? För utvalda förskolor vid kontrolltidpunkten inom Centrum: Hur många barn fick erbjudande om plats? Hur många fanns i kö till samma enhet vid tidpunkten? Finns det någon bland dem som inte fick erbjudande om plats som hade längre kötid? Vad är förklaringen till detta? Statistikuppgifter utvalda stadsdelar Hur många barn födda 2005 2007 var inskrivna och hade börjat senast 2008-05-28 på utvalda förskolor med adress inom förskolestadsdelen respektive närliggande stadsdel. Placeras i första hand barn från förskolestadsdelen eller är fördelningsprincipen samma mellan de båda stadsdelarna? 3.4 Resurser Styrgruppen ur revisorskollegiet: Berit Söderholm, Sven-Åke Carlén, Tomas Nordin och Peter Langerbeck. Projektledare från revisionskontoret: Göran Holmberg. Extra resurs från revisionskontoret: Kaj Oldrup. Kvalitetsgranskare: Lennart Håkansson och Olof Hammar. Sakkunnig revisor har prövat sitt oberoende m.m. i enlighet med SKYREV:s rekommendation och inte funnit något hinder mot att utföra granskningen. Sidan 5 av 13

4 Översikt 4.1 Rättsläget och övergripande beslut Nya Tillämpningsföreskrifter för förskoleverksamheten i Malmö gäller från och med 2008-02-01 enligt beslut i kommunstyrelsen 2008-01-09, 16. I stadskontorets sammanfattning i ärendet anges bland annat: För att leva upp till skollagens krav föreslås en placeringsrutin som utgår ifrån att ta fram en plats till respektive barn utifrån de platser som finns tillgängliga i kommunen. I Malmös fall är det naturligt att använda sig av stadsdelsgränserna som utgör en gräns för det ansvar för förskoleverksamheten som regleras i reglementet för stadsdelsfullmäktige. I det föreliggande förslaget föreslås att barn som har fyllt ett år ska tillhandahållas förskoleplats. För de vårdnadshavare som så önskar föreslås att särskild hänsyn ska tas till den som önskar ha syskon på samma förskola/familjedaghem. Delar ur nedanstående avsnitt i tillämpningsföreskrifterna har berört granskningen. Avsnitt 8. Anmälan om behov av plats En anmälan kan ske så fort behovet är känt. Anmälan görs på särskild blankett, som lämnas till den stadsdel där barnet är bosatt. Anmälan kan även göras interaktivt på Malmö stads hemsida. Önskat placeringsdatum kan tidigast anges till det datum barnet fyller 1 år. Det datum när anmälan inkommer till stadsdelen registreras som anmälningsdatum. Barnet anmäls automatiskt till förskola inom närområdet. Vårdnadshavare ska särskilt ange om man önskar anmäla barnet till familjedaghem. Om vårdnadshavaren har önskemål om särskild förskola och/eller särskilt familjedaghem inom eller utanför stadsdelen, ska detta också anges i anmälan. Bekräftelse på anmälan skickas till vårdnadshavaren efter registrering. Avsnitt 9. Erbjudande av plats Barn ska erbjudas plats utifrån önskat placeringsdatum om anmälan har kommit in senast fyra månader innan detta datum. Plats ska annars tillhandahållas senast fyra månader efter det att anmälan kommit in. Plats ska erbjudas så nära barnets hem som möjligt. Särskild hänsyn tas till vårdnadshavare som önskar har syskon på samma förskola/familjedaghem. Vid placering av nya barn beaktas också barngruppernas storlek och sammansättning. Barn erbjuds plats utifrån önskat placeringsdatum (behovsdatum). Om flera barn har samma placeringsdatum erbjuds det barn först plats som har tidigast anmälningsdatum. Om flera barn dessutom har samma anmälningsdatum erbjuds det barn först plats som är äldst. Om en stadsdel inte, utan oskäligt dröjsmål, kan erbjuda plats till barn som saknar förskoleplats ska dessa barn prioriteras. Besked om erbjudande av plats ska besvaras av vårdnadshavaren. Sker inte detta, stryks anmälan och platsen erbjuds till annan sökande. Sidan 6 av 13

Avsnitt 10. Nej tack till erbjuden plats och ändrade förhållanden Om vårdnadshavare tackar nej till plats har kommunen fullgjort sin skyldighet att erbjuda plats enligt skollagen. Om vårdnadshavare tackar ja eller nej till erbjuden plats men önskar ett erbjudande om ny plats ska ny anmälan göras. Ändring av önskat placeringsdatum kan göras fram till dess att det finns en plats reserverad för barnet, anmälningsdatum förblir då detsamma. Önskar vårdnadshavare byta förskola/familjedaghem görs en ny anmälan. 4.2 Stadsrevisionens tidigare granskningar I källförteckningen i slutet av denna granskningsrapport finns förtecknat de granskningsrapporter som har beröringspunkter med denna granskning. 5 Hur utövas styrning och kontroll vid Centrum stadsdelsförvaltning? Det övergripande ansvaret inom barn- och ungdomsverksamheten har en chef och en sekreterare. Inom stadsdelen finns 26 kommunala förskolor där 9 rektorer inom barnomsorgen ansvarar för dessa. På respektive förskola har dessa rektorer detaljkännedom om barnen som är placerade där, vårdnadshavares eventuella önskemål, barngruppernas storlek, sammansättning etc. Ett av syftena med de nya tillämpningsföreskrifterna är att rätt barn ska få rätt plats och i rätt tid. Minst en gång i månaden träffar sekreteraren vid barn och ungdom rektorerna för att diskutera fördelning av förskoleplatser inom stadsdelen. Syftet med mötet är att samordna erbjudande av platser. Vid fördelningen beslutar rektorerna om platser och erbjuder dessa till vårdnadshavare. Istället för kö till förskola används i detta sammahang fördelningsprinciper, eftersom det finns ett antal variabler som påverkar fördelningen. Nedanstående variabler i tillämpningsföreskrifterna, avsnitt 9 har betydelse i sammanhanget: Alla barn som saknar förskoleplats och har väntat fyra månader ska prioriteras/erbjudas plats. Om en stadsdel inte, utan oskäligt dröjsmål, kan erbjuda plats till barn som saknar förskoleplats ska dessa barn prioriteras. Detta är överordnat alla andra variabler vid erbjudande av plats. Plats ska erbjudas utifrån önskat placeringsdatum. Barn ska erbjudas plats utifrån önskat placeringsdatum om anmälan har kommit in senast fyra månader innan detta datum. Plats ska annars tillhandahållas senast fyra månader efter det att anmälan kommit in. Barn erbjuds plats utifrån önskat placeringsdatum (behovsdatum). Sidan 7 av 13

Kötiden har betydelse. Om flera barn har samma placeringsdatum erbjuds det barn först plats som har tidigast anmälningsdatum. Om flera barn dessutom har samma anmälningsdatum erbjuds det barn först plats som är äldst. Anmälningarna till förskoleverksamhet kan inte betraktas som en kö i den mening som vi vanligtvis menar med kö (ref kö-lapp på apoteket ). Alla barn som saknar förskoleplats och som är på väg att ha väntat 4 månader ska erbjudas plats tillgängliga platser fördelas så rätt som möjligt. Plats ska erbjudas så nära barnets hem som möjligt. Särskild hänsyn tas till vårdnadshavare som önskar ha syskon på samma förskola/familjedaghem. Vid placering av nya barn beaktas också barngruppernas storlek och sammansättning. Registrering av kunduppgifter avseende förskoleverksamheten sker i verksamhetssystemet Elit (Elev i tiden), som även betjänar grundskola, gymnasium, Komvux och Kulturskolan. Systemförvaltaren finns vid stadskontorets IT-avdelning. Elit är inget historiskt system, vilket innebär att det inte går att se det faktiska läget vid en viss tidpunkt bakåt i tiden. De förskolor, som har valts ut i granskningen, är Björkhagen, Almen och Droppen. Hur ser närområdena ut för förskolor som ligger nära stadsdelsgränserna? Björkhagen och Almen ligger i det geografiska delområdet Västra Sorgenfri som är delat mellan SDF Centrum och Södra Innerstaden. Björkhagen och Almens förskolor tillhör närområdet Västra Sorgenfri, som innefattar delområdena Västra Sorgenfri, Rådmansvången, Rörsjöstaden, Värnhem och Möllevången. Det yttersta placeringsansvaret av barn från Södra Innerstaden på Björkhagen och Almen har förskolestadsdelen Centrum. Beslut om plats fattas av rektorn för dessa förskolor. Stadsdelarna kan emellertid erbjuda alla barn som är anmälda till förskoleverksamhet i sin stadsdel oavsett boende. Det är den stadsdel där plats är ledig/som har plats att erbjuda som erbjuder/placerar oavsett vilken stadsdel barnet bor i. Droppen tillhör närområdet Rådmansvången, som endast tillhör SDF Centrum. Något direkt placeringssamarbete med SDF Södra Innerstaden sker inte avseende Droppen. För utvalda förskolor vid kontrolltidpunkten 2008-04-28: Hur många barn fick erbjudande om plats? 2 barn reserverades plats på Björkhagen. Hur många fanns i kö till samma enhet vid tidpunkten? Det är svårt att svara på frågorna när vi inte arbetar efter kö och kötid, dessutom har stadsdelen hela tiden barn som saknar förskoleplats och som är på väg att ha väntat Sidan 8 av 13

4 månader som måste prioriteras - erbjudas plats först. Erbjudande av plats på Björkhagen kan alltså inte ses isolerat. Finns det någon bland dem som inte fick erbjudande om plats som hade längre kötid? Som test skulle de tio senaste erbjudandena till förskolan redovisas det kunde inte låta sig göras. När ett erbjudande väl är behandlat så kan jag inte historiskt se när platser erbjudits. 2008-04-28 skickades 2 erbjudande ut om plats på Björkhagens förskola. Lista på anmälda barn till Björkhagen kan tas fram den är då en ögonblicksbild av förhållandena när den tas fram (ej historisk), turordnad enligt önskat placeringsdatum, oavsett om barnen har en placering eller ej. Jag menar, utifrån beskrivningar ovan, att en sådan lista då inte visar korrekt kö till Björkhagens förskola. Vad är förklaringen till detta? Fördelningen av platser. Först erbjuds barn boende i stadsdelen som väntat eller är på väg att ha väntat 4 månader som saknar förskoleplats. Enligt överenskommelse med Södra Innerstaden tas även hänsyn till barn boende i Västra Sorgenfri, Södra Innerstadsdelen. Barnen erbjuds av de tillgängliga platser som finns vid det fördelningstillfället. Svaret refererar till avsnitt 9 i tillämpningsföreskrifterna: Plats ska erbjudas så nära barnets hem som möjligt. Särskild hänsyn tas till vårdnadshavare som önskar har syskon på samma förskola/familjedaghem. Vid placering av nya barn beaktas också barngruppernas storlek och sammansättning. s kommentar: Granskningen ska pröva om det finns grund för att anta att den kommunala likställighetsprincipen riskerar att komma på undantag. Enligt granskningsmetoden ska granskningen avgränsas till några förskolor som ligger nära stadsdelsgränser och där stadsdelarna kan ha olika platstillgång. Frågan om hur många barn som fanns i kö till samma enhet vid tidpunkten är svår att besvara. Följande svar på frågan bekräftar detta: Det är svårt att svara på frågorna när vi inte arbetar efter kö och kötid, dessutom har stadsdelen hela tiden barn som saknar förskoleplats och som är på väg att ha väntat 4 månader som måste prioriteras - erbjudas plats först. Erbjudande av plats på Björkhagen kan alltså inte ses isolerat. Registrering av kunduppgifter avseende förskoleverksamheten sker i verksamhetssystemet Elit (Elev i tiden). Elit är inget historiskt system, vilket innebär att det inte går att se det faktiska läget vid en viss tidpunkt bakåt i tiden. Detta innebär svårigheter med att besvara frågan om det finns någon bland dem som inte fick erbjudande om plats som hade längre kötid. Följande svar på frågan bekräftar detta: Som test skulle de tio senaste erbjudandena till förskolan redovisas det kunde inte låta sig göras. När ett erbjudande väl är behandlat så kan jag inte historiskt se när platser erbjudits. 2008-04-28 skickades 2 erbjudande ut om plats på Björkhagens förskola. Lista på anmälda barn till Björkhagen kan tas fram den är då en ögonblicksbild av förhållandena när den tas fram (ej historisk), turordnad enligt önskat placeringsdatum, oavsett om barnen har en placer- Sidan 9 av 13

ing eller ej. Jag menar, utifrån beskrivningar ovan, att en sådan lista då inte visar korrekt kö till Björkhagens förskola. 6 Placeras barn utanför stadsdelen? Statistik har erhållits från angränsande utvalda stadsdelars barnomsorgshandläggare gällande hur många barn födda 2005 2007 som var inskrivna och hade börjat senast 2008-05-28 på respektive förskola samt vilken boendestadsdel de tillhörde då. Per stadsdel har valts ut tre förskolor som angränsar till annan stadsdel enligt nedanstående. Svar har också erhållits på frågan angående om barn från boendestadsdelen i första hand placeras eller är fördelningsprincipen samma mellan de båda stadsdelarna. Ansvarig SDF Centrum/ Södra Innerstaden Centrum S Innerstaden V Innerstaden Centrum Björkhagens 30 2 förskola Centrum Almens förskola 25 4 1 Centrum Droppens förskola 14 1 2 Summa antal barn 69 7 3 Inom Centrum har valts ut förskolorna Björkhagen, Almen och Droppen vilka angränsar till Södra Innerstaden. Centrum SDF har ansvar för att barn boende i stadsdelen vars anmälan inkommit 4 månader innan önskat placeringsdatum, erbjuds plats. Finns det barn enligt ovan så erbjuds barn boende i egna stadsdelen först. Ansvarig SDF Västra Innerstaden/ Hyllie V Innerstaden V Innerstaden V Innerstaden V Innerstaden närliggande stadsdelar Pildammsstadens förskola Roskilde förskola Stock och Sten uteförskola Summa antal barn 92 21 Inom Västra Innerstaden har valts ut förskolorna Pildammsstaden, Roskilde samt Stock och Sten vilka angränsar till Hyllie. Enligt gällande regler placeras de s.k. lagbarnen innan andra aspekter kommer in såsom syskonhänsyn, önskemål om förskolebyte med flera. Med tanke på den stora efterfrågan på förskoleplatser innebär det att Västra Innerstadens barn placeras först och främst. Sidan 10 av 13

Ansvarig SDF Hyllie/ Västra Innerstaden Hyllie V Innerstaden Hyllie Bellevuegårdens 26 3 förskola Hyllie Lorensborgs 28 2 förskola Hyllie Stadionparkens 28 2 förskola Summa antal barn 82 7 Inom Hyllie har valts ut förskolorna Bellevuegården, Lorensborg och Stadionparken vilka angränsar till Västra Innerstaden. I första hand placeras vår egen stadsdels 4 månaders barn. Västra Innerstaden meddelar Hyllie SDF då föräldrar som står i kö aktivt önskar våra förskolor och då beaktas de i kön. Ingen eller få vårdnadshavare efterfrågar plats i Hyllie. Ansvarig SDF Södra Innerstaden/ Centrum S Innerstaden Centrum Södra Lövets förskola Innerstaden Södra Eden förskola Innerstaden Södra Sorgenfri förskola Innerstaden Summa antal barn 81 3 Inom Södra Innerstaden har valts ut förskolorna Lövet, Eden och Sorgenfri vilka angränsar till Centrum. I första hand placeras barn från Södra Innerstaden. Ansvarig SDF Södra Innerstaden/ Fosie S Innerstaden Fosie Södra Kompassens resurs Innerstaden Södra Seveds förskola Innerstaden Södra Sofia förskola Innerstaden Summa antal barn 32 5 Inom Södra Innerstaden har också valts ut förskolorna Kompassens resurs, Seved och Sofia vilka angränsar till Fosie. I första hand placeras barn från Södra Innerstaden. Sidan 11 av 13

Ansvarig SDF Fosie/ Södra Innerstaden Fosie S Innerstaden Rosengård, Husie Fosie Augustenborgs 15 1 1 förskola Fosie Almängens förskola 33 1 Fosie Cypressens förskola 12 3 Summa antal barn 60 2 4 Inom Fosie har valts ut förskolorna Augustenborg, Almängen och Cypressen vilka angränsar till Södra Innerstaden. I Fosie har vi ett underskott med platser därför har boende i Fosie först erbjudits plats till de här tre förskolorna. s kommentar: Statistikuppgifterna och svaren från Centrum, Västra Innerstaden, Södra Innerstaden, Hyllie och Fosie SDF tyder på att barn i första hand placeras på förskola inom boendestadsdelen. Vid addering av utvalda stadsdelars placeringar inom boendestadsdelen blir summan 416 av 468 eller 89 %. Detta förhållande kan tolkas som att det kan finnas en risk för att den kommunala likställighetsprincipen under vissa omständigheter inte följs. Sidan 12 av 13

7 Källor Skriftliga källor Beslutsorgan Kommunstyrelsen Revisorskollegiet Avser Tillämpningsföreskrifter för förskoleverksamheten i Malmö, 16, 2008-01-09. Granskningar finns under Malmö stads webbplats. http://www.malmo.se/stadsrevisionen 2005-05-17 Samverkan och samarbete mellan stadsdelarna. Förskola köhantering. 2007-09-26 Kvalitet i förskolan. Internetkällor Internetkälla http://www.malmo.se/ http://www.riksrevisionen.se http://www.starev.se/ http://www.skyrev.se/ www.skolverket.se Avser Malmö stads webbplats Riksrevisionens webbplats STAREV:s webbplats. Samarbetsorgan för förtroendevalda revisorer i kommuner, landsting och regioner med egna revisionskontor. Från denna webbplats finns bl a länkar till övriga revisionskontor i Sverige. SKYREV:s webbplats. Sveriges kommunala yrkesrevisorer. Skolverkets webbplats Uppgiftslämnare Organisation/enhet Stadskontoret, SDF- avdelningen Stadskontoret, IT-avdelningen Centrum SDF, barn och ungdom VI SDF, barn och ungdom Södra Innerstadens SDF, b o u Södra Innerstadens SDF Hyllie SDF, barn och ungdom Hyllie SDF, barn och ungdom Fosie SDF, barn och ungdom Fosie SDF, barn och ungdom Namn Sonja Nilsson, planeringssekreterare b o u Anders Ljungdahl, systemförvaltare Elit Ann Åkesson, sekreterare Sonia Furmanski, sekreterare Ingegerd Ekström, avdelningschef Jonny Larsson, kvalitetskontroller/utredare Marie-Louise Andersson, chef Gull Britt Thorén, utvecklingssekreterare Henric Kahlmeter, chef Lotta Wedin, barnomsorgshandläggare Sidan 13 av 13