Näringsdepartementet 103 33 Stockholm Stockholm 2009-12-18 Ert dnr N2008/6718/E resp N2008/7508/E Vårt dnr 185/2009 Naturskyddsföreningens synpunkter på Energimyndighetens rapporter Kvotpliktsystem för biodrivmedel (ER2009:27) resp. Hållbarhetskriterier (ER2009:30) Sammanfattning Kvotpliktsystem Naturskyddsföreningen anser att successiva höjningar av koldioxidskatten är det mest effektiva och viktigaste styrmedlet för att minska transportsektorns klimatpåverkan. För att Sveriges uppfyllande av förnybarhetsdirektivets krav om minst 10 procent förnybar transportenergi 2020 ska ge största klimatnyttan bör arbetet ges följande utformning: - Högst prioritet: Minska transportsektorns energianvändning genom lagar och skatter som driver fram lägre transportarbete, energieffektivare fordon och transportslag m m. - Obligatorisk, maximal låginblandning av biodrivmedel i bensin och diesel. - Ökad andel förnybar el i elmixen. - Fortsatt total skattebefrielse för biogas från avfall och restprodukter, om möjligt även E85. - Befrielse från koldioxidskatt men införande av energiskatt på kvotpliktiga biodrivmedel. - Ökad energiskatt på diesel samt en differentiering av dieselskatten mellan fordon som omfattas resp inte omfattas av km-skatt. - Generell höjning av koldioxidskatten. För att detta ska fungera krävs flera väsentliga justeringar av EUs energiskattedirektiv, inte enbart den uppdelning av drivmedelsskatterna i en koldioxid- och en energidel som Energimyndigheten utgår från. För att underlätta användning av E85 bör flexfuel-utrustning bli obligatorisk på alla nya bensinfordon. Hållbarhetskriterier Naturskyddsföreningen konstaterar att för att ved från svenskt skogsbruk ska kunna utnyttjas för att uppfylla förnybarhets- och bränslekvalitetsdirektivens hållbarhetskriterier krävs att man kan garantera att inga fibrer kommer från områden som 1/1 2008 var naturskogar, ängs- och hagmarker eller odikade våtmarker. Ved från stubbrytning är sannolikt också utesluten. Dessutom måste garantier skapas för att skogsmarkens kollager inte reduceras. Det lämpliga sättet att göra det möjligt att utnyttja vedbaserad energi för att uppfylla direktivets krav är därmed sannolikt dels att ge berörda skogar (enligt Energimyndigheten ca 380 000 ha) ett långsiktigt skydd, dels att skärpa naturvårdsregler i skogsvårdslagen och miljöbalken, möjligen även annan lagstiftning. Eftersom skattefriheten för alla förnybara bränslen från 1 januari 2011 villkoras till hållbarhetskriterierna krävs snabba åtgärder. Effekterna av det pågående arbetet inom EU med att inkludera indirekta markanvändningseffekter i kriterierna är oklara men potentiellt stora.
Bakgrund På uppdrag av regeringen har Energimyndigheten utarbetat förslag till hur Sverige bör implementera den del av lagstiftningen i EUs s k klimatpaket, som berör dels kravet om att till 2020 minst 10 procent av den energi som används inom transportsektorn ska vara förnybar, dels om s k hållbarhetskriterier i samma direktiv liksom i bränslekvalitetsdirektivet. Beträffande 10-procentskravet har myndigheten uttryckligen haft i uppdrag att utreda hur en kvotplikt, dvs en reglerad skyldighet för oljebolagen att placera en viss andel förnybara drivmedel på marknaden, kan utformas. Kvotplikt 10-procentskravet innebär att den totala mängd energi som används inom hela transportsektorn i ett land och som uppfyller hållbarhetskriterierna senast 2020 ska motsvara 10 procent av den totala energimängd som används inom landtransporter (väg och järnväg). Elenergi som används i elbilar ska i sammanhanget multipliceras med 2,5. Energi i biodrivmedel baserat på avfall och cellulosa från ickelivsmedel (bl a ved) ska multipliceras med 2. En utgångspunkt för rapporten är att nuvarande generella skatteundantag för biodrivmedel från 2013 ska avskaffas. En annan utgångspunkt är att det förslag om att i energiskattedirektivet dela upp energibeskattningen i en koldioxiddel och en energidel, som diskuteras inom EU, kommer att beslutas. De förnybara drivmedel som kan utnyttjas för måluppfyllelsen är sådana som uppfyller hållbarhetskriterierna i förnybarhets- och bränslekvalitetsdirektiven. Energimyndighetens förslag innebär att den som säljer diesel och/eller bensin blir skyldig att sälja en successivt ökande mängd biodrivmedel, en kvotplikt. Förslaget innebär att det blir en kvotplikt för bensin och en för diesel. Räknat i energitermer ska biodrivmedelskvoten 2020 motsvara 6,4 procent för respektive drivmedel, samma andel som man får om man fullt ut utnyttjar möjligheterna till låginblandning av etanol i bensin (10 volymprocent) respektive av FAME i diesel (7 volymprocent). Oljebolagen föreslås dock även kunna utnyttja försäljning av biogas istället för låginblandning för att uppfylla respektive kvot. Utöver de 6,4 procent som kvotplikten väntas ge, kan Sverige även automatiskt tillgodoräkna sig den förnybara andelen av den el som används i det svenska spårsystemet, vilket för närvarande bedöms motsvara 2,5 procent. Totalt skulle kvotplikten och spårelen således motsvara 8,9 procent av transportenergin. Med hänvisning till bl a energiskattedirektivet konstaterar myndigheten att nuvarande generella skattefrihet för biodrivmedel måste avskaffas om man inför en kvotplikt. Låginblandade biodrivmedel föreslås omfattas av energiskatt (baserad på energiinnehåll) medan undantaget från koldioxidskatt föreslås bestå. Myndigheten föreslår däremot att Sverige fortsatt ansöker om total skattebefrielse för biogas och eventuellt även för höginblandade, flytande drivmedel (i första hand E85). Man tvekar dock inför de administrativa problem som kan uppstå i ett system där låg- respektive höginblandad etanol beskattas olika. Redan på relativt kort sikt vill myndigheten att det system som enligt direktivet måste beslutas under 2010 ses över med inriktning att beskattningen knyts till respektive biodrivmedels livscykelutsläpp, dvs att biodrivmedel som ger större klimatnytta erhåller en högre kredit. Vid denna kontrollstation vill man också att möjligheten prövas att ersätta kvotplikten med ett certifikatsystem där försäljning av biodrivmedel skulle generera handelsbara gröna certifikat. Hållbarhetskriterier För att säkra att en ökad användning av biodrivmedel verkligen leder till minskad klimatpåverkan och samtidigt minska risken för att ökad biodrivmedelsanvändning leder till negativa effekter från naturvårds- och sociala synpunkter, införlivades s k hållbarhetskriterier i förnybarhetsdirektivet och i revideringen av bränslekvalitetsdirektivet. Klimatkriterierna uttrycks som nettonytta från klimatsynpunkt. Från 2013 måste de biodrivmedel man utnyttjar för att uppfylla direktivens krav ge minst 35 procent lägre livscykelutsläpp än bensin/diesel, ett krav som successivt skärps till 60 procent från 2017. De sociala kriterierna innehåller hänvisningar till ett antal internationella konventioner.
Naturvårdskriterierna innehåller ett antal detaljerade begränsningar som innebär att biodrivmedel som framställts från vissa råvaror inte kan utnyttjas när man ska uppfylla de bägge direktiven trots att utvinningen uppfyller svensk lagstiftning. Energimyndigheten konstaterar att det råder osäkerhet bl a kring virke från naturskogar som ligger utanför naturreservat, nationalparker m m virke från ängs- och hagmarker som växt igen virke som tagits fram i anslutning till odikade våtmarker virke från bl a stubbrytning Dessutom innehåller kriterierna specifika krav om skydd för markens kollager, en reglering som saknar motsvarighet i svensk lagstiftning. Energimyndigheten föreslår en ny lag om hållbarhetskriterier samt att behovet av en översyn av skogsvårdslagen och miljöbalken utreds. Man utgår från att uppfyllandet av kriterierna i huvudsak kommer att ske via certifieringsföretag som följer och verifierar drivmedelsframställningens alla led enligt standardiserade procedurer. Naturskyddsföreningens synpunkter Allmänt För att skapa ett långsiktigt hållbart transportsystem, krävs att den nuvarande totala dominansen för fossila drivmedel bryts vilket sannolikt förutsätter en ökad användning av biodrivmedel. Man måste samtidigt konstatera att en ökad användning av biodrivmedel i sig inte är någon garanti för att transportsystemets klimatpåverkan minskar. Granskar man förnybarhetsdirektivet är det uppenbart att EUs nya lagstiftning även har andra syften än att minska klimatpåverkan. Motsvarande lagstiftning i USA heter Energy Independence and Security Act, vilket signalerar att ett huvudsyfte är att minska beroendet av några få energibärare som importeras från några få länder. Regeringens uppdrag till myndigheten är bl a att Finna kostnadseffektiva förslag för att reducera transportsektorns utsläpp av klimatgaser med bibehållande av en fortsatt konkurrens mellan olika drivmedel I en strategi för att på ett kostnadseffektivt sätt reducera transportsektorns utsläpp av klimatgaser måste höjningar av koldioxidskatten och/eller utsläppshandeln med successivt krympande bubblor vara basen. Om man väljer att låta andra åtgärder, t ex en kvotplikt, spela huvudrollen kommer kostnaderna för klimatomställningen med stor sannolikhet att drivas upp vilket skapar onödiga konflikter med andra samhällsmål. Att minska klimatutsläppen via kvotplikt ger en sämre träffsäkerhet än höjd koldioxidskatt ofta är det billigare både för samhället och konsumenterna att minska koldioxidutsläppen genom att lägre energianvändning istället för att ersätta fossilbränsle med biodrivmedel. Kvotplikt, obligatorisk låginblandning m m bör ses som temporära åtgärder som på sikt bör ersättas av mera generellt verkande styrmedel, i första hand en generell höjning av koldioxidskatten på fossila drivmedel. Kvotplikt för bensin och diesel Dämpa energianvändningen i transportsektorn En huvudlinje när Sverige ska uppfylla förnybarhetsdirektivets 10-procentskrav bör vara att dämpa energianvändningen inom transportsektorn. Med en lägre energianvändning krävs det mindre biodrivmedel för att nå målet. Eftersom fossila bränslen totalt dominerar energiförsörjningen på transportsidan har åtgärder för att dämpa användningen i denna sektor stor betydelse när det gäller att nå det generella målet om ökad andel förnybar energi. Några viktiga inslag i en politik för lägre användning av transportenergi är en samhällsplanering inriktad på minskade transportbehov, en övergång till mera energieffektiva transportslag och fordon liksom en justering av dagens skatteregler som i många fall driver upp transportarbetet. Obligatorisk låginblandning från 2013 En andra huvudlinje bör, enligt Naturskyddsföreningen, vara att istället för en kvotplikt från 2013 införa ett obligatoriskt krav om låginblandning av förnybara drivmedel i både bensin och diesel. Som en konsekvens skulle samtidigt nuvarande undantag från energiskatt för låginblandade biodrivmedel
slopas. Med en sådan lösning skulle man genom maximalt tillåten inblandning av etanol (10 volymprocent) resp FAME (7 procent) uppnå en biodrivmedelsandel på 6,4 procent. Införandet av energiskatt skulle ge en prishöjning på fossilbaserade drivmedel som främjar en mera transportsnål samhällsutveckling, energisnåla vägfordon och en överföring till spår- och kollektivtrafik. Tidpunkten sammanfaller med när skyldigheten att tillhandahålla bensin med endast 5 procent etanol upphör. Den praktiska konsekvensen av en sådan reglering skulle, enligt vår uppfattning, skilja sig marginellt från effekterna av en kvotplikt. Den flexibilitet och tävlan mellan olika biodrivmedel som Energimyndigheten hoppas att en kvotplikt ska skapa är, enligt vår uppfattning, en chimär. Oavsett om man väljer ett inblandningstvång eller den mera flexibla lösning myndigheten föreslår så kommer slutresultatet att bli att vi kommer att få en praktiskt taget hundraprocentig låginblandning. Den stora fördelen med obligatorisk låginblandning är att denna lösning sannolikt är både enklare att införa och att kontrollera. Ökad andel förnybar el i elmixen Hur mycket förnybar el som Sverige får tillgodoräkna sig från den eldrivna spårtrafiken beror dels på hur stor andel av landtransporternas energianvändning den eldrivna spårtrafiken står för, dels på hur stor andel av den svenska elmixen som kommer från förnybar elproduktion 1. En ökad andel förnybar el leder därför i sig till att direktivets krav blir lättare att klara. Med ett lägre beroende av kärnkraft och en ökad andel el från t ex vindkraft och kraftvärmeverk (eldade med biomassa som uppfyller hållbarhetskriterierna) når vi kravnivån lättare. Med nuvarande elmix motsvarar förnybar el i transportsystemet 2,5 procent av landtransportenergin. Nuvarande utbyggnadsplaner för vindkraft kommer att öka den andelen även om spårtrafikens elanvändning inte stiger. Fortsatt total skattebefrielse för biogas Genom att lägga biogas utanför kvotplikten bör det inte finnas några hinder för en fortsatt total skattebefrielse för biogas. Om biogasen istället utnyttjas för att uppfylla kvotplikten måste den sannolikt beskattas. Biogas baseras dessutom normalt på avfall, avloppsslam m m, dvs sådana råvaror som berättigar till dubbelräkning vid uppfyllandet av 10-procentskravet. Att skattebefria biogasproduktion från avfall eller gödsel innebär, enligt Naturskyddsföreningens uppfattning, ingen subvention utan återspeglar att biogasanvändning i många fall leder till minskad klimatpåverkan eftersom alternativet ofta är att den mycket kraftfulla klimatgasen metan strömmar ut i atmosfären. Det är således mycket angeläget att metanläckage motverkas. Med den dubbelräkning som direktivet anger motsvarar nuvarande biogasanvändning 0,3 procent av landstransportenergin. Övrig biogasproduktion är så pass begränsad att även denna tills vidare utan svårigheter bör kunna inkluderas i skatteundantaget. Fortsatt total skattebefrielse för övriga flytande biodrivmedel och biobränslen Energimyndigheten anser att man ska överväga att behålla den totala skattebefrielsen för höginblandade biodrivmedel. En nackdel är att man därmed skulle införa två olika skattesatser för t ex etanol, beroende på om den är låginblandad eller i form av E85, en annan att man skapar ett artificiellt lågt pris på höginblandade biodrivmedel och därmed motverkar strävandena efter ökad effektivitet. Enligt Naturskyddsföreningens uppfattning bör biodrivmedel i princip enbart gynnas genom successivt höjd koldioxidskatt på fossila drivmedel. För att främja energieffektivitet och resurshushållning och för att internalisera trafikens externa kostnader i form av avgaser, buller, vägslitage m m bör däremot energiskatt på sikt tas ut även på förnybara drivmedel. Mot denna bakgrund stödjer Naturskyddsföreningen Energimyndighetens förslag att, i avvaktan på högre koldioxidskatter, ansöka om att under en övergångsperiod kunna behålla även undantaget från energiskatt. Generell höjning av koldioxidskatten För att de inhemska utsläppen ska minska till den nivå regeringen definierar i klimatpropositionen krävs, enligt regeringen - utöver de förslag som finns i propositionen - ytterligare höjningar av koldioxidskatten som till 2020 sänker koldioxidutsläppen med två miljoner ton per år. Det är angeläget 1 Enligt direktivets regler kan ett medlemsland välja att antingen använda elmixen i EU eller i det egna landet.
att dessa höjningar beslutas så snart som möjligt så att konsumenter och företag får möjlighet att anpassa sig till nya, högre prisnivåer på fossila drivmedel. Högre koldioxidskatt stärker marknaden för biogas och höginblandade biodrivmedel och minskar behovet av skattemässig särbehandling. Långsiktigt är betydande höjningar koldioxidskatten nödvändiga för att radikalt minska utsläppen. Ökad energiskatt på diesel samt en differentiering av dieselskatten mellan fordon som omfattas respektive inte omfattas av km-skatt Ett strukturellt och mycket allvarligt hinder för att minska klimatpåverkan från transportsektorn är att det på grund av risken för gränshandel inte är möjligt för Sverige att ha en radikalt högre skatt på diesel än våra grannländer. Ca 40 procent av den tunga trafiken på de svenska vägarna är internationell. Genom att fylla sina stora bränsletankar i grannländerna kan dessa fordon enkelt undkomma effekterna av ensidiga svenska skattehöjningar och därmed neutralisera deras klimatnytta. Att dieselskatten inte kan höjas nämnvärt gör det även svårt att höja bensinskatten. Nuvarande låga energiskatt på diesel är en viktig förklaring till den överströmning från bensin- till dieselfordon som inträffat de senaste åren. För att vi på ett effektivt sätt ska kunna utnyttja drivmedelsskatten i klimatarbetet (bl a för att uppnå den ytterligare minskning till 2020 på två miljoner ton koldioxid som är nödvändig för att regeringens minskningsmål ska nås) krävs därför en mekanism som begränsar risken för gränshandel. Den naturliga lösningen är att differentiera drivmedelsskatterna mellan tunga och lätta fordon eftersom gränshandelsproblemet i stort sett enbart handlar om de tunga fordonen. Denna möjlighet finns i teorin redan i energiskattedirektivet. För att underlätta tillämpningen föreslog EUkommissionen våren 2007 att energiskattedirektivet skulle ändras så att en reducerad dieselskatt skulle kunna knytas till fordon som omfattas av km-skatt. Kommissionen erbjöd sig att utveckla ett harmoniserat regelverk för en återbetalningsmekanism. En sådan reform är mycket angelägen. 2 Tyvärr har den svenska regeringen snarast motarbetat dessa strävanden (bl a genom att under ordförandeperioden 2009 avbryta den påbörjade reformen av eurovignett-direktivet), vilket allvarligt försämrat möjligheterna att klara ens de måttfulla målen i klimatpropositionen. Obligatorisk flexfuel-utrustning på alla nya bensinfordon Idag kan endast vissa nya bensinbilar köras på bensin med högre etanolinblandning än 5-10 procent. Att dessa fordon finns på marknaden är inte minst resultatet av en uppsjö av ekonomiska stimulanser. Samtidigt bedömer branschorganisationen Bilsweden att det i praktiken inte skulle innebära någon extrakostnad om flexfuel-utrustningen skulle bli obligatorisk på nya bilar. Sverige bör därför inom EU driva krav om att flexfuel-utrustning görs obligatorisk på nya bensinbilar. Om flexfuel-utrustning görs obligatorisk på alla bensinbilar blir det möjligt att på ett mycket flexibelt sätt öka andelen motoralkoholer. Hållbarhetskriterier Tillåten respektive otillåten skogsråvara Enligt hållbarhetskriterierna i förnybarhetsdirektivet och bränslekvalitetsdirektivet får man vid uppfyllandet av direktivens krav inte tillgodoräkna sig sådana drivmedel (ink förnybar el) som baserats på råvaror (t ex ved) som kommer från områden som i januari 2008 utgjorde naturskog utanför naturreservat, nationalparker m m 3 ängs- och hagmarker odikade våtmarker Inte heller tillåts virke från bl a stubbrytning. Dessutom innehåller kriterierna specifika krav om skydd för markens kollager, en reglering som saknar motsvarighet i svensk lagstiftning. Av direktivtexten liksom den diskussion som förs i rapporten, särskilt i bilaga 1, kan man inte dra någon annan slutsats än att en stor del av det virke som redan idag används som råvara till drivmedel 2 Se brev 2008-02-01 från Naturskyddsföreningen till finansminister Anders Borg. 3 Naturskog och annan trädbevuxen mark, dvs. skog och annan trädbevuxen mark med inhemska arter, där det inte finns några klart synliga tecken på mänsklig verksamhet och där de ekologiska processerna inte störts i betydande utsträckning.
(etanol), som flytande bränsle för andra ändamål (tallbeckolja) 4 eller för elproduktion inte får tillgodoräknas vid uppfyllandet av direktiven. Den viktigaste komplikationen utgörs av de ca 380 000 ha 5 återstående icke-skyddade naturskogarna, områden som just nu, bit för bit, avverkas för att bli papper eller sågtimmer men där en del också slutar som bränsle. Den svenska förnybara elmixen består därmed till en del av el som framställts med råvaror som inte är tillåtna enligt hållbarhetskriterierna. Den etanol SEKAB tillverkar i Domsjö, den DME och talloljediesel som görs i Piteå, tallbeckoljan från Sandarne liksom den metanol man tänker framställa i Hagfors har sitt ursprung i bl a virke som åtminstone till en del har hämtats från otillåtna områden. Man kan också notera att riksdagen inom kort kommer att besluta om sådana ändringar av lagen om energiskatt att alla undantag från energi- och koldioxidskatt för biobränslen villkoras till att bränslena uppfyller hållbarhetskraven. Ett sätt att göra det möjligt att utnyttja svensk skogsråvara för att uppfylla direktivens krav kan vara att upprätta separata virkesflöden för virke från dessa förbjudna områden och skapa garantier för att inga fibrer från dessa flöden kommer in i t ex något kraftvärmeverk eller någon anläggning där man gör drivmedel. Mera rimligt vore dock att se över de lagar som berörs, i första hand skogsvårdslagen och miljöbalken, och därigenom säkra att vi kan använda svenskt virke när EU-kraven ska uppfyllas. De återstående naturskogarna måste däremot sannolikt i sin helhet undantas från sådan avverkning som kan leda till produktion av el eller drivmedel, rimligen genom att de avsätts som naturreservat eller biotopskydd. När förnybarhetsdirektivet fastställdes fick Kommissionen f ö samtidigt ett uppdrag att före årsskiftet 2009/10 föreslå generella hållbarhetskriterier för all användning av biomassa under förnybarhetsdirektivet. Detta uppdrag måste rimligen sluta med att samma regler måste gälla för skogsbruket oavsett om virket går till el- och värmeproduktion eller om det används för framställning av etanol, metanol, DME eller Fischer-Tropsch diesel. Effekter av indirekta markanvändningsförändringar Till årsskiftet 2010/11 ska Kommissionen presentera förslag till hur man ska inkludera och beakta de effekter av indirekta markanvändningsförändringar som den lagstiftningsvägen framdrivna ökade produktionen av biodrivmedel kan antas orsaka. Vad som avses med effekter av indirekta markanvändningsförändringar är ännu inte specificerat inom EU, men att konsekvenserna kan vara betydande för t ex värderingar av olika biodrivmedels klimatpåverkan ur livscykelperspektiv framgår av det underlag som togs fram när Kalifornien nyligen beslöt införa en lagstiftning liknande bränslekvalitetsdirektivets artikel 7a 6 : g CO 2eq/MJ Direkt, Cal Indirekt, Cal Totalt, Cal Direkt, EU (typvärde) Bensin 96-96 84 Majsetanol 47-75 30 77-105 43 Sockerrörsetanol 27 46 73 24 Veteetanol 26-70 Mikael Karlsson ordförande Magnus Nilsson trafikexpert 4 Hållbarhetskriterierna gäller utöver biodrivmedel även flytande, förnybara biobränslen för andra ändamål. 5 Energimyndighetens uppskattning, sid 82. 6 A land use change effect is initially triggered by a significant increase in the demand for a crop-based biofuel. When farmland devoted to food and feed production is diverted to the production of that biofuel crop, supplies of the displaced food and feed crops are reduced. Supply reductions cause prices to rise, which, in turn, stimulates increased production. If that production takes place on land formerly in non-agricultural uses, a land use change impact results. The specific impact consists of the carbon released to the atmosphere from the lost cover vegetation and disturbed soils in the periods following the land use conversion. Ur Proposed Regulation to Implement the Low Carbon Fuel Standard, California Environmental Protection Agency, Air Resource Board, March 5, 2009