UPPHANDLA FRAMTIDEN Hållbar upphandling av varor, tjänster och entreprenader i praktiken MILJÖ STYRNINGS RÅDET
Miljöstyrningsrådets ambition är att Bidra till minskad miljöpåverkan i samhället genom att ge stöd i arbetet med hållbar utveckling utgående från verktygen EMAS, EPD och miljökrav vid upphandling. Utgöra ett förstklassigt stöd att skapa hållbarhet och miljönytta för professionella upphandlare genom att fokusera på relevans, bransch- och vetenskaplig förankring, helhetsperspektiv, samarbete, användarvänlighet, miljöteknikutveckling och innovationer. Bidra till att EMAS blir allmänt känt som det mest kompletta miljöledningssystemet. Verka för att det Internationella EPD -systemet ska vara internationellt erkänt och det mest använda verktyget för utveckling av produktspecifika regler (PCR), miljö- och klimatdeklarationer. Vara en internationell och aktad aktör inom hållbar utveckling. Vara en utvecklande och lärande organisation med medarbetare som trivs och sprider arbetsglädje.
Tips och råd hur man kan upphandla en hållbar framtid genom ett 20-tal korta rekommendationer och konstateranden En hållbar framtid genom upphandling Miljöstyrningsrådet är regeringens expertorgan för miljöanpassad offentlig upphandling. Vårt arbete får högst betyg av de nio ledande EU-länder som EU-kommissionen nyligen utvärderat enligt hur relevanta och användbara deras miljökrav är. Miljöstyrningsrådets huvuduppgifter är att utveckla system för hållbar offentlig och annan professionell upphandling samt verktyg för miljöledningssystem (EMAS/ISO 14001) och produktrelaterad miljö- och klimatinformation, EPD. Miljöstyrningsrådet är ett statligt bolag som riktar sig till en bred målgrupp av framför allt offentliga, men även privata aktörer. Både i Sverige och internationellt används miljöanpassad upphandling som ett led i att nå politiska mål för hållbar produktion och konsumtion. En av de nya reglerna som understryker detta är att man inte bara får utan bör ställa miljökrav enligt Lagen om Offentlig Upphandling. Detta gäller även sociala krav. Med denna skrift vill vi ge några tips och råd från vår långa erfarenhet av miljömässigt och socialt ansvarstagande om hur vi kan upphandla en hållbar framtid. Sven-Olof Ryding VD, Miljöstyrningsrådet Behoven av och intresset för att ställa miljökrav vid upphandling ökar stadigt. Regeringens handlingsplan för miljöanpassad offentlig upphandling har gett upphandlarna klara motiv att ställa miljökrav och leverantörerna affärsmässiga skäl att erbjuda miljöanpassade varor och tjänster.
Andelen upphandlingar med miljökrav ökar i Sverige. Sätt upp politiska och nationella mål EU-kommissionen har satt upp målet att hälften av upphandlingarna i 1 EU:s medlemsländer ska innehålla miljökrav. I Sverige är förslaget att åtta av tio upphandlingar ska göra det. Naturvårdsverkets årliga undersökning om miljöanpassad offentlig upphandling visar att användningen av Miljöstyrningsrådets upphandlingskriterier ökat stadigt mellan 2004 och 2009. Nyttan är som störst vid upphandling inom de produktområden som har störst miljöpåverkan. Beaktande av andras erfarenheter förbättrar planeringen av upphandlingsarbetet. Ta vara på andras kunskaper Det är av stort värde att ha kunskap om aktuella regelverk inom miljöanpassad 2 och socialt ansvarsfull upphandling. Det är också viktigt att känna till likheterna och skillnaderna i upphandlingsarbetet i den offentliga respektive privata sektorn. Andras erfarenheter kan hjälpa till att identifiera vilka faktorer som förhindrar eller förbättrar verksamheten. Upphandling av de mest relevanta produktgrupperna ger störst miljöeffekt. Välj rätt produktgrupper Genom att fokusera sitt upphandlingsarbete på områden med störst miljöpåverkan får en upphandlande myndighet den bästa möjliga effekten. Miljö- 3 styrningsrådet har valt produktgrupper baserat på en EU-studie som visar att den största miljöpåverkan, sett ur ett livscykelperspektiv, kommer från bygg-, livsmedels- och transportsektorerna. Inom dessa tre sektorer har särskilt viktiga produktgrupper inom den offentliga sektorn kunnat identifieras genom att utvärdera miljöpåverkan och försäljningsvolymen. Vilka produkter som slutligen ska bli föremål för miljökrav i upphandlingen är självklart upp till varje upphandlande myndighet och deras specifika behov.
En öppen och kvalitetssäkrad process är en förutsättning för att utforma förankrade miljökrav. Ställ miljökrav efter egna ambitioner Miljöstyrningsrådet hjälper upphandlare genom förslag på färdiga och detaljerade 4 kriterier som kan ingå i förfrågningsunderlag vid enskilda upphandlingar. Kriterierna består av krav på tre olika nivåer med tillhörande förslag på verifikat med motiv- och bakgrundsdokument. Upphandlaren kan välja att använda kraven på bas-, avancerad eller spjutspetsnivå enligt den egna ambitionsnivån. I praktiken innehåller kriterierna detaljerade och konkreta krav på till exempel kemikalieinnehåll, utsläpp från tillverkning eller energiförbrukning vid drift. Kriterierna tas fram i en kvalitetssäkrad process i expertgrupper i vilka ingår viktiga intressenter som beställare och leverantörer. Arbetet granskas av oberoende, externa revisorer. Miljöstyrningsrådets upphandlingskriterier främjar miljön genom att vara mer drivande än lagstadgade nivåer. Det nära samarbetet med näringslivet vid kriterieutformningen har ofta uppmärksammats som ett föredöme av EU-kommissionen och andra medlemsstater. Flera miljörättsliga principer kan ses som komplement till LOU. Vidga begreppet miljörätt i upphandlingssammanhang Olika rättsprinciper på miljöområdet är centrala som utgångspunkter inom 5 offentlig upphandling. Utöver de grundläggande principerna i EU-rätten och Lagen om Offentlig Upphandling finns andra lagar och principer som bör beaktas. Miljöbalkens principer kan tillämpas vid offentlig upphandling, men en åtgärd som berörs av Miljöbalkens intentioner får inte vara av försumbar betydelse. Även försiktighets- och substitutionsprinciperna är viktiga. Båda dessa principer medger att man ska vidta åtgärder men det finns en misstanke att en aktivitet, produkt eller tjänst är hälsofarlig eller miljöstörande även om detta inte fullt ut kan bevisas. Det krävs dock att en sådan misstanke baseras på vetenskaplig grund. Miljöstyrningsrådets miljökrav begränsar inte konkurrensen snarare tvärtom. Säkerställ fri konkurrens mellan leverantörer Miljöstyrningsrådet har kartlagt hur leverantörer och anbudsgivare i allmänhet 6 upplever olika krav som ställs vid upphandling. Det stora flertalet leverantörer anser att miljökrav inte hämmar konkurrensen. Det är inte kraven i sig utan hur de ställs
som kan hämma konkurrensen. Miljöstyrningsrådets upphandlingskriterier följer utvecklingen inom området och många leverantörer ser gärna fler miljökrav utifrån ett livscykelperspektiv. Detta kan innebära kontraktslösningar som gör det lättare att våga investera i ny och dyrare miljöteknik som i längden är mer energisnål och billigare. Dessutom arbetar allt fler leverantörer med sociala krav. Leverantörsuppföljningar den svaga länken i upphandlingen. Följ upp ställda miljökrav Uppföljning handlar om att säkerställa att man får den kvalitet och miljöprestanda 7 på produkter som specificerats vid upphandlingen. Särskilt viktigt är detta vid kontrakt som löper över flera år. De upphandlande myndigheterna måste göra uppföljningar. Om man avstår från att följa upp kontrakt finns risken att anbudsgivare sänker sitt pris genom att utlova ett villkor, men bortser från att uppfylla det. Det ger en fördel till oseriösa leverantörer. Det är därför viktigt att formulera miljökrav som kan kontrolleras och även genomföra uppföljningar i praktiken. Upphandlarna behöver samtidigt information om vilka typer av lämpliga verifikat som kan bevisa att kraven är uppfyllda. Det behövs en expertfunktion för att hjälpa upphandlare att verifiera spårbarhet i leverantörskedjor. Ta med socialt ansvarstagande Sociala och etiska hänsyn införs i allt fler upphandlingar, till och med i högre 8 takt än miljökrav. I många fall är det särskilt viktigt att leverantörer lever upp till de etiska krav som ställts i tillverkningsleden. Insamling och verifiering av sådan leverantörsinformation behöver stöd, förslagsvis i form av ett nationellt expertorgan som i komplicerade fall kan hjälpa upphandlare i frågor kring verifiering av spårbarhet i leverantörskedjor. Miljöstyrningsrådet har därför inlett en omfattande kartläggning av förhållandena i leverantörskedjor för ett antal centrala materialslag som metaller, plaster, bomull, sockerrör och raps. Miljöstyrningsrådet har även lanserat CSR-kompassen som är ett praktiskt verktyg för offentliga och privata upphandlare att ta social och etisk hänsyn.
Det privata näringslivet kan med fördel använda sig av Miljöstyrningsrådets upphandlingskriterier. Inkludera det privata näringslivet i arbetet Miljöstyrningsrådet kartlägger även det privata näringslivets behov av stöd 9 i upphandlingsfrågor. En majoritet av de tillfrågade företagen är positiva till att få tillgång till stödverktyg. Störst behov finns i livsmedels- och transportsektorn. Näringslivet accepterar jämförelsevis krävande miljökriterier så länge de uppfattas som relevanta, objektiva, vetenskapligt sunda och marknadsorienterade. Olika målgrupper kräver information med varierande inriktning och djup. Målgruppsanpassa information och utbildning Miljöstyrningsrådets upphandlingsverksamhet riktar sig till flera olika målgrupper. 10 Här är de främsta: politiker som beslutar om allmänna riktlinjer för miljöanpassad upphandling, verksamhetschefer som beslutar om tilldelning av resurser för upphandling, råd till upphandlare som behöver hjälp i form av detaljerade miljökrav vid enskilda upphandlingar och leverantörer som behöver kunskap om vilka krav på miljöprestanda som vanligtvis förekommer och hur dessa kan verifieras. Detta kräver att kommunikationen anpassas till olika grader av förkunskaper och syften. Livscykelkostnadskalkyler kan leda till stora besparingar. Se kostnaderna i ett helhetsperspektiv Det är ofta nödvändigt att ha en uppfattning om den totala kostnaden för de 11 produkter som upphandlas. En livscykelkostnadsanalys, Life Cycle Cost Analysis (LCC), beräknar den totala kostnaden för en viss produkt under hela dess livslängd. Den omfattar inte bara grundinvesteringen vid själva inköpstillfället utan dessutom drifts- och underhållskostnaderna, som annars skulle vara svåra att överblicka. LCC-beräkningar lämpar sig bäst för produkter som har koppling till energiförbrukning och är särskilt motiverade där drifts- och underhållskostnaderna är relativt höga. LCC-beräkningar kan användas såväl i behovsanalysen som vid anbudsutvärderingen.
Detaljerade råd vid enskilda upphandlingar med fokus på hållbarhetsfrågor är en god investering av skattebetalarnas medel Spara åtskilligt genom hållbar upphandling Miljöanpassad upphandling behöver inte öka kostnaderna tvärtom. Vid inköpet 12 av produkt kan det ibland leda till högre kostnader, men låga underhålls- och driftskostnader kan i längden spara pengar. En EU-studie visar att miljöanpassad offentlig upphandling baserad på LCC-beräkningar kan ge drygt en procent lägre kostnader för hela den svenska offentliga upphandlingen. Detta motsvarar en årlig besparing på cirka sex miljarder kronor. Klimatdeklarationer underlättar för upphandlare att göra klimatsmarta val. Klimatanpassa den offentliga upphandlingen Klimatfrågan har skapat behov av nya sätt att informera om produkters 13 klimatpåverkan. Att uttrycka produkters klimatpåverkan i termer av klimatavtryck har snabbt vunnit gehör. Miljöstyrningsrådet har lång erfarenhet av att utveckla metoder för produktrelaterad klimatinformation baserat på internationella standarder. Ett viktigt syfte är att underlätta för upphandlare att jämföra olika produkters klimatpåverkan i inkomna anbud. Utifrån det internationella EPD -systemet har Miljöstyrningsrådet lanserat klimatdeklarationer som sammanfattar den viktigaste informationen om en produkts samlade utsläpp av växthusgaser i ett livscykelperspektiv. Dessutom baseras klimatdeklarationer på vetenskapligt erkända beräkningsunderlag, livscykelanalyser (LCA) och är granskade av oberoende experter. Nya typer av upphandlingsverktyg skapar fler incitament att energieffektivisera. Gör stora vinster genom energieffektivisering Många miljö- och klimatproblem har sitt ursprung i hur energi genereras och 14 används. Energiförbrukningen kan sänkas genom krav i upphandlingen som är inriktade på att varor och tjänster är energieffektiva. Upphandling av energieffektiva produkter utgör en av åtgärderna i det så kallade energitjänstedirek-
tivet, där varje EU-land måste välja bland olika åtgärder. Energiprestandaavtal, EPC, är ett energisparkoncept som kan bli användbart inom den offentliga upphandlingen när det gäller att spara både energi, kostnader och onödig miljöpåverkan. Om besparingarna blir större än väntat kan det leda till att delar av vinsten tillfaller entreprenören som installerade den nya utrustningen. Kemikaliefrågor kräver ofta speciell hantering i upphandlingssammanhang. Ta fram en genomtänkt kemikaliestrategi En genomarbetad kemikaliestrategi kan hjälpa till att begränsa hälso- och miljöfarliga 15 ämnen i produkter vid en upphandling. En sådan strategi kan utgå från EUförordningen om kemikalier, REACH, men också från miljökvalitetsmålen om Giftfri- miljö och Skyddande ozonskikt. Det övergripande målet bör vara att främja miljöinnovationer inom kemikalieområdet genom att utveckla produkter som minskar hälso- och miljöriskerna. För att öka genomslaget bör också samarbete sökas med andra kravställare på marknaden, till exempel organisationer bakom miljömärkningar. Det går att ställa drivande miljökrav på livsmedel. Ställ krav på livsmedel Offentlig mat är ett av regeringens fokusområden och finns därför med i 16 projektet Sverige Det nya matlandet. Miljöstyrningsrådets roll i denna satsning är att sprida kunskap om hur offentliga medel vid enskilda upphandlingar i högre grad kan bidra till att förbättra miljön, klimatet och djuromsorgen i livsmedelssektorn. Den mat som barnen och de äldre serveras ska även vara av god kvalitet. I debatten har det framkommit att många vill ställa krav på närproducerad mat i upphandlingen. Det går inte eftersom det strider mot Lagen om Offentlig Upphandling. I stället kan upphandlaren underlätta för mindre företag att lämna anbud, genom att dela upp upphandlingen i fler delar, separera transporterna och kommunicera upphandlingen i god tid.
Spjutspetskriterier och aktiva leverantörsdialoger viktiga första steg vid innovationsupphandling. Stimulera innovation och miljöteknikutveckling Miljöstyrningsrådet utvecklar drivande miljökriterier på olika nivåer som 17 uppmuntrar till innovations- och teknikutveckling. Den högsta nivån benämns spjutspetskriterier. Miljöstyrningsrådets expertgrupper utarbetar förslag till kriterier och i många av expertgrupperna deltar representanter för företag som ligger långt framme inom miljöteknikområdet. Miljöstyrningsrådet har föreslagit en nationell modell för innovations- och teknikupphandling som bygger på att arbetet med spjutspetskriterier ska vara ett första steg i innovationsupphandlingar. I detta arbete förs ofta en dialog mellan innovativa miljöföretag med färdiga koncept och lösningar och med intresserade beställare. Detta sätt att arbeta med innovationsupphandling kan mycket väl förenas med mer traditionella teknikupphandlingstävlingar som syftar till att utveckla ny miljöteknik. Rätt använt är miljöledningssystem ett utmärkt verktyg vid upphandling. Använd miljöledningssystem på fler sätt Att kräva att en anbudsgivare har ett miljöledningssystem är en bra grund inför 18 uppdrag som bedöms ha stor miljöpåverkan. För att fasa in leverantörer som inte har ett miljöledningssystem när ett uppdrag påbörjas kan önskemålet om detta ingå som krav i ett så kallat kontraktsvillkor. Om leverantörer i högre grad inriktar sitt miljöledningsarbete på att förbättra miljöprestandan hos de varor och tjänster som de lämnar anbud på, öppnas möjligheter att miljöledningssystem kan användas mer i offentlig upphandling i framtiden. Kriterier från miljömärkning är inte automatiskt lämpliga i offentlig upphandling. Ställ krav på funktionen och prestanda inte märkningen Många upphandlare använder miljömärkningskriterier i sina förfrågningsunderlag. 19 Det är möjligt att göra detta, men det finns också begränsningar. Det går inte att ställa krav på märkningen i sig, utan på att produkter ska uppfylla vissa kriterier som ingår i ett miljömärkningssystem. Kriterierna behöver analyseras noga och vara kopplade till föremålet för upphandlingen. En märkningslicens kan däremot vara ett bevismedel
för att kriterierna har uppfyllts, men andra likvärdiga bevis måste också godkännas. De måste alltid uppfylla grundläggande principer för icke-diskriminering, likabehandling, transparens, proportionalitet och ömsesidigt erkännande. Lättillgänglig information på webben förenklar arbetet för upphandlare. Använd webben för miljökrav i upphandlingen Miljöstyrningsrådets hemsida utgör vårt ansikte utåt och är den främsta 20 informationskällan. På hemsidan finns vägledningar, nyheter, alla kriterier och information om utbildningar fritt tillgängligt för alla. I en stor undersökning om hur tillgängliga offentligt finansierade hemsidor är för olika användare var det endast fem som nådde 99 procent av tillgänglighetskraven och Miljöstyrningsrådets hemsida var en av dem. Miljöstyrningsrådet arbetar vidare med att utveckla webben och databaser för att ständigt öka användarvänligheten. Miljöstyrningsrådet hjälper organisationer i den offentliga och privata sektorn att på ett affärsmässigt sätt arbeta systematiskt med fokus på hållbar upphandling. Underlagsrapporten till denna guide: Hållbar offentlig och annan professionell upphandling. Resultat från regeringens handlingsplan för miljöanpassad offentlig upphandling, Miljöstyrningsrådets rapport 2010:3. Författare: Sven-Olof Ryding.
Infobahnreklambyra.se Underlagsrapporten till denna guide och annan dokumentation om miljöanpassad upphandling kan laddas ner eller beställas på www.msr.se. Ring vår Helpdesk för råd om hållbar upphandling. Tfn 08-50 10 55 50, måndag kl 13 15, tisdag fredag kl 10 12. All information om Miljöstyrningsrådets arbete finns på www.msr.se. Miljöstyrningsrådet Vasagatan 15 17 111 20 Stockholm Växel 08-700 66 90