Rapportsammandrag Stadsrevisionen 12 juni 2018 Granskning av chefers förutsättningar i Göteborgs Stad Bakgrund De kommande tio åren kommer både antalet barn och äldre i befolkningen att öka kraftigt. Antalet personer i arbetsför ålder kommer däremot att öka betydligt mindre. Det innebär att konkurrensen om arbetskraften på hela arbetsmarknaden kommer att tillta. Det är därför av strategisk betydelse för Göteborgs Stad att uppfattas som en attraktiv arbetsgivare. Enligt beräkningar gjorda av Sveriges Kommuner och Landsting kan det komma att behövas över en halv miljon nya medarbetare och chefer till välfärden fram till 2023. Aktuell forskning visar att många kommunala chefer arbetar under hård press och i vissa fall under ohållbara förhållanden. Resurserna är många gånger knappa i förhållande till vad cheferna förväntas genomföra, stödet runt dem är inte tillräckligt och antalet underställda är många. Detta riskerar att leda till sviktande hälsa och prestationer samt att många chefer vill lämna sina uppdrag. Den kommunala sektorn står därmed inför en svår utmaning och chefers arbetsvillkor och hållbarhet blir en angelägen fråga i dubbel bemärkelse. Dels på grund av deras utsatta position, dels på grund av chefernas stora betydelse när det gäller att skapa hälsosamma och effektiva kommunala organisationer. Av Göteborg Stads medarbetar- och arbetsmiljöpolicy framgår bland annat att stadens chefer ansvarar för att leda och kommunicera verksamhetens uppdrag och mål så att förväntade resultat uppnås. Vidare ansvarar cheferna för en god och säker arbetsmiljö och ett hållbart arbetsliv samt för att skapa förutsättningar för detta. Arbetsmiljöverkets föreskrifter och allmänna råd anger en godtagbar lägsta standard för god arbetsmiljö. Göteborgs Stad eftersträvar emellertid en högre standard än minimikraven. Stadens chefer har således högt ställda krav att leva upp till. Det är därför av stor vikt att cheferna får de förutsättningar och resurser som krävs för att kunna uppfylla de krav som staden ställer. Arbetsmiljöverkets föreskrift om organisatorisk och social arbetsmiljö förtydligar arbetsgivarens ansvar för dessa frågor. Cheferna har ett ansvar för att föreskrifterna följs. Samtidigt är cheferna även arbetstagare i arbetsrättslig mening. Därför behöver chefernas egna organisatoriska förutsättningar och sociala arbetsmiljö ses som en viktig förutsättning för att cheferna i sin tur ska kunna skapa en god arbetsmiljö för sina medarbetare. Stadsrevisionen 1
Kommunfullmäktige uttrycker i sin budget att insatserna för att ge cheferna rätt organisatoriska förutsättningar för att utöva sitt ledarskap på bästa sätt behöver stärkas. Fullmäktige konstaterar även att staden har omfattande uppföljningsprocesser och att den administrativa bördan ska minska under mandatperioden. Rapportsammandraget baserar sig på rapporten Granskning av chefers förutsättningar i Göteborgs Stad som finns på www.goteborg.se/stadsrevisionen. Syfte och urval Syftet med granskningen har varit att bedöma om nämnder och styrelser säkerställer att cheferna har tillräckliga förutsättningar för att fullfölja sina uppdrag på ett ändamålsenligt sätt. Granskningen omfattar Angereds stadsdelsnämnd, Bostads AB Poseidon, Göteborg Energi AB, Göteborgs idrotts- och föreningsnämnd, Göteborgs trafiknämnd, kommunstyrelsen och Majorna-Linnés stadsdelsnämnd. Inom staden finns flera nämnder och bolag med kommunövergripande uppdrag. Dessa fattar löpande olika former av beslut som i allra högsta grad påverkar chefernas förutsättningar i stadens olika verksamheter. Vi gör därför inte separata bedömningar inom de nämnder och bolag som ingår i granskningen med undantag för kommunstyrelsen. Det är endast kommunstyrelsen som genom sitt uppdrag har möjlighet att överblicka stadens verksamheter och skapa en samlad bild av olika former av beslut som påverkar chefernas förutsättningar. Samtidigt är chefernas förutsättningar en strategisk fråga för staden där alla verksamheter har en roll att spela. Vi menar därför att granskningens resultat är relevant att beakta i samtliga av stadens nämnder och bolag. Granskningen omfattar första linjens chefer. Med första linjens chefer menas här i första hand enhetschefer eller motsvarande som utgör den första chefsnivån i en organisation och som har både budget- och personalansvar. De arbetar alltså i direkt kontakt med den praktiska verksamheten. Läsanvisning När vi använder oss av begreppet chefer avser vi i den här rapporten första linjens chefer. I annat fall framgår det tydligt i texten vilken chefsnivå vi syftar på. Med organisatoriska förutsättningar avser vi såväl de organisatoriska strukturer som de krav och resurser som omger cheferna i deras arbete. Det kan exempelvis handla om antalet medarbetare per chef, tillgång till stödfunktioner samt arenor för dialog. Iakttagelser och bedömningar Stadsrevisionens bedömning tar sin utgångspunkt i granskningens revisionsfrågor som besvaras nedan. Avslutningsvis görs en sammanfattande bedömning. Har nämnder och styrelser tydliggjort chefernas uppdrag? Granskningen visar att cheferna i de granskade förvaltningarna och bolagen som regel upplever sitt uppdrag som tydligt. Detta gäller främst grunduppdraget kring verksamheten. 2 Stadsrevisionen
Innehållet i chefsuppdraget är dock brett och kan förändras snabbt. Intervjuerna med cheferna ger exempel på olika arbetsuppgifter som kan tillkomma under året, vilka påverkar chefernas arbetssituation och konkurrerar om tiden i relation till grunduppdraget. Exempel på sådana arbetsuppgifter är fastighetsfrågor, flyttledaruppdrag, att täcka upp för chefskollegor som slutat och projektledaruppdrag för under året tillkommande politiska uppdrag eller projekt som initieras av aktörer utanför den egna förvaltningen. Cheferna ger även exempel på andra omständigheter som påverkar deras arbetssituation, såsom brist på kvalificerat administrativt stöd och att rekryteringsarbete tar mycket tid i anspråk. Chefer med ett högt antal medarbetare uppger även att det är slitsamt och svårt att hinna ha kontakt och samtal med alla medarbetare i vardagen. Stadsrevisionen bedömer att de granskade nämnderna och styrelserna har tydliggjort chefernas grunduppdrag. Av granskningen framkommer dock att mängden tillkommande arbetsuppgifter utöver grunduppdraget samt bristen på tillräckligt stöd påverkar chefernas förutsättningar att utföra sitt uppdrag genom att det flyttar chefernas fokus från kärnverksamheten. Detta innebär även att chefernas möjligheter till återhämtning minskar och att förutsättningarna att vara en närvarande ledare som utvecklar verksamheten försämras. Följer nämnder och styrelser upp chefernas förutsättningar för att genomföra sina uppdrag? Granskningen visar att det i de granskade nämnderna och styrelserna inte finns någon särskild process eller liknande för att följa upp chefernas förutsättningar för att genomföra sina uppdrag. Chefernas förutsättningar följs dock upp genom stadens chefsenkät samt utvecklingssamtal med närmaste chef, löpande avstämningsmöten, statistik över sjuktal och chefsomsättning. Av granskningen framkommer även att det i flera av de granskade nämnderna och styrelserna inte verkar finnas fullt ut etablerade system för att följa upp hur mycket cheferna arbetar. Samtidigt uppger flertalet av de intervjuade cheferna att de lägger betydligt fler timmar än vad som är tänkt för att kunna genomföra sitt uppdrag. Några av cheferna har inställningen att de har förtroendearbetstid, vilket innebär att de själva bestämmer över sin arbetstid i alla avseenden, inklusive att arbeta mer än vad årsarbetstiden medger. Granskningen visar även att cheferna inte i så stor utsträckning ses som eller uppfattar sig själva som medarbetare ur arbetsmiljöhänseende. Exempelvis är det få som lyfter det som problematiskt att de själva inte upplever att de fullt ut omfattas av ett systematiskt arbetsmiljöarbete. Av granskningen framkommer även att nämnderna har kännedom om chefernas arbetssituation genom att de under flera års tid har lyft problematiken i den formella uppföljningsrapporteringen till kommunstyrelsen. Vi kan därför anta att nämnderna, trots avsaknaden av en systematisk och heltäckande process för uppföljning, har en relativt god bild över chefernas förutsättningar. Bolagen rapporterar inte i samma omfattning som förvaltningarna om chefernas förutsättningar. Flera av bolagen lyfter dock fram en ansträngd psykosocial arbetsmiljö och att cheferna upplever en ökad arbetsbelastning med stress som följd. Stadsrevisionen bedömer att nämnder och styrelser följer upp chefernas förutsättningar för att genomföra sina uppdrag. Uppföljningen bör dock utvecklas och göras mer heltäckande bland annat genom att chefernas organisatoriska och sociala Stadsrevisionen 3
arbetsmiljö omfattas på ett tydligare sätt i det systematiska arbetsmiljöarbetet. Vi bedömer även att ansvaret för att följa upp hur mycket cheferna jobbar och hur deras återhämtning kan säkerställas bör tas på större allvar. För att chefer ska redovisa all arbetad tid krävs både en rimlig balans mellan uppdrag och resurser samt en tillit genom alla ledningsnivåer i organisationen. Vidtar nämnder och styrelser åtgärder med anledning av resultatet av uppföljningen? Granskningen visar att nämnder och styrelser, utifrån de uppföljningar som genomförts, vidtar åtgärder för att utveckla chefernas förutsättningar. Exempel på sådana åtgärder är förstärkningar av det administrativa chefsstödet, chefsutvecklingsprogram, uppdragsdialoger och utbildningar i systematiskt arbetsmiljöarbete. Av granskningen framkommer dock att många av cheferna har uppfattningen att de åtgärder som vidtagits har varit för få och att de inte lett till några väsentliga förändringar. Av uppföljningsrapporteringen till kommunstyrelsen framgår att nämnderna inte kan se förväntade effekter av de olika åtgärder som vidtagits för att förbättra chefernas förutsättningar. Kommunstyrelsen har reagerat genom att fatta ett flertal olika beslut om handlingsplaner i syfte att förbättra situationen. Av Göteborg Stads plan för att förbättra arbetsmiljöarbetet och minska sjukskrivningstalen 2018 2019 framgår bland annat att ett metodstöd ska utvecklas för att förvaltningar och bolag ska kunna göra en analys och en bedömning av chefers förutsättningar att axla arbetsmiljöansvaret i förhållande till resurser. Stadsledningskontoret arbetar för närvarande med att utveckla och testa ett verktyg som baserar sig på aktuell forskning. Tanken är att detta verktyg ska kunna användas i respektive förvaltning och bolag för att kartlägga och utveckla chefers förutsättningar. Stadsrevisionen bedömer att nämnder och styrelser vidtar åtgärder med anledning av genomförda uppföljningar av chefernas förutsättningar. Vi bedömer samtidigt att de åtgärder som vidtagits hittills inte varit tillräckligt effektiva då chefernas förutsättningar inte förbättrats i tillräcklig utsträckning. Det är sannolikt så att fler åtgärder för att förbättra chefernas organisatoriska förutsättningar är nödvändiga. Det är i nuläget inte möjligt att bedöma eventuella effekter av kommunstyrelsens beslutade åtgärder då arbetet med dessa nyligen har påbörjats. Vi ser dock en risk för att de åtgärder som vidtas inom staden blir av samma slag som redan tidigare har vidtagits inom flera av stadens verksamheter och att de tänkta effekterna därmed uteblir. Vi vill därför trycka på vikten av att kommunstyrelsen följer upp effekterna av de åtgärder som vidtas i syfte att bedöma om chefernas förutsättningar påverkas i tillräcklig utsträckning. Sammanfattande bedömning Sammanfattningsvis är det vår bedömning att de granskade nämnderna och styrelserna inte fullt ut säkerställer att cheferna har tillräckliga förutsättningar att fullfölja sina uppdrag på ett ändamålsenligt sätt. Vi menar att chefens förutsättningar att styra och leda i sin tur påverkar vilka resultat som verksamheterna levererar. Och att det i förlängningen även får betydelse för stadens attraktivitet för framtida medarbetare. Stadsrevisionen uppmanar därför kommunstyrelsen samt stadens nämnder och bolag att beakta resultatet av vår 4 Stadsrevisionen
granskning i sitt pågående arbete med chefernas förutsättningar. Vi vill i sammanhanget särskilt framhålla följande tre förbättringsområden. Chefernas organisatoriska förutsättningar bör stärkas Granskningen har visat att stadens nämnder och kommunstyrelsen sedan många år har kännedom om brister avseende chefernas förutsättningar. Olika former av åtgärder har vidtagits för att förbättra chefernas förutsättningar. Av uppföljningsrapporteringen till kommunstyrelsen framgår dock att nämnderna inte kan se förväntade effekter av de olika åtgärder som vidtagits. Vi bedömer att majoriteten av de åtgärder som hittills har vidtagits framförallt fokuserar på individ- och/eller gruppnivå. Och att färre initiativ har tagits för att påverka chefernas förutsättningar på organisationsnivå. Även kommunfullmäktige noterar detta i sin budget för 2018 och uttrycker att: insatserna för att ge cheferna rätt organisatoriska förutsättningar för att utöva sitt ledarskap på bästa sätt behöver stärkas. Att inte tillräckliga åtgärder har vidtagits för att ge cheferna rätt organisatoriska förutsättningar kan vara en bakomliggande orsak till att förväntade effekter av hittills vidtagna åtgärder upplevs utebli. Vår granskning visar att det finns handlingsplaner på olika nivåer inom staden som helt eller delvis syftar till att förbättra chefernas förutsättningar. Vi bedömer att det inom ramen för dessa är väsentligt att åtgärder vidtas som syftar till att stärka chefernas organisatoriska förutsättningar. Vi bedömer vidare att detta är en fråga som stadens politiker och den strategiska tjänstemannanivån har att hantera. Med stadens politiker avser vi kommunstyrelsen och nämnderna. Med den strategiska tjänstemannanivån avser vi högsta ledningsnivån inom respektive förvaltning samt inom stadsledningskontoret. Granskningen visar att kommunstyrelsen genom stadsledningskontoret för närvarande arbetar med att utveckla och testa ett verktyg som tagits fram som en fortsättning på forskningsprojektet Chefios. Vi ser positivt på att kommunstyrelsen i sitt arbete beaktar aktuell forskning samt att detta verktyg syftar till att förstå och utveckla chefernas organisatoriska förutsättningar. Systematiska skillnader mellan könen, avseende organisatoriska förutsättningar för chefer, bör synliggöras Forskning visar att det finns systematiska skillnader avseende de organisatoriska förutsättningarna för chefer inom teknisk verksamhet jämfört med chefer inom skola, vård och omsorg. Chefer inom teknisk verksamhet har generellt sett bättre förutsättningar än chefer inom skola, vård och omsorg. Vår granskning ger en tydlig indikation om att motsvarande skillnader även finns inom Göteborgs Stad. Kommunfullmäktige uttrycker i budgeten för 2017 att Den strukturella könsdiskrimineringen ska upphöra samt att Resursfördelningen ska vara jämn mellan könen. Vi menar därför att det är nödvändigt att det genomförs systematiska jämförelser avseende de organisatoriska förutsättningarna för stadens chefer. Vi vill samtidigt understryka vikten av att även chefernas förutsättningar i stadens bolag ingår i denna typen av jämförelser. Stadsrevisionen 5
Vi anser att den kunskap som sådana jämförelser skulle ge är en nödvändig förutsättning för att fatta kommunövergripande beslut om eventuella förändringar av chefernas förutsättningar. Ansvaret för att besluta om och genomföra denna typ av jämförelser är kommunstyrelsens. Ansvariga för att arbeta vidare utifrån resultaten av eventuella jämförelser är såväl kommunstyrelsen som stadens nämnder och styrelser. Lärande och strategisk samordning bör prioriteras för att uppnå reella effekter Av vår granskning har framkommit att stadens chefer blir tillfrågade om sina förutsättningar med jämna mellanrum. Samtidigt upplever cheferna att de åtgärder som sätts in är för få eller inte tillräckligt kraftfulla. Vi bedömer att detta riskerar att urholka den organisatoriska tilliten. I sammanhanget vill vi framhålla att Göteborgs Stad är en av Sveriges största organisationer och att det inom staden finns många olika typer av verksamheter och komplexa samband dem emellan. Dessutom finns ett flertal nämnder och bolag med kommunövergripande uppdrag, vilkas beslut påverkar förutsättningarna för chefer i andra nämnder och bolag. Att följa upp, analysera och vidta relevanta åtgärder för att säkerställa chefernas förutsättningar är således en sammansatt och svår uppgift. Vi bedömer därför att det inte är möjligt för stadens verksamheter att var och en för sig, helt på egen hand, säkerställa chefernas förutsättningar. Kommunstyrelsen bör därför ansvara för den strategiska samordning som behövs för att säkerställa att stadens chefer får tillräckliga förutsättningar för att fullfölja sina uppdrag på ett ändamålsenligt sätt. Om chefernas förutsättningar är en fråga som staden vill prioritera är det även väsentlig att kommunstyrelsen genom systematisk uppföljning skapar ett lärande om vilka strategier, åtgärder och arbetssätt som leder till bestående effekter avseende chefers förutsättningar i Göteborgs Stad. * 6 Stadsrevisionen
Stadsrevisionen Postadress: Box 2141, 403 13 Göteborg Besöksadress: Stora Badhusgatan 6, Göteborg Kontaktcenter: 031-365 00 00, kansli: 031-368 07 00 stadsrevisionen@stadsrevisionen.goteborg.se www.goteborg.se/stadsrevisionen