Hantering av massor - kort information om olika hanteringssätt Rapport 2016:55 (reviderad 2018-06-13)
Rapportnr: 2016:55 ISSN: 1403-168X Rapportansvarig: Gudrun Magnusson Foto: Gudrun Magnusson Utgivare: Länsstyrelsen i Västra Götalands län, Miljöskyddsavdelningen Rapporten finns som pdf på www.lansstyrelsen.se/vastragotaland under Publikationer/Rapporter.
Innehåll 1. Inledning...2 1.1. Masshantering- ett aktuellt ämne...2 1.2. Vad kan massorna användas till?...2 2. Hur prövas användningen av massor enligt miljöbalken?...3 2.1. Är uppgrävda massor alltid avfall?...3 2.2. Masshantering inom infrastrukturprojekt...3 2.3. Sluttäckning av deponier...3 2.3.1. Deponier som omfattas av deponeringsförordningen...3 2.3.2. Sedan länge nedlagda deponier...4 2.4. Efterbehandling av täkter...4 2.5. Anläggningsändamål på land...4 2.6. Anläggningsändamål i vatten...6 2.7. Vad gäller för muddermassor som tas omhand på land?...6 3. Vilka prover ska tas på massorna?...7 3.1. Hur många prover behövs det?...7 3.2. Halter att jämföra med...7 4. Finns det fler kapitel i miljöbalken och andra lagstiftningar att ta hänsyn till?...9 4.1. Andra kapitel i miljöbalken...9 4.2. Exempel på annan lagstiftning som också kan vara aktuell...9 5. Var kan jag läsa mera?...10 6. Vem kan jag fråga på Länsstyrelsen?...11 Bilaga 1. Utdrag ur Naturvårdsverkets Handbok 2010:1 Återvinning av avfall i anläggningsarbeten. - 1 -
1. Inledning 1.1. Masshantering- ett aktuellt ämne Med de stora infrastrukturprojekt som är på gång i länet och då främst i Göteborgsområdet så kommer det inom de närmaste åren att hanteras massor av massor. I denna PM ges kortfattad information och förslag till handläggning av ärenden som avser användning av massor i normalfallet. Naturligtvis kan det finnas andra hanteringsalternativ. Kvittblivning, dvs deponering av massor på land i en deponi eller dumpning av muddermassor i hav eller sjö, berörs inte av detta PM. Observera att det inte är möjligt att ge en heltäckande bild i ett kortfattat PM. Informationen riktar sig till handläggare vid kommunernas miljönämnder men även till verksamhetsutövare. Det viktigaste syftet är att lotsa verksamhetsutövare fram till rätt prövningsmyndighet för vidare diskussioner i det enskilda ärendet. Länsstyrelsens avsikt är att informationen ska uppdateras löpande och vara till hjälp vid hanteringen av massor. Observera att informationen är enbart vägledande! 1.2. Vad kan massorna användas till? Om det rör sig om väg- eller järnvägsbyggen används vanligtvis en del av massorna inom projektet. Detta hanteras då inom ramen för vägplanen. Om det uppstår överskottsmassor som är av användbar kvalitet så kan de t.ex. användas till att sluttäcka deponier, efterbehandling av täkter eller för ett bevisat anläggningsändamål såsom bullervallar, uppställningsytor, mm. Massor med högt föroreningsinnehåll ska deponeras på deponier som har tillstånd för detta. Alternativt behandlas på en anläggning som har tillstånd till detta. När det gäller nyttiggörande av förorenade massor är det viktigt att tänka på att användandet inte får riskera att förorsaka ett nytt förorenat område eller påverka området där de läggs genom läckage. - 2 -
2. Hur prövas användningen av massor enligt miljöbalken? 2.1. Är uppgrävda massor alltid avfall? När man gräver i tätorter och det finns ett behov av att ta massorna från platsen kan man utgå från att massorna enligt avfallsförordningens 1 definition är avfall enligt någon av koderna 17 05 03* Jord och sten som innehåller farliga ämnen eller 17 05 04 Annan jord och sten än den som anges i 17 05 03). Även så kallat rena massor kan alltså vara avfall beroende på kvittblivningsbehovet. Att jordmassorna klassas som avfall innebär inte att det inte kan nyttiggöras. 2.2. Masshantering inom infrastrukturprojekt Hanteringen av uppkomna jordmassor inom väg-eller järnvägsprojektet ska redovisas i miljökonsekvensbeskrivningen (MKB). Det vill säga som en del av beslutsunderlaget innan planen godkänns. Det är mycket viktigt att det av väg- eller järnvägsplanen noga framgår vad som prövats inom ramen för planen med avseende på masshanteringen. Vid masshanteringen inom infrastrukturbyggen och åtgärder som sker inom och med stöd av en fastställd väg- eller järnvägsplan gäller numera att de är undantagna samrådsplikten enligt 12 2 kap. 6 i miljöbalken (MB) beträffande huruvida åtgärden kan komma att väsentligt ändra naturmiljön. Detta förutsätts ha utretts i samrådsskedet innan planen fastställs. Däremot kan det vara aktuellt med prövningar enligt 9 3 kap. MB beträffande anmälnings- eller tillståndsplikt för nyttiggörande av massor t.ex. vid byggande av bullervallar (läs mer nedan) 2.3. Sluttäckning av deponier 2.3.1. Deponier som omfattas av deponeringsförordningen Många av länets deponier håller på att sluttäckas. Detta till följd av att de valt att inte anpassa deponin till de krav som gäller sedan år 2001 och därför slutat att deponera avfall. Dessa deponier har en fastställd avslutningsplan. Lämpliga massor kan nyttiggöras vid sluttäckningen. Om verksamhetsutövaren vid deponin anser att massorna är lämpliga och kan nyttiggöras inom ramen för avslutningplanen tas kontakt med tillsynsmyndigheten för deponin d.v.s. Länsstyrelsen eller kommunens miljönämnd eller motsvarande (nedan förkortat kommunen). Deponier, som fortfarande tar emot avfall, dvs som anpassats till deponeringsförordningens krav, nyttiggör också massor för konstruktion och en etappvis sluttäckning. 1 Avfallsförordningen (SFS 2011:927) 2 12 kap. Jordbruk och annan verksamhet 3 9 kap. Miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd - 3 -
2.3.2. Sedan länge nedlagda deponier I samband med kommunsammanslagningarna på 1960-70 talen lades många mindre kommunala deponier ned. Det finns också en del deponier som har hört till en industri. Vid en del av dessa finns behov av att förbättra sluttäckningen. Det är nästan uteslutande kommunerna som är tillsynsmyndigheter för dessa sedan länge nedlagda deponier. För denna typ av användning finns det inga tydliga prövningspunkter i miljöprövningsförordningen (2013:251). Länsstyrelsen ser i dagsläget inget hinder för att åtgärder prövas som en anmälan eller som ett tillståndsärende avseende användning av avfall för anläggningsändamål (90.131 C alt 90.141 B, se mer nedan). Detta under förutsättning att frågan kring efterbehandling av deponin, eventuellt även enligt 10 4 kap MB uppmärksammas. Alternativt kan man i vissa fall se det som en avhjälpandeåtgärd enligt 10 kap MB. Det finns relativt få ärenden ännu så någon praxis genom överklagade ärenden finns inte. 2.4. Efterbehandling av täkter För att nyttiggöra massor i täkter (pågående och där efterbehandlingsåtgärder ännu inte godkänts) så regleras detta oftast i villkor i tillståndet eller i någon form av efterbehandlingsplan för täkten. Om det inte finns mycket klara riktlinjer i tillståndet så krävs att täktinnehavaren samråder och får godkännande av tillsynsmyndigheten (kommunen eller länsstyrelsen) för täkten innan massor tas emot. 2.5. Anläggningsändamål på land Anläggningsändamål kan t.ex. vara anläggning av bullervallar, uppställningsytor mm. Det ska alltid vara säkerställt att det finns ett verkligt syfte med anläggningen och att det inte är en form av kvittblivning. Det är viktigt att vara uppmärksam på gången för prövningen. Nivån för prövningen avgörs av risken för förorening och inte uttryckligen av de mängder som hanteras! Om risken för förorening är ringa så ska verksamheten anmälas till kommunen (29 kap 35 90.141 C enligt miljöprövningsförordningen 5 ). Tillståndsprövning vid Länsstyrelsens Miljöprövningsdelegation krävs om föroreningsrisken inte endast är ringa (29 kap 34 90.131 B). Om föroreningsrisken bedöms vara mindre än ringa krävs inte någon anmälan till kommunen. Däremot kan anläggningen omfattas av kravet på samråd enligt 12 kap. 6 i MB om åtgärden kan komma att väsentligt ändra naturmiljön (brukar kallas 12:6 samråd). Samrådsanmälan görs till Länsstyrelsens enhet för naturärenden (om inte kommunen tagit över denna tillsyn). Det är viktigt att uppmärksamma att vid tillstånds- eller anmälningsplikt beaktas förändringar av naturmiljön av Länsstyrelsens eller kommunens beslut. I figuren nedan finns en schematisk bild över hur ärenden kan hanteras. 4 10 kap. Verksamheter som orsakar miljöskador 5 Miljöprövningsförordning (2013:251) - 4 -
Figur 1 Användning av avfall för anläggningsändamål (12:6 samråd, verksamhetskoderna 90.131 B eller 90.141 C). Det mest effektiva är att sökanden kontaktar kommunens miljönämnd för att få vägledning. Av schemat framgår olika alternativa vägar, om anläggningen är möjlig att genomföra, beroende på föroreningsrisk. Kommunen har möjlighet att förbjuda verksamheten om den är olämplig. 12:6 samråd är endast aktuellt om åtgärden innebär en väsentlig förändring av naturmiljön. I Naturvårdsverkets handbok 2010:1 Återvinning av avfall i anläggningsarbeten tabell 2 (sid 29), se bilaga 1, finns det indikatorer för att skilja på verksamhet utan anmälningsplikt, anmälningspliktig verksamhet och tillståndspliktig verksamhet utifrån kriterier för föroreningsrisk. Det mest effektiva torde vara att rekommendera sökanden att ta en inledande kontakt med och därefter eventuellt lämna in en anmälan till kommunen. Kommunen kan då i anmälningsärendet avgöra om anläggningen är så omfattande att det krävs tillstånd eller om det är att betrakta som tillståndspliktig deponering. Om ärendet är helt okomplicerat och det är mindre än ringa föroreningsrisk kan kommunen hänvisa till att det endast krävs ett så kallat 12:6 samråd med Länsstyrelsens enhet för naturärenden om åtgärden innebär en väsentlig förändring av naturmiljön. Kommunen kan även förbjuda verksamheten om den är olämplig. Om kommunen accepterar anmälan ingår kontroll av naturvärden, bedömning av påverkan på vattendrag, lämpliga transportvägar, kulturmiljö mm i beredningen av anmälningsärendet. Det finns också en skyldighet enligt 25 i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd att skicka anmälningsärenden till Länsstyrelsen och då avses Miljöskyddsavdelningen. - 5 -
2.6. Anläggningsändamål i vatten Om man vill utnyttja jord- och eller muddermassor för att göra anläggningar i vatten t.ex. utöka en hamnplan, bygga en pir etc. så krävs en tillståndsprövning hos Mark- och miljödomstolen. För vissa mindre anläggningar ersätts tillståndsplikten av en anmälningsplikt. Denna anmälan handläggs av Länsstyrelsens Vattenavdelning. Läs mer på Länsstyrelsens hemsida om vad en anmälan bör innehålla. 2.7. Vad gäller för muddermassor som tas omhand på land? I allt väsentligt gäller samma lagstiftning för omhändertagande av muddermassor på land som vid övrig hantering av massor. Det vill säga att muddermassorna klassas som avfall enligt avfallsförordningens definition ned avfallskoderna 17 05 05* Muddermassor som innehåller farliga ämnen eller 17 05 06 Andra muddermassor än de som anges i 17 05 05 Om muddermassorna har sådan kvalitet och avsättningsändamål att de kan nyttiggöras i anläggningsändamål hanteras de på motsvarande sätt som massor i övrigt. Vanligtvis har muddermassorna inte de geotekniska kvaliteterna som möjliggör att de används i anläggningsändamål. Speciellt för muddermassor finns det därför två punkter i miljöprövningsförordningen som avser uppläggning av muddermassor (utan något anläggningssyfte). Om det rör sig om mindre än 1000 ton (våtvikt) och föroreningsrisken bedöms som ringa gäller att verksamheten ska anmälas till kommunen (29 kap 19 verksamhetskod 90.281 C enligt miljöprövningsförordningen). Gäller det större mängder är det tillståndsplikt och Länsstyrelsens Miljöprövningsdelegation som hanterar tillståndsprövningen (29 kap 18 verksamhetskod 90.271 B enligt miljöprövnings-förordningen). Vissa muddermassor kan vara så förorenade att de måste deponeras på en deponi för icke-farligt avfall alternativt farligt avfall. Det är emellertid viktigt att veta att muddermassor som innehåller för höga halter av vissa ämnen för att dumpas till havs inte med automatik klassas som farligt avfall när de ska omhändertas på land. Det ligger emellertid utanför detta PMs område att närmare gå in på denna problematik. Precis som för hantering av jordmassor så gäller samma minnesregel för verksamhetsutövarna vid omhändertagande av muddermassor på land ta kontakt med kommunens miljönämnd för att reda ut prövningsnivån! Frågor om tillåtelse till att få muddra prövas enligt 11 6 kap. MB och eventuellt dumpa muddermassor i hav eller sjöar prövas enligt 15 7 kap. MB och avgörs vanligtvis av Länsstyrelsens Vattenavdelning. Kontakta alltid dem i god tid innan muddringsarbetena planeras att påbörjas! Mer information om muddringsarbeten finns på Länsstyrelsens hemsida. 6 11 kap. Vattenverksamhet 7 15 kap. Avfall - dumpning definieras som kvittblivning av avfall i vatten - 6 -
3. Vilka prover ska tas på massorna? 3.1. Hur många prover behövs det? För att uppgrävda massor ska kunna hanteras på rätt sätt och av rätt mottagare så krävs det att representativa prov tas ut och analyseras på relevanta parametrar. Enda undantaget från provtagning kan vara massor som är uppgrävda från väl känd, jungfrulig mark utanför tätort (tex skogs-eller åkermark som iordningsställs till tomtmark). Eftersom gränsdragningen kan vara svår rekommenderar Länsstyrelsen att det alltid tas prov på massorna. Om inte annat för att försäkra sig om att massorna är rena. Det är omöjligt att ange att ett visst antal prov per volymenhet ska tas ut för analys eftersom det är många faktorer som avgör såsom massornas ursprung, föroreningstyper och vad massorna ska användas till med mera. Omfattningen av provtagningen får därför ske i samråd mellan verksamhetsutövaren och tillsynsmyndigheten (vanligtvis kommunen) för den tilltänkta platsen där massorna ska användas. När verksamhetsutövaren så småningom ska få myndighetens godkännande av massornas lämplighet till tänkt användningsändamål ska viktiga uppgifter vara sammanställda och utvärderade. Det är producenten av massorna som ansvarar för att karakteriseringen är rätt gjord och avser de massor som ska nyttiggöras. Att skicka in ett underlag i form av en saneringsplan och hänvisa till de analyser som gjorts i syfte att avgränsa en sanering är i normalfallet inte ett acceptabelt underlag. Ibland kan man ha varit förutseende och tagit prover på sådant sätt att även syftet att få fram en karakterisering av de massor som ska tas från området uppnås i saneringsplanen och då kan dessa uppgifter sammanställas och utvärderas och utgöra ett underlag i karakteriseringen. I praktiken är ett vanligt sätt är att man tar ut samlingsprov och analyserar ett prov för en bestämd volym. Provresultatet jämförs sedan med en den halt som anses vara acceptabel på den aktuella platsen. Detta kan då t.ex. uttryckas som att Halten ska baseras på minst ett representativt samlingsprov i en enhetsvolym om högst 1000 m 3, dock minst ett prov per projekt. Samlingsprovet består av ett antal delprov t.ex. ett per 100 m 3. Prover ska tas på misstänkta föroreningar. De olika analysföretagen har förslag på olika provtagningspaket. 3.2. Halter att jämföra med Begreppen KM- respektive MKM-massor är välkända och används inom masshanteringsbranschen (entreprenörer, transportörer, myndigheter osv.) Det är viktigt att poängtera att riktvärdena för KM (känslig markanvädning) och MKM (mindre känslig markanvändning) har tagits fram för standardiserade scenarion och avser halter som man sanerar ned till. Värdena har inte tagits fram i syfte att användas som kriterier för återanvändning av avfall, vilket Naturvårdsverket poängterar i sin vägledning på hemsidan. I Naturvårdsverkets Handbok 2010:1 har man beräknat halter utifrån standardiserade scenarier där massor nyttiggörs. De så kallade MRR-värdena ( märr-värdena) är halter framtagna för mindre än ringa risk, dvs nivån under ett anmälningsärende sk U-ärenden. De bakgrundshalter som används i - 7 -
riktvärdesmodellen utgår från 90-percentilen av uppmätta bakgrundshalter från SGU:s undersökning (sedimentära jordarter, SGU, 2007). Acceptabla halter för massor på platsen där de kommer att nyttiggöras får bedömas i varje enskilt fall. I tabell 1 finns en sammanställning över halter man ofta refererar till i samband med masshantering. Av denna framgår att sk KM-massor, dvs massor som kan innehålla föroreningar upp till KM, inte är att betrakta som rena massor då de kan innehålla föroreningshalter som väsentligt överstiger normalt förekommande bakgrundshalter. Tabell 1 Jämförelsevärden från Naturvårdsverkets riktvärden för förorenad mark respektive Handbok 2010:1 avseende så kallade MRR-värden. Vidare redovisas de bakgrundshalter som används i NVs riktvärdesmodell Parameter NVs Riktvärden 89 NVs Handbok 2010:1 10 NVs Riktvärden 1 Mindre än ringa risk MRR mg/kg ts KM MKM Halter deponitäckning ovan tätskikt Arsenik 10 25 10 10 10 Bly 50 400 200 20 15 Kadmium 0,5 15 1,5 0,2 0,2 Koppar 80 200 80 40 30 Krom, tot 80 150 80 40 30 Kvicksilver 0,25 2,5 1,8 0,1 0,1 Nickel 40 120 70 35 25 Zink 250 500 250 120 70 PAH L 3 15 3 0,6 PAH M 3 20 10 2 PAH H 1 10 2,5 0,5 Alifater C 5 -C 16 100 500 Alifater C 16 -C 35 100 1000 Aromater >C8- C10 Aromater >C10-C16 Aromat >C16- C35 10 50 3 15 10 30 Bakgrundshalter 8 9 Riktvärden för förorenad mark Modellbeskrivning och vägledning Naturvårdsverkets RAPPORT 5976 KM=känslig markanvändning, MKM= mindre känslig markanvändning 10 Återvinning av avfall i anläggningsarbeten Naturvårdsverkets Handbok 2010:1-8 -
4. Finns det fler kapitel i miljöbalken och andra lagstiftningar att ta hänsyn till? 4.1. Andra kapitel i miljöbalken Även andra kapitel i miljöbalken (MB) än de som nämnts ovan samt andra lagstiftningar kan bli berörda i olika utsträckningar t.ex. strandskydd enligt 7 kap. MB - vanligtvis är det kommunen som är tillsynsmyndighet och som ger dispens, andra områdesskydd enligt 7 kap. MB, t ex naturreservat, biotopskyddsområden m.fl. -vanligtvis är det Länsstyrelsen som prövar dispens, artskydd enligt 8 kap. MB och artskyddsförordningen- Länsstyrelsen prövar dispens. vattenverksamhet enligt 11 kap. (har delvis berörts ovan) dumpning av massor i vatten regleras i 15 kap MB. Detta PM berör inte dumpning (se mer info på Länsstyrelsens hemsida). Anläggningsarbeten bör lokaliseras så att skyddade områden eller arter inte berörs. Utrymmet för dispens är snävt. Vid vissa tillståndsprövningar som hanteras av Miljöprövningsdelegationen eller Mark- och miljödomstolen kan en del prövningar enligt olika kapitel i MB samordnas. Ett exempel är när Mark- och miljödomstolen prövar ett tillståndsärende för vattenverksamhet enligt 11 kap. MB och då kan göra en gemensam prövning av tillstånds- eller anmälningar av såväl 11 kap. MB som 9 kap. MB ärenden. Innan en tillståndsansökan lämnas in ska sökanden ha samråd med bl.a. Länsstyrelsen. Frågor om samprövning enligt olika kapitel i MB tas upp vid dessa samråd. 4.2. Exempel på annan lagstiftning som också kan vara aktuell Det finns även annan lagstiftning, dvs utanför miljöbalken, som kan vara aktuell. Det är t.ex. viktigt att försäkra sig om att inga fornlämningar berörs. Kulturminneslagen förbjuder att ta bort, rubba, gräva ut eller skada en fornlämning utan Länsstyrelsens tillstånd. Frågorna hanteras av Länsstyrelsens Kulturmiljöenhet, se vidare information på Länsstyrelsens hemsida. Det kan även behövas mark- eller bygglov enligt plan- och bygglagen vilket prövas av den kommunala byggnämnden (eller motsvarande). Ovanstående prövningar sker parallellt och bakas inte in i den prövning som beskrivits mer utförligt ovan beträffande anmälan av användning av massor för anläggningsändamål på land enligt 9 kap. MB (kommunen handlägger). Det är viktigt att verksamhetsutövarna uppmärksammas på samt att myndigheterna informerar om detta! - 9 -
5. Var kan jag läsa mera? I Naturvårdsverkets handbok 2010:1 Återvinning av avfall i anläggningsarbeten finns det vägledning bl.a. om halter och andra förutsättningar för när föroreningsrisken kan bedömas vara mindre än ringa. Rapporten är under revidering. Rapporten kan laddas ner från nätet. För dig som jobbar på kommunen och har tillgång till Tillsynsportalen så finns det mer information att hämta där bl.a. finns det en del vägledning som Länsstyrelsen lämnat till kommuner i olika anmälningsärende. Här finns också möjlighet för kommunerna att ta del av varandras beslut. Länkar Naturvårdsverket www.naturvardsverket.se Länsstyrelsen www.lansstyrelsen.se/vastragotaland Notisum aktuell lagstiftning www.notisum.se Miljösamverkan Sverige www.miljosamverkan.se Miljösamverkan Västra Götaland www.miljosamverkanvg.se - 10 -
6. Vem kan jag fråga på Länsstyrelsen? När det gäller frågor om anmälnings- eller tillståndsplikt enligt 9 kap. i MB, sluttäckning av deponier och efterbehandling av täkter vänder Du dig till Länsstyrelsens Miljöskyddsavdelning. Om frågan gäller påverkan på naturvärden, strandskydd mm så kontaktar Du ansvarig handläggare på enheten för naturärenden. Frågor kring vattenverksamhet hanteras av Vattenavdelningen. Frågor kring fornlämningar hanteras av Kulturmiljöenheten inom Samhällsbyggnadsavdelningen. - 11 -
Tabell 2 Utdrag ur Naturvårdsverkets Handbok 2010:1 Återvinning av avfall i anläggningsarbeten. Observera att man vid U-verksamhet kan behöva samråda, så kallade 12:6 samråd, med Länsstyrelsens Naturenhet Bilaga 1