1 VÄNERSBORGS TINGSRÄTT Mark- och miljödomstolen Klagande Skövde kommun 541 83 Skövde DOM 2018-05-18 meddelad i Vänersborg Mål nr M 3659-17 Motpart Miljönämnden Östra Skaraborg (Skövde) Skövde kommun 541 83 Skövde ÖVERKLAGAT BESLUT Länsstyrelsen i Västra Götalands läns beslut 2017-09-01 i ärende nr 505-8110- 2017, se bilaga 1 SAKEN Föreläggande om städning av skolor i Skövde kommun DOMSLUT Mark- och miljödomstolen undanröjer med ändring av Länsstyrelsen i Västra Götalands läns beslut Miljönämnden Östra Skaraborgs beslut om föreläggande mot Barn- och utbildningsnämnden i Skövde kommun. Dok.Id 391383 Postadress Besöksadress Telefon Telefax Expeditionstid Box 1070 Hamngatan 6 0521-27 02 00 0521-27 02 80 måndag fredag 462 28 Vänersborg E-post: mmd.vanersborg@dom.se www.vanersborgstingsratt.domstol.se 08:00 16:00
VÄNERSBORGS TINGSRÄTT DOM M 3659-17 Mark- och miljödomstolen BAKGRUND Miljönämnden i Östra Skaraborg (MÖS) beslutade den 8 februari 2017, MN 5, att förelägga Barn- och utbildningsnämnden i Skövde kommun (nämnden) att upprätta och införa rutiner för städning för varje förskola, grundskola och gymnasieskola som nämnden ansvarar för enligt följande. 1. Lokaler som används stadigvarande, som t.ex. lekrum, klassrum, grupprum, korridorer, gymnastiksalar och omklädningsrum, ska städas dagligen de dagar som skolverksamhet bedrivs. Städningen ska omfatta rengöring av lättåtkomliga ytor som t.ex. golv, bord, bänkar, stolar, stoppade möbler och mattor, samt ytor som man ofta tar i med händerna, exempelvis handtag och strömbrytare. Städningen ska utföras så att dessa ytor blir rena från smuts och damm. 2. Hygienutrymmen, som t.ex. toaletter, skötrum och duschrum ska städas minst en gång dagligen de dagar som verksamhet bedrivs i lokalerna. 3. Gymnastiksalar och andra lokaler som hyrs ut kvällstid ska städas minst två gånger per dag de skoldagar när de används både dag- och kvällstid. 4. Storstädning ska genomföras minst två gånger per år och lokal. Städningen ska innefatta bland annat golv, väggar, inredning, väggar med grov struktur, högt belägna ytor, belysningsarmaturer, golvbrunnar, tvätt av textilier såsom gardiner, tvätt eller annan djuprengöring av mattor samt utvändig rengöring av ventilationsdon inomhus. Städningen ska utföras så att dessa ytor blir rena från smuts och damm. Rutinerna skulle börja gälla senast den 4 september 2017 och Barn- och utbildningsnämnden skulle senast samma datum till nämnden redovisa underlag som styrker att rutinerna har införts. 2 Nämnden överklagade beslutet till Länsstyrelsen i Västra Götalands län som avslog överklagandet men förordnade att rutinerna ska vara införda och redovisade till nämnden senast sju månader efter lagakraftvunnet avgörande i frågan, se bilaga 1. YRKANDEN M.M. Nämnden yrkar att MÖS beslut att förelägga nämnden att upprätta och införa rutiner för en mer frekvent städning ska undanröjas. Nämnden vidhåller vad som anförts i överklagandet till länsstyrelsen och anför därutöver i huvudsak följande.
VÄNERSBORGS TINGSRÄTT DOM M 3659-17 Mark- och miljödomstolen MÖS har inte ens påvisat att nämnden inte lever upp till författningarnas krav. En utökad städningsfrekvens kan i sig inte sägas medföra att det blir renare i lokalerna, det handlar snarare om hur man städar. De krav som uppställs i föreläggandet är inte realistiska och inte heller överensstämmande med Folkhälsomyndighetens allmänna råd (Fohmfs 2014:19). Man kommer aldrig oavsett åtgärder att kunna hålla lokalerna helt och hållet fria från damm, sand eller grus alla tider på dagen, då det ständigt är barn och vuxna som rör sig mellan ute- och innemiljö. Inte ens med konstant städning kan det förhindras att t.ex. sand kommer in med skor och kläder, förekomst av damm osv. Verksamheten i sig kan rimligen inte anses innebära en olägenhet för människors hälsa. 3 Det är inte korrekt att påstå att forskningen ensidigt visar att damm orsakar allergi. Faktum är att det finns forskning som visar på raka motsatsen, nämligen att alltför rena miljöer bidrar till att barn istället utvecklar allergier. Det är dock inte anledningen till att städrutinerna ser ut som de gör men bör vara en av anledningarna till att nuvarande rutin inte ska ändras. Kommunens skolsköterskor har inte noterat att kommunen skulle ha en högre andel allergiska elever än övriga kommuner. Vare sig ledning eller personal i kommunens verksamhet har heller mottagit klagomål från elever, personal, vårdnadshavare eller övriga angående städning i kommunens lokaler. Länsstyrelsen har i sitt beslut helt bortsett från frågan om MÖS har möjlighet att förelägga nämnden att vidta åtgärder enbart utifrån allmänna råd. Föreskrifter är bindande regler, allmänna råd är rekommendationer och utesluter inte andra sätt att uppnå författningarnas mål. Enligt miljöbalken får tillsynsmyndighet besluta om förelägganden och förbud som behövs för att miljöbalken och föreskrifter, domar och andra beslut som meddelats med stöd av balken ska följas. MÖS:s beslut om föreläggande är i sin helhet grundat på Folkhälsorådets allmänna råd (Fohmfs 2014:19). MÖS står fast vid sitt beslut om städning i Skövde kommuns skolor och anför i huvudsak följande.
VÄNERSBORGS TINGSRÄTT DOM M 3659-17 Mark- och miljödomstolen 4 Under 2014, 2015 och 2016 fann man brister i utförd städning på Skövde kommuns förskolor, grundskolor och gymnasieskolor. Brister dokumenterades på både förskolor och skolor och för både verksamheter som är skofria och för dem med uteskor inomhus (se bifogat urval av inspektionsmeddelanden). Man fann bland annat damm på horisontella ytor och smuts på tagytor och andra ytor. Dammet hade ansamlats under en längre tid. Miljönämnden kontrollerade hur städningen ska utföras enligt kommunens rutiner och fann att den planerade städningen inte levde upp till de mål som finns i Folkhälsomyndighetens allmänna råd (FoHMFS 2014:19) och anser därför att det finns risk för olägenhet för människors hälsa. De allmänna råd som man använt för att bedöma om det finns risk för olägenhet för människors hälsa enligt 9 kapitlet 3 miljöbalken, har prövats många gånger i domstol. Miljööverdomstolen (MÖD) skriver i mål 2003-M 2084 med datum 2004-12- 15 att allmänna råd innehåller rekommendationer om hur en författning kan eller ska tillämpas och utesluter inte andra sätt att uppnå de mål som avses i författningen. De allmänna råden om städning grundas på antagandet att i huvudsak acceptabla förhållanden kan uppnås om verksamheterna städar enligt vissa intervall och med vissa städmetoder. För att i ett enskilt ärende frångå de allmänna råden behöver det finnas särskilda omständigheter till varför råden inte bör tillämpas (se bl.a. MÖD 2006:50). Skövde kommun städar inte enligt de intervall som i dag finns i författningen, och de har inte heller visat hur de på annat sätt uppnår dessa mål om städning eller att det finns särskilda omständigheter, som gör att de inte ska omfattas av de allmänna råden om städning. Skolor och förskolor har av lagstiftarna ansetts vara extra viktiga, detta genom att särskilda krav har riktats mot dem genom 9 kapitlet 9 miljöbalken (1998:808) men även genom 38 om anmälningspliktig verksamhet i förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd (1998:899). Om Skövde kommun ska göra avsteg från de allmänna råden måste detta, mot bakgrund av vad som nyss sagts, bygga på
VÄNERSBORGS TINGSRÄTT DOM M 3659-17 Mark- och miljödomstolen grundliga och omfattande undersökningar som visar att risken för olägenhet för människors hälsa är liten. 5 Eftersom det inte finns hygieniska gränsvärden för mängden damm eller för mängden smittämnen som får finnas i skol- och förskolemiljö, bedöms att det enda sättet att säkerställa att det inte finns någon risk för olägenhet för barns hälsa är att städa enligt de intervall som beskrivs i Folkhälsomyndighetens allmänna råd om städning. Den forskning som de allmänna råden stödjer sig på har visat att frekvensen av städning är av större vikt än hur noggrant städningen utförs för att hålla nere mängden partiklar. Naturligtvis uppnås bästa effekten om både frekvens och noggrannhet är hög. Smittskydd På senare år har det skett en ökning av antalet personer som har rapporterats vara smittade med antibiotikaresistenta bakterier ute i samhället och som inte har haft kontakt med hälso- och sjukvården. Det gäller såväl inhemskt smittade som personer med utlandsförvärvad smitta. I takt med detta växande problem och den ändrade epidemiologin ökar behovet av anpassade strategier för att begränsa spridningen av antibiotikaresistenta bakterier ute i samhället, framför allt i riskmiljöer. Förskolan är exempel på en sådan riskmiljö. Städningen är inte bara till för att ta bort den synliga smutsen, den är också en del av att motverka och förhindra spridning av smittämnen och bland annat antibiotikaresistenta bakterier. När det gäller smittspridning är det inte alltid den synliga smutsen som kan visa på risken, här behövs tydliga förebyggande rutiner för att bryta smittvägar. Därför anser miljönämnden att Skövde kommun ska städa sina skolor och förskolor enligt beslutet. Detta innebär bland annat att ytor som elever och personal ofta tar i med händerna ska städas dagligen.
VÄNERSBORGS TINGSRÄTT DOM M 3659-17 Mark- och miljödomstolen Damm och kemikalier Vid besöken på Skövde kommuns skolor och förskolor kunde under samtliga år 2014-2016 påvisas damm som härrört från mer än en dags verksamhet. 6 Syftet med städning är att minska en rad föroreningar från inomhusmiljön. Damm kan innehålla många olika ämnen som kan påverka människors hälsa negativt, mögel, kvalster, bakterier och virus, pollen, pälsdjursallergen, hudflagor, fibrer från textilier, partiklar från tvättmedel med mera. En stor del av de pälsdjursallergener som finns i en skola för barnen med sig i sina kläder. Även olika kemiska ämnen som kan vara negativa för hälsan kan finnas bundna till dammpartiklarna. Inom Stockholms stads projekt "Kemikaliesmart förskola" har forskare undersökt halterna av mjukgörare och bisfenoler i damm från 100 förskolor i Stockholm. Halterna av vissa kemikalier var signifikant högre i förskolor där städning utfördes mer sällan. Studier har kunnat koppla halten av kemikalier i damm i inomhusmiljön, till halter i blodet hos katter som har en liknande exponering för damm som små barn. Kemikalierna som hittats är kända hormonstörare och har visats kunna öka risken för att utveckla sköldkörtelsjukdom. Gymnastiksalar För att hålla nere nivåer av damm och smuts i lokalen behöver frekvensen av städningen öka om lokalen även används kvällstid. Luftburet damm som inte ventileras bort ansamlas på ytor i lokalen, kan virvlas upp och bli inandningsbart igen vid aktiviteter i lokalen. Det är därför extra viktigt att se till att ansamlingen av damm på vertikala ytor minimeras genom att städa oftare samt att minska risken för smittspridningen i dessa lokaler. I en studie gjord av Arbets- och miljömedicin vid Akademiska sjukhuset i Uppsala (2006) påvisas en påtaglig hälsopåverkan av partiklar och att det ur hälsosynpunkt är viktigt att minimera partikelhalten.
VÄNERSBORGS TINGSRÄTT DOM M 3659-17 Mark- och miljödomstolen Bristfällig städning kan bidra till kliande ögon, irriterade slemhinnor och allmän trötthet. Personer med astma, allergi och annan överkänslighet kan få förvärrade besvär i lokaler med dålig städning. 7 Nämnden delar inte MÖS uppfattning om att det är smutsigt i verksamhetens lokaler. Flera av Skövde kommuns skolenheter får ofta beröm för hur fint och städat det är i deras lokaler, bland dem flera av de enheter som MÖS riktat kritik mot. Inte heller är det en rättvisande bild generellt att påstå att en skola är smutsig för att det finns grus på golvet innanför entrédörren. Verksamheten har erfarenhet av att MÖS i flera fall har fått undersöka många ytor i den granskade lokalen innan de överhuvudtaget har hittat damm och/eller smuts vilket bör kunna ses som något positivt med tanke på antal personer som dagligen vistas och rör sig i lokalerna. Sådana dammansamlingar som visats i bilaga till MÖS:s yttrande uppstår inte rimligen på grund av att man städar en lokal tre gånger i veckan istället för fem utan snarare på att det av någon anledning missats, vilket naturligtvis är beklagligt. Sektor barn och utbildning har åtgärdat majoriteten av de brister som påpekats av MÖS i de tillsynsärenden som yttrandet hänvisar till. Städfrekvensen har dock inte ändrats. Det bör även påpekas att MÖS inte gjort uppföljande besök för att kontrollera om ändrade rutiner fått önskvärd effekt. Vidare var de brister som MÖS noterat avseende duschutrymmen sådana brister som kommunen höll med om behövde åtgärdas samt till viss del redan hade noterat och som därefter har åtgärdats av kommunen. Vissa duschutrymmen har byggts om medan andra har sanerats. Skolsköterskorna i Skövde kommun träffar eleverna vid regelbundna hälsobesök och har därigenom också kontakt med barnens vårdnadshavare. Samtliga elever i förskoleklass, åk 2, åk 4, åk 7 och åk 1 på gymnasiet kallas till hälsobesök. Skolsköterskorna har vana och rutin för att uppmärksamma tendenser och signaler på brister i verksamheten på olika nivåer som kan påverka elevernas hälsa. Efter genomförda
VÄNERSBORGS TINGSRÄTT DOM M 3659-17 Mark- och miljödomstolen hälsobesök sammanställs statistik som redovisas för rektor. Skolsköterskorna har i Skövde kommun inte kunnat se någon ovanlig eller ökad frekvens av allergi eller dålig hälsa som kan kopplas till miljö. De har heller inte mottagit klagomål eller negativa synpunkter avseende städning av kommunens skollokaler. 8 Skolverksamheten är en verksamhet som har en vid och frekvent dialog med samhällets invånare. Flera gånger dagligen möter personal bland andra elever och vårdnadshavare och det är inte ovanligt att synpunkter och ibland klagomål framförs. Kommunen har dessutom en digital synpunktshantering där även synpunkter och klagomål som framställs till centralt kontaktcenter diarieförs. MÖS vidhåller sitt beslut. MÖS bedriver regelbunden egeninitierad tillsyn för att förebygga hälsorisker i barnens miljö och avvaktar inte klagomål, ökade allergier eller dålig hälsa för att agera. Vid inspektioner görs en sammantagen bedömning av städningen och kontrollerar så stor del av lokalerna som möjligt. Brister i städningen har konstaterats, som bedöms vara en risk för olägenheter för människors hälsa. I miljöbalken tillämpas en omvänd bevisbörda och nämnden har inte visat att städningen inte är bristande eller att bristande städning inte innebär en risk för olägenhet för människors hälsa. Någon uppföljning har inte gjorts eftersom föreläggandet överklagats och nämnden inte skickat in uppgifter om att rutinerna ändrats så att städning sker enligt de frekvenser som anges i föreläggandet. DOMSKÄL Tillämpliga bestämmelser framgår av länsstyrelsens beslut. Mark- och miljödomstolen har gått igenom utredningen i målet och beaktat vad parterna nu har anfört i domstolen. Domstolen konstaterar därvid att MÖS föreläggande avser samtliga förskolor, grundskolor samt gymnasieskolor som nämnden ansvarar för. Av utredningen framgår dock inte om samtliga de lokaler som föreläggandet avser har utretts. Det måste enligt domstolens mening ankomma på tillsynsmyndigheten att visa att det funnits fog för föreläggandet. Visserligen visar utredningen att det i några fall
VÄNERSBORGS TINGSRÄTT DOM M 3659-17 Mark- och miljödomstolen fanns sådana brister som definitivt skulle motivera att ett föreläggande om förbättrad städning meddelades, men beträffande flertalet anmärkningar kan av utredningen inte avgöras i vilken utsträckning det föreligger brist. Flera anmärkningar avser vidare endast att det saknas rutiner för städning och att frekvenserna för städning som anges i Folkhälsomyndighetens allmänna råd (2014:19) inte uppfylls. 9 Domstolen, som vill framhålla att de allmänna råden endast är vägledande, bedömer sammanfattningsvis att utredningen inte ger stöd för att meddela ett generellt föreläggande om städfrekvenser på sätt som gjorts. Vid sådant förhållande ska föreläggandet undanröjas. HUR MAN ÖVERKLAGAR, se bilaga 2 (DV 427) Överklagande senast den 8 juni 2018. Susanne Lindblad Gunnar Barrefors I domstolens avgörande har deltagit rådmannen Susanne Lindblad, ordförande, och tekniska rådet Gunnar Barrefors samt de särskilda ledamöterna Stefan Andersson och Thomas Hammarlund.
Bilaga 1 VÄNERSBORGS TINGSRÄTT R3 INKOM: 2017-09-28 MÅLNR: M 3659-17 AKTBIL: 2
Bilaga 2 ANVISNING FÖR HUR MAN ÖVERKLAGAR DOM I MÅL SOM HAR ÖVER- KLAGATS TILL MARK- OCH MILJÖDOMSTOLEN Den som vill överklaga mark- och miljödomstolens dom ska göra detta skriftligen. Skrivelsen ska skickas eller lämnas till mark- och miljödomstolen. Överklagandet prövas av Mark- och miljööverdomstolen vid Svea hovrätt. Överklagandet ska ha kommit in till mark- och miljödomstolen inom tre veckor från domens datum. Sista dagen för överklagande finns angiven på sista sidan i domen. För att ett överklagande ska kunna tas upp krävs att Mark- och miljööverdomstolen lämnar prövningstillstånd. Det görs om: 1. det finns anledning att betvivla riktigheten av det slut som mark- och miljödomstolen har kommit till, 2. det inte utan att sådant tillstånd meddelas går att bedöma riktigheten av det slut som markoch miljödomstolen har kommit till, 3. det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av högre rätt, eller 4. det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet. Skrivelsen med överklagande ska innehålla uppgifter om: 1. den dom som överklagas med angivande av mark- och miljödomstolens namn, datum för domen samt målnummer, 2. den ändring av mark- och miljödomstolens dom som klaganden vill få till stånd, 3. grunderna (skälen) för överklagandet, 4. de omständigheter som åberopas till stöd för att prövningstillstånd ska meddelas, samt 5. de bevis som åberopas och vad som ska styrkas med varje bevis. Skriftliga bevis som inte lagts fram tidigare ska ges in samtidigt med överklagandet. Om ni tidigare informerats om att förenklad delgivning kan komma att användas med er i målet/ärendet, kan sådant delgivningssätt också komma att användas med er i högre instanser om någon överklagar avgörandet dit. Ytterligare upplysningar lämnas av mark- och miljödomstolen. Adress och telefonnummer finns på första sidan av domen. Om prövningstillstånd inte meddelas står mark- och miljödomstolens avgörande fast. Det är därför viktigt att det klart och tydligt framgår av överklagandet till Mark- och miljööverdomstolen varför klaganden anser att prövningstillstånd bör meddelas. DV 427 Producerat av Domstolsverket 2014-07 www.domstol.se