Nya aktörer inom arbetsförmedling spotmarknad eller dynamisk förnyelse?

Transkript

1 Nya aktörer inom arbetsförmedling spotmarknad eller dynamisk förnyelse? Jämförande studie avseende anlitande av fristående utförare samt utnyttjande av kundval inom arbetsförmedling i Australien, Storbritannien, Nederländerna, Danmark och Sverige Björn Jansson Hans Kilsved

2 2 Innehåll Sammanfattning... 3 Referensram... 4 Arbetsförmedling i de studerade länderna Motiv för fristående utförare Centraliserad eller decentraliserad upphandling Kundval Relationen beställare egen produktion Uppföljning och utvärdering Ersättning till utförare Upphandling och konkurrens Försöksverksamhet utan konkurrensupphandling Slutsatser Rekommendationer inför en svensk arbetsförmedlingsreform Uppdraget Källor... 70

3 3 Sammanfattning Vi har på uppdrag av Svenskt Näringsliv genomfört en jämförande litteraturstudie avseende anlitande av fristående aktörer samt utnyttjande av kundval inom arbetsförmedlingstjänster i Australien, Storbritannien, Nederländerna, Danmark och Sverige. Vi började med att inventera forskning rörande styrning med marknadsorienterade lösningar inom offentlig verksamhet i allmänhet och arbetsförmedling i synnerhet. Med detta som utgångspunkt formulerade vi ett antal kritiska frågor om fristående aktörer inom arbetsförmedling. Dessa framgår i avsnittet om referensram. För att ge överblick och undvika tyngande upprepningar ger vi i ett särskilt avsnitt en kortfattad beskrivning av hur arbetsförmedlingen är organiserad i de studerade länderna. Därefter går vi igenom ett antal kritiska frågor och belyser dem med utgångspunkt från litteraturen och utvecklingen i de studerade länderna. Vi refererar motiven som anförts för reformerna. Vi granskar den organisatoriska nivån för upphandling. Förekomsten av kundval studeras. Relationen mellan beställning och produktion i egen regi diskuteras. Systemen för uppföljning och förekomsten av utvärderingar kommenteras. Modeller för och avvägningar inom prestationsrelaterade ersättningssystem diskuteras. Former för genomförda upphandlingar och möjligheten att driva försöksverksamheter gås igenom. Vi drar våra slutsatser mot bakgrund av beskrivningen av de olika länderna och de kritiska frågorna. Vi analyserar då arbetsförmedling i de studerande länderna med utgångspunkt från tre aspekter: Kostnader Creaming och parking Matchningseffektivitet Vår bedömning är att upphandlingssystem som kännetecknas av centraliserad upphandling, längre avtalsperioder och stora volymer inom ramen för vad vi valt att kalla samarbetsmarknad har lägre kostnader, mindre problem med creaming och parking samt högre matchningseffektivitet än såväl andra upphandlingssystem som produktion av arbetsförmedling i egen regi som vi sett i de studerade länderna. En tendens till tilltagande byråkratisering noteras i flertalet av de upphandlade system vi studerat. Detta motverkar de fördelar som upphandlade system har i jämförelse med egen produktion av arbetsförmedlingstjänster. Erfarenheterna från tidigare lågkonjunkturer understryker betydelsen av att utveckla nya metoder som minskar risken för att arbetslösheten biter sig fast när konjunkturen vänder uppåt igen. För att åstadkomma utveckling genom kunskapsspridning, fordras att försöksverksamheterna är substantiella, utvärderingsbara och redan från början upplagda som lärprojekt.

4 4 Den upphandlande enheten måste erbjuda rimliga villkor när det gäller avtalstidens längd, antal programdeltagare och ersättningens konstruktion. Utförarna måste medverka till en genomskådlig redovisning av verksamma metoder och resultat. Vi konstaterar att det numera finns ganska omfattande internationella erfarenheter av hur man kan utveckla arbetsförmedling med kvasimarknad som bas. Viss upphandling har skett under senare tid i Sverige. Internationell forskning och debatt har belyst effekterna av olika principmodeller. Vi rekommenderar införandet av en styrmodell för arbetsförmedlingen som främjar förnyelse av verksamheten ger de arbetssökande makt över sin situation och rätt att välja (och välja bort) utförare och som låter utförarna konkurrera om uppdragen, så att de utförare som presterar sämst resultat konkurreras ut Referensram Frågan om hur arbetsförmedling skall bedrivas har de senaste decennierna varit föremål för en omfattande debatt och forskning. Vi gör här några nedslag i denna debatt och forskning för att ge en referensram till stöd för en genomgång av olika modeller för att anlita fristående utförare inom arbetsförmedling i Australien, Storbritannien, Nederländerna, Danmark och Sverige. Det är viktigt att notera är att vi i princip begränsar oss till egentlig arbetsförmedling (matchning) och det som knyter nära an till detta samt i vilken utsträckning kundval används för arbetssökande 1. Syftet med detta avsnitt är att inventera ett antal kritiska frågor som vi kommer att utgå ifrån när vi analyserar de olika nationella exemplen Forskning och debatt Den forskning som finns kring arbetsförmedling och effekter av olika sätt att organisera arbetsförmedling är till stor del metodmässigt integrerade i de olika vetenskapliga disciplinerna, främst nationalekonomi men även företagsekonomi, statsvetenskap, sociologi och socialt arbete, relativt lite av tvärvetenskapliga ansatser förekommer. Den nationalekonomiska ansatsen har till stor del ett externt perspektiv på arbetsförmedling, arbetssökande och arbetsgivare ses som svarta lådor, där externa faktorer i form av lagliga restriktioner och styrimpulser avgör utfallet, och har ofta en kvantitativ orientering och företrädesvis med ett relativt brett perspektiv där effekter av arbetsförmedling ofta ses integrerat med t ex arbetsmarknadsutbildning och olika typer av åtgärder. Inom företagsekonomisk ansats är ofta aktörerna och organisationen utgångspunkten i forskningen (aktörernas perspektiv, drivkrafter, incitament och samverkan blir viktiga faktorer liksom ledning och organisation samt samverkan mellan aktörer). Inom sociologisk forskning 1 I den politiska debatten är det vanligt att se arbetsförmedling mycket bredare, i princip allt som myndigheten Arbetsförmedlingen ansvarar för, se t ex Österberg och Astudillo (2009).

5 5 dominerar ofta perspektiv kopplat till grupper av arbetssökande och deras möte med arbetsförmedling och olika offentliga aktörers insatser. Inom statsvetenskaplig forskning dominerar politikperspektivet; hur arbetsmarknadspolitiken utformas som system och hur den styrs politiskt. Inom socialt arbete fokuseras betydelsen av arbetsformer som främjar den hjälpsökandes motivation och delaktighet en förutsättning för goda resultat. I svensk debatt och forskning om arbetsförmedlingens förnyelse har den nationalekonomiska ansatsen haft ett dominerande inflytande. Detta tillsammans med den begränsade förekomsten av tvärvetenskaplig forskning inom arbetsmarknadspolitiken är ett kunskapsproblem när reformer som avser införande av fristående utförare diskuteras, då sådana reformer till stor del behöver förstås både som en effektfråga (vilken effekt i form av t ex lägre kostnader eller bättre matchning uppstår), men också som en mer kvalitativ systemfråga (t ex om det är mer ändamålsenligt med flera aktörer och mer decentraliserade system, om fristående aktörer arbetar och organiserar sin verksamhet på ett annat och bättre sätt etc). Komparativa ansatser Inom forskning och debatt är det vanligt med försök till komparativ ansats att jämföra olika länder med olika sätt att organisera arbetsförmedling vid samma tid, att jämföra två olika modeller för arbetsförmedling i ett land vid olika tider, samt att kombinera dessa två ansatser (bl a för att jämföra reformers genomförande och förändringsprocesser). Jämförelser mellan olika länder kompliceras av att arbetsmarknadspolitik och arbetsmarknadens institutioner ofta har nationella särdrag. Det är inte självklart att en framgångsrik modell för arbetsförmedling kan omplanteras i ett annat land, utan att ta hänsyn till nationella politiska, kulturella och sociala förutsättningar. Det är självfallet lättare att dra slutsatser vid jämförelser mellan länder som har likartade förutsättningar. I bästa fall kan man i analysen också försöka konstanthålla ett antal variabler för att på så vis isolera en enskild åtgärds effekter. Det säkraste sättet att dra nytta av komparativa analyser är sannolikt att analysera en typ av reformer i ett land A som haft vissa effekter (t ex lägre kostnader för arbetsförmedling/ matchning) och bedöma att samma typ av reform troligen har en effekt i land B som går åt samma håll (lägre kostnader). Detta då givet att land A och land B i utgångsläget haft relativt likartade förutsättningar t ex att båda ländernas arbetsmarknad kännetecknas av kollektivavtal, att lagarna ger visst anställningsskydd och att former och ambitionsnivå för arbetsförmedling liknar varandra. Marknad och organisation I debatten skildras ofta valet av organisation av arbetsförmedling som om det var ett val mellan två renodlade modeller offentlig eller privat producerad arbetsförmedling 2. Detta har förmodligen varit en följd av en polariserad politisk debatt. Detta har hindrat en seriös 2 I såväl Storbritannien som Australien framstår synen på fristående utförare inom offentligt finansierad produktion kontra egen produktion som väsentligt mer nyanserad.

6 6 prövning av olika alternativ med varierande inslag av marknadslösningar. Effekten har blivit att kunskapslägets utveckling försenats. Förenklat kan man säga att debatten hade tjänat på att mer handla om i vilka typer av verksamheter och i vilka situationer som inslag av marknadslösningar kunde vara ändamålsenligt för att främja innovationsklimat, ytterst åstadkomma höjd sysselsättning, öka individernas självförsörjning och minska de samhällsekonomiska kostnaderna för arbetslöshet. Det finns inte heller i praktiken många exempel på renodlade modeller. En ren marknadsmodell kräver många förutsättningar som i realiteten sällan föreligger 345, dessutom kräver fungerande marknader (även inom etablerade marknadsområden) mycket reglering för att fungera 6. På motsvarande sätt finns det egentligen ingen offentlig verksamhet som inte i delar av sin verksamhet använder sig av privata leverantörer 7. I Sverige har frågan om marknad kontra egen produktion på flera verksamhetsområden ofta fått en ideologisk överton, där man utgår ifrån att marknad är bra eller dåligt med utgångspunkt från den politiska hemvisten. I länder där marknad mer setts som en styrmekanism och inte en reträtt för det offentliga inflytandet, har man ofta ägnat betydligt större kraft åt att utforma ett för verksamheten anpassat marknadskonformt styrsystem som utgår från de mål man vill uppnå. Marknadsreformen av arbetsförmedling i Australien är ett exempel på detta, här lades stor vikt vid utformning av prissystem, system för uppföljning och utvärdering av arbetsförmedlingar, system för bedömning av arbetssökande och dialog med potentiella utförare, innan reformen sjösattes. 8 Tydligt är alltså att det intressanta är att söka analysera vilka effekter det har att olika funktioner inom arbetsförmedling (matchning inklusive coachning) drivs genom egen organisation respektive anskaffas på en marknad. Tydligt är också att marknad i offentligt finansierad verksamhet inte är ett enhetligt begrepp utan en styrmekanism som kan utformas på olika sätt. 3 Bland dessa förutsättningar nämns i litteraturen ofta att antalet säljare och köpare skall vara mycket stort, varan/tjänsten skall vara homogen, information skall vara öppen och tillgänglig för alla, det skall inte finnas några barriärer för inträde i marknaden, kostnaden för transport/distribution skall vara låg/ingen eller i vart fall ungefär lika för alla. 4 För en kortfattad genomgång av förutsättningar för marknad och hur marknad används i verksamhet med offentligt huvudmannaskap se även SOU 2008:15 bil 3. 5 I SOU 2007:37 förs ett resonemang om vad som menas med konkurrens. Där anges (sid 22) att teorin om den perfekta konkurrensen angör förutsättningar som skall vara uppfyllda för att ren konkurrens skall anses råda: - Produkterna är helt utbytbara - Producenterna är många och oberoende - Kunderna är många och oberoende - Såväl säljare som kunder har perfekt information Marknadstillträdet är fritt Man konkluderar därefter att i verkligheten finns det dock knappast marknader där alla dessa kriterier är helt uppfyllda. 6 Sådana regler kan vara regler kring förbud mot priskarteller, konsumentskydd, avtalsrätt etc. 7 Detta kan i och för sig vara politiskt pikant som när det visar sig att en polismyndighet har en hyresvärd som har ett brottsligt förflutet. Polismyndigheten försvarade sig med att upphandling sket enligt lag och att hyresvärden som hyresvärd fungerade bra. 8 Se t ex Jansson och Kilsved (2006).

7 7 Kvasimarknad och New Public Management För att fånga in den ökande användningen av marknadsliknande styrningsmekanismer primärt i offentlig verksamhet 9 har begreppet kvasimarknad utvecklats. Som begrepp är kvasimarknad inte väl utvecklat, utan beskrivs ofta i termer av att vissa viktiga element i en fri marknad saknas. Det element som skiljer kvasimarknad från en vanlig marknad är främst att det i normalfallet bara finns en köpare (t ex staten). Däremot finns det normalt många säljare, och denna kombination (en köpare många säljare) ger köparen ett övertag. De marknadsliknande mekanismer som då används är en form av styrmekanismer för verksamheten och inte en egentlig marknad. 10 Denna styrmekanism kan avse såväl externa som interna leveranser av varor och tjänster, här läggs fokus vid externa leverantörer till en offentlig köpare. Hur köparen utformar sin beställning/kontrakt styr säljarens beteende. Säljaren har att välja att acceptera köparens villkor eller lämna marknaden. Om fokus läggs på kvalitén, kan t ex priset vara givet och utförarna får konkurrera om vad de kan leverera, om fokus läggs på kostnaden kan leveransen vara given och konkurrensen avgöras av priset. Säljare på denna kvasimarknad kan vara av olika karaktär, privata företag, ideella organisationer, såväl som olika offentliga enheter. Användande av kvasimarknad för att styra offentlig verksamhet är en del i en utvecklingstrend där offentlig sektor hämtar modeller för styrning och drift av verksamhet från privat verksamhet, denna företeelse har fått många begrepp mest vanligt i forskningen är New Public Management (NPM). 11 I delar av debatten ser man begreppet kvasimarknad som en karikerad fri marknad och ställer den i motsats till långsiktiga samarbeten mellan leverantörer och köpare (preferred provider - modeller). Vi menar att detta är en felsyn, även marknader baseras på samarbete och tillit när väl en affärsrelation etablerats, att vid varje inköp eller upphandling börja från början kräver för mycket transaktionskostnader och leder till för stora risker. Detta innebär att även på etablerade marknader finns det en betydande stabilitet och samverkan mellan kund och leverantör, särskilt på marknader för komplexa varor och tjänster. Marknaden blir mer ett korrektionsinstrument, snarare än den arena där alla inköp görs 12. Vi ser en kvasimarknad som ett styrinstrument för offentlig verksamhet, en marknad med både offentliga och privata inslag. Den är en marknad eftersom den tillåter både fristående utförare och offentligt ägda utförare att konkurrera med en offentlig egen regiproducent som tidigare haft monopol att utföra tjänsten eller med varandra där en dominerande offentlig köpare är kund 13. På utförarsidan konkurrerar olika utförare, som nödvändigtvis inte behöver ha ett vinstintresse eller vara privat ägda, om offentliga kontrakt. Brukaren av tjänsten är 9 Även i företag är det vanligt att använda varianter av marknadsmekanismer internt, särskilt i större koncerner, för att styra relationerna mellan olika enheter när det gäller interna leveranser av varor och tjänster. 10 Westerlund (2007) utvecklar en definition på kvasimarknad för arbetsförmedling som i huvudsak bärs upp av tre element: 1) alla aktörer är inte vinstmaximerande, 2) konsumentefterfrågan styr inte utbudet och 3) konsumenten är inte kunden. 11 Andra parallella begrepp kan vara Management for the New Public Sector och Governance in the Public Sector. 12 För ett resonemang kring detta i kommunal verksamhet i Sverige se Bryntse (2000). 13 Ordet kvasi är synonymt med orden sken och oäkta och används för att betona att verksamheterna verkar under andra förutsättningar än på en fri marknad (Edebalk och Svensson 2005).

8 8 vanligen inte den som betalar utföraren. Betalning sker i stället vanligen av en offentlig myndighet, som efter tilldelningsbeslut ger brukaren rätt att ianspråkta tjänsten. Brukarens betalningsvilja och betalningsförmåga saknar betydelse, priset saknar också betydelse för brukarens val av utförare, om valfrihet för brukaren föreligger. I debatten framförs ibland uppfattningen att kvasimarknaden skulle bestå av system där alla transaktioner sker över marknaden och att mer samarbetsinriktade mönster inte skulle uppfattas som en kvasimarknadsmodell 14. Vi vill istället se marknader som styrinstrument för offentlig verksamhet som bestående av två delar med olika karakteristika: Spotmarknad Här sker transaktionerna över marknaden, varor/tjänster är homogena och/eller lätta att definiera, priset är den avgörande faktorn. Här är transaktionskostnaderna låga, utföraren kan lätt bytas ut, utan särskilda problem eller kostnader för köparen. 15 Samarbetsmarknad Här upphandlas utföraren på en marknad, men förväntas samarbeta med köparen och utveckla tjänster/produkter. Gränssnittet mellan utförare och köpare har stor betydelse. Transaktionskostnaderna vid byte av utförare är höga, både för beställare och utförare. 16 Dessa två modeller bör snarare ses som ändpunkter på en skala med många varianter däremellan än som två renodlade alternativa modeller. Däremot kommer tyngdpunktens placering på skalan att ha mycket stor betydelse för vilken effekt en kvasimarknad har på de tjänster som tillhandahålls mer spotmarknadstyngdpunkt leder till fokusering enbart på lågt pris och ger inte utrymme för utveckling av kvalitativa moment, mer samarbetsmarknad ger förutsättningar för utförare och beställare att i samverkan utveckla tjänster och samarbetsmönster och för utföraren att utveckla nya tjänster och effektivare metoder som bättre tillgodoser beställarens krav. Styrning av offentlig verksamhet Den ideala styrningen av offentlig verksamhet brukar beskrivas som en hierarkisk struktur där en politisk nivå anger mål och tilldelar resurser, medan en administrativ organisation utför det som den politiska nivån beslutat. Nu är inte heller denna modell utan sina problem. Politiska beslutsfattare anger ofta som problem, och ett utlösande motiv för förändringar, att förvaltningsorganisationen inte är tillräckligt lyhörd för de politiska målen, att den brister i effektivitet och att den heller inte är lyhörd i dialogen med medborgarna man servar. Dessa 14 För sådana resonemang se t ex Breedgard och Larsen Detta är den nationalekonomiska idealmodellen. I praktiken kanske mest förekommande när det gäller råvaror och stapelvaror samt för kunder i detaljhandel som köper en viss märkesprodukt och väljer viken affär som har lägst pris. När det gäller tjänster inom offentlig sektor blir denna modell allt mindre vanlig, främst till följd av att tjänsterna är så komplicerade att transaktionskostnaderna skulle bli höga se t ex debatten om städning av sjukhus. 16 Denna modell blir allt vanligare i offentlig sektor (se t ex Bryntse 2000). Skälet är främst att transaktionskostnaderna för att byta leverantör blir för höga om det skulle göras ofta. Detta innebär inte att inte en mycket hård konkurrenssituation kan råda. Vi har t ex studerat relationen mellan bilindustrin och dess underleverantörer som är en typisk samarbetsmarknad, där kombineras en mycket hård konkurrens med mycket nära samarbete mellan kund och leverantör.

9 9 motiv var en viktig bakgrund till reformen av arbetsförmedlingen i Australien 17. Medarbetare och chefer i offentlig serviceproduktion anger ofta att de är mer hierarkiskt styrda och har mindre möjlighet att påverka sitt arbete, chefer anger ofta att politiken lägger sig i detaljer. Samtidigt anger medborgare ofta i undersökningar att den offentliga servicen är stelbent. Detta, tillsammans med ekonomiska restriktioner, har lett till försök att utveckla nya styrformer för offentlig verksamhet, innefattande såväl nya styrformer för egen produktion som att involvera andra producenter samt att ge brukaren/kunden påverkans-/valmöjligheter. Några sådana modeller för styrning av offentligt finansierad verksamhet redovisas nedan, att notera är att flera av dessa modeller är möjliga att använda både för egenregiverksamhet och verksamhet som utförs av externa aktörer: Prestationsfinansiering Den utförande enheten får en ersättning som inte budgeteras eller avtalas fast utan baseras på prestationer/resultat. Tanken är att den utförande enheten skall få tydliga ekonomiska incitament att genomföra den verksamhet uppdragsgivaren vill; mer eller bättre produktion leder till ökad ekonomisk ersättning. Uppdragsgivaren kan då fokusera sitt beslutsfattande på målen och de ekonomiska ramarna. Den genomförande enheten kan få större frihet att besluta om hur verksamheten genomförs. Beställar-/utförarsystem I en sådan styrmodell är syftet att skilja på rollerna som beställare (som fattar beslut om beställningar innefattande mål, ersättning till utföraren, uppföljning etc) och utförare, som fattar beslut som rör produktionen, t ex organiserar, anställer, leder och anskaffar resurser. Genom att skilja rollerna åt blir ansvaret tydligare för de olika aktörerna beställaren står för mål, prioritering och fördelning av resurser mellan olika områden, utföraren står för genomförandet. Denna modell kombineras ofta med prestationsbaserad ersättning. Bolagisering Vid avknoppning av offentlig utförarverksamhet har tidigare integrerade delar bolagiserats. På arbetsförmedlingsområdet bör man lägga märke till de statliga produktionsbolag som bildats för att utföra tjänster inom arbetsmarknadsutbildning, rehabilitering och coachning Lernia AB och Arbetslivsresurs AB. Intraprenad Intraprenadlösningar innebär att man låter en grupp anställda ta över den praktiska driften av en verksamhet (inom ramen för den offentliga organisationen, personalen är t ex anställd av huvudmannen och huvudmannens administrativa system används). Avsikten är att driften skall skötas så självständigt som möjligt (för att likna en entreprenads förutsättningar). Denna modell tillämpas ofta i samband med egenregianbud. Kundvalssystem Kundvalssystem innebär att brukaren (kunden) ges ett val mellan olika utförare (det kan vara olika enheter inom den offentliga produktionen, olika alternativa utförare eller en kombination av dessa). Bakomliggande tankar i dessa modeller är att främja brukarnas valfrihet men också att brukarnas val skall driva fram en utveckling, såväl anpassning av 17 Se t ex Jansson och Kilsved 2006.

10 10 tjänster och strukturer, som lyhördhet mot brukaren. Kundvalssystem baseras normalt på att man skiljer ut myndighetsfunktioner (t ex att besluta om rätt att få en viss tjänst) från genomförande, att utförarna auktoriseras samt att ersättningssystemen utformas så att ersättningen påverkas av brukarnas val och ibland av prestation. 18 Kontraktsstyrning Denna styrmodell bygger på idén att ett kontrakt upprättas mellan en beställare och en utförare, utföraren kan vara extern eller intern (i det senare fallet kan man inte prata om ett egentligt kontrakt). Forskning visar att det (även vid externa kontrakt) är vanligt att man kombinerar specificerad styrning via kontrakt med mjukare styrformer, liksom att formaliserad kommunikation kombineras med informellt samarbete. Slutsatsen är att kontraktsstyrning bör ses som en kombination av olika styrformer där blandningen varierar över tid och mellan olika verksamheter. 19 Inom arbetsförmedling noteras en tendens i externt upphandlade verksamheter att öka byråkratiseringen genom att stärka den formella regleringen genom avtalen. 20 Inom ramen för kontraktsstyrning (främst av externa utförare) redovisas i forskningen två modeller en som bygger på priskonkurrens och formaliserad styrning (tendering modell) och en som bygger på samarbete och kvalitetskonkurrens (partnerskapsmodell, preferred provider). 21 En viktig och gemensam nämnare för dessa olika styrformer är att de söker bidra till en styrning där ansvar för genomförandet blir mer decentraliserat, skiljt från snabba förändringar i politiken och ges stabilare planeringsmöjligheter. Detta kräver i idealfallet en fristående juridisk person som ansvarig för genomförandet. 22 Antalet aktörer Flera studier menar att reformen i Australien misslyckats med att öka konkurrensen, eftersom antalet utförare minskat från 309 till 99 sedan reformen inleddes 23. I reformens förarbeten framgår dock tydligt att det är förekomsten av konkurrens som är huvudsaken inte antalet konkurrenter. Snarare har en konsolidering av marknaden varit uttryckligen avsedd redan från början. Genom att den federala staten vid varje ny ramupphandling uteslutit de 20 procent av utförarna, som uppnått sämst resultat, från nya uppdrag har man fått en tydlig effekt på kvaliteten. OECD menar att detta är den enskilda åtgärd som haft störst betydelse för verksamhetens produktivitet. Genom att nya utförare ges möjlighet att komma in och kan erhålla etableringsbidrag har den federala staten sörjt för att ge nya utmanare en chans att 18 Utformningen av auktorisationsvillkoren och ersättningssystemen har stor betydelse för hur denna modell kommer att fungera. Inom vård och omsorgsområdet är en stor valfrihetsreform under genomförande, frivilligt för kommunal verksamhet och obligatorisk för primärvård, se SOU 2008:15 och Proposition 2008/09: Se t ex Bryntse (2000). 20 Se t ex Jansson och Kilsved (2006) vad gäller Australien samt Bredgaard & Larsen (2006). 21 Se t ex Bredgaard & Larsen (2006). 22 Notabelt är att ansvariga för samordningsförbund vid intervjuer angett att det som gör denna form så framgångsrik är att man sedan verksamhetsplan och budget fastställts kan arbeta efter dem ett helt år utan att behöva planera om när regeringen kommer med nya direktiv. Samordningsförbund är en samverkansorganisation mellan bl a försäkringskassa, socialtjänst och sjukvård. Se Jansson & Hedman (2007 B) 23 Se t ex Bredgaard & Larsen (2006).

11 11 etablera sig. Konkurrens föreligger i 121 av 137 arbetsmarknadsområden och de 16 områden som har endast en utförare ligger uteslutande i glesbygdsområden. Om en utförare i ett sådant ensamområde hamnar i lägsta betygsklass kan kontraktet avslutas och en ny utförare upphandlas under löpande period. Vi menar således att ett minskat antal utförare inte behöver vara ett problem utan snarare ett resultat av att konkurrensen driver fram bättre och billigare lösningar. Vidare sker en konsolidering bland utförarna. Under förutsättning att det också förekommer ett inflöde av nya utförare och att det totala antalet utförare inte blir alltför litet eller homogent kan snarare en process som leder till en minskning av antalet utförare vara en naturlig utveckling som förbättrar (kvasi)marknadens funktionssätt. Transaktionskostnader Vid extern produktion tillkommer transaktionskostnader (utarbetande av anbudsunderlag och anbud, utvärdering av anbud, uppföljning av att avtal följs etc). Skillnaden beror på att intern produktion till stor del formas genom öppna avtal (man kan själv styra vad som skall göras inom relativt vida ramar t ex ett anställningsavtal), medan extern produktion styrs med mer slutna avtal (vad som skall göras och vilken ersättning som skall utgå definieras i princip i avtalet). I forskningen har tidigt noterats att inom vissa verksamheter mer sker genom slutna avtal (egen intern produktion) och i vissa verksamheter mer sker över marknaden i slutna avtal. Det avgörande för denna avvägning är i teorin transaktionskostnadernas storlek i relation till de kostnader för ledning och styrning som uppstår exklusivt vid egen produktion. 24 Dessa transaktionskostnader kan även i etablerade marknadsområden vara en relativt stor andel av värdet för varan eller tjänsten 25. En fråga som uppmärksammats av flera forskare är att inom arbetsförmedling tenderar transaktionskostnaderna att öka, när de arbetssökande ges ökad valfrihet, när antalet utförare blir fler eller när krav ställs på tydligare uppföljning av resultat eller starkare avtalsstyrning av utförarna 26. Denna ökade transaktionskostnad behöver i sig inte innebära något problem, om den är kalkylerad och uppvägs av ökad nytta, t ex högre andel programdeltagare i arbete, högre andel i varaktigt arbete eller lägre kostnader i produktionsledet. Däremot kan de ökade transaktionskostnaderna också förorsakas av krav på åtgärder som inte leder till ökad nytta eller lägre kostnad i andra led Se Coase (1937) och Werin (1991). 25 Werin (1991) refererar forskning enligt vilken transaktionskostnaderna kan motsvara 45 procent av nationalinkomsten i USA: 26 Se t ex Bredgaard & Larsen (2006). 27 Se t ex Jansson och Kilsved (2006) som anger att leverantörerna i Australien klagat över ökad byråkrati vid upphandlingar och i löpande kontakter med beställaren. Leverantörerna menade då att detta förorsakats av beställarens vilja att detaljstyra deras arbete ökat. Är detta fallet kan det leda till ökade transaktionskostnader samtidigt som ett motiv för privata leverantörer, att skapa ökad förnyelse i metoder och arbetssätt, försvagas.

12 12 Sannolikt rymmer transaktionskostnaderna inledningsvis utvecklingskostnader för att finna fungerande rutiner och arbetsreformer för upphandlingarna. Kostnaderna per upphandling bör således minska över tid. Creaming och parking Två viktiga frågor som lyfts upp i litteraturen är creaming och parking 28. Med creaming avses att utförarna (särskilt när den arbetssökande har valmöjlighet) utvecklar metoder för att välja de arbetssökande som lönar sig bäst, medan parking avser att man gör minsta möjliga för en arbetssökande man har inskriven i sin arbetsförmedling 29. Dessa problem härrör ofta ur utformningen av ersättningssystemet och de regler som styr arbetsförmedlingarnas arbete. För att motverka creaming och parking arbetar man i t ex Australien medvetet med såväl ersättningssystemen som regelverket. När det gäller ersättningssystemen kan viktiga frågor vara hur olika arbetssökandes förväntade svårigheter på arbetsmarknaden graderas och hur denna gradering relateras till ersättningsnivån 30. En annan viktig aspekt gäller avvägningen mellan ersättning baserad på resultat (den arbetssökande får jobb) och på inskrivning (ersättning till arbetsförmedlingen baserat på t ex antalet arbetslösa man har registrerade och den tid man arbetar med dem): Vid en alltför hög andel av ersättningen baserad på resultat blir ersättningsnivån för svåra grupper mycket hög, och det blir då mycket lönsamt att sålla ut de bästa riskerna. Vid en alltför hög andel av ersättningen baserad på antal inskrivna i programmet ökar risken för parking, det lönar sig att behålla en arbetslös så länge som möjligt och lägga ut så lite kostnader som möjligt per arbetslös. Andra metoder som används för att motverka creaming och parking är regler kring utförarnas agerande, t ex regler för vilka medel utförarna får använda för att locka arbetssökande till sig och regler som begränsar utförarnas möjligheter att neka inskrivning av arbetssökande. Självfallet spelar även uppföljningen och publiceringen av den halvårsvisa star-ratingen betydelse samt på längre sikt även utmönstringen av utförare som inte fyller måttet. Problem med creaming och parking är inte begränsat till arbetsförmedlingssystem, där man har stora inslag av privata utförare, utan förekommer även i Sverige. Sveriges Kommuner och Landsting beskriver det svenska arbetsförmedlingssystemet som tre parallella kanaler, en för de som har omställningsavtal (med rätt till stöd av privata aktörer), en för de som får stöd av arbetsförmedlingen (primärt de med rätt till a-kassa som inte har stöd genom omställningsavtal) och en för de som hänvisas till kommunala arbetsmarknadsenheter (de som 28 Se t ex Bredgaard & Larsen (2006) samt Westerlund (2007). 29 Jansson och Kilsved (2006) menar dock att dessa problem inte är särskilt allvarliga i Australien. 30 Australien är ett tydligt exempel på detta, här har utvecklats ett tydligt strukturerat klassificeringssystem och en prismodell som anpassas till olika gruppers förutsättningar och förändringar i arbetsmarknaden, se t ex Jansson och Kilsved (2006).

13 13 inte har rätt till a-kassa och inte omfattas av omställningsavtal) 31. Även denna struktur kan ses som ett system för creaming och parking och fungerar i praktiken också i hög grad som ett sådant. Arbetsmarknadens förändring och kraven på arbetsförmedlingen Reformer av arbetsförmedlingsverksamhet har skett parallellt med stora förändringar på arbetsmarknaden. Under de senaste decennierna har sysselsättningstillväxten framför allt skett i mindre företag och i tjänstesektorn. En allt högre andel av sysselsättningen finns i servicesektorn, med dess högre krav på kommunikationsförmåga hos de anställda. Allt fler arbeten ställer krav på förmågan att självständigt ta del av skriftliga instruktioner och kunna använda IT-hjälpmedel. Det är svårt att bedöma storleken av den systematiska underskattningen av omvandlingstrycket i ekonomin, när statistiken endast omfattar de som byter arbetsplats eller arbetsgivare. Statistiken fångar ju inte upp när de anställdas arbetsinnehåll förändras så att de i praktiken har nya arbeten hos samma arbetsgivare. Den sammantagna effekten av dessa, och andra, förändringar på arbetsmarknaden innebär att kraven på arbetsförmedlingen förändras. Arbetsförmedling måste ske mer anpassat till den enskilde arbetsgivaren och den enskilde arbetssökanden. Arbetsförmedlingens roll blir i hög grad att tydligt förmedla innehållet i företagens sökprofiler (både formella krav och krav på personliga egenskaper) samtidigt som man måste kunna verifiera för arbetsgivaren att den arbetssökande uppfyller de uppställda kraven. Detta kräver nya arbetssätt och en fortlöpande metodutveckling inom arbetsförmedlingen, med systematisk utmönstring av metoder som ger sämre utväxling. Alltfler små företag, liksom företag med ambition att hålla administrationskostnaderna nere, föredrar att låta utomstående aktörer svara för stora delar av rekryteringsprocessen. Det handlar t ex om framtagande av sökprofil, urval av sökande samt kvalitetssäkring av önskvärda personliga egenskaper hos de sökande. En framgångsrik arbetsförmedling måste vara beredd att erbjuda sig att ta över delar av rekryteringsprocessen och skapa förtroende hos arbetsgivaren att man klarar detta. Sammantaget talar dessa förändringar för att arbetsförmedlingens organisation mer bör styras mot resultat genom prestationsersättning (t ex i form av en kvasimarknad) än med detaljerade form- och innehållskrav. Arbetsmarknadspolitik från kompetensutveckling till jobb direkt Arbetsmarknadspolitiken har under perioden från 1990-talet och framåt ändrat fokus. Tyngdpunkten har förskjutits från allmän kompetensutveckling och praktik till coachning för att snabbt komma ut i arbete. Trendsättande här har varit reformer i USA under Clinton 31 Se Sveriges Kommuner och Landsting (2007).

14 14 (Strategin Work First och programmet From Welfare to Work) 32. Metoderna har varit utbudsorienterade, med skärpta regler för bidrag och skatterabatter för dem som arbetar. Dessa reformer har varit framgångsrika i den meningen att allt fler människor försörjt sig genom eget arbete och allt färre har varit beroende av offentligt försörjningsstöd. Reformen har dock fått kritik för att den i viss utsträckning medverkat till en tillväxt av låglönejobb och att anställningar som tidigare var genomgångsjobb blivit permanenta jobb för vissa sociala grupper. Dessa reformer har också inneburit att kraven på arbetsförmedling förskjutits mot insatser för att göra arbetssökande anställningsbara. Samtidigt har volymen arbetsmarknadsutbildning och längre kompetensutveckling minskat. Reformernas framgång har dock noterats främst i högkonjunkturlägen. Vid lågkonjunktur är det givetvis rimligt att ägna mer resurser åt bristyrkesutbildning och även långsiktiga kompetensutvecklingsinsatser. Däremot kvarstår naturligtvis insikten om att arbetslöshet i sig, om den varar tillräckligt länge, minskar den arbetssökandes möjligheter att få nytt arbete. Skillnaderna mellan olika branscher, yrken och regioner är även under en lågkonjunktur så pass stora att det finns skäl att hjälpa arbetssökande att finna arbete på annat håll än där de själva spontant skulle leta, att hjälpa dem att vidga sökområdet. Samordning mellan offentliga insatser En annan viktig utvecklingstrend av betydelse för arbetsförmedling och organisation av arbetsförmedling är behovet av ökad samordning mellan olika offentliga system. Detta avser i Sverige kanske främst försäkringskassa, socialtjänst, sjukvård och arbetsförmedling. Det bakomliggande skälet här är att alltfler människor berörs av flera system, samt att det är svårt att samordna systemen vilket kan leda till minskad administrativ effektivitet, att individer hamnar mellan stolarna eller att individerna kan kryssa mellan systemens olika krav på ett inte avsett sätt. Här finns i grunden tre modeller i litteraturen och debatten 33 : Sammanslagning av myndigheter Samordning mellan myndigheter Särskild myndighet för samordning Exempel på sammanslagning av myndigheter är bl a NAV i Norge och Job Centre i England (andra liknade exempel finns i bl a Finland och Norge). I denna lösning slås flera myndigheter och deras verksamhet samman till en ny myndighet. De svenska samordningsförbunden syftar till finansiell samordning av insatser som betalas av försäkringskassa, sjukvård och socialtjänst. Arbetsförmedlingen deltar i samarbetet men 32 Detta har sedan återkommit i en rad andra länder med olika etiketter, t ex Work first i Australien och Jobbpolitik mot utanförskap i Sverige. 33 Se t ex Jansson och Hedman (2007), Jansson och Hedman (2007 B) och Jansson och Hedman (2008).

15 15 skjuter inte till egna medel. Som stöd för verksamheten har staten medgivit att en viss andel av de totala utgifterna för sjukersättning får användas för rehabilitering. Samordningsförbunden upphandlar inga tjänster själva, utan ser till att de medverkande myndigheternas insatser sker koordinerat. Exemplen på särskild myndighet för samordning är bl a Centrelink i Australien. Centrelink har ansvar för i princip alla offentliga försörjningssystem, Centrelink är en uppdragsmyndighet som arbetar på uppdrag av flera ansvariga departement (med politiskt ansvar för olika försörjningssystem) och ansvarar vidare för kontakter med privata utförare av t ex arbetsförmedling när det gäller arbetssökande och deras klassificering samt avstängning från försörjningsstöd. Kritiska frågor Den korta genomgången ovan ger oss stöd för att välja ut ett antal kritiska frågor som vi analyserar för de studerande länderna med utgångspunkt från tillgänglig litteratur. Denna indelning är tematisk och orienterad mot aspekter som vi bedömer som kritiska för hur man organiserat arbetsförmedling med externa utförare fungerar ur de perspektiv vi ovan sammanfattat samt effektivitet kostnadsmässigt och nytta för arbetsgivare och arbetssökande. De kritiska frågor vi valt att inrikta oss på är: Motiv för fristående utförare (vilka var målen med att införa fristående utförare) Centraliserad eller decentraliserad upphandling Regelverk hur mycket detaljreglering förekommer Avtalstid hur långa avtalstider, och hur sker övergång till nästa period Relation beställare egen produktion, hur ser systemet ut Uppföljning och utvärdering hur utformas den och vilken betydelse har den Ersättningen till utförare hur är den utformad (fast eller prestationsbaserad ersättning) Upphandling och konkurrens hur utformas konkurrensen (mot kvalitet eller pris) Process för införande av fristående utförare (hur välplanerat och välförankrat) Innan vi analyserar dessa kritiska frågor vill vi dock ge en översiktlig genomgång av hur arbetsförmedling organiserats i de studerade länderna, detta för att ge läsaren en empirisk bakgrund och minimera behovet av upprepningar av bakgrundsbeskrivningar i de olika analysavsnitten.

16 16 Arbetsförmedling i de studerade länderna Vi vill här inledningsvis ge en kort beskrivning av hur arbetsförmedling organiserats och hur fristående utförare används i de studerade länderna Australien, Storbritannien, Nederländerna, Danmark och Sverige. Beskrivningen här görs helt kort för att utgöra en bakgrund till kommande kapitel där vi tematiskt beskriver och analyserar användningen av fristående utförare ur olika perspektiv. Australien Australien är en federal stat med tre nivåer (federationen, delstat/territorium och kommuner). Federationen ansvarar för arbetsmarknadspolitik inkl arbetsförmedling, delstaterna för bl a utbildningspolitik (inklusive huvuddelen av arbetsmarknadsrelaterade utbildningar) och kommunerna för bl a sociala frågor. Australiens system för arbetsförmedling kallas för Job Network och innefattar både de offentliga och privata aktörerna reformerades arbetsförmedlingen på ett sätt som lett till följande arbetsfördelning mellan aktörerna: Departementet fastställer policy, budget (inklusive poängtal för olika riskfaktorer samt poängintervall för olika ersättnings- och insatsnivåer), ramupphandlar vart tredje år, tecknar ramavtal, följer upp och rankar utförare, avför utförare med låga resultat Centrelink myndighetsutövning, bedömning av om arbetslösa är arbetsföra eller ej, klassificering av arbetsföra arbetssökande (poängsättning), bedömning av behov av särskilt stöd, beslut om och utbetalning av försörjningsstöd, Fristående utförare arbetsförmedling, matchning, viss utbildning, intensivt stöd, jobbsökarkonto Centrelink genomför screening av arbetssökande, efter en strukturerad modell för att tidigt identifiera vilka som behöver särskilt kvalificerade insatser samt vilka som egentligen inte står till arbetsmarknadens förfogande och därmed behöver andra insatser än arbetsförmedling. Denna screening avgör också vilken ersättning arbetsförmedlingen får för den arbetslöse. Den arbetssökande får i samband med inskrivningen hos Centrelink fylla i ett frågeformulär som fångar upp olika bakgrundsfaktorer som har visat sig ha stor betydelse för utsikterna att få arbete. I de flesta fall fyller den arbetssökande i detta formulär på dator. Centrelink använder ett datoriserat beslutsstöd för att bedöma individens behov av stöd. Systemet kallas Job Seeker Classification Instrument och avser att identifiera och prognostisera risk för långtidsarbetslöshet. Bedömningen sammanfattas i ett lättkommunicerat 34 För information om Job Network se hemsidan

17 17 poängtal. Instrumentet underlättar rollfördelningen mellan departementet, myndigheten och utförarna. I tabellen nedan redovisas de faktorer som kan ha relevans i Sverige och deras maxpoäng. Riskfaktor Maxpoäng Arbetslöshetens varaktighet 15 Ålder 12 Tid från senaste erfarenhet av arbete 10 Utbildning 8 Ursprungsland 8 Funktionshinder/sjukdom 8 Kriminell bakgrund 8 Bostadsort 6 Stabilitet i boendet 6 Personliga faktorer 35 6 Kunna språket 5 Familjestatus 4 Närhet till arbetsmarknaden 3 Yrkeserfarenhet 2 Transportmöjligheter/resväg 2 Kontaktbarhet 1 Total maxpoäng 104 Departementet beslutar om intervallgränser för de som har rätt till de tre olika nivåerna av "intensive assistance". Departementet har också fastställt vilka poängtal olika aspekter kan ge. Poängtalen är baserade på resultat av uppföljningar, dvs. de arbetssökandes faktiska svårigheter och inte politiska prioriteringar. Departementet kan genom att göra justeringar i intervallgränserna för insatsernas omfattning styra resursåtgången i systemet, utan att för den skull göra våld på den evidensbaserade poängskalan eller handläggarnas bedömning av individernas situation. 35 Poäng för denna faktor erhålls först efter särskild utredning

18 18 Instrumentet förebygger individuell bias hos handläggarna på Centrelink, det förebygger också förskjutningar i bedömning över tid. Dessutom underlättar det kommunikationen mellan olika led. Utförarna behöver inte ta del av alla detaljer i bedömningen för att förstå om en individ är resurskrävande eller inte. Ersättningen till utförarna grundas på i vilket intervall den arbetssökande klassificerats. Klassificeringen har den fördelen att det i förväg visar vilka individer som löper risk att bli långtidsarbetslösa. Insatserna kan därmed göras på ett tidigare stadium utan att ha behövt föregås av en förödmjukande period av arbetslöshet. En tydlig aktualiseringsprocess gynnar ett professionellt förhållningssätt i arbetet med att stödja individen. Allt offentligt försörjningsstöd (t ex motsvarigheterna till socialbidrag, arbetslöshetsersättning, sjukersättning, förtidspension, pension, studiemedel) handhas av den gemensamma uppdragsmyndigheten Centrelink 36. Ersättningsnivåerna är inte relaterade till tidigare inkomst och påminner närmast om svenskt socialbidrag. Centrelink prövar även rätt till vissa andra insatser. Centrelink sorterar under ett federalt departement och har avtal rörande utförande av service med cirka 15 departement. Genom sammanslagningen av olika enheter som arbetar med försörjningsstöd har man kunnat öka den fysiska närvaron i landet och har nu mer än servicekontor med sammanlagt ca anställda. I områden med litet underlag samarbetar man genom avtal med andra aktörer (offentliga eller privata). En viktig utgångspunkt vid reformen var att den hjälpsökande enbart ska behöva beskriva sin situation en gång. Ofta är individernas problem komplexa och en konsekvens har blivit att Centrelink flyttat expertisen till fronten och mötet med medborgaren. Detta har i sin tur givit en effektiv verksamhet genom att fler ärenden blir rätt från början. All arbetsförmedling handlas upp. När reformen genomfördes 1998 gavs den tidigare offentliga arbetsförmedlingen, som bolagiserats under namnet Employment National, en tilldelning av ca 40 procent av marknaden. Vid nästa upphandling konkurrerades bolaget ut. I dag finns 99 olika utförare. De handlas upp i en centraliserad ramupphandling vart tredje år, där möjlighet ges att lägga bud på 137 geografiska områden samt för olika program och olika grupper av arbetssökande. De arbetssökande har sedan rätt att välja mellan de utförare som finns kontrakterade inom arbetsmarknadsområdet. Ersättningen till utföraren följer de arbetssökande. Centrelink fattar beslut om avstängning från arbetslöshetsersättning på grundval av de fristående utförarnas noteringar. Centrelink har full tillgång till den logg där utföraren bokför den arbetssökandes planerade och genomförda aktiviteter. Dessutom används en modell för uppföljning av de olika fristående utförarna som är enkel och genomskådlig, den publiceras varje halvår, denna modell kallas star-rating beroende på att de olika arbetsförmedlingarna får ett betyg i form av ett antal stjärnor, där 5 är det högsta 36 En term som använts i den svenska debatten är uppdragsmyndighet, här avses en myndighet som utför uppgifter på uppdrag av annan myndighet eller privata subjekt.

19 19 betyget och 1 det lägsta. Betygsskalan är relativ, dvs. fördelningen sker procentuellt mellan betygsstegen. Offentligt finansierad arbetsförmedling tillhandahålls i princip endast till dem som är beroende av offentligt försörjningsstöd. Rekryteringsföretag har en mycket stor marknadsandel för ombytessökande och för nya på arbetsmarknaden. Rekryteringsföretag är den normala rekryteringsvägen för de flesta typer av tjänster, även för personal i linjen. Sammanfattningsvis kan Australien ses som en enkanalig modell (om man ser till offentlig arbetsförmedling) eller tvåkanalig (om man ser till det som är arbetsförmedlingens uppdrag i de flesta länder t ex som i Sverige): En kanal för de som står längre från arbetsmarknaden (beroende av offentligt försörjningsstöd), får försörjningsstöd via Centrelink, arbetsförmedling och åtgärder via upphandlade utförare. En kanal för de som är ombytessökande, nyutexaminerade och som står starka på arbetsmarknaden, via rekryteringsföretag betalade av den potentielle arbetsgivaren. Storbritannien JobCentre och JobCentre Plus JobCentre Plus och JobCentre är ett exempel i Storbritannien på horisontell samverkan på administrativ nivå främst lokalt, dvs. i den direkta servicen till de arbetssökande 37. JobCentre Plus är arbetsförmedling, försäkringskassa och socialkontor under ett tak, arbetet fokuserar på utveckling, inte på bidrag, kontakt och insatser kommer mycket snabbt. JobCentre är lite enklare service där man får information om arbetsmöjligheter och stöd som av arbetsförmedlingen. Verksamheten i JobCentre och JobCentre Plus lyder under det statliga Department for Work and Pensions och samordnas därigenom som en integrerad del av departementsorganisationen även lokalt. Bakgrunden är att man genomfört en fusion av arbetsförmedling (Employment Services, kontor) och socialkontor/försäkringskassa (Benefits Agency 600 kontor) i april Två olika verksamheter med olika kultur och traditioner slogs samman, staten var dock redan tidigare huvudman för båda verksamheterna. Syftet med reformen är att åstadkomma ett One Stop Shop för de flesta försörjningsstöd relaterade till arbetslöshet och bristande inkomst arbetslöshetsunderstöd (Job Seeker s Allowance, JSA), stöd till ensamma föräldrar, stöd vid sjukdom, nedsatt arbetsförmåga eller funktionshinder etc. Ett problem är bostadsbidragets utformning, den som får jobb förlorar sitt bostadsbidrag och i storstadsområdena (särskilt London) riskerar den enskilde därmed att inte längre ha råd med sin bostad, trots övergången till arbete. 37 För information se hemsidan

20 20 När reformen är fullt genomförd i hela Storbritannien räknar man med att det skall bli ca 860 Jobcentre Plus och 150 mindre jobbsökarställen (JobCentre) integrerat med andra offentliga ofta kommunala verksamheter, t ex bibliotek eller andra kommunala serviceenheter. I reformen har man öppnat för fristående utförare och fristående arbetsförmedlingar. De fristående utförarna visar goda resultat. De har ofta tidigare arbetat med människor som står relativt nära arbetsmarknaden. Handhavandet av bidrag har inte lämnats över till privata utförare. (med undantag för vissa försök inom Employment Zones) Man räknar med att verksamheten omfattar ca anställda som förmedlar jobb varje dag. JobCentre systemet omfattar förmedling av reguljära anställningar såväl som olika former av subventionerade jobb, totalt ca 1,2 miljoner per år. Inom systemet betalas årligen ut ca 30 miljarder pund i bidrag. New Labours New Deal inom arbetsmarknadspolitiken omfattar även som nämnts ovan One Stop Shop för olika typer av offentligt försörjningsstöd oavsett vilken myndighet som ursprungligen har det bakomliggande ansvaret och om hanteringen är tidigare varit statlig eller kommunal. Betoningen av arbetslinjen har ökat i Storbritannien, ofta förknippat med striktare villkor för att få kontantbidrag 38. Denna betoning av arbetslinjen gäller inte minst för unga människor. Resultatet av striktare villkor för bidrag och lägre bidrag i kombination med aktivare arbetsförmedling, har blivit en kraftig minskning av unga långtidsarbetslösa (minskning med 90 procent ), men även av antalet långtidsarbetslösa över 25 år (minskat från till , 2005). Kritiken mot reformen har hittills ofta rört att man ökat fattigdomen bland bidragsberoende och de som har lägst lön 39. Storbritannien använder sig av alternativa utförare inom arbetsförmedling i rätt stor omfattning, dock är andelen som upphandlas inte så stor, och upphandlingarna sker av Department for Work and Pensions, dvs. de är centraliserade. Nederländerna Nederländerna kan beskrivas som en två-kanalig modell för arbetsförmedling. Arbetsförmedlingen (CWI), arbetar bara med jobbklara, coachning och matchning (UMV, betalar ut a-kassa och arbetslösa som står längre från arbetsmarknaden eller håller på att bli långtidsarbetslösa, slussar arbetssökande till olika arbetsmarknadsåtgärder). Kommunerna, slussar vidare till arbetsmarknadsprojekt, betalar ut försörjningsstöd till personer som inte är berättigade till a-kassa. Omställningsföretag är upphandlade och utför huvuddelen av de insatser för utveckling av de arbetslösa som anvisas av UMV och kommunerna. Staten förfogar över allt försörjningsstöd (a-kassa, andra allmänna försäkringar och socialbidrag). Kommunen får två påsar pengar från staten, för arbetsmarknadsinsatser resp. socialbidrag, systemen är uppbyggda för att ge kommunerna incitament att arbeta aktivt med att minska socialbidragsberoendet - Pengar för arbetsmarknadsinsatser, blir det pengar över går de tillbaka till staten 38 Trendsättare här var Clintons reformering av arbetsmarknadspolitiken och bidragssystemen i USA: 39 Samma kritik som har framförts mot förändringarna i USA och i den fördelningspolitiska debatten i Sverige.