Nya aktörer inom arbetsförmedling spotmarknad eller dynamisk förnyelse?

Transkript

1 Nya aktörer inom arbetsförmedling spotmarknad eller dynamisk förnyelse? Jämförande studie avseende anlitande av fristående utförare samt utnyttjande av kundval inom arbetsförmedling i Australien, Storbritannien, Nederländerna, Danmark och Sverige Björn Jansson och Hans Kilsved Juni 2009

2 Förord 1 Förord Hur kan den offentligt finansierade arbetsförmedlingen bli mera effektiv, ur arbetsgivarens såväl som den enskilde arbetssökandens perspektiv? Vad innebär det att anlita externa utförare, för effektivitet och för kundnöjdhet? Vad är viktigt att tänka på när upphandlingen görs, för bästa möjliga utväxling av skattepengarna för individer och för samhället. Vad betyder det att den enskilde kan välja eller välja bort en enskild aktör? För att belysa dessa frågor har Hans Kilsved och Björn Jansson, båda med lång erfarenhet från det arbetsmarknadspolitiska området, på s uppdrag gjort en genomgång av hur det fungerar i några länder där man har valt att organisera sin arbetsförmedling på annat sätt än vi gjort i Sverige. Studien behandlar anlitande av fristående utförare samt utnyttjande av kundval inom arbetsförmedling i Australien, Storbritannien, Nederländerna, Danmark och Sverige. Författarna står själva för analysen och slutsatserna, men förhoppningen är att rapporten ska bidra till en seriös och konstruktiv diskussion om behov av förändringar i dagens svenska system. Karin Ekenger Arbetsmarknad

3 Innehåll 2 Innehåll Förord....1 Sammanfattning...3 Referensram....5 Arbetsförmedling i de studerade länderna...14 Australien Storbritannien...17 Nederländerna...18 Danmark...19 Sverige...20 Motiv för fristående utförare...21 Ursprungliga motiv...21 Renodling av roller...22 Besparingsskäl...23 Effektivisering...24 Främja privat näringsliv Fler i arbete Professionalisering...27 Inflytande för de arbetssökande Centraliserad eller decentraliserad upphandling...29 Kundval...33 Kundval och integritet...33 Relationen beställare egen produktion...36 Uppföljning och utvärdering...40 Ersättning till utförare Prestationsrelaterad ersättning...41 Upphandling och konkurrens Betydelsebärande benämningar Statens roll i utförarledet Utförarnas roll i myndighetsutövning...46 Skillnad mot tidigare upphandlingar...47 Gränsdragningen mot bemanningsföretag...49 Avvägningen mellan kvalitet och pris vid upphandling...50 Underprissättning...52 Försöksverksamhet utan konkurrensupphandling...53 EU:s upphandlingsregler...53 Slutsatser...55 Rekommendationer inför en svensk arbetsförmedlingsreform...58 Uppdraget...61 Källor...63

4 Sammanfattning 3 Sammanfattning Vi har på uppdrag av genomfört en jämförande litteraturstudie avseende anlitande av fristående aktörer samt utnyttjande av kundval inom arbetsförmedlingstjänster i Australien, Storbritannien, Nederländerna, Danmark och Sverige. Vi började med att inventera forskning rörande styrning med marknadsorienterade lösningar inom offentlig verksamhet i allmänhet och arbetsförmedling i synnerhet. Med detta som utgångspunkt formulerade vi ett antal kritiska frågor om fristående aktörer inom arbetsförmedling. Dessa framgår i avsnittet om referensram. För att ge överblick och undvika tyngande upprepningar ger vi i ett särskilt avsnitt en kortfattad beskrivning av hur arbetsförmedlingen är organiserad i de studerade länderna. Därefter går vi igenom ett antal kritiska frågor och belyser dem med utgångspunkt från litteraturen och utvecklingen i de studerade länderna. Vi refererar motiven som anförts för reformerna. Vi granskar den organisatoriska nivån för upphandling. Förekomsten av kundval studeras. Relationen mellan beställning och produktion i egen regi diskuteras. Systemen för uppföljning och förekomsten av utvärderingar kommenteras. Modeller för och avvägningar inom prestationsrelaterade ersättningssystem diskuteras. Former för genomförda upphandlingar och möjligheten att driva försöksverksamheter gås igenom. Vi drar våra slutsatser mot bakgrund av beskrivningen av de olika länderna och de kritiska frågorna. Vi analyserar då arbetsförmedling i de studerande länderna med utgångspunkt från tre aspekter: Vår bedömning är att upphandlingssystem som kännetecknas av centraliserad upphandling, längre avtalsperioder och stora volymer inom ramen för vad vi valt att kalla samarbetsmarknad har lägre kostnader, mindre problem med creaming och parking samt högre matchningseffektivitet än såväl andra upphandlingssystem som produktion av arbetsförmedling i egen regi som vi sett i de studerade länderna. En tendens till tilltagande byråkratisering noteras i flertalet av de upphandlade system vi studerat. Detta motverkar de fördelar som upphandlade system har i jämförelse med egen produktion av arbetsförmedlingstjänster. Erfarenheterna från tidigare lågkonjunkturer understryker betydelsen av att utveckla nya metoder som minskar risken för att arbetslösheten biter sig fast när konjunkturen vänder uppåt igen. För att åstadkomma utveckling genom kunskapsspridning, fordras att försöksverksamheterna är substantiella, utvärderingsbara och redan från början upplagda som lärprojekt. Den upphandlande enheten måste erbjuda rimliga villkor när det gäller avtalstidens längd, antal programdeltagare och ersättningens konstruktion. Utförarna måste medverka till en genomskådlig redovisning av verksamma metoder och resultat.

5 Sammanfattning 4 Vi konstaterar att det numera finns ganska omfattande internationella erfarenheter av hur man kan utveckla arbetsförmedling med kvasimarknad som bas. Viss upphandling har skett under senare tid i Sverige. Internationell forskning och debatt har belyst effekterna av olika principmodeller. Vi rekommenderar införandet av en styrmodell för arbetsförmedlingen som kurreras ut.

6 Referensram 5 Referensram Frågan om hur arbetsförmedling skall bedrivas har de senaste decennierna varit föremål för en omfattande debatt och forskning. Vi gör här några nedslag i denna debatt och forskning för att ge en referensram till stöd för den genomgång av de olika modeller för att anlita fristående utförare inom arbetsförmedling i Australien, Storbritannien, Nederländerna, Danmark och Sverige. och det som knyter nära an till detta samt i vilken utsträckning kundval används för arbetssökande 1. Syftet med detta avsnitt är att inventera ett antal kritiska frågor som vi kommer att utgå ifrån när vi analyserar de olika nationella exemplen. Forskning och debatt Den forskning som finns kring arbetsförmedling och effekter av olika sätt att organisera arbetsförmedling är till stor del metodmässigt integrerade i de olika vetenskapliga disciplinerna, främst nationalekonomi men även företagsekonomi, statsvetenskap, sociologi och socialt arbete, relativt lite av tvärvetenskapliga ansatser förekommer. Den nationalekonomiska ansatsen har till stor del ett externt perspektiv på arbetsförmedling, arbetssökande och arbetsgivare ses som svarta lådor, där externa faktorer i form av lagliga restriktioner och styrimpulser avgör utfallet, och har ofta en kvantitativ orientering och företrädesvis med ett relativt brett perspektiv där effekter av arbetsförmedling ofta ses integrerat med t ex arbetsmarknadsutbildning och olika typer av åtgärder. Inom företagsekonomisk ansats är ofta aktörerna Inom sociologisk forskning dominerar ofta perspektiv kopplat till grupper av arbetssökande och deras möte med arbetsförmedling och olika offentliga aktörers insatser. Inom statsvetenskaplig forskning dominerar politikperspektivet; hur arbetsmarknadspolitiken utformas som system och hur den styrs politiskt. Inom socialt arbete fokuseras betydelsen av arbetsformer som främjar den hjälpsökandes motivation och delaktighet en förutsättning för goda resultat. I svensk debatt och forskning om arbetsförmedlingens förnyelse har den nationalekonomiska ansatsen haft ett dominerande inflytande. Detta tillsammans med den begränsade förekomsten av tvärvetenskaplig forskning inom arbetsmarknadspolitiken är ett kunskapsproblem när reformer som avser införande av fristående utförare diskuteras, då sådana reformer till stor del behöver förstås och mer decentraliserade system, om fristående aktörer arbetar och organiserar sin verksamhet på Komparativa ansatser Inom forskning och debatt är det vanligt med försök till komparativ ansats att jämföra olika länder med olika sätt att organisera arbetsförmedling vid samma tid, att jämföra två olika modeller 1 I den politiska debatten är det vanligt att se arbetsförmedling mycket bredare, i princip allt som myndigheten Arbets-

7 Referensram 6 Jämförelser mellan olika länder kompliceras av att arbetsmarknadspolitik och arbetsmarknadens institutioner ofta har nationella särdrag. Det är inte självklart att en framgångsrik modell för arbetsförmedling kan omplanteras i ett annat land, utan att ta hänsyn till nationella politiska, kulturella och sociala förutsättningar. Det är självfallet lättare att dra slutsatser vid jämförelser mellan länder som har likartade förutsättningar. I bästa fall kan man i analysen också försöka konstanthålla ett antal variabler för att på så vis isolera en enskild åtgärds effekter. Det säkraste sättet att dra nytta av komparativa analyser är sannolikt att analysera en typ av reformer då givet att land A och land B i utgångsläget haft relativt likartade förutsättningar t ex att båda ländernas arbetsmarknad kännetecknas av kollektivavtal, att lagarna ger visst anställningsskydd och att former och ambitionsnivå för arbetsförmedling liknar varandra. Marknad och organisation I debatten skildras ofta valet av organisation av arbetsförmedling som om det var ett val mellan två renodlade modeller offentlig eller privat producerad arbetsförmedling. Detta har förmodligen varit en följd av en polariserad politisk debatt. Detta har hindrat en seriös prövning av olika alternativ med varierande inslag av marknadslösningar. Effekten har blivit att kunskapslägets utveckling försenats. Förenklat kan man säga att debatten hade tjänat på att mer handla om i vilka typer av verksamheter och i vilka situationer som inslag av marknadslösningar kunde vara ändamålsenligt för att främja innovationsklimat, ytterst åstadkomma höjd sysselsättning, öka individernas självförsörjning och minska de samhällsekonomiska kostnaderna för arbetslöshet. Det finns inte heller i praktiken många exempel på renodlade modeller. En ren marknadsmodell kräver många förutsättningar som i realiteten sällan föreligger 3, 4, 5, dessutom kräver fungerande 6. På motsvarande sätt finns det egentligen ingen offentlig verksamhet som inte i delar av sin verksamhet använder sig av privata leverantörer 7. I Sverige har frågan om marknad kontra egen produktion på flera verksamhetsområden ofta fått en ideologisk överton, där man utgår ifrån att marknad är bra eller dåligt med utgångspunkt från den politiska hemvisten. I såväl Storbritannien som Australien framstår synen på fristående utförare inom offentligt finansierad produktion kontra egen produktion som väsentligt mer nyanserad. 3 skall vara homogen, information skall vara öppen och tillgänglig för alla, det skall inte finnas några barriärer för inträde 4 För en kortfattad genomgång av förutsättningar för marknad och hur marknad används i verksamhet med offentligt 5 konkurrensen angör förutsättningar som skall vara uppfyllda för att ren konkurrens skall anses råda: Produkterna är helt utbytbara Producenterna är många och oberoende Kunderna är många och oberoende Såväl säljare som kunder har perfekt information Marknadstillträdet är fritt Man konkluderar därefter att i verkligheten finns det dock knappast marknader där alla dessa kriterier är helt uppfyllda. 6 Sådana regler kan vara regler kring förbud mot priskarteller, konsumentskydd, avtalsrätt etc. 7 Detta kan i och för sig vara politiskt pikant som när det visar sig att en polismyndighet har en hyresvärd som har ett brottsligt förflutet. Polismyndigheten försvarade sig med att upphandling sket enligt lag och att hyresvärden som hyresvärd fungerade bra.

8 Referensram 7 I länder där marknad mer setts som en styrmekanism och inte en reträtt för det offentliga inflytandet, har man ofta ägnat betydligt större kraft åt att utforma ett för verksamheten anpassat marknadskonformt styrsystem som utgår från de mål man vill uppnå. Marknadsreformen av arbetsförmedling i Australien är ett exempel på detta, här lades stor vikt vid utformning av prissystem, system för uppföljning och utvärdering av arbetsförmedlingar, system för bedömning av arbetssökande och dialog med potentiella utförare, innan reformen sjösattes. Tydligt är alltså att det intressanta är att söka analysera vilka effekter det har att olika funktioner anskaffas på en marknad. Tydligt är också att marknad i offentligt finansierad verksamhet inte är ett enhetligt begrepp utan en styrmekanism som kan utformas på olika sätt. Kvasimarknad och New Public Management För att fånga in den ökande användningen av marknadsliknande styrningsmekanismer primärt i offentlig verksamhet har begreppet kvasimarknad utvecklats. Som begrepp är kvasimarknad inte väl utvecklat, utan beskrivs ofta i termer av att vissa viktiga element i en fri marknad saknas. Det element som skiljer kvasimarknad från en vanlig marknad är främst att det i normalfallet bara används är en form av styrmekanismer för verksamheten och inte en egentlig marknad. Denna styrmekanism kan avse såväl externa som interna leveranser av varor och tjänster, här läggs fokus vid externa leverantörer till en offentlig köpare. acceptera köparens villkor eller lämna marknaden. Om fokus läggs på kvalitén, kan t ex priset vara givet och utförarna får konkurrera om vad de kan leverera, om fokus läggs på kostnaden kan leveransen vara given och konkurrensen avgöras av priset. Säljare på denna kvasimarknad kan vara av olika karaktär, privata företag, ideella organisationer, såväl som olika offentliga enheter. Användande av kvasimarknad för att styra offentlig verksamhet är en del i en utvecklingstrend där offentlig sektor hämtar modeller för styrning och drift av verksamhet från privat verksamhet, denna 11 I delar av debatten ser man begreppet kvasimarknad som en karikerad fri marknad och ställer den i Vi menar att detta är en felsyn, även marknader baseras på samarbete och tillit när väl en affärsrelation etablerats, att vid varje inköp eller upphandling börja från början kräver för mycket transaktionskostnader och leder till för stora risker. Detta innebär att även på etablerade marknader finns det en betydande stabilitet och samverkan mellan kund och leverantör, särskilt på marknader för komplexa varor och tjänster. Marknaden blir mer ett korrektionsinstrument, snarare än den arena där alla inköp görs. Även i företag är det vanligt att använda varianter av marknadsmekanismer internt, särskilt i större koncerner, för att styra relationerna mellan olika enheter när det gäller interna leveranser av varor och tjänster. inte kunden. 11 Andra parallella begrepp kan vara Management for the New Public Sector och Governance in the Public Sector.

9 Referensram 8 Vi ser en kvasimarknad som ett styrinstrument för offentlig verksamhet, en marknad med både offentliga och privata inslag. Den är en marknad eftersom den tillåter både fristående utförare och offentligt ägda utförare att konkurrera med en offentlig egen regiproducent som tidigare haft monopol att utföra tjänsten eller med varandra där en dominerande offentlig köpare är kund 13. På utförarsidan konkurrerar olika utförare, som nödvändigtvis inte behöver ha ett vinstintresse eller vara privat ägda, om offentliga kontrakt. Brukaren av tjänsten är vanligen inte den som betalar utföraren. Betalning sker i stället vanligen av en offentlig myndighet, som efter tilldelningsbeslut ger brukaren rätt att ianspråkta tjänsten. Brukarens betalningsvilja och betalningsförmåga saknar betydelse, priset saknar också betydelse för brukarens val av utförare, om valfrihet för brukaren föreligger. I debatten framförs ibland uppfattningen att kvasimarknaden skulle bestå av system där alla transaktioner sker över marknaden och att mer samarbetsinriktade mönster inte skulle uppfattas som en kvasimarknadsmodell 14. Vi vill istället se marknader som styrinstrument för offentlig verksamhet som bestående av två delar med olika karakteristika: Spotmarknad priset är den avgörande faktorn. Här är transaktionskostnaderna låga, utföraren kan lätt bytas ut, utan särskilda problem eller kostnader för köparen. 15 Samarbetsmarknad Här upphandlas utföraren på en marknad, men förväntas samarbeta med köparen och utveckla kostnaderna vid byte av utförare är höga, både för beställare och utförare. 16 Dessa två modeller bör snarare ses som ändpunkter på en skala med många varianter däremellan än som två renodlade alternativa modeller. Däremot kommer tyngdpunktens placering på skalan att ha mycket stor betydelse för vilken effekt en kvasimarknad har på de tjänster som tillhandahålls mer spotmarknadstyngdpunkt leder till fokusering enbart på lågt pris och ger inte utrymme för utveckling av kvalitativa moment, mer samarbetsmarknad ger förutsättningar för utförare och beställare att i samverkan utveckla tjänster och samarbetsmönster och för utföraren att utveckla nya tjänster och effektivare metoder som bättre tillgodoser beställarens krav. Styrning av offentlig verksamhet Den ideala styrningen av offentlig verksamhet brukar beskrivas som en hierarkisk struktur där en politisk nivå anger mål och tilldelar resurser, medan en administrativ organisation utför det som den politiska nivån beslutat. Nu är inte heller denna modell utan sina problem. Politiska beslutsfattare anger ofta som problem, och ett utlösande motiv för förändringar, att förvaltningsorganisationen inte är tillräckligt lyhörd för de politiska målen, att den brister i effektivitet och att den heller inte är lyhörd i dialogen med medborgarna man servar. Dessa motiv var en viktig bakgrund 13 Ordet kvasi är synonymt med orden sken och oäkta och används för att betona att verksamheterna verkar under Detta är den nationalekonomiska idealmodellen. I praktiken kanske mest förekommande när det gäller råvaror och stapelvaror samt för kunder i detaljhandel som köper en viss märkesprodukt och väljer viken affär som har lägst pris. När det gäller tjänster inom offentlig sektor blir denna modell allt mindre vanlig, främst till följd av att tjänsterna är så komplicerade att transaktionskostnaderna skulle bli höga se t ex debatten om städning av sjukhus. 16 för att byta leverantör blir för höga om det skulle göras ofta. Detta innebär inte att inte en mycket hård konkurrenssituation kan råda. Vi har t ex studerat relationen mellan bilindustrin och dess underleverantörer som är en typisk samarbetsmarknad, där kombineras en mycket hård konkurrens med mycket nära samarbete mellan kund och leverantör.

10 Referensram 9 till reformen av arbetsförmedlingen i Australien 17. Medarbetare och chefer i offentlig serviceproduktion anger ofta att de är mer hierarkiskt styrda och har mindre möjlighet att påverka sitt arbete, chefer anger ofta att politiken lägger sig i detaljer. Samtidigt anger medborgare ofta i undersökningar att den offentliga servicen är stelbent. Detta, tillsammans med ekonomiska restriktioner, har lett till försök att utveckla nya styrformer för offentlig verksamhet, innefattande såväl nya styrformer för egen produktion som att involvera Några sådana modeller för styrning av offentligt finansierad verksamhet redovisas nedan, att notera är att flera av dessa modeller är möjliga att använda både för egenregiverksamhet och verksamhet som utförs av externa aktörer: Prestationsfinansiering Den utförande enheten får en ersättning som inte budgeteras eller avtalas fast utan baseras på att genomföra den verksamhet uppdragsgivaren vill; mer eller bättre produktion leder till ökad ekonomisk ersättning. Uppdragsgivaren kan då fokusera sitt beslutsfattande på målen och de ekonomiska ramarna. Den genomförande enheten kan få större frihet att besluta om hur verksamheten genomförs. Beställar-/utförarsystem - som rör produktionen, t ex organiserar, anställer, leder och anskaffar resurser. Genom att skilja rollerna åt blir ansvaret tydligare för de olika aktörerna beställaren står för mål, prioritering och fördelning av resurser mellan olika områden, utföraren står för genomförandet. Denna modell kombineras ofta med prestationsbaserad ersättning. Bolagisering Vid avknoppning av offentlig utförarverksamhet har tidigare integrerade delar bolagiserats. På arbetsförmedlingsområdet bör man lägga märke till de statliga produktionsbolag som bildats för att utföra tjänster inom arbetsmarknadsutbildning, rehabilitering och coachning Lernia AB och Arbetslivsresurs AB. Intraprenad Intraprenadlösningar innebär att man låter en grupp anställda ta över den praktiska driften modell tillämpas ofta i samband med egenregianbud. Kundvalssystem Bakomliggande tankar i dessa modeller är att främja brukarnas valfrihet men också att brukarnas val skall driva fram en utveckling, såväl anpassning av tjänster och strukturer, som lyhördhet mot ningssystemen utformas så att ersättningen påverkas av brukarnas val och ibland av prestation. 17 Utformningen av auktorisationsvillkoren och ersättningssystemen har stor betydelse för hur denna modell kommer att fungera. Inom vård och omsorgsområdet är en stor valfrihetsreform under genomförande, frivilligt för kommunal verk-

11 Referensram 10 Kontraktsstyrning Denna styrmodell bygger på idén att ett kontrakt upprättas mellan en beställare och en utförare, specificerad styrning via kontrakt med mjukare styrformer, liksom att formaliserad kommunikation kombineras med informellt samarbete. Slutsatsen är att kontraktsstyrning bör ses som en kombination av olika styrformer där blandningen varierar över tid och mellan olika verksamheter. Inom arbetsförmedling noteras en tendens i externt upphandlade verksamheter att öka byråkratiseringen genom att stärka den formella regleringen genom avtalen. Inom ramen för kon- En viktig och gemensam nämnare för dessa olika styrformer är att de söker bidra till en styrning där ansvar för genomförandet blir mer decentraliserat, skiljt från snabba förändringar i politiken och ges stabilare planeringsmöjligheter. Detta kräver i idealfallet en fristående juridisk person som ansvarig för genomförandet. Antalet aktörer Flera studier menar att reformen i Australien misslyckats med att öka konkurrensen, eftersom antalet. I reformens förarbeten framgår dock tydligt att det är förekomsten av konkurrens som är huvudsaken inte antalet konkurrenter. Snarare har en konsolidering av marknaden varit uttryckligen avsedd redan från början. Genom att den är den enskilda åtgärd som haft störst betydelse för verksamhetens produktivitet. Genom att nya utförare ges möjlighet att komma in och kan erhålla etableringsbidrag har den federala staten marknadsområden och de 16 områden som har endast en utförare ligger uteslutande i glesbygdsområden. Om en utförare i ett sådant ensamområde hamnar i lägsta betygsklass kan kontraktet avslutas och en ny utförare upphandlas under löpande period. Vi menar således att ett minskat antal utförare inte behöver vara ett problem utan snarare ett resultat av att konkurrensen driver fram bättre och billigare lösningar. Vidare sker en konsolidering bland utförarna. Under förutsättning att det också förekommer ett inflöde av nya utförare och att det totala antalet utförare inte blir alltför litet eller homogent kan snarare en process som leder till en minskning Notabelt är att ansvariga för samordningsförbund vid intervjuer angett att det som gör denna form så framgångsrik är att man sedan verksamhetsplan och budget fastställts kan arbeta efter dem ett helt år utan att behöva planera om när regeringen kommer med nya direktiv. Samordningsförbund är en samverkansorganisation mellan bl a försäkringskassa,

12 Referensram 11 Transaktionskostnader denna avvägning är i teorin transaktionskostnadernas storlek i relation till de kostnader för ledning och styrning som uppstår exklusivt vid egen produktion. Dessa transaktionskostnader kan även i etablerade marknadsområden vara en relativt stor andel av värdet för varan eller tjänsten. En fråga som uppmärksammats av flera forskare är att inom arbetsförmedling tenderar transaktionskostnaderna att öka, när de arbetssökande ges ökad valfrihet, när antalet utförare blir fler eller när krav ställs på tydligare uppföljning av resultat eller starkare avtalsstyrning av utförarna. Denna ökade transaktionskostnad behöver i sig inte innebära något problem, om den är kalkylerad och uppvägs av ökad nytta, t ex högre andel programdeltagare i arbete, högre andel i varaktigt arbete eller lägre kostnader i produktionsledet. Däremot kan de ökade transaktionskostnaderna också förorsakas av krav på åtgärder som inte leder till ökad nytta eller lägre kostnad i andra led. Sannolikt rymmer transaktionskostnaderna inledningsvis utvecklingskostnader för att finna fungerande rutiner och arbetsreformer för upphandlingarna. Kostnaderna per upphandling bör således minska över tid. Creaming och parking Två viktiga frågor som lyfts upp i litteraturen är creaming och parking. Med creaming avses arbetssökande som lönar sig bäst, medan parking avser att man gör minsta möjliga för en arbetssökande man har inskriven i sin arbetsförmedling. Dessa problem härrör ofta ur utformningen av ersättningssystemet och de regler som styr arbetsförmedlingarnas arbete. För att motverka creaming och parking arbetar man i t ex Australien medvetet med såväl ersättningssystemen som regelverket. När det gäller ersättningssystemen kan viktiga frågor vara hur olika arbetssökandes förväntade svårigheter på arbetsmarknaden graderas och hur denna gradering relateras till ersättningsnivån. i USA. lingar och i löpande kontakter med beställaren. Leverantörerna menade då att detta förorsakats av beställarens vilja att detaljstyra deras arbete ökat. Är detta fallet kan det leda till ökade transaktionskostnader samtidigt som ett motiv för privata leverantörer, att skapa ökad förnyelse i metoder och arbetssätt, försvagas. Australien är ett tydligt exempel på detta, här har utvecklats ett tydligt strukturerat klassificeringssystem och en prismodell som anpassas till olika gruppers förutsättningar och förändringar i arbetsmarknaden, se t ex Jansson och

13 Referensram 12 grupper mycket hög, och det blir då mycket lönsamt att sålla ut de bästa riskerna. för parking, det lönar sig att behålla en arbetslös så länge som möjligt och lägga ut så lite kostnader som möjligt per arbetslös. Andra metoder som används för att motverka creaming och parking är regler kring utförarnas agerande, t ex regler för vilka medel utförarna får använda för att locka arbetssökande till sig och regler som begränsar utförarnas möjligheter att neka inskrivning av arbetssökande. Självfallet spelar även uppföljningen och publiceringen av den halvårsvisa star-ratingen betydelse samt på längre sikt även utmönstringen av utförare som inte fyller måttet. Problem med creaming och parking är inte begränsat till arbetsförmedlingssystem, där man har stora inslag av privata utförare, utan förekommer även i Sverige. Sveriges Kommuner och Landsting beskriver det svenska arbetsförmedlingssystemet som tre parallella kanaler, en för de som Även denna struktur kan ses som ett system för creaming och parking och fungerar i praktiken också i hög grad som ett sådant. Arbetsmarknadens förändring och kraven på arbetsförmedlingen Reformer av arbetsförmedlingsverksamhet har skett parallellt med stora förändringar på arbetsmarknaden. Under de senaste decennierna har sysselsättningstillväxten framför allt skett i mindre företag och i tjänstesektorn. En allt högre andel av sysselsättningen finns i servicesektorn, med dess högre krav på kommunikationsförmåga hos de anställda. Allt fler arbeten ställer krav på förmågan att självständigt ta del av skriftliga instruktioner och kunna använda IT-hjälpmedel. Det är svårt att bedöma storleken av den systematiska underskattningen av omvandlingstrycket i ekonomin, när statistiken endast omfattar de som byter arbetsplats eller arbetsgivare. Statistiken fångar ju inte upp när de anställdas arbetsinnehåll förändras så att de i praktiken har nya arbeten hos samma arbetsgivare. Den sammantagna effekten av dessa, och andra, förändringar på arbetsmarknaden innebär att kraven på arbetsförmedlingen förändras. Arbetsförmedling måste ske mer anpassat till den enskilde arbetsgivaren och den enskilde arbetssökanden. Arbetsförmedlingens roll blir i hög grad att tydligt samtidigt som man måste kunna verifiera för arbetsgivaren att den arbetssökande uppfyller de uppställda kraven. Detta kräver nya arbetssätt och en fortlöpande metodutveckling inom arbetsförmedlingen, med systematisk utmönstring av metoder som ger sämre utväxling. Alltfler små företag, liksom företag med ambition att hålla administrationskostnaderna nere, föredrar att låta utomstående aktörer svara för stora delar av rekryteringsprocessen. Det handlar t ex om framtagande av sökprofil, urval av sökande samt kvalitetssäkring av önskvärda personliga egenskaper hos de sökande. En framgångsrik arbetsförmedling måste vara beredd att erbjuda sig att ta över delar av rekryteringsprocessen och skapa förtroende hos arbetsgivaren att man klarar detta. 31

14 Referensram 13 Sammantaget talar dessa förändringar för att arbetsförmedlingens organisation mer bör styras mot och innehållskrav. Arbetsmarknadspolitik från kompetensutveckling till jobb direkt har förskjutits från allmän kompetensutveckling och praktik till coachning för att snabbt komma. Metoderna har varit utbudsorienterade, med skärpta regler för bidrag och skatterabatter för dem som arbetar. Dessa reformer har varit framgångsrika i den meningen att allt fler människor försörjt sig genom eget arbete och allt färre har varit beroende av offentligt försörjningsstöd. Reformen har dock fått kritik för att den i viss utsträckning medverkat till en tillväxt av låglönejobb och att anställningar som tidigare var genomgångsjobb blivit permanenta jobb för vissa sociala grupper. Dessa reformer har också inneburit att kraven på arbetsförmedling förskjutits mot insatser för att göra arbetssökande anställningsbara. Samtidigt har volymen arbetsmarknadsutbildning och längre kompetensutveckling minskat. Reformernas framgång har dock noterats främst i högkonjunkturlägen. Vid lågkonjunktur är det givetvis rimligt att ägna mer resurser åt bristyrkesutbildning och även långsiktiga kompetensutvecklingsinsatser. Däremot kvarstår naturligtvis insikten om att arbetslöshet i sig, om den varar tillräckligt länge, minskar den arbetssökandes möjligheter att få nytt arbete. Skillnaderna mellan olika branscher, yrken och regioner är även under en lågkonjunktur så pass stora att det finns skäl att hjälpa arbetssökande att finna arbete på annat håll än där de själva spontant skulle leta, att hjälpa dem att vidga sökområdet. Samordning mellan offentliga insatser En annan viktig utvecklingstrend av betydelse för arbetsförmedling och organisation av arbetsförmedling är behovet av ökad samordning mellan olika offentliga system. Detta avser i Sverige kanske främst försäkringskassa, socialtjänst, sjukvård och arbetsförmedling. Det bakomliggande skälet här är att alltfler människor berörs av flera system, samt att det är svårt att samordna systemen vilket kan leda till minskad administrativ effektivitet, att individer hamnar mellan stolarna eller att individerna kan kryssa mellan systemens olika krav på ett inte avsett sätt. Här finns i grunden tre modeller i litteraturen och debatten 33 : och deras verksamhet samman till en ny myndighet. Detta har sedan återkommit i en rad andra länder med olika etiketter, t ex Work first i Australien och Jobbpolitik mot utanförskap i Sverige. 33

15 Referensram 14 De svenska samordningsförbunden syftar till finansiell samordning av insatser som betalas av försäkringskassa, sjukvård och socialtjänst. Arbetsförmedlingen deltar i samarbetet men skjuter inte till egna medel. Som stöd för verksamheten har staten medgivit att en viss andel av de totala utgifterna för sjukersättning får användas för rehabilitering. Samordningsförbunden upphandlar inga tjänster själva, utan ser till att de medverkande myndigheternas insatser sker koordinerat. - gäller arbetssökande och deras klassificering samt avstängning från försörjningsstöd. Kritiska frågor Den korta genomgången ovan ger oss stöd för att välja ut ett antal kritiska frågor som vi analyserar för de studerande länderna med utgångspunkt från tillgänglig litteratur. Denna indelning är tematisk och orienterad mot aspekter som vi bedömer som kritiska för hur man organiserat arbetsförmedling med externa utförare fungerar ur de perspektiv vi ovan sammanfattat samt effektivitet kostnadsmässigt och nytta för arbetsgivare och arbetssökande. De kritiska frågor vi valt att inrikta oss på är: Innan vi analyserar dessa kritiska frågor vill vi dock ge en översiktlig genomgång av hur arbetsförmedling organiserats i de studerade länderna, detta för att ge läsaren en empirisk bakgrund och minimera behovet av upprepningar av bakgrundsbeskrivningar i de olika analysavsnitten. Arbetsförmedling i de studerade länderna Vi vill här inledningsvis ge en kort beskrivning av hur arbetsförmedling organiserats och hur fristående utförare används i de studerade länderna Australien, Storbritannien, Nederländerna, Danmark och Sverige. Beskrivningen här görs helt kort för att utgöra en bakgrund till kommande kapitel där vi tematiskt beskriver och analyserar användningen av fristående utförare ur olika perspektiv.

16 Referensram 15 Australien Federationen ansvarar för arbetsmarknadspolitik inkl arbetsförmedling, delstaterna för bl a för bl a sociala frågor. Australiens system för arbetsförmedling kallas för Job Network och innefattar både de offentliga och privata aktörerna följer upp och rankar utförare, avför utförare med låga resultat. och utbetalning av försörjningsstöd. vilka som behöver särskilt kvalificerade insatser samt vilka som egentligen inte står till arbetsmarknadens förfogande och därmed behöver andra insatser än arbetsförmedling. Denna screening avgör också vilken ersättning arbetsförmedlingen får för den arbetslöse. fångar upp olika bakgrundsfaktorer som har visat sig ha stor betydelse för utsikterna att få arbete. I de flesta fall fyller den arbetssökande i detta formulär på dator. långtidsarbetslöshet. Bedömningen sammanfattas i ett lättkommunicerat poängtal. Instrumentet underlättar rollfördelningen mellan departementet, myndigheten och utförarna. I tabellen nedan redovisas de faktorer som kan ha relevans i Sverige och deras maxpoäng. Riskfaktor Maxpoäng Arbetslöshetens varaktighet 15 Ålder 12 Tid från senaste erfarenhet av arbete 10 Utibildning 8 Ursprungsland 8 Funktionshinder/sjukdom 8 Kriminell bakgrund 8 Bostadsort 6 Stabilitet i boendet 6 Personliga faktorer 1 6 Kunna språket 5 Familjestatus 4 Närhet till arbetsmarknaden 3 Yrkeserfarenhet 2 Transportmöjligheter/resväg 2 Kontaktbarhet 1 Total maxpoäng Poäng för denna faktor erhålls först efter särskild utredning 34

17 Referensram 16 Departementet beslutar om intervallgränser för de som har rätt till de tre olika nivåerna av intensive assistance. Departementet har också fastställt vilka poängtal olika aspekter kan ge. Poängtalen är baserade på resultat av uppföljningar, dvs. de arbetssökandes faktiska svårigheter och inte politiska prioriteringar. Departementet kan genom att göra justeringar i intervallgränserna för insatsernas omfattning styra resursåtgången i systemet, utan att för den skull göra våld på den evidensbaserade poängskalan eller handläggarnas bedömning av individernas situation. skjutningar i bedömning över tid. Dessutom underlättar det kommunikationen mellan olika led. Utförarna behöver inte ta del av alla detaljer i bedömningen för att förstå om en individ är resurskrävande eller inte. Ersättningen till utförarna grundas på i vilket intervall den arbetssökande klassificerats. Klassificeringen har den fördelen att det i förväg visar vilka individer som löper risk att bli långtidsarbetslösa. Insatserna kan därmed göras på ett tidigare stadium utan att ha behövt föregås av en förödmjukande period av arbetslöshet. En tydlig aktualiseringsprocess gynnar ett professionellt förhållningssätt i arbetet med att stödja individen. 35. Ersättningsnivåerna är inte relaterade till tidigare inkomst och cirka 15 departement. Genom sammanslagningen av olika enheter som arbetar med försörjnings- En viktig utgångspunkt vid reformen var att den hjälpsökande enbart ska behöva beskriva sin situation expertisen till fronten och mötet med medborgaren. Detta har i sin tur givit en effektiv verksamhet genom att fler ärenden blir rätt från början. De handlas upp i en centraliserad ramupphandling vart tredje år, där möjlighet ges att lägga bud på 137 geografiska områden samt för olika program och olika grupper av arbetssökande. De arbetssökande har sedan rätt att välja mellan de utförare som finns kontrakterade inom arbetsmarknadsområdet. Ersättningen till utföraren följer de arbetssökande. planerade och genomförda aktiviteter. Dessutom används en modell för uppföljning av de olika fristående utförarna som är enkel och genomskådlig. Modellen kallas star-rating beroende på att de olika arbetsförmedlingarna får ett betyg i form av ett antal stjärnor, där 5 är det högsta betyget och 1 det lägsta. Betygsskalan är relativ, dvs. fördelningen sker procentuellt mellan betygsstegen. Betygssättningen publiceras varje halvår. 35 En term som använts i den svenska debatten är uppdragsmyndighet, här avses en myndighet som utför uppgifter på uppdrag av annan myndighet eller privata subjekt.

18 Referensram 17 Offentligt finansierad arbetsförmedling tillhandahålls i princip endast till dem som är beroende av offentligt försörjningsstöd. Rekryteringsföretag har en mycket stor marknadsandel för ombytessökande och för nya på arbetsmarknaden. Rekryteringsföretag är den normala rekryteringsvägen för de flesta typer av tjänster, även för personal i linjen. - En kanal för de som är ombytessökande, nyutexaminerade och som står starka på arbetsmarknaden, via rekryteringsföretag betalade av den potentielle arbetsgivaren. Storbritannien JobCentre och JobCentre Plus nivå främst lokalt, dvs. i den direkta servicen till de arbetssökande 36. lite enklare service där man får information om arbetsmöjligheter och stöd som av arbetsförmedlingen. Pensions och samordnas därigenom som en integrerad del av departementsorganisationen även olika verksamheter med olika kultur och traditioner slogs samman, staten var dock redan tidigare huvudman för båda verksamheterna. Syftet med reformen är att åstadkomma ett One Stop Shop för de flesta försörjningsstöd relaterade stöd till ensamma föräldrar, stöd vid sjukdom, nedsatt arbetsförmåga eller funktionshinder etc. Ett problem är bostadsbidragets utformning, den som får jobb förlorar sitt bostadsbidrag och i bostad, trots övergången till arbete. kommunala verksamheter, t ex bibliotek eller andra kommunala serviceenheter. I reformen har man öppnat för fristående utförare och fristående arbetsförmedlingar. De fristående utförarna visar goda resultat. De har ofta tidigare arbetat med människor som står relativt nära 36

19 Referensram 18 - i bidrag. New Labours New Deal inom arbetsmarknadspolitiken omfattar även som nämnts ovan One Stop Shop för olika typer av offentligt försörjningsstöd oavsett vilken myndighet som ursprungligen har det bakomliggande ansvaret och om hanteringen är tidigare varit statlig eller kommunal. Betoningen av arbetslinjen har ökat i Storbritannien, ofta förknippat med striktare villkor för att få kontantbidrag 37. Denna betoning av arbetslinjen gäller inte minst för unga människor. Resultatet av striktare villkor för bidrag och lägre bidrag i kombination med aktivare arbetsförmedling, har Kritiken mot reformen har hittills ofta rört att man ökat fattigdomen bland bidragsberoende och de som har lägst lön. Storbritannien använder sig av alternativa utförare inom arbetsförmedling i rätt stor omfattning, dock är andelen som upphandlas inte så stor, och upphandlingarna sker av Department for Work and Pensions, dvs. de är centraliserade. Nederländerna Nederländerna kan beskrivas som en två-kanalig modell för arbetsförmedling. Arbetsförmed- och arbetslösa som står längre från arbetsmarknaden eller håller på att bli långtidsarbetslösa, slussar projekt, betalar ut försörjningsstöd till personer som inte är berättigade till a-kassa. Omställningsföretag är upphandlade och utför huvuddelen av de insatser för utveckling av de arbetslösa som Kommunen får två påsar pengar från staten, för arbetsmarknadsinsatser resp. socialbidrag, systemen är uppbyggda för att ge kommunerna incitament att arbeta aktivt med att minska socialbidragsberoendet Pengar för arbetsmarknadsinsatser, blir det pengar över går de tillbaka till staten Pengar för socialbidrag, blir det pengar över får kommunerna behålla dem, räcker inte pengarna får kommunen skjuta till Staten beslutar om nivåer och krav för att få socialbidrag liksom tilldelning av pengar till kommunerna för socialbidrag, men bidragen administreras av kommunerna i relation till den enskilde. System organisation man hör till, Werkplaza, men i praktiken förekommer rundgång mellan olika enheter. 37 Samma kritik som har framförts mot förändringarna i USA och i den fördelningspolitiska debatten i Sverige.

20 Referensram 19 Danmark Traditionen när det gällde det offentliga ansvaret för arbete med arbetslösa beskrevs arbetsförmedling i Danmark tidigare som bestående av två kanaler : En reform har nyligen genomförts för att driva på en Övergång till en kanal. I debatten före reformen beskrevs målet ofta som att man skulle gå över till en kanal samla ansvaret för arbetet med de arbetslösa på ett ställe där statliga och kommunala insatser samordnades. Arbetsmarknadens parter var dock negativa till att kommunerna skulle ta över ansvaret för arbetet med försäkrade arbetslösa och även ansvaret för försörjningsstöd till denna grupp. arbetsförmedling som den lokala kommunen. Utvecklingen mot jobcentre har drivits fram och styrts av en medveten politisk vilja från regering och riksdag. Målet har varit att genom snabbare infördes ett lokalt arbetsmarknadsråd som fungerar som rådgivande till respektive jobcentre. Bakgrundsmässigt noteras att i Danmark kommunerna haft ett bredare ansvar för försörjningsstöd än i Sverige, t ex har kommunerna alltid haft ansvar för stöd till sjuka. Däremot har arbetslöshetsersättningen organiserats efter samma modell som i Sverige med arbetslöshetskassor som hade en stark facklig koppling. Detta innebar att kommunerna hade ett stort ansvar i försörjningsstödsfrågor med undantag för arbetslöshetsersättning som administrerades av arbetslöshetskassor och styrdes arbetslöshetskassa. var att försöka få fram ett samarbete mellan arbetsförmedling och kommunerna. Här hade samverkan i stort sett ut som i Sverige, kommunerna drev olika projekt för aktivering och kompetensutveckling av arbetslösa som delfinansierades av staten. - Ett antal jobcentre etablerades, målet var att det skulle finnas ett jobcentre i varje kommun, men jobcentre. Jobcentre innebär att arbetsförmedlingens arbete bl a med aktivering av arbetslösa samlokaliseras med den kommunala socialtjänsten. Men de är i normalfallet fortfarande två organisationer är kommunen ensam huvudman. Hittills menar man att det inte går att se någon tydlig skillnad i utfall mellan piloter och övriga. Strukturen på jobcentrena baseras på att en del kommunal verksamhet ingår liksom en del statlig verksamhet. Detta innebär att den kommunala delen normalt i ett jobcentra är mycket större än den statliga. Jobcentrena använder också alternativa utförare för olika åtgärder, det är främst inom den statliga delen av verksamheten som alternativa utförare återfinns.

21 Referensram 20 Arbetsmarknadsstyrelsen ansvarar för en gemensam dataplattform till jobcentrena arbetsmarknadsportalen. Staten arbetar med starka och tydliga ekonomiska incitament för att styra arbetet i den kommunala delen av jobcentre tekniskt genom att statsbidrag är kopplade till kriteriet som respektive jobcentre krav leder till att mycket tid och kraft går åt i byråkrati. Upphandlingen av arbetsförmedling har i de flesta fall skett lokalt med olika utformning av underlag och begränsade möjligheter för utförarna att lämna samma anbud till flera mottagare. Försök har gjorts att handla upp på nationell nivå för vissa program för vissa grupper av arbetssökande. Danmark har också en tradition som skiljer sig från de flesta andra länder genom att de fackliga organisationerna varit aktivt engagerade i arbetsförmedling för sina medlemmar, innan den offentliga arbetsförmedlingen byggdes upp sköttes arbetsförmedling av de fackliga organisationerna. När den offentligt finansierade arbetsförmedlingen utvecklades har de fackliga organisationerna både varit utförare av arbetsförmedlingstjänster och ingått i organ för styrning av arbetsförmedling på olika nivåer. Sverige Formellt framställs den svenska modellen som enkanalig. Det innebär att alla i arbetsför ålder oavsett i vilken situation den arbetssökande befinner sig i ska vända sig till den statliga arbetsförmedlingen för att få stöd. I realiteten kan dock det svenska arbetsmarknadspolitiska systemet beskrivas som fem-kanaligt: Vid arbetslöshet är de berättigade till ersättning från arbetslöshetskassan och de kan vända sig till arbetsförmedlingen för att få stöd i sitt arbetssökande. till socialtjänsten för sin försörjning och kommunala insatser för att komma ut på arbetsmarknaden. området. Försäkringskassan betalar sjukpenning efter 14 dagars sjukskrivning. Arbetsgivarna har ansvar för att anpassning av arbete och arbetsplats liksom rehabiliteringsinsatser kommer till stånd. Ofta anlitas företagshälsovårdsföretag för rehabiliteringsinsatserna. sörjning och kommunala rehabiliteringsinsatser trots att försäkringskassan och arbetsförmedlingen har ett gemensamt ansvar för rehabiliteringen av denna grupp. förmedling. Den upphandling av arbetsförmedlingstjänster som skett har emellertid ofta varit omfattning alltför små geografiska områden eller för liten tilldelning av programdeltagare för att ge underlag för något annat än en marknad för restkapacitet hos befintliga aktörer en spotmarknad.

22 Motiv för fristående utförare 21 Motiv för fristående utförare Ursprungliga motiv Offentliga arbetsförmedlingar har i de flesta länder huvudsakligen tillkommit som en förlängning av ansvaret för försörjningen av arbetslösa. Utbetalningen av kontantstöd till arbetslösa kopplades till krav på aktivt arbetssökande. ansvar för de arbetslösas försörjning. Australien följde Storbritanniens väg. I Danmark var både Den moderna arbetsmarknadspolitiken tillkommer efter andra världskriget. Den fokuserade i huvudsak på att underlätta för dem som var beredda att flytta till nya arbeten samt att vara industrin behjälplig med kortare yrkesutbildningar inför i förväg aviserade rekryteringsbehov. Arbetsmarknadspolitiken ställdes inför nya utmaningar när strukturomvandlingen sätter in på de ökade satsningarna kom också krav på resultat och när dessa inte motsvarade förväntningarna väcktes krav på översyner och effektiviseringar. Sverige lyckades bättre än andra länder att hålla arbetslösheten nere. Receptet stavades, åtminstone delvis, massiva satsningar på omskolning. Svensk arbetsmarknadspolitik väckte internationell respekt. I efterhand är det emellertid lätt att se vilken roll det därtill spelade att Sverige genom ett antal som andra västländer. Självbilden bidrog säkert till att svenska regeringar var mindre benägna att kritiskt granska om den kan dock ses som ett uttryck för en frustration över bristen på utvärderingskultur inom AMS. De modeller som blivit stilbildande för förnyelse av arbetsmarknadspolitiken och som dominerat den internationella debatten utvecklades således på andra håll. Länge var också det svenska intresset för att ta del av andra länders sätt att lösa de arbetsmarknadspolitiska problemen ganska avmätt. Referenser till Australien eller Storbritannien uppfattades som en uppmaning till sänkt ambitionsnivå för arbetsmarknadspolitiken och väckte invändningar där det anfördes att lösningen inte är att tvinga de arbetslösa att ta lågt betalda deltids- och visstidsjobb inom servicesektorn. Under de senaste åren har dock intresset ökat påtagligt för insatser som kan bidra till att hjälpa långtidsarbetslösa, långtidssjuka, funktionshindrade tillbaka till arbete. Insatser som ökar möjligheterna för invandrare att få arbete har också stått i fokus. Där har jämförelserna med Storbritannien och Australien visat att det är möjligt att skapa väsentligt bättre resultat.

23 Motiv för fristående utförare 22 Renodling av roller Arbetsförmedlingarnas verksamhet har i samtliga studerade länder kommit att ha ett betydande antal anställda i flera länder utvecklades arbetsförmedlingen till att bli en av de största statliga verksamheterna. I samtliga länder har verksamheterna fått kritik för att vara byråkratiska. De organisationsförändringar som tillgripits för att möta denna kritik har följt vissa huvudlinjer: programmen samt tydliga instanser för att övervaka resultatet. Decentralisering av makten över produktionen för att knyta an till lokala förutsättningar och ge utrymme för kreativitet. För centralt placerade politiker har detta också inneburit att man kunnat Medverkan av arbetsmarknadens parter i styrelser och referensgrupper för att fånga upp synpunkter. Bolagisering av tidigare statlig utförarverksamhet. Bolagiseringen har ofta föregått eller skett samtidigt med att fristående utförare upphandlats. Visserligen hade Australien Labourregeringen sett till att en tredjedel av de nya individuellt skräddarsydda insatserna för långtidsarbetslösa lades ut på fristående utförare. Men detta motiverades med att man ville undvika byråkratisk okänslighet i mötet med de långtidsarbetslösa. Argumenten för den mer genomgripande strukturförändringen med en tydlig renodling av rollerna utvecklades några år senare av den australiska Riksrevisionen. När arbetsmarknadsministern David ansvaret för arbetsmarknadspolitikens program och den offentliga myndighetens behovsbedömning från produktionen av insatserna. Man ville ha tydliga kontraktsförhållanden mellan upphandlare, beställare och utförare. Ansvaret för uppföljning lades hos upphandlaren centralt. Rollen som avropare lades på en gemensam uppdragsmyndighet där flera olika statliga program hanterades. Utförandet av utförandet. I Nederländerna den operativa verksamheten. Arbetsmarknadens parter gavs ett stort inflytande över den operativa verksamheten. Syftet var att främja effektivitet, serviceanda och förnyelse. Men efter en utvärdering kompromisser mellan de olika intressena, beslutsprocessen bromsades upp och vissa ärenden drog ut länge i tiden, organisationen fick svårare att hålla budgeten och ändå misslyckades man med att få fler långtidsarbetslösa i arbete. dittills varit integrerade. Arbetsförmedlingen blev en uppdragsmyndighet och ålades i sin tur att lägga bolagiserades och förväntades delta i konkurrensen på samma villkor som privata utförare. Kritik mot att det statliga bolaget favoriserades vid upphandlingarna ledde till att ett genomskådligt registrering och ansvar för publicering av lediga jobb. Resten av arbetsförmedlingsverksamheten delades upp i olika offentligt ägda bolag som inte gavs positiv särbehandling. Staten tog ett samlat ansvar för ersättningen till arbetslösa, sjuka och funktionshindrade genom att slå ihop olika försäkringskassor till en enda. Kraven på de arbetslösa skärptes och sanktionerna blev fler. Arbetsmarknadens parter sågs som hinder för denna nya tuffare linje och fråntogs representation i beslutade organ.