Uppföljning av IAF:s rapport 2009:5 om kompletterande aktörer

Transkript

1 Dnr 2009/ :17 Uppföljning av IAF:s rapport 2009:5 om kompletterande aktörer Har de brister som IAF tidigare påtalat åtgärdats av Arbetsförmedlingen i de nya avtalen med kompletterande aktörer om personliga coacher för nya arbetslösa och korttidsarbetslösa?

2 2

3 IAF är förvaltningsmyndighet för tillsynen över arbetslöshetsförsäkringen och utövar tillsyn över arbetslöshetskassorna samt över handläggningen av ärenden hos Arbetsförmedlingen som påverkar arbetslöshetsförsäkringen. Denna rapport har utarbetats inom IAF av Seija Rudsberg, uppdragsledare. Rolf Hermond, Urban Forsberg och Elisabet Permvall har utifrån sina expertkunskaper bidragit med synpunkter och råd i samband med uppdraget. Rapporten godkänd för publicering Katrineholm den 29 december 2009 Anne-Marie Qvarfort Generaldirektör Seija Rudsberg Uppdragsledare Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, IAF Box Katrineholm Tfn: E-post: iaf@iaf.se 3

4 4

5 Innehåll Sammanfattning Bakgrund Regeringsuppdrag om kompletterande aktörer IAF:s tidigare granskning Arbetsförmedlingens åtgärdsplan IFAU:s utvärdering av försöksverksamheten Granskningsuppdraget Syfte Metod Avgränsning Kompletterande aktörer för personlig coachning av nya arbetslösa och korttidsarbetslösa Regeringsuppdraget Arbetsförmedlingens upphandling av tjänster för jobbcoachning Förfrågningsunderlag/anbudsinbjudan Avtalstecknande Uppstart av verksamheten med jobbcoachning Processen för tjänsten jobbcoachning Ny organisation inom Arbetsförmedlingen för frågor som rör kompletterande aktörer Pågående aktiviteter hösten Arbetsförmedlingens uppföljning av kompletterande aktörer för jobbcoachning Förberedelser inför en ny upphandling Utveckling av systemstödet Resultatet av IAF:s uppföljning av Arbetsförmedlingens åtgärder för att säkerställa myndighetsutövning när kompletterande aktörer anlitas för jobbcoachning Inledning Ansvarsfördelningen mellan Arbetsförmedlingen och kompletterande aktörer Dokumentation Insyn Jäv Sekretess Tillsyn Avslutande diskussion Källor och referenser

6 6

7 Sammanfattning IAF har tidigare granskat hur Arbetsförmedlingen säkerställt sitt ansvar för myndighetsutövningen i arbetslöshetsförsäkringen när kompletterande aktörer anlitas. Granskningen omfattade avtalen mellan Arbetsförmedlingen och kompletterande aktörer i den försöksverksamhet som bedrevs under 2007 och IAF fann flera brister som innebar att den arbetssökandes likabehandling och rättssäkerhet inte hade säkerställts 1. Under hösten 2009 har IAF följt upp hur Arbetsförmedlingen har åtgärdat de tidigare påtalade bristerna i de avtal som myndigheten tecknade i juli 2009 om jobbcoachning. Avtal tecknades med ca 960 kompletterande aktörer om ca årsplatser för personlig coachning under det första året, vilket möjliggör individuella placeringar med tre månaders period per deltagare. Avtalen gäller t.o.m. juni Den föreliggande uppföljningen visar att bara enstaka brister hade korrigerats i förfrågningsunderlaget som låg till grund för Arbetsförmedlingens upphandling av kompletterande aktörer för jobbcoachning. Orsaken till detta är enligt Arbetsförmedlingen att upphandlingen redan var i gång när IAF:s granskningsrapport om försöksverksamheten publicerades. Däremot har Arbetsförmedlingen vidtagit komplementära åtgärder under våren och sommaren 2009 för att komma till rätta med de brister IAF påtalat. Sammanfattningsvis visar granskningen följande: Den tidigare felaktiga ansvarsfördelningen mellan Arbetsförmedlingen och de kompletterande aktörerna när det gäller myndighetsutövning i kontrollen av arbetslöshetsförsäkringen har ändrats i de nya avtalen. Kravet på skriftlig dokumentation av aktiviteter m.m. under tiden den arbetssökande är placerad hos kompletterande aktör har införts i avtalen. Ett handläggarstöd för arbetsförmedlare för samarbetet med kompletterande aktörer har tagits fram. Den arbetssökandes möjlighet till insyn har förbättrats genom de rutiner som utvecklats, men frågan har inte reglerats i avtalen. 1 IAF 2009:5 Dnr 2008/688 7

8 Arbetsförmedlingen har informerat de kompletterande aktörerna om bestämmelserna för jäv. Arbetsförmedlingen har informerat de kompletterande aktörerna om tystnadsplikt och sekretess. Arbetsförmedlingens rätt att utöva tillsyn och kvalitetsuppföljning hos kompletterande aktörer har reglerats i avtalen. IAF har vid granskningen noterat brister i informationssäkerheten. Det gäller dels överföring av känsliga uppgifter från kompletterande aktörer till Arbetsförmedlingen via e-post, dels avsaknaden av avtalsbestämmelser om radering av personuppgifter hos den kompletterande aktören efter avslutat uppdrag. Denna rapport grundar sig på skriftlig dokumentation och intervjuer. Hur avtalen och de framtagna rutinerna tillämpas i den dagliga verksamheten har inte granskats. Eftersom mycket av informationsmaterialet och olika preciseringar har kommit till relativt sent i processen finns risk att dessa inte fått fullt genomslag i verksamheten. Regeringen har i sitt regleringsbrev för 2010 uppdragit åt IAF att följa upp och analysera hur Arbetsförmedlingens kontrollfunktion säkerställs i samarbetet med kompletterande aktörer. Uppdraget ska redovisas den 15 oktober

9 1 Bakgrund 1.1 Regeringsuppdrag om kompletterande aktörer Dåvarande Arbetsmarknadsstyrelsen, AMS, fick i regleringsbrevet för budgetåret 2007 i uppdrag att mer aktivt använda kompletterande aktörer i syfte att förbättra matchningen och motverka utanförskap för arbetssökande. Som del i uppdraget bedrev AMS en försöksverksamhet med kompletterande aktörer på tre orter i landet från juli 2007 till juli I regleringsbrevet för 2008 uppdrogs Arbetsförmedlingen 2 att säkerställa kompletterande aktörer som en del av myndighetens tjänsteutbud och utarbeta en strategi för genomförandet. Kunskap och kompetens hos kompletterande aktörer skulle särskilt tas till vara i åtgärderna för dem som står långt från arbetsmarknaden. Minst en tredjedel av deltagarna inom jobb- och utvecklingsgarantin och jobbgarantin för ungdomar skulle erbjudas upphandlade tjänster eller tjänster som kompletterande aktörer på annat sätt varit ansvariga för eller delaktiga i. Genom ytterligare regeringsbeslut fick Arbetsförmedlingen också till uppdrag att upphandla tjänster från kompletterande aktörer tillsammans med Försäkringskassan för vissa målgrupper. Uppdraget i regleringsbrevet för 2009 innebar en kraftig utökning av kompletterande aktörers medverkan genom tjänster för personlig jobbcoachning. Av anslaget 1.3 Kostnader för arbetsmarknadspolitiska program och insatser, ska kronor användas för upphandling av kompletterande aktörer utanför garantierna samt jobbcoachning i Arbetsförmedlingens egen regi. Uppdraget preciserades i ett särskilt regeringsbeslut i december 2008 och avser budgetåren 2009, 2010 och IAF:s tidigare granskning IAF har tidigare granskat den försöksverksamhet som bedrevs i Norrköping, Malmö och Sundsvall/Timrå/ Härnösand under 2007 och 2008 med kompletterande aktörer. IAF:s granskning avsåg arbetssökande med 2 Den 1 januari 2008 blev Arbetsmarknadsstyrelsen och länsarbetsnämnderna en sammanhållen myndighet, Arbetsförmedlingen. 9

10 arbetslöshetsersättning. Syftet var att studera hur Arbetsförmedlingen säkerställt sitt ansvar för myndighetsutövningen i arbetslöshetsförsäkringen i avtalen med de kompletterande aktörerna. Resultatet av granskningen publicerades den 9 mars 2009 i rapporten Kompletterande aktörer 3. Enligt rapporten saknas avtalsbestämmelser som ger Arbetsförmedlingen möjlighet att fullfölja sina uppdrag i kontrollfunktionen beträffande dokumentation insyn jäv sekretess och tillsyn. Sammantaget innebar bristerna att de arbetssökandes likabehandling och rättssäkerhet inte hade säkerställts i avtalen. IAF påpekade också att det saknas lagstöd för att överlämna delar av kontrollfunktionen inom arbetslöshetsförsäkringen till privaträttsliga subjekt. 1.3 Arbetsförmedlingens åtgärdsplan I sitt svar över IAF:s rapport den 27 april 2009 har Arbetsförmedlingen ställt sig bakom IAF:s synpunkter och redovisat vilka åtgärder som myndigheten har genomfört eller planerar att genomföra för att komma till rätta med de brister som IAF påpekat eller AF själv identifierat. Enligt svaret görs en omfattande översyn för att kvalitetssäkra verksamheten med kompletterande aktörer. Åtgärder som vidtas är bl.a. etablering av en egen avdelning för kompletterande aktörer på huvudkontoret, förtydligandet av avtalen med kompletterande aktörer, framtagning av informationsmaterial, rutiner etc. planering av utbildningsinsatser och utgivning av ett handläggarstöd om kontrollfunktionen. 1.4 IFAU:s utvärdering av försöksverksamheten Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering, IFAU, har utvärderat den försöksverksamhet med kompletterande aktörer/privat arbetsförmedling som bedrevs 3 IAF 2009:5, dnr 2008/

11 Utvärderingen undersöker om privata arbetsförmedlingar 5 kan matcha arbetssökande till arbete mer effektivt än vad den offentliga arbetsförmedlingen kan. IFAU:s utvärdering visar att de arbetssökande som fick hjälp av en privat arbetsförmedling var mer nöjda med den hjälp de fått, än arbetssökande som fick hjälp via den offentliga arbetsförmedlingen. Arbetssökande hos en privat arbetsförmedling fick i genomsnitt träffa sin jobbförmedlare 1,6 timmar i veckan och använde 10,7 timmar för att söka jobb. Arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen träffade sin arbetsförmedlare omkring 20 minuter per vecka och använde 8,4 timmar för att söka arbete. I tiden för att söka arbete räknas även olika jobbsökaraktiviteter. I genomsnitt fanns dock inga skillnader i sannolikheten att få jobb mellan arbetssökande som gick till en privat eller den offentliga arbetsförmedlingen. Upphandlingen av externa coacher år 2009 skiljer sig från försöksverksamheten, varför IFAU menar att resultaten inte kan generaliseras till jobbcoachning. Den allmänna iakttagelse som IAF har gjort av IFAU:s utvärdering och som har bäring på arbetslöshetsförsäkringen är att den genomsnittliga sökaktiviteten hos de arbetssökande som placerats hos en privat arbetsförmedling har upprätthållits väl och t.o.m. varit högre än hos arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen. 2 Granskningsuppdraget 2.1 Syfte Enligt 2 p 2 förordningen (2007:906) med instruktion för Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen ska IAF granska handläggningen av och rutinerna för handläggning av ärenden hos Arbetsförmedlingen som påverkar rätten till arbetslöshetsersättning. Syftet med denna granskning är att följa upp hur Arbetsförmedlingen i de avtal som tecknades i juli 2009 har tillgodosett att arbetslöshetsförsäkringens villkor 4 Betalt efter resultat -- utvärdering av försöksverksamhet med privata arbetsförmedlingar. Rapport 2009:23, IFAU 5 IFAU använder begreppet privata arbetsförmedlingar. I prop. 2006/07:1 användes begreppet kompletterande arbetsförmedlingar. 11

12 uppfylls när kompletterande aktörer anlitas och att förutsättningar för korrekt och rättssäker myndighetsutövning i detta avseende säkerställts. Syftet är också att följa upp de övriga åtgärder som Arbetsförmedlingen redovisat i sitt svar över IAF:s rapport. Dessutom identifieras eventuella situationer där det finns risk för felaktiga utbetalningar av arbetslöshetsersättning. 2.2 Metod Granskningen har i huvudsak gjorts i form av dokumentgenomgång mot en checklista. Kompletterande information har hämtats via intervjuer med berörda på Arbetsförmedlingens huvudkontor. Genomgången har omfattat följande: - Förfrågningsunderlag/anbudsinbjudan, - Ett urval av 92 anbud (av samtliga ca 960) från kompletterande aktörer, - Brev om avtalstecknande i upphandling av personliga coacher, - Information till kompletterande aktörer, t.ex. materialet vid informationsträffarna, ett informationspaket och löpande information på webbplatsen, - Information till arbetsförmedlare, bl.a. handläggarstödet, - Information till arbetssökande på Arbetsförmedlingens webbplats - Arbetsförmedlingens redovisning till IAF den 27 april 2009 med anledning av IAF:s rapport om Kompletterande aktörer. Uppdragsledaren har också tagit del av andra rapporter, prognoser, nyhetsbrev m.m. med anknytning till uppdraget utan att dessa dokument har ingått i granskningen. Källor och referenser förtecknas i kapitel Avgränsning Arbetsförmedlingens samverkan med kompletterande aktörer gäller i huvudsak långtidsarbetslösa inom jobb- och utvecklingsgarantin arbetslösa ungdomar inom jobbgarantin för ungdomar nyanlända flyktingar och invandrare 12

13 personliga coacher för nya arbetslösa och korttidsarbetslösa. Deltagare i jobb- och utvecklingsgarantin och deltagare i jobbgarantin för ungdomar har aktivitetsstöd alternativt utvecklingsersättning eftersom de är anvisade till ett arbetsmarknadsprogram, varför en granskning av dessa avtal inte bedömts vara relevant i detta uppdrag. Nyanlända flyktingar och invandrare uppfyller sällan villkoren för arbetslöshetsförsäkring varför avtalen för dessa målgrupper inte heller har granskats. Granskningen har således avgränsats till de avtal som avser den sistnämnda kategorin, personliga coacher för nya arbetslösa och korttidsarbetslösa, målgrupper som kan förväntas få arbetslöshetsersättning och där kontrollen av arbetslöshetsförsäkringen är aktuell. Det finns även jobbcoacher anställda inom Arbetsförmedlingen. Deras verksamhet ingår inte i uppdraget. Granskningen omfattar endast styrande dokument och information, inte hur verksamheten genomförs i praktiken. 3 Kompletterande aktörer för personlig coachning av nya arbetslösa och korttidsarbetslösa 3.1 Regeringsuppdraget Det övergripandet syftet med kompletterande aktörers medverkan i arbetsmarknadspolitiken är att förbättra matchningen och motverka utanförskapet för arbetssökande, erbjuda mer individuellt anpassade tjänster och service åt arbetssökande och låta arbetssökande få del av andra aktörers kunskaper och erfarenheter. Regeringen beslutade den 18 december om ett särskilt uppdrag åt Arbetsförmedlingen att upphandla kompletterande aktörer som erbjuder arbetslösa en personlig coach. Enligt beslutet ska upphandlingen avse de tre kommande åren och verksamheten finansieras med 6 Arbetsmarknadsdepartementet, A2008/3628/A 13

14 följande belopp genom anslaget 1.3 Kostnader för arbetsmarknadspolitiska program och insatser: År 2009 År 2010 År miljoner kronor miljoner kronor 600 miljoner kronor Enligt regeringen finns ett behov av förstärkt stöd till personer som förlorar arbetet och som kan ges utanför jobb- och utvecklingsgarantin och jobbgarantin för ungdomar tidigt i en arbetslöshetsperiod. Stödet skulle ges i form av personliga coacher som kan ge individanpassat stöd för att snabbt kunna hjälpa en arbetssökande tillbaka till arbete. Alla som blir arbetslösa och som enligt Arbetsförmedlingens bedömning har behov av ett sådant stöd skulle erbjudas det. För att garantera en hög kvalitet i stödet angavs att varje coach skulle ge stöd till ett begränsat antal personer, ca 20 arbetssökande per coach. Förutom personlig jobbcoachning skulle coacherna också medverka till att hitta lämpliga platser för arbetspraktik och praktisk kompetensutveckling samt att marknadsföra nystartsjobb. I beslutet betonas vikten av att en mångfald olika aktörer runt om i landet engageras i upphandlingen och att mindre lokala aktörer ges möjlighet att medverka. 3.2 Arbetsförmedlingens upphandling av tjänster för jobbcoachning Förfrågningsunderlag/anbudsinbjudan Arbetsförmedlingen började arbetet med upphandlingsunderlaget i mitten av december 2008 i en arbetsgrupp med representanter för berörda avdelningar och enheter. Arbetsgruppen identifierade bl.a. tre delfrågor i anknytning till arbetslöshetsförsäkringen som behövde beaktas i upphandlingen: avvikelserapportering, myndighetsutövning och slutrapportering. I mitten av januari 2009 lämnades underlaget till upphandlingsenheten och anbudsinbjudan gick ut den 10 februari. Efter en förlängd anbudstid blev den 13 mars sista dagen att lämna anbud. I förfrågningsunderlaget beskrivs att den tjänst som upphandlas innebär att coacha arbetssökande till arbete. Deltagaren ska erbjudas en personlig coach som, utifrån varje deltagares unika behov och arbetsmarknadens 14

15 efterfrågan av arbetskraft, utvecklar den arbetssökandes färdigheter att söka jobb på ett aktivt och medvetet sätt. Jobbcoachen blir på så sätt en viktig del av processen fram till att deltagaren får ett arbete. Jobbcoachen förväntas planera, leda, genomföra och följa upp coachande samtal samt kunna erbjuda stöd vid framtagning av CV, intervjuträning, ha kunskap om sökvägar som t.ex. Internet, dagstidningar och liknande. Coachande samtal genomförs enskilt eller i mindre grupp. Den ekonomiska ersättningen till leverantörerna av jobbcoachning var fastställd redan i förfrågningsunderlaget. Ersättningen är enhetlig och sker i två steg. Ca kronor betalas ut när den arbetssökande börjar sin tremånads period hos jobbcoachen. Ytterligare ca kr betalas ut om den arbetssökande får anställning under coachningsperioden eller i direkt anknytning till den. Anställningsintyg krävs som underlag för denna bonus Avtalstecknande IAF:s rapport om Kompletterande aktörer kom under den tiden som upphandlingen av jobbcoacher pågick. Arbetsförmedlingen undersökte då med hjälp av en extern juristbyrå vilket utrymme det fanns att göra ändringar i de avtalshandlingar som hade ingått i upphandlingen. Resultatet blev att det slutliga avtalet mellan leverantörer och Arbetsförmedlingen kompletterades med en punkt om Dokumentation och återrapportering till Arbetsförmedlingen. En mall för denna dokumentation lades med som bilaga 3 till avtalet. Arbetsförmedlingen slöt avtal med ca 960 leverantörer i juni - juli Avtal tecknades med alla anbudsgivare som uppfyllde skallkraven i förfrågningsunderlaget. Antalet årsplatser det första året är vilket möjliggör individuella placeringar med tre månaders period per deltagare. Arbetsförmedlingen garanterar dock ingen volym för någon av leverantörerna. Avtalen om personlig coachning gäller t.o.m. den 30 juni Arbetsförmedlingen har den 13 oktober beslutat att inte utnyttja möjligheten att förlänga avtalen efter det datumet på grund av de erfarenheter som gjorts under hösten Förberedelserna inför en ny upphandling har påbörjats. 15

16 3.3 Uppstart av verksamheten med jobbcoachning Efter att de avtalade leverantörerna beskrivit sina coachningsmodeller i en tjänstedeklaration blev dessa successivt sökbara för arbetssökande på Arbetsförmedlingens webbplats. Arbetsförmedlare kunde placera arbetssökande i personlig jobbcoachning fr.o.m. den 17 augusti Vid starten av samarbetet med leverantörerna av personlig coachning anordnade Arbetsförmedlingen regionala informationsträffar i Luleå, Göteborg, Malmö och Stockholm (två omgångar) för genomgång av frågor om ansvarsfördelning, dokumentation, avvikelserapportering, betalningsrutiner m.m. Även skriftlig information togs fram till kompletterande aktörer, bl.a. information om arbetslöshetsförsäkringen. Dessutom skapades en särskild webbsida på Arbetsförmedlingens webbplats för löpande information. Ett webbstöd för informationsutbytet mellan Arbetsförmedlingen och de kompletterande aktörerna hade utvecklats under tiden upphandlingen pågick. Arbetsförmedlingen utarbetade också ett handläggarstöd för den egna personalen. Särskild information skickades till de ca 400 resurspersoner för arbetslöshetsförsäkringen som finns på samtliga arbetsförmedlingskontor. 3.4 Processen för tjänsten jobbcoachning En arbetssökande som är inskriven vid Arbetsförmedlingen och inte deltar i något arbetsmarknadspolitiskt program kan få stöd genom jobbcoacher. Deltagandet är frivilligt. Gången i ett ärende omfattar följande: Den arbetssökande tar del av informationen om jobbcoachning genom sökfunktionen på Arbetsförmedlingens webbplats och anmäler sitt intresse för arbetsförmedlaren. Arbetsförmedlaren ska då göra en arbetsmarknadspolitisk bedömning om huruvida jobbcoachning är en lämplig insats i det enskilda fallet. Arbetsförmedlaren beslutar om placering för jobbcoachning hos en kompletterande aktör, skickar ett beslutsmeddelande med den arbetssökandes kontaktuppgifter till aktören och skriver ut den arbetssökandes aktuella handlingsplan. Av sekretesskäl är det den arbetssökande 16

17 själv som frivilligt bör överlämna handlingsplanen till den kompletterande aktören. I handlingsplanen ska även anges rutinerna för kontakter med Arbetsförmedlingen under coachningsperioden och datum för uppföljning. Handlingsplanen är ett styrande dokument för coachningsinsatsen. Den kompletterande aktören ska senast den 9:e arbetsdagen från beslutsmeddelandet ha ett första möte med den arbetssökande för att gemensamt upprätta Gemensam planering. Jobbcoachningen startar i och med detta. Den arbetssökande ska lämna en kopia av planeringsdokumentet till Arbetsförmedlingen. Den kompletterande aktören ska bekräfta till Arbetsförmedlingen via webbstödet att insatsen har påbörjats. Ersättningen enligt steg 1 betalas ut till kompletterande aktör. Avtalen innehåller inga krav på personliga möten mellan den arbetssökande och coachen utöver det första. I övrigt ska den kompletterande aktören erbjuda tjänster enligt den metodik som den har redovisat i sitt anbud. Under den tre månader långa coachningsperioden ska coachen dokumentera i mallen vilka insatser som genomförs och datum för dessa, inklusive anställningsintervjuer, samt beskriva hur uppföljning, utvärdering och återkoppling av deltagarnas resultat sker. Eventuella avvikelser ska dokumenteras och rapporteras till Arbetsförmedlingen omedelbart. Sedan är det Arbetsförmedlingen som bedömer om avvikelsen kan ha betydelse för den arbetssökandes rätt till arbetslöshetsersättning. När deltagarens tid i jobbcoachning börjar ta slut och minst en vecka återstår ska kompletterande aktör och deltagare tillsammans upprätta en slutredovisning som skickas som eget dokument via e-post till Arbetsförmedlingen. En mall finns för slutredovisningen. All dokumentation i ett ärende ska överföras till Arbetsförmedlingen i samband med rapportering av avvikelser eller om sådan rapportering inte varit aktuell, senast i samband med slutredovisningen. Om den arbetssökande har fått arbete under eller i direkt anslutning till coachningsperioden fyller arbetsgivaren ett anställningsintyg som kompletterande aktören ska redovisa till Arbetsförmedlingen för utbetalning av bonus (ersättning steg 2). 17

18 Det finns även rutiner för att avbryta jobbcoachning i ett tidigt skede samt att rapportera uteblivet besök hos den kompletterande aktören. 3.5 Ny organisation inom Arbetsförmedlingen för frågor som rör kompletterande aktörer Uppdraget att säkerställa att kompletterande aktörer är en del av Arbetsförmedlingens tjänsteutbud har inneburit ett omfattande förändrings- och utvecklingsarbete inom hela myndigheten. En särskild avdelning för frågor om kompletterande aktörer inrättades under våren Avdelningen för kompletterande arbetsförmedlingstjänster svarar för hela processen från beställning till uppföljning av leverans, inklusive kvalitetssäkring av samtliga arbetsförmedlingstjänster som riktar sig till arbetssökande. Avdelningen byggs upp successivt och ska omfatta ca 100 medarbetare med kompetens inom bl.a. upphandling, affärsjuridik samt intern styrning och kontroll. I början av december 2009 hade avdelningen ett 70-tal medarbetare. Avdelningens organisation består av en avdelningschef, en stabsgrupp samt tre enheter: enheten för beställning och upphandling, enheten för verksamhetsstöd och enheten för kvalitet och uppföljning. 3.6 Pågående aktiviteter hösten Arbetsförmedlingens uppföljning av kompletterande aktörer för jobbcoachning En samlad uppföljning av verksamheten med kompletterande aktörer som erbjuder jobbcoachning startades i oktober Uppföljningen omfattar en webbenkät till arbetssökande, uppföljning av samtliga aktörer som ska fylla i uppgifterna i blanketten Leverantörsförsäkran Personlig jobbcoach samt på plats- granskningar. En del i uppföljningen utgörs av en granskning av dokumentationen i ca 700 ärenden hos kompletterande aktörer. Resultatet kommer att sammanfattas i en rapport i början av år Arbetsförmedlingen följer också upp deltagarnas sysselsättningsstatus 30, 60 respektive 90 dagar efter avslutad coachning. 18

19 Löpande uppföljning sker via telefonmöten med alla arbetsmarknadsområden och Arbetsförmedlingen Kundtjänst. Erfarenheterna av jobbcoachning har även tagits upp på nätverksträffar med resurspersoner för arbetslöshetsförsäkringen. Enligt resurspersonerna har avvikelserapporterna från jobbcoacher varit få Förberedelser inför en ny upphandling Ett förberedelsearbete för en ny upphandling av jobbcoacher fr.o.m. den 1 juli 2010 har påbörjats. Enligt Arbetsförmedlingen kommer tydliga kvalitetskrav att ställas i upphandlingen. Avtalen utvecklas så att alla krav på leverantörerna ska framgå av Allmänna bestämmelser, i stället att som nu, av separata dokument såsom information, avtalstillägg och bekräftelseblanketter Utveckling av systemstödet Systemstödet omfattar för närvarande ett webbstöd som används av kompletterande aktörer för rapportering när en deltagare börjat i coachningen. Enligt Arbetsförmedlingen ska flera av de rapporter som aktörerna idag skickar manuellt till Arbetsförmedlingen successivt kunna rapporteras in via webbtjänsten. Det gäller t.ex. dokumenten för gemensam planering och slutredovisning samt den löpande dokumentationen. I AIS 7 kommer en daganteckning att genereras om att det finns uppgifter i webbstödet. Ett behörighetssystem för webbstödet finns redan idag. Sökmöjligheterna för arbetssökande via applikationen söka-jobb-coach på Arbetsförmedlingens webbplats kommer också att utvecklas. 7 AIS= Arbetsförmedlingens informationssystem 19

20 4 Resultatet av IAF:s uppföljning av Arbetsförmedlingens åtgärder för att säkerställa myndighetsutövning när kompletterande aktörer anlitas för jobbcoachning 4.1 Inledning Resultatet av föreliggande uppföljning redovisas nedan under de punkter som lyftes fram som brister i IAF:s tidigare granskning. Generellt kan konstateras att bara enstaka punkter hade korrigerats i det förfrågningsunderlag/anbudsinbjudan som gick ut i februari Orsaken till detta är enligt Arbetsförmedlingen att upphandlingen redan var i gång när IAF:s rapport publicerades. Däremot har Arbetsförmedlingen vidtagit komplementära åtgärder under våren och sommaren 2009 för att komma till rätta med de brister IAF hade påtalat. 4.2 Ansvarsfördelningen mellan Arbetsförmedlingen och kompletterande aktörer IAF konstaterade i sin tidigare granskning att det inte finns lagstöd för att överlämna delar av kontrollfunktionen till privaträttsliga subjekt, vilket hade skett i den tidigare upphandlingen. I avtalshandlingarna år 2009 har kompletterande aktörers ansvar för kontrollfunktionen tagits bort. Däremot anges att de har skyldighet att ge skriftlig dokumentation till Arbetsförmedlingen vid alla tillfällen där myndighetsbeslut ska fattas. Rollerna och ansvarsfördelningen mellan Arbetsförmedlingen och de kompletterande aktörerna har också tydliggjorts i informationsmaterialet och vid informationsträffarna. Myndighetsrollen kvarstår på Arbetsförmedlingen, medan den kompletterande aktören/coachen ska bidra med det underlag som behövs för att myndigheten ska kunna utöva sin roll i arbetslöshetsförsäkringen på ett rättssäkert sätt. Arbetsförmedlaren har ett fortsatt ansvar för den arbetssökande, vilket omfattar uppföljning av den arbetssökandes handlingsplan, anvisning till lediga jobb, beslut om arbetsmarknadsprogram, respenning etc. och ett ansvar 20

21 för tillämpningen av regelverket för arbetslöshetsförsäkringen. Coachen är ett extra stöd i arbetssökandet. Kompletterande aktörerna ska genomföra den avtalade tjänsten, upprätta den gemensamma planeringen tillsammans med deltagaren, dokumentera och följa upp aktiviteterna, rapportera vid eventuella avvikelser och lämna en slutredovisning. En felaktighet finns i beskrivningen av Arbetsförmedlingens roll. I dokumentationen beskrivs nämligen Arbetsförmedlingen som tillsynsmyndighet för arbetslöshetsförsäkringen, när det är Arbetsförmedlingens kontrollfunktion som avses. Tillsynsmyndigheten för arbetslöshetsförsäkringen är Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen. Sammanfattningsvis visar uppföljningen att den tidigare felaktiga ansvarsfördelningen mellan kompletterande aktörer och Arbetsförmedlingen när det gäller myndighetsutövning i kontrollen av arbetslöshetsförsäkringen har ändrats i de nya avtalen och tydliggjorts i informationsmaterialet. 4.3 Dokumentation Dokumentationen i ett arbetsförmedlingsärende ska innehålla de uppgifter som lämnats eller är nödvändiga för handläggningen av ärendet. Enligt IAF:s tidigare granskning var dokumentationen av jobbsökaraktiviteter m.m. hos kompletterande aktörer inte säkerställd, vilket är nödvändigt för att Arbetsförmedlingen ska kunna fullfölja sin kontrollfunktion. Dessutom saknade arbetsförmedlarna någon form av handläggarstöd för samarbetet med kompletterande aktörer. I upphandlingen våren 2009 var det ett krav på anbudsgivare att beskriva hur dokumentation skulle ske. IAF har granskat 92 anbud (ca 10 procent av samtliga) i det avseendet. Beskrivningarna är av mycket skiftande karaktär, och ofta mycket knapphändiga beträffande löpande dokumentation under coachningsperioden. Många anbudsgivare efterlyste en gemensam mall för dokumentationen. I vissa av de granskade anbuden beskrevs även arkivering och gallring av uppgifterna, där den planerade hanteringen också var synnerligen divergerande. Exem- 21

22 pelvis avsåg några anbudsgivare att behålla dokumentationen om deltagare under 10 års tid medan andra avsåg att radera uppgifterna efter slutredovisning. I de slutliga avtalen mellan Arbetsförmedlingen och kompletterande aktörer hade det avtalsförslag som fanns med i upphandlingsunderlaget kompletterats med ett tillägg om dokumentation och återrapportering. En mall för dokumentation lades dessutom som bilaga till avtalet. Avtalen tecknades under juni - juli I avtalets allmänna bestämmelser anges att den kompletterande aktören ska ge skriftlig dokumentation till Arbetsförmedlingen vid alla tillfällen som myndighetsbeslut ska fattas. Vidare ska leverantören efter varje avslutat uppdrag, för alla arbetssökande, lämna Arbetsförmedlingen en skriftlig slutrapport över genomförda aktiviteter och utfall. Leverantören ska också kunna redovisa tjänsten omfattning, genomgångna delmoment, längd och innehåll samt uppnådda delmål och tid för tjänsterna. Den kompletterande aktören ska genast skriftligen anmäla till Arbetsförmedlingen de fall där det kan bli aktuellt att avbryta tjänsten för en deltagare. I informationsmaterialet preciseras vad som ska dokumenteras under jobbcoachningsperioden och i vilka situationer avvikelserapporter ska lämnas till Arbetsförmedlingen. Enligt informationsmaterialet ska all dokumentation, såväl gemensam planering, dokumentation under perioden och slutredovisning, lämnas över till Arbetsförmedlingen för arkivering senast i samband med coachens slutredovisning i ärendet. Dock regleras inte leverantörens rätt att behålla kopior av uppgifter om arbetssökande. Den skriftliga informationen ska överlämnas via e-post. IAF vill peka på att överlämning av känsliga uppgifter (t.ex. okrypterade avvikelserapporter och slutredovisningar) via e-post kan medföra risker. IAF har också noterat att det varken av avtalshandlingar eller av informationen framgår vad kompletterande aktörer ska göra med de uppgifter som de eventuellt har i sina administrativa system eller i manuella handlingar efter avslutat uppdrag. 22

23 Sammanfattningsvis visar uppföljningen att kravet på skriftlig dokumentation har beaktats i det slutliga avtalet mellan Arbetsförmedlingen och kompletterande aktörer och tagits upp i informationsmaterialet, handläggarstöd har tagits fram som stöd för arbetsförmedlare, ca 80 procent av kompletterande aktörer för jobbcoachning hade i början av december bekräftat att de är informerade om vad som gäller för deras skyldighet att lämna underlag för att Arbetsförmedlingen ska kunna fullgöra sitt uppdrag i arbetslöshetsförsäkringen. Uppföljningen visar också att det finns brister i informationssäkerheten i avtalen när det gäller överföring av känsliga uppgifter via e-post och avsaknaden av bestämmelser om radering av personuppgifter efter avslutat uppdrag hos den kompletterande aktören. 4.4 Insyn I den tidigare granskningen av kompletterande aktörer konstaterade IAF att den enskildes rätt att ta del av uppgifter som tillförts ärendet av annan och möjlighet att yttra sig innan ärendet avgörs (t.ex. innan en underrättelse lämnas) inte hade beaktats i avtalen. I avtalen juli 2009 beskrivs rutiner som indirekt ger den enskilde möjligheter till insyn i följande situationer. Vid placering av en arbetssökande hos kompletterande aktör skriver arbetsförmedlaren ut den sökandes handlingsplan som denna bör överlämna till den kompletterande aktören/coachen. Den arbetssökande får därmed insyn i vilka uppgifter som överlämnas. Den arbetssökande ska också lämna en kopia av Gemensam planering till ansvarig arbetsförmedlare. Om det under coachningsperioden blir aktuellt med en avvikelserapport till Arbetsförmedlingen, så ska coachen dokumentera händelsen och lämna en kopia av avvikelserapporten till den arbetssökande. I handläggarstödet påminns arbetsförmedlarna om skyldigheten att kommunicera med den arbetssökande innan en eventuell underrättelse om ifrågasatt arbetslöshetsersättning lämnas till Arbetslöshetskassan. 23

24 Slutligen ska den kompletterande aktörer upprätta en slutdokumentation tillsammans med den arbetssökande, vilket ger insyn i vilka uppgifter som förs tillbaka till Arbetsförmedlingen. Den arbetssökande har insyn i vad som dokumenteras i sökandeakten/ais. Sammanfattningsvis visar uppföljningen att den arbetssökande har möjlighet till insyn genom rutinerna för upprättandet av gemensam planering, vid avvikelserapporter och slutredovisning. Däremot klargörs inte hur den arbetssökande löpande, under en pågående coachningsperiod, kan få del av de uppgifter som den kompletterande aktören dokumenterar. 4.5 Jäv IAF konstaterade i den tidigare granskningen att det fanns behov av att säkerställa objektiviteten i ärendehandläggningen när en kompletterande aktör är involverad i ärendet. Det innebär att situationer där frågor om jäv kan bli aktuella behöver beaktas. I avtalen juli 2009 har ansvarsfördelningen mellan Arbetsförmedlingen och kompletterande aktörer tydliggjorts. Även om kompletterande aktörer inte deltar i myndighetsutövning, så har de till uppgift att dokumentera aktiviteter och lämna rapporter, som Arbetsförmedlingen har som underlag i sin myndighetsutövning. Därför är det alltjämt viktigt att objektiviteten säkerställs. I dokumentet Rättsliga förutsättningar informerar Arbetsförmedlingen de kompletterande aktörerna om frågor kring jäv. Där konstateras att en coach som får i uppdrag att arbeta med en arbetssökande omfattas av förvaltningslagens jävsregler på samma sätt som anställda vid myndigheten. I fem punkter återges de situationer där coachen är jävig. Om en coach känner till någon omständighet som kan antas utgöra jäv i ett ärende ska coachen självmant rapportera detta till Arbetsförmedlingen. 24

25 Uppföljningen visar att information har getts till kompletterande aktörer om bestämmelserna kring jäv. I början av december 2009 hade ca 80 procent av aktörerna skrivit på och returnerat bekräftelseblanketten om mottagen information. 4.6 Sekretess I den tidigare granskningen konstaterade IAF att frågor om sekretess inte hade belysts tillräckligt i avtalshandlingarna. Att endast hänvisa till tystnadsplikt var inte tillräckligt enligt IAF:s mening. I avtalshandlingarna juli 2009 är tystnadsplikten formulerad på samma sätt som i avtalen år Under 2009 har tystnadsplikt och sekretess i coachningsuppdraget dock även tagits upp i dokumentet Rättsliga förutsättningar. Arbetsförmedlingen skriver att med uppdraget som coach följer enligt 2 kap.1 Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), att de uppgifter som omfattas av sekretess hos Arbetsförmedlingen också är förenade med tystnadsplikt för coachen. Exempel ges på vilka konkreta uppgifter som omfattas av sekretess hos Arbetsförmedlingen. Av informationsmaterialet för kompletterande aktörer framgår att alla personer hos kompletterande aktörer som kan komma i kontakt med uppgifter som är sekretessbelagda i förmedlingsverksamheten ska skriva under en förbindelse om tystnadsplikt. I den uppföljning som Arbetsförmedlingen genomför hösten 2009 ska leverantörerna svara på frågan om avtal om tystnadsplikt har upprättats med all personal. Uppföljningen visar att information om tystnadsplikt och sekretess som gäller i arbetsförmedlingsärenden har lämnats till kompletterande aktörer. I början av december 2009 hade ca 80 procent av aktörerna skrivit på och returnerat bekräftelseblanketten om mottagen information. Arbetsförmedlingen följer upp hösten 2009 om all personal hos aktörerna har skrivit under en förbindelse om tystnadsplikt. 25

26 4.7 Tillsyn I den tidigare granskningen konstaterades att t.ex. IAF:s möjlighet att utöva tillsyn enligt myndighetens instruktion inte hade beaktats i avtalen. Arbetsförmedlingens egen internrevision, Justitiekanslern, Riksrevisionen m.fl. har liknande behov av att utöva tillsyn i verksamheten. Av 3 Allmänna bestämmelser till avtalet juli 2009 framgår att den kompletterande aktören ska bereda Arbetsförmedlingen möjlighet att utöva tillsyn och kvalitetsuppföljning. Vidare ska den kompletterande aktören medverka i den uppföljning som Arbetsförmedlingen bedriver och t.ex. redovisa tjänstens omfattning, genomgångna delmoment, längd och innehåll samt uppnådda delmål för tjänsterna. I dokumentet Rättsliga förutsättningar, avsnittet om Tystnadsplikt och sekretess, skriver Arbetsförmedlingen att om någon begär ut uppgifter eller handlingar ur ett ärende som rör uppdrag från Arbetsförmedlingen så ska personen hänvisas till Arbetsförmedlingen. Sammanfattningsvis innebär ovanstående att om IAF vill ha tillgång till den dokumentation som i ett enskilt ärende finns hos en kompletterande aktör, så ska IAF vända sig till Arbetsförmedlingen för att få de önskade uppgifterna. 5 Avslutande diskussion Omfattningen av verksamheten där kompletterande aktörer anlitas i arbetsmarknadspolitiken har vuxit snabbt. I försöksverksamheten år 2007 deltog knappt 700 arbetssökande. I slutet av november 2009 deltog arbetssökande i jobbcoachning. Över platser hade dessutom upphandlats hos kompletterande aktörer för jobb- och utvecklingsgarantin och jobbgarantin för ungdomar samt för nyanlända flyktingar och invandrare. De höga volymerna understryker vikten av att rättssäkerheten i handläggningen av ärenden som berör arbetslöshetsförsäkring är säkerställd när kompletterande aktörer anlitas. Den uppföljning som IAF presenterar i denna rapport visar att Arbetsförmedlingen har tagit tag i de brister och problem som IAF påtalade i granskningen av försöksverksamheten. Dock har Arbetsförmedlingens åtgärder i 26

27 huvudsak vidtagits efter att processen med en ny upphandling av tjänster för jobbcoachning redan var igång. Vissa justeringar kunde visserligen göras i de slutliga avtalen med leverantörerna, medan andra av IAF identifierade brister har hanterats successivt i annan ordning genom olika typer av informationsinsatser, bekräftelseblankett m.m. Styrsignaler via information har medfört att viktiga frågor om sekretess, jäv m.m. har en svagare reglering i jämförelse med frågor som är avtalsreglerade. Det är inte heller samtliga avtalsparter som har skrivit under den s.k. bekräftelseblanketten om mottagen information. En annan konsekvens av styrning genom informationsinsatser är att uppgifter om vad som gäller finns i många olika dokument vilket är svåröverskådligt och kan medföra felaktig tillämpning av rutiner m.m. Coacherna är ett extra stöd för den arbetssökande men har samtidigt till uppgift att lämna underlag för Arbetsförmedlingens myndighetsutövning. Det behövs därför en enkel och tydlig struktur för den dokumentation, återrapportering och avvikelserapportering som kompletterande aktörer ska lämna till Arbetsförmedlingen för att likabehandling och rättssäkerhet i handläggningen av ärenden hos Arbetsförmedlingen kan säkerställas. Av intervjuerna med företrädare för Arbetsförmedlingen har framgått att flera av de frågor som idag har hanterats via information kommer att föras in i avtalshandlingarna, Allmänna bestämmelser, i den upphandling som nu förbereds. Arbetsförmedlingen genomför hösten 2009 en omfattande uppföljning av kompletterande aktörer som erbjuder jobbcoachning. Det är viktigt att rutiner och metoder därmed skapas för att löpande följa upp avtalen, bl.a. hur de kompletterande aktörerna sköter dokumentation, avvikelserapportering, sekretessfrågor etc. Det är också viktigt att den interna kontrollen inom Arbetsförmedlingen följer upp hur arbetsförmedlarna fullföljer sina uppgifter i samarbetet såsom dessa beskrivs i bl.a. handläggarstödet. Det gäller frågor om handlingsplanernas kvalité, anvisning till lämpligt arbete, uppföljning av anvisningar m.m. I den genomförda granskningen har IAF noterat vissa brister i informationssäkerheten och därmed också rätts- 27

28 säkerheten för arbetssökande. Dels gäller det överföring av känsliga uppgifter via e-post från kompletterande aktörer till Arbetsförmedlingen, dels avsaknaden av avtalsbestämmelser om radering av personuppgifter hos kompletterande aktörer när uppdraget är genomfört. Det praktiska arbetet och tillämpningen av avtalen mellan kompletterande aktörer och Arbetsförmedlingen har inte granskats av IAF i detta sammanhang. I regeringens regleringsbrev för 2010 har IAF fått ett uppdrag att följa upp och analysera hur Arbetsförmedlingens kontrollfunktion säkerställs i samarbetet med kompletterande aktörer. Uppdraget ska redovisas den 15 oktober

29 6 Källor och referenser Budgetpropositioner, regleringsbrev och andra regeringsbeslut: Prop. 2006/07:1 (Utgiftsområde 13) Regleringsbrev till AMS för 2007, N2006/11589/A, N2006/12094/BS (delvis), N2006/12095/RS (delvis) Prop. 2007/08:1 (Utgiftsområde 13) Regleringsbrev till AMS/ Arbetsförmedlingen för 2008, , A2007/6606/A, A2007/6723/ADM (delvis) Prop. 2008/09:1 (Utgiftsområde 14) Regleringsbrev till Arbetsförmedlingen för 2009, , A2008/3592A, A2008/3634/ADM (delvis) Regeringsbeslut , A2008/3628/A Regleringsbrev för budgetåret 2010 avseende Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, , A2009/3869/AE, A2009/4009/ADM (delvis) Övriga skriftliga källor och referenser Förfrågningsunderlag/anbudsinbjudan den 10 februari 2009, dnr Af-2008/ med dokumenten Förfrågningsunderlag, Avtal, Allmänna bestämmelser och Anbudsinstruktion. Ett urval av 92 anbud (av ca 960) som omfattade anbud från samtliga leverantörer som erbjuder tjänster i alla regioner och ett slumpmässigt urval av anbud från övriga leverantörer. Avtalstecknande i upphandling av personliga coacher med diarienummer Af-2008/23195, en skrivelse från Arbetsförmedlingen den 23 juni 2009, inklusive ett kompletterat, slutgiltigt avtal med leverantörerna. Leverantörsförsäkran Personlig jobbcoach, den 9 november 2009, Dnr Af-2008/ Information till kompletterande aktörer: Ett bildspel på informationsträffarna augusti 2009, Informationspaketet till kompletterande aktörer den 21 september 2009, Löpande information via webbplatsen, bl.a. nyhetsbrevet Jobbnytt Jobbcoacher, t.o.m. nr 7/2009 Kompendiet Information till kompletterande aktörer inom jobbcoachning den 27 augusti 2009, 29

30 Ett brev till samtliga leverantörer av personlig coachning den 6 november Information till arbetsförmedlare: Handläggarstöd för jobbcoachning hos kompletterande aktörer, version 3, Ett brev till resurspersoner den 10 september Information till arbetssökande Information på Arbetsförmedlingens webbplats den 16 oktober Arbetsförmedlingens redovisning till IAF den 27 april 2009 med anledning av rapporten 2009:5 om Kompletterande aktörer, Dnr Af Arbetsförmedlingens återrapportering om kompletterande aktörer till regeringen den 3 augusti 2009, Dnr Af / Arbetsförmedlingens prognos till regeringen för bl.a. in- och utflöde av deltagare till kompletterande aktörer den 29 oktober 2009, Dnr / Betalt efter resultat utvärdering av försöksverksamhet med privata arbetsförmedlingar, rapport 2009:23, Institutet för arbetsmarknadspolitisk forskning, IFAU Projektplan Kompletterande aktörer, utgåva 1.0, Arbetsförmedlingen, den 1 december Jobbcoacher i egen regi en uppföljning i september 2009, PM, Arbetsförmedlingen den 1 oktober 2009 Intervjuade personer på Arbetsförmedlingen: Jan-Olof Dahlgren, chef Ledningsstab Liselotte Lagerberg, handläggare, Avdelningen arbetsförmedlingsfrågor, sektionen arbetslöshetsförsäkringen Annika Linder, upphandlare, Avdelningen kompletterande arbetsförmedlingstjänster, enheten beställning och upphandling Anne Odergren, avdelningschef, Avdelningen kompletterande arbetsförmedlingstjänster Catarina Sojde, chefsjurist, Juridiska enheten Ingela Söderman, enhetschef, Avdelningen kompletterande arbetsförmedlingstjänster, enheten verksamhetsstöd Kontaktperson för leverans av dokumentation m.m: Hans Askaner, verksamhetscontroller, Avdelningen kompletterande arbetsförmedlingstjänster, staben. 30