EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET

Transkript

1 EUROPEISKA GEMENSKAPERNAS KOMMISSION isr * isr * Bryssel den KOM(2003) 526 slutlig MEDDELANDE FRÅN KOMMISSIONEN TILL RÅDET OCH EUROPAPARLAMENTET Europeiska unionen och Förenta nationerna: Vårt engagemang för multilateralism

2 INNEHÅLL Inledning 3 1. Att säkerställa att multilaterala målsättningar och instrument har det inflytande de är värda: EU:s bidrag Åtagandet att gå i spetsen: att inta en ambitiös hållning när det gäller att förhandla om och genomföra FN-instrument Att skapa förutsättningar för att multilateral och bilateral politik skall kunna understödja varandra 9 2. EU och FN: större effektivitet och inflytande genom samarbete Att lägga grunden för ett mera omfattande partnerskap Att gå utöver utvecklingsfrågorna: förbättring av samarbetet i freds- och säkerhetsfrågor Att effektivt främja EU:s värderingar och intressen inom FN-systemet EU och FN: stora framsteg hittills Att ge EU möjlighet att bidra mer effektivt till FN-debatterna 18 Slutsats 24 BILAGA I: Åtgärdsplan för genomförande av meddelandet 26 BILAGA II: FN-systemet - de viktigaste organen och deras förkortningar 35

3 INLEDNING Europeiska unionens engagemang för multilateralism är en tydlig princip i dess utrikespolitik. EU ser internationellt samarbete som en förutsättning för att uppnå många olika världsomspännande målsättningar och har därför ett klart intresse av att understödja en ständig utveckling och förbättring av verktygen för det globala styret. Att bygga och upprätthålla globala institutioner är ett mödosamt arbete. Framgången är beroende av staternas beslutsamhet när det gäller att efterleva de föreskrifter som de själva har fastställt, och deras engagemang för att övertala andra att efterleva dem när frestelsen är som störst att inte göra det. I takt med att våra institutioners räckvidd långsamt ökas kommer de prövningar vi ställs inför när det gäller att upprätthålla dem att öka, inte minska. Under de kommande åren kommer Europas engagemang för multilateralismen - och för FN som medelpunkten i det multilaterala systemet - därför att bidra till att avgöra om, och hur, den institutionella arkitektur som skapades under åren efter andra världskriget även i fortsättningen skall fungera som det internationella systemets hörnsten. Alternativet skulle vara förödande - inte enbart i fråga om konsekvenserna för internationell fred och säkerhet, utan också för den större multilaterala agendan, som omfattar allt från uppföljning av aktuella internationella konferenser till utveckling av ett regelbaserat internationellt handelssystem. Detta är desto viktigare och mera relevant eftersom behovet av att förnya unionens stöd för det multilaterala systemet och FN-systemet just nu är trängande - särskilt mot bakgrund av de allvarliga farhågor som väckts av våldshandlingar mot humanitär personal och FN-personal och mot personer med anknytning till dessa, som vi senast sett exempel på i Irak. Ett aktivt engagemang för en effektiv multilateralism innebär mer än retoriska trosbekännelser. Det innebär att ta globala regler på allvar, vare sig de rör bevarandet av freden eller begränsning av koldioxidutsläpp. Det innebär att hjälpa andra länder att genomföra och följa dessa regler. Det innebär att engagera sig aktivt i multilaterala forum och att stödja ett framåtblickande program som inte är begränsat till att enbart försvara nationella intressen. Unionen har redan gjort framsteg när det gäller att kunna utnyttja sin potential som en central pelare i FN-systemet 1. Vikten av att förbättra samarbetet med FN och att stärka EU:s röst i FN har understrukits upprepade gånger av alla större institutioner i unionen. Men det går fortfarande att göra mycket mer. Utgångsläget: ett omfattande arbete återstår för att EU skall kunna utnyttja sin potential i FN Medan EU alltmer har börjat tala med en gemensam röst i FN-debätter fortsätter dess verkliga inflytande - och dess förmåga att framhäva europeiska värderingar - på världsscenen att vara mindre än dess ekonomiska och sammantagna politiska betydelse, och även mindre än dess 1 2 Med FN-systemet avses i detta meddelande FN:s huvudorgan, i synnerhet generalförsamlingen och Ekonomiska och sociala rådet och deras biträdande organ samt säkerhetsrådet och sekretariatet, och FN:s program, fonder och fackorgan, inklusive Bretton Woods-institutionerna. Se även slutsatserna från Europeiska rådets möte i Göteborg i juni 2001.

4 bidrag till finansieringen av FN-organisationerna 3. De gånger då EU har agerat på ett beslutsamt och konsekvent sätt, såsom när det gäller främjandet av Kyotoprotokollet, förberedelserna inför den internationella konferensen om utvecklingsfinansiering och inrättandet av Internationella brottmålsdomstolen, ger en fingervisning om vad EU skulle kunna uppnå i en lång rad olika frågor. Men EU nöjer sig ändå alltför ofta med att spela en reaktiv roll. Att inta en mer aktiv och framåtsyftande hållning skulle innebära en mera omfattande dialog och mer förberedelsearbete med andra länder och grupper. Samtidigt som EU har börjat tillämpa systematisk EU-samordning i de flesta av FN:s viktigaste policyutformande organ förekommer det fortfarande omröstningar där EU inte kan enas om en gemensam linje. Detta är särskilt fallet när det gäller den gemensamma utrikes- och säkerhetespolitiken (GUSP). Även om de praktiska följderna av sådana splittrade omröstningar i allmänhet varit marginella har de en oproportionerligt stor inverkan på EU:s trovärdighet - i synnerhet när det finns gemensamma ståndpunkter inom ramen för GUSP i de aktuella frågorna. Det finns dessutom starka skäl till allvarlig eftertanke inom EU efter den interna splittring som förekom i fråga om Irak. Tiden är mogen att reflektera över unionens roll i FN-systemet Att bygga en världsordning baserad på effektiv multilaterism är en av de tre strategiska målsättningarna i den säkerhetsstrategi som presenterades för Europeiska rådet i Thessaloniki den 20 juni 2003 av EU:s höge representant för den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. I den anges också att den grundläggande ramen för internationella förbindelser är Förenta nationernas stadga. Att stärka Förenta nationerna, att rusta organisationen för att uppfylla sitt ansvar och för att agera effektivt, måste vara en europeisk prioritering. Resultaten från Europeiska konventet och från den efterföljande regeringskonferensen har potential att i grunden omdana det sätt på vilket EU bidrar till arbetet inom multilaterala institutioner. EU:s utvidgning kommer att skapa såväl stora möjligheter som svåra utmaningar när det gäller EU:s sätt att fungera inom FN: den kommer att öka EU:s tyngd i numerärt avseende, den kommer att skapa nya utmaningar för den löpande samordningen av EU:s ståndpunkter och den kommer att aktualisera sådana frågor som sammansättningen av de regionala grupperna inom FN. EU:s roll i internationella organisationer är ett av huvudämnena i rådets pågående arbete avseende effektiviteten i EU:s yttre förbindelser - och EU:s effektivitet i FN är ovillkorligen en central aspekt i detta sammanhang 4. Slutligen går själva FN-systemet igenom en omfattande reformprocess och står inför enorma utmaningar, bland annat på området för fred och säkerhet och när det gäller att genomföra de åtaganden som gjorts vid viktiga konferenser den senaste tiden - och EU:s insatser i dessa processer kommer att vara av avgörande betydelse för att de skall bli framgångsrika. Det finns kort sagt starka argument för EU att se över de betydande framsteg som redan har gjorts när det gäller att bygga upp en effektiv gemensam hållning inom och gentemot FN och att fundera över vilka åtgärder som kan göra det möjligt att möta kommande utmaningar med tillförsikt. Det föreliggande meddelandet innehåller först en beskrivning av hur EU kan bidra till att säkerställa att beslut som fattats i det multilaterala systemet följs upp och genomförs på EU (EG och medlemsstaterna) står för ca 55 procent av det internationella offentliga utvecklingsbiståndet. EU:s medlemsstater svarar för omkring 37 procent av FN:s driftsbudget och omkring 50 procent av bidraget från alla FN:s medlemsstater till FN: s fonder och program, och såväl medlemsstaterna som EG ger betydande frivilliga bidrag. Se slutsatserna från rådets möte (allmänna frågor) den februari 2002, som bland annat handlar om att förstärka EU: s roll i internationella organisationer, och i synnerhet i FN.

5 ett effektivt sätt. För det andra framläggs förslag till hur EU och FN skall kunna arbeta tillsammans på ett mer effektivt sätt. Och för det tredje föreslås tänkbara sätt att anpassa EU:s arbetsmetoder inom FN - en nödvändig förutsättning för att införa en mer aktiv, för att inte säga offensiv, multilateral hållning. 1. ATT SÄKERSTÄLLA ATT MULTILATERALA MÅLSÄTTNINGAR OCH INSTRUMENT HAR DET INFLYTANDE DE ÄR VÄRDA: EU:S BIDRAG Utmaningen: att hjälpa det multilaterala systemet att genomföra sina huvudmålsättningar Den utmaning som FN för närvarande står inför är tydlig: det "globala styret" kommer även fortsättningsvis att vara svagt om multilaterala institutioner är oförmögna att säkerställa effektivt verkställande av sina beslut och normer - vare sig det är fråga om de stora världspolitiska frågorna fred och säkerhet eller om det praktiska genomförandet av åtaganden som gjorts vid de senaste FN-konferenserna på det sociala eller ekonomiska området eller på miljöområdet. Här har EU ett särskilt ansvar. För det första har man gjort multilateralism till en fast princip i sina yttre förbindelser. För det andra skulle och borde man kunna fungera som en förebild för andra när det gäller att förverkliga - och t.o.m. gå utöver - sina internationella åtaganden. Det är i synnerhet två aspekter som skulle kunna utvecklas ytterligare när det gäller EU:s möjligheter att bidra till effektiviteten i FN:s multilaterala rättsinstrument och i de åtaganden som ingåtts inom FN:s ramar. För det första gäller det EU:s förmåga att gå i spetsen för utvecklandet och genomförandet av multilaterala instrument och åtaganden. Och för det andra handlar det om att vid behov stödja andra länder när det gäller deras kapacitet att förverkliga sina multilaterala åtaganden på ett effektivt sätt Åtagandet att gå i spetsen: att inta en ambitiös hållning när det gäller att förhandla om och genomföra FN-instrument a) För att kunna vara en drivande kraft för ambitiösa gemensamma målsättningar inom det internationella samfundet måste EU visa sitt eget engagemang för dessa genom snabba, konkreta åtgärder. Där EU har givit sitt aktiva och fulla stöd till antagande och effektivt genomförande av centrala multilaterala rättsinstrument - såsom Kyotoprotokollet och Internationella brottmålsdomstolen (ICC) - har dess röst ofta varit avgörande när det gäller att säkerställa den "kritiska massa" som krävs för att underlätta ikraftträdandet. EU har nyligen visat prov på sin vilja att spela en ledande roll genom sitt ambitiösa tillvägagångssätt för genomförandet av åtgärder till stöd för globala (FN-)målsättningar i en rad olika frågor. Exempel på detta är initiativet "Allt utom vapen", avskaffandet av alla tullar och kvoter på import från de minst utvecklade länderna och förordningen om differentierad prissättning av läkemedel för att främja försäljning av läkemedel till utvecklingsländer till kraftigt sänkta priser, EU:s initiativ för vatten och energi samt koalitionen för förnybar energi, som lanserades vid världstoppmötet om hållbar utveckling i Johannesburg. I detta sammanhang bör särskilt nämnas de åtaganden som EU gjorde vid konferensen i Monterrey om utvecklingsfinansiering, i synnerhet åtagandena att fram till år 2007 ha vidtagit konkreta åtgärder för att uppnå FN:s målsättning att det offentliga utvecklingsbiståndet skall uppgå till 0,7 %, att förbättra biståndets effektivitet genom bättre samordning av politiken och harmonisering av förfaranden, att övergå till obundet bistånd, att satsa mer på kapacitetsuppbyggnad på handelsområdet samt att arbeta för en hållbar skuldbörda.

6 På IT-området har EU lämnat ett betydelsefullt bidrag till förberedelserna inför världstoppmötet om informationssamhället, som skall hållas i två etapper: i Geneve den december 2003 och i Tunis i november Detta område kan öppna för nya möjligheter till internationellt samarbete. b) EU måste också inta en mer aktiv roll i samband med reformen av FN, stödja den institutionella förmågan inom FN-systemet att följa upp huvudmålsättningarna och gynna bättre samstämmighet mellan alla delar av det globala styret. Detta kommer särskilt att kräva följande: Nya initiativ för att driva FN:s reformprogram framåt: EU:s åtgärder bör fokuseras på de främsta beslutsfattande organen (generalförsamlingen, Ekonomiska och sociala rådet och fackkommissionerna), inte enbart med tanke på behovet av att göra FN mer effektivt och relevant i en allt mer föränderlig värld, utan också med tanke på reformens inverkan när det gäller genomförandet av utvecklingsagendan. Att säkerställa att reformprocessens målsättningar återspeglas i FN:s årliga budget, även under kommande budgetperioder, kommer också att vara av stor betydelse. EU har ett intresse av att vidareutveckla befintliga institutioner och stödja nya, såsom Internationella brottmålsdomstolen. En förnyad partnerskapsanda mellan FN-systemet, EU och EU:s medlemsstater kommer att bidra till att föra FN:s reformagenda framåt. Ansträngningarna för att få till stånd en övergripande reform av säkerhetsrådet i alla dess aspekter bör intensifieras på lämpligt sätt. Kommissionen anser att EU kan och bör spela en konstruktiv roll när det gäller att driva på dessa diskussioner. Att säkerställa en integrerad uppföljning av de stora konferenserna och av utvecklingsmålen i FN:s millenniedeklaration, inbegripet övervakning av framsteg på vägen mot att uppnå målsättningar. EU:s roll kommer att vara av avgörande betydelse för att säkerställa att denna process blir framgångsrik - både genom att upprätthålla den politiska kraften i FN och genom att sörja för en samstämmig, rationell uppföljning snarare än en ökning och fragmentering av resolutioner och processer. Att främja större samstämmighet och balans mellan det globala styrets institutioner - ekonomiskt, miljömässigt och socialt. För detta ändamål krävs följande: - Samstämmighet mellan FN:s kärnorganisation, Bretton Woods-institutionerna och Världshandelsorganisationen (WTO) 5 bör främjas även i fortsättningen. Om EU skall gå i spetsen i detta sammanhang kommer det att bli nödvändigt att inom ramen för en undersökning av Bretton Woods-institutionernas förvaltning överväga en förstärkning av EU:s representation i Världsbanken och i Internationella valutafonden. - Samarbete mellan å ena sidan FN:s miljöprogram (UNEP) och sekretariaten för multilaterala miljöavtal och å andra sidan WTO bör förstärkas. Förhållandet mellan multilaterala miljöavtal och multilaterala handelsregler bör klargöras, så att de bättre kan understödja varandra. 5 Se även kommissionens meddelande "Handel och utveckling: att hjälpa utvecklingsländerna att dra nytta av handeln", KOM(2002) 513 slutlig,

7 - Ett samordnat förhållningssätt till frågor om social styrning av och inom alla berörda FN-organ och en förstärkning av de nyckelinstitutioner som representerar den "sociala pelaren" i det globala styret (särskilt Internationella arbetsorganisationen, ILO) behövs, liksom ett förstärkt samarbete mellan ILO och WTO 6. Reflektioner över möjligheten att inrätta ett råd för ekonomisk och social trygghet bör uppmuntras. c) Med tanke på EU:s långsiktiga utveckling av en mer effektiv och sammanhängande gemensam utrikes- och säkerhetspolitik bör unionen inta en liknande dynamisk roll på områden med anknytning till internationella frågor som rör politik, säkerhet och mänskliga rättigheter: I och med skapandet av en europeisk militär kapacitet blir frågan om EU:s tänkbara bidrag till fredsbevarande och fredsskapande insatser under FN-mandat mer angelägen än någonsin. Med tanke på att GUSP och den europeiska säkerhets- och försvarspolitiken (ESFP) främjas av ambitionen att agera för att upprätthålla FN:s principer och FN-stadgan, är tillhandahållande av aktivt och tidigt stöd till insatser med FN-mandat eller under FN:s ledning en klar inriktning för den fortskridande utformningen och utvecklingen av EU:s politik och förmåga på säkerhets- och försvarsområdet (denna fråga behandlas mer detaljerat i kapitel 2.2). I synnerhet mot bakgrund av den senaste tidens händelser i Irak och antagandet av säkerhetsrådets resolution 1502 om säkerheten för FN-personal bör EU också på ett entydigt sätt stödja de pågående ansträngningarna i New York att stärka det skydd som enligt folkrätten tillkommer humanitär personal och FN-personal samt personer med anknytning till dessa. I den globala kampen mot terrorism har EU en viktig ledarroll att spela i genomförandet av centrala FN-instrument - både med tanke på den unika graden av samordning i unionens interna politik på många områden som omfattas av FN:s åtgärder mot terrorism och med tanke på unionens potentiella roll som förebild och katalysator för andra regioner i världen. EU har redan goda meriter i sammanhanget genom att ha agerat snabbt för att genomföra säkerhetsrådets resolution 1373 inom unionen och genom att samarbeta till fullo i fråga om det arbete som utförs av relevanta FN-organ 7. Vid toppmötet i Thessaloniki gav EU sitt godkännande till en rad grundläggande principer och en handlingsplan avseende en EU-strategi mot spridning av massförstörelsevapen. Detta är en följd av att unionen inser det hot som massförstörelsevapen och bärarmissiler utgör mot internationell fred och säkerhet. Risken för att terrorister skaffar massförstörelsevapen eller liknande material utgör ytterligare ett hot med potentiellt okontrollerbara följder. EU kommer att fästa särskild vikt vid att utarbeta en politik som stärker efterlevnaden av de multilaterala fördragen. Denna politik måste inriktas på att FN-organ som behandlar sociala frågor omfattar i första hand ILO, men också Ekonomiska och sociala rådet (Ecosoc), Kommissionen för social utveckling, tredje utskottet vid FN:s generalförsamling samt de stora konferenserna. Kommissionen har stärkt sitt samarbete med ILO påtagligt och lagt fram konkreta förslag till en institutionell förstärkning av ILO i meddelandet "Att främja grundläggande arbetsnormer och förbättra den sociala styrningen (social governance) i samband med globaliseringen", KOM(2001) 416 slutlig, Se de två rapporter om genomförandet av resolution 1373 som EU lämnat till Kommittén för bekämpande av terrorism, S/2001/1297 och S/2002/928; EU har antagit särskilda åtgärder som utformats för att genomföra vissa aspekter av resolutionen på EU-nivå och haft ett nära samarbete med kommittén för bekämpande av terrorism inom FN:s säkerhetsråd liksom med sådana branschorgan som Internationella civila luftfartsorganisationen (ICAO) och Internationella sjöfartsorganisationen (IMO).

8 förbättra möjligheterna att upptäcka allvarliga överträdelser och på att förstärka kontrollen av att de multilaterala fördragens bestämmelser efterlevs. FN:s och särskilt säkerhetsrådets roll som högsta instans när det gäller att avgöra konsekvenserna av överträdelser - såsom förutses i de multilaterala ordningarna - behöver förstärkas på ett verkningsfullt sätt. För att genomföra FN-sanktioner måste åtgärder i många fall vidtas på EG/EU-nivå. För att detta skall kunna göras så effektivt och smidigt som möjligt vore det önskvärt med en högre grad av samordning inom EU, i enlighet med artikel 19 i EU-fördraget, samtidigt som det särskilda ansvar som åvilar EU-medlemsstaterna i säkerhetsrådet respekteras. När det gäller främjandet av mänskliga rättigheter kommer EU:s praktiska åtagande att samarbeta med FN klart till synes i den mycket aktiva roll som unionen spelar i arbetet inom FN:s viktigaste forum, konferenser och initiativ med anknytning till mänskliga rättigheter 8. Framför allt inom ramen för FN:s kommission för de mänskliga rättigheterna (CHR) återspeglas åtagandet att gå i spetsen i det stora antal initiativ för olika länder och med olika teman som EU har drivit. Förslag som syftar till att effektivisera EU:s insatser i CHR och andra organ tas upp i kapitel 3.2 nedan. Inom ramen för FN:s initiativ för att bekämpa gränsöverskridande organiserad brottslighet och narkotikahandel har EU aktivt understött arbetet inom sådana organ som programmet för narkotikakontroll (UNDCP), narkotikakommissionen (UNCND), kontoret för bekämpning av narkotika och brottslighet (UNODC) och kommissionen för brottsförebyggande och straffrättskipning. EG har aktivt deltagit i förhandlingarna om FN:s konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet och dess tre protokoll rörande smuggling av illegala invandrare, människohandel respektive skjutvapen. EU bör fortsätta att understödja dessa institutioners arbete och arbeta för ett effektivt samarbete mellan dem. På området för flykting- och asylpolitik (som i hög grad har blivit ett gemensamt politikområde på EU-nivå) spelar FN:s instrument och institutioner redan en avgörande roll för EU, såväl internt som utanför Europas gränser. FN:s flyktingkommissariat (UNHRC) är en viktig partner för kommissionen, både mot bakgrund av införandet av det gemensamma europeiska asylsystemet och som partner för EG-åtgärder när det gäller att främja kapacitetsuppbyggnad på asylområdet och förbättra flyktingskyddet i kandidatländer och andra tredjeländer över hela världen. EU (EG och medlemsstaterna) är den främsta givaren av bidrag till UNHCR:s budget. De utmaningar som EU och UNHCR för närvarande delar är moderniseringen av det internationella skyddssystemet och genomförandet av UNHCR: s agenda för internationellt skydd, som syftar till att förbättra den globala förvaltningen av flyktingfrågor 9. EU skulle kunna lämna ett viktigt bidrag till FN genom att utveckla en dialog mellan civilisationer och kulturer - en insats som har fått förnyad betydelse efter den 11 september 2001 och för vilken UNESCO har erhållit ett särskilt mandat. EU:s bidrag i detta sammanhang skulle kunna fokuseras på att se till att en sådan dialog ger praktiska Här kan särskilt nämnas FN:s kommission för de mänskliga rättigheterna (CHR) och generalförsamlingens tredje utskott, kvinnokommissionen, 2001 års världskonferens mot rasism, FN:s generalförsamlings särskilda session om barn 2002 och unionens aktiva stöd för FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter (UNHCHR) och Internationella brottmålsdomstolen (ICC). Se kommissionens meddelande om den gemensamma asylpolitiken och Agendan för internationellt skydd, KOM(2003) 152, , och kommissionens meddelande "Mer tillgängliga, rättvisa och väladministrerade asylsystem", KOM(2003) 315,

9 resultat för vanliga medborgare, och på utbildning och kontakter medborgare emellan för att främja interkulturell förståelse. På ett liknande sätt skulle EU kunna spela en aktiv roll i den internationella debatten om kulturell mångfald, som en uppföljning av UNESCO:s deklaration från november 2001 och handlingsplanen för kulturell mångfald, särskilt när det gäller frågan om huruvida det behövs ett nytt, normgivande instrument om kulturell mångfald. EU:s tillvägagångssätt bör vara att beslutsamt gå i spetsen för förhandlingar om och genomförande av viktiga FN-initiativ avseende hållbar utveckling, fattigdomsbekämpning och internationell säkerhet och att härvid inta en mer dynamisk hållning i fråga om utvecklandet av internationella instrument och av särskilda genomförandeåtgärder för EU. Dessutom bör EU ge ny kraft åt reformen av FN. Att gå i spetsen innebär att medlemsstaterna (och där så är lämpligt, gemenskapen) ratificerar FN-instrument så tidigt som möjligt och sedan vidtar beslutsamma åtgärder på ett tidigt stadium för att genomföra centrala FN-åtgärder på EU-nivå - och på så sätt fungerar som förebild och uppvisar ett "fläckfritt förflutet". På det externa planet innebär det identifiering, där så är möjligt, av specifika EU-initiativ för att bygga vidare på de mål som överenskommits i FN och att se till att viktiga multilaterala institutioner har de medel som krävs för att uppnå resultat på ett effektivt sätt. EU:s tillvägagångssätt för att förverkliga målen från världstoppmötet i Johannesburg skulle kunna fungera som en förebild i detta avseende. EU bör också uppmuntra FN att vid uppföljningen av viktiga konferenser, såsom Johannesburgtoppmötet, tillämpa en mera konsekvent strategi grundad på riktmärkning och klara målsättningar. Om unionen väljer att gå i spetsen skulle det också bli nödvändigt för EU att så tidigt som möjligt fastställa gemensamma ståndpunkter i samband med viktiga evenemang och möten inom ramen för FN, inbegripet säkerhetsrådet, och att upprätta allianser med sina partner för att skapa den "kritiska massa" som är nödvändig för att viktiga multilaterala initiativ skall bli framgångsrika* Om det skall bli några konkreta framgångar i FN:s nuvarande reformarbete måste EU och dess medlemsstater, i en anda av partnerskap, aktivt stödja reformprocessen och ta nya initiativ - särskilt för att främja större samstämmighet och jämvikt mellan det globala styrets institutioner, exempelvis FN:s kärnorgamsatioii, Bretton Woods-mstitutionema och WTO. I detta sammanhang kommer en stärkning av EU:s representation i Världsbanken och IMF att behöva övervägas. 1.2 Att skapa förutsättningar för att multilateral och bilateral politik skall kunna understödja varandra a) Det finns ofta en betydande klyfta mellan de mål som antas på gobal nivå och genomförandet av dessa på fältet. I sin strävan att fylla "genomförandeunderskottet" måste EU ta itu med sina partners, i synnerhet i utvecklingsländerna, förmåga att fullgöra sina internationella åtaganden och undersöka möjligheterna till en mer konsekvent fokusering på bistånd kopplat till specifika globala målsättningar och åtaganden. EG gör, som en av världens största tillhandahållare av utvecklingsbistånd, redan en betydande insats i detta avseende genom att i sina biståndsprogram för tredjeländer integrera stöd till genomförande av centrala målsättningar och åtaganden.

10 EG kommer att undersöka hur man på ett effektivt sätt kan beakta globala mål och instrument i samband med programplaneringen och tillhandahållandet av bistånd till tredjeland. De aktuella områdena sträcker sig från befintliga prioriteringar inom ramen för det yttre biståndet - som kan komma att behöva justeras för att beakta de nya målsättningar som har fastställts i millenniedeklarationen, vid världstoppmötet i Johannesburg, vid Monterreykonferensen och i utvecklingsagendan från Doha - till frågor beträffande politik, säkerhet och mänskliga rättigheter vilka nu i allt högre grad ingår i EU:s ansvarsområde: S Kommissionen arbetar på att integrera de mål avseende hållbar utveckling som fastslogs vid Johannesburgtoppmötet i sin biståndspolitik. Kommissionen undersöker också nya åtgärder till stöd för EU;s vatten- och energiinitiativ, antagna i Johannesburg, och kommer i detta syfte att idka ett nära samarbete med såväl EU:s medlemsstater som det civila samhället. På samma sätt bör det handelsrelaterade biståndet och kapacitetsuppbyggandet, t.ex. på handels- och miljöområdena, kontinuerligt utökas allt eftersom arbetet inom ramen för Doha-utvecklingsagendan fortskrider. S För att säkerställa att arbetet inom FN;s organ för mänskliga rättigheter (särskilt CHR) åtföljs av konkreta förbättringar på fältet bör EU stärka sitt stöd till insatser för att främja mänskliga rättigheter (och demokratisering) i tredjeländer. Kommissionen kommer i detta syfte att föreslå en mer omfattande användning av sina bilaterala instrument, med stöd av de prioriteringar avseende mänskliga rättigheter som anges i landstrategidokumenten, i kombination med Europeiska initiativet för demokrati och mänskliga rättigheter (EIDHR). Kommissionen kommer också att undersöka olika sätt att påtagligt öka tillhandahållandet av bistånd för kapacitetsuppbyggande inriktat på att främja grundläggande arbetsnormer. S Om säkerhetsrådets resolution 1373 skall bli effektiv i kampen mot terrorism måste den genomföras överallt och inte lämna några kryphål för terrorister och deras anhängare. EU känner sitt ansvar att stödja andra länders kapacitet att genomföra resolution 1373, och kommissionen genomför i nära samarbete med rådet och medlemsstaterna en ny strategi för tillhandahållande av målinriktat kapacitetsuppbyggande bistånd till länder utanför EU till stöd för genomförandet av resolution Dessa ansträngningar kommer att komplettera de långsiktiga program för utveckling och institutionell kapacitetsuppbyggnad som även i fortsättningen kommer att vara ett grundläggande medel för att minska hotet från missnöje och terrorism. v^ I detta sammanhang bör EU ge starkt stöd till FN;s ansträngningar för att bekämpa gränsöverskridande organiserad brottslighet och narkotikahandel, både genom att aktivt engagera sig i arbetet inom kommissionen för brottsförebyggande och straffrättskipning och narkotikakommissionen och genom att hjälpa andra länder att tillämpa centrala FN-instrument såsom konventionen om gränsöverskridande organiserad brottslighet. I detta syfte undersöker kommissionen bland annat möjligheterna att stärka samarbetet med FN;s organ för narkotikakontroll och brottsförebyggande (ÖDCCP). b) Vad som krävs i det långa loppet är ingenting mindre än en systematisk integrering av multilaterala och bilaterala politiska mål. Dagordningen för bilaterala möten mellan EU och dess partner speglar mycket ofta inte de mål som unionen strävar efter inom multilaterala forum - och vice versa. De regelbundna möten som äger rum mellan EU och länder eller grupper av länder inom ramen för EU;s 10

11 bilaterala avtal i syfte att bygga broar mellan EU:s ståndpunkter och mål i FN och dess partners ståndpunkter och mål skulle kunna användas bättre, och detta skulle kunna vara till hjälp såväl vid utarbetandet av resolutioner och andra politiska initiativ som vid förhandlingar inom ramen för FN. I de överläggningar som äger rum mellan EU och dess partner (informellt eller i samband med förberedelserna inför FN-evenemang) använder sig unionen inte heller i tillräcklig grad av det inflytande som dess bilaterala förbindelser borde ge. Ytterligare åtgärder bör vidtas för att få bukt med denna brist på effektivitet och fragmentering av inflytande. EV bör i de regelbundna bilaterala diskussionerna med sina partner på ett mer systematiskt sätt ta upp punkter som hänför sig till den multilaterala agendan, och frigöra tid som i nuläget används till intern samordning för att i större utsträckning kunna dra nytta av sina privilegierade bilaterala förbindelser vid de viktigaste FNinstitutionerna. Rådets sekretariat och kommissionen bör konkret säkerställa att det multilaterala sammanhanget ständigt återspeglas i dagordningen för de bilaterala mötena med tredjeländer eller grupper av länder - såsom toppmöten och ministermöten, möten i associeringsråd eller gemensamma kommittéer samt trojkamöten. Med tanke på att EU:s befintliga bilaterala överläggningar med dess partner i multilaterala forum ofta äger rum för tätt inpå relevanta FN-evenemang för att få något betydande effekt och att de vanligtvis är lösryckta från det bilaterala sammanhanget, skulle det inflytande som EU åtnjuter på grand av sina omfattande förbindelser med andra länder och grupper av länder härigenom kunna få en mer effektiv inverkan på den multilaterala agendan. Den närmare och mera regelbundna dialog "från kontor till kontor" mellan FN och kommissionen som beskrivs nedan kommar att bidra till detta. 2. EU OCH FN: STÖRRE EFFEKTIVITET OCH INFLYTANDE GENOM SAMARBETE 2.1. Att lägga grunden för ett mera omfattande partnerskap Under de senaste åren har det skett en stor förändring i det sätt på viket EU och FN uppfattar varandra. Att förena EU:s (och tidigare EEG:s och EG:s) unika institutionella utformning och roll med ett FN-system grundat på oberoende medlemsstater kan till en början ha inneburit utmaningar för båda organisationerna. Men fördelarna med samarbete, att kombinera FN:s universella legitimitet med EU:s ekonomiska och politiska slagkraft, anses nu odiskutabla och har gett upphov till såväl regelbundna kontakter på hög nivå som omfattande samarbete på fältet. Ett förfaringssätt med möten på hög nivå två gånger per år mellan FN och EU har påbörjats, vilket möjliggör regelbunden kontakt mellan FN:s generalsekreterare och vice generalsekreterare och rådet och kommissionen. Samråd och samarbete är numera en självklarhet på ett flertal politikområden. Kommissionen själv har börjat intensifiera sina förbindelser med FN-systemet, med början på området för utveckling och humanitära frågor, vilket framgår av 2001 års meddelande "Uppbyggnad av ett effektivt partnerskap med Förenta nationerna när det gäller utveckling och humanitära frågor" 10. Många av rekommendationerna, bl.a. rörande politisk dialog, den allmänna ramen för operativt samarbete och strategiska partnerskap, är redan genomförda eller är på god väg att bli det: 10 KOM(2001) 231 slutlig,

12 I fråga om en utökad politisk dialog har såväl möten på hög nivå som arbetsgruppsmöten blivit vanliga och mer framåtblickande genom bedömning av befintligt samarbete och identifiering av gemensamma intressen för att ta ytterligare steg framåt. I många fall har kommissionen slutit partnerskapsavtal med FN:s organ, fonder och program, vilka utgör en allmän ram för samarbete 11. Inom ramen för samarbetet med Världshälsoorganisationen (WHO) håller t.ex. gemensamma strategier på att utvecklas för en lång rad olika hälsofrågor 12. En allt större insats görs för att säkerställa en regelbunden närvaro av EG-tjänstemän vid möten i FN:s styrande och policyutformande organ och i det bredare sammanhang som FN-konferenserna utgör. Dock behöver EG:s representation i olika FN-forum fortfarande stärkas. Samstämmighet mellan EG:s och FN:s politiska prioriteringar på fältet har stärkts genom införande av samråd och samarbete med de FN-organ som finns på plats i det aktuella landet vid utarbetandet av kommissionens landstrategidokument. Det pågår arbete för att fastställa olika sätt att få till stånd ett närmare samarbete när det gäller analys på landsnivå, inbegripet utbyte av uppgifter. Denna fråga kommer också att beaktas när det är dags för halvtidsöversynen av landstrategidokumenten. Kommissionen har lyckats skapa bättre förutsättningar för samarbete på finansiell nivå mellan EG och FN. Detta omfattar det nya ekonomiska och administrativa ramavtalet mellan EG och FN, undertecknat den 29 april 2003, om EG:s finansiering av FN:s åtgärder, inbegripet tillämpningen av kontrollklausulen, som omfattar FN:s sekretariat och tillhörande fonder och program. Det möjliggör finansiering av FN-insatser där flera givare deltar och utgår från ett resultatorienterat snarare än ett insatsorienterat tillvägagångssätt. Avtalet skapar gynnsammare förutsättningar för EG att finansiera FN-insatser och skynda på hanteringen av oavslutade projekt. Kommissionen kommer också att föreslå att de fackorgan inom FN som önskar få del av kommissionens finansiering tillämpar avtalet. Den 8 juli 2003 undertecknade ILO avtalet i detta syfte, och den 17 juli 2003 gjorde FAO samma sak. Kommissionen vidtar konkreta åtgärder för att upprätta strategiska partnerskap med FNorgan, fonder och program på området för utveckling och humanitära frågor. Ett förhandsurval av strategiska partner har gjorts på grundval av en analys av i vilken grad mandaten för FN:s organ, fonder och program överensstämmer med EG:s mål samt av deras operativa kapacitet, ledningskapacitet, effektivitet och ansvarighet, varvid EG:s politiska prioriteringar också har beaktats på vederbörligt sätt. Kommissionen inleder nu bilaterala diskussioner med utvalda organ, fonder och program 13 i syfte att upprätta de strategiska partnerskapen, vars viktigaste inslag kommer att vara ett ökat deltagande från EG:s sida i den politiska dialogen och i ledningsorganen, ett mer stabilt och förutsägbart finansiellt samarbete inom ramen för den operativa verksamheten samt stöd för den centrala kapaciteten inom det organ, den fond eller det program som valts ut. Inrättandet av Här kan särskilt nämnas skriftväxlingen mellan EG och UNHCR av den 6 juli 2000, skriftväxlingen mellan EG och WHO av den 14 december 2000 och skriftväxlingen mellan EG och ILO av den 14 maj Gemensamma insatser av kommissionen och WHO bidrog t.ex. i hög grad till upprättandet av en kraftfull och globalt bindande WHO-ramkonvention om tobakskontroll. Samarbetet bör också utvidgas till det nyligen inledda gemenskapsinitiativet rörande en "plattform" för kliniska försök. Överläggningar med sikte på strategiska partnerskap håller på att inledas med UNDP, FAO, ILO, WHO, UNGT AD, UNHCR, WFP, Unicef, UNIDO och UNRWA. Samtidigt pågår ett liknande arbete för att stärka samarbetet med UNEP. 12

13 strategiska partnerskap är en öppen process stadd i utveckling. I framtiden kan kommissionen också komma att överväga strategiska partnerskap med andra organ, fonder eller program. Parallellt med detta har kommissionens kontor för humanitärt bistånd (ECHO) utvecklat strategiska programplaneringsdialoger i humanitära frågor, för att säkerställa att ECHO:s finansiering av insatser som utförs av FN inriktas på verksamhet där FN har påvisbara meriter eller har en komparativ fördel, vilket rekommenderas i meddelandet. Räckvidden för de strategiska programplaneringsdialogerna har ökat sedan 2001, från att mest gälla administrativa frågor till att omfatta även horisontella, politiska och taktiska frågor. De strategiska programplaneringsdialogerna har också gjort det möjligt för ECHO och dess FN-partner att uppnå en allt bättre ömsesidig kunskap om varandra och på det sättet bygga upp en mera effektiv förbindelse Att gå utöver utvecklingsfrågorna: förbättring av samarbetet i freds- och säkerhetsfrågor Nästa utmaning är att utveckla en pålitlig och systematisk ram för samarbete på andra områden som är av avgörande betydelse för ett effektivt globalt styre - i synnerhet de som rör EU:s alltmer omfattande roll när det gäller att bidra till internationell fred och säkerhet. Genom utvecklingen av GUSP/ESFP har EU:s möjligheter till engagemang på de politiska, diplomatiska och militära områdena ökat betydligt, vilket även har givit ökad kraft åt de gemenskapsinstrument som hittills har utgjort de huvudsakliga medlen för att stödja politiska strategier beträffande krisregioner. För att säkerställa ett sammanhängande och effektiv utnyttjande av de verktyg som unionen numera förfogar över krävs det redan nu en hög grad av samordning mellan de relevanta aktörerna på EU-nivå - medlemsstaterna och ordförandeskapet, den höge GUSPrepresentanten och kommissionen. Med tanke på att EU:s agerande på detta område undantagslöst kommer att ligga i linje med, och i många fall komplettera, beslut och ramar som FN utarbetat är behovet av effektiv komplementaritet med FN också av avgörande betydelse. Detta behov har vunnit erkännande, vilket sedan 2001 redan lett till en mer intensiv dialog på hög nivå: exempelvis sammanträder FN:s generalsekreterare eller dennes ställföreträdare minst två gånger per år med EU-trojkan, FN:s vice generalsekreterare Fréchette har vid två tillfällen sammanträtt med rådets kommitté för utrikes- och säkerhetspolitik (KUSP), och EU har deltagit aktivt i de sammanträden på hög nivå som äger rum vartannat år mellan FN och regionala organisationer. De sistnämnda tillfällena ger en möjlighet att se över framstegen vad gäller genomförandet av de "13 villkoren" för praktiskt samarbete. En sådan åtgärd var EU:s regionala konferens om konfliktförebyggande i augusti 2002 i Helsingborg. Dessa kontakter på hög nivå bör nu leda till förbättrade kontakter på operativ nivå rörande frågor som sträcker sig från analys av länder och mekanismer för tidig varning till samarbete vid krishantering. För att det utökade samarbetet skall omsättas i mera effektiva resultat kommer det att krävas djärva åtgärder vad avser exempelvis informationsutbyte och antagande av gemensamma verksamhetsnormer. Men det råder inget tvivel om att det ligger en stark potential i att upprätta smidiga och effektiva förbindelser. Konfliktförebyggande åtgärder och krishantering befinner sig vid skärningspunkten mellan utvecklings- och säkerhetsagendorna. De är också områden där EU:s och FN:s mål och verksamheter förenas genom antagandet att det finns oavvisliga skäl som talar för 13

14 multilateralism och internationellt samarbete. Behovet av komplementaritet med avseende på syfte och verksamheter är därför odiskutabelt 14. Europeiska unionens råd försäkrade i sina slutsatser av den 21 juli 2003 åter att "både EU och dess medlemsstater åtar sig att bidra till FN:s mål i fråga om konfliktförebyggande och krishantering". När det gäller bistånd till enskilda länder har kommissionen och FN redan tagit de första stegen mot en bättre samordning av sina åtgärder för konfliktförebyggande. Kommissionen och FN-sekretariatet kom tidigare i år överens om att inleda en dialog "från kontor till kontor" om konfliktförebyggande och riskbedömning i vissa målländer. Syftet med denna dialog, som också bör vara öppen för berörda fackorgan, kommer att vara att sörja för ett regelbundet utbyte - i ett tidigt stadium av beredningsarbetet och på operativ nivå - rörande politik, programplanering och projektutvärdering. Detta bör bidra till samordnade insatser i målländer och, när så är möjligt, till att identifiera möjligheter till gemensamma konfliktförebyggande och fredsskapande åtgärder. Den första omgången målländer har redan valts ut av FN och kommissionen. För kommissionen, som förvaltar huvuddelen av de instrument som används av EU vid insatser som avser civil krishantering, ökar behovet av öppna kommunikationslinjer med FN ytterligare i och med mekanismen för akuta ingripanden, som i allt större utsträckning används som direkt stöd till FN-insatser 15. Varje partners komparativa fördelar i termer av erfarenhet eller närvaro på fältet bör utnyttjas 16. När det gäller krishanteringsåtgärder kommer en förbättring av metodernas förenlighet att omfatta rekrytering och utbildning av fältpersonal 17, åtgärder för att underlätta utbyte av tjänstemän mellan högkvarteren samt gemensamma utbildningsaktiviteter 18. All sådan partnerskapsverksamhet bör framför allt vara praktisk, vare sig den sker på politisk nivå eller på fältet. Detta behov har erkänts av kommissionen, rådet och FN, särskilt i slutsatserna från rådets möte (allmänna frågor) den juni 2001, EU:s program för förebyggande av väpnade konflikter som antogs i Göteborg den juni 2001, kommissionens meddelande om konfliktförebyggande, KOM(2001) 211 slutlig, , och 2001 års utvärderingsrapport från FN:s generalsekreterare om förebyggande av väpnade konflikter, som särskilt uppmanar till samarbete med regionala organisationer. Framstegen i genomförandet av EU:s program för förebyggande av väpnade konflikter rapporteras årligen, senast till Europeiska rådet i Thessaloniki den 20 juni Exempel på verksamheter som finansieras genom denna "startfond" (30 miljoner euro för 2003) omfattar stöd till den UNDP-administrerade fonden för den afghanska övergångsförvaltningen och finansiering av en nedrustnings- och demobiliseringsprocess som leds av UNDP i Kongo (Brazzaville). Andra gemenskapsinstrument har också bidragit till konfliktförebyggande verksamhet inom FN, exempelvis bidrag från Europeiska initiativet för demokrati och mänskliga rättigheter (EIDHR) till FN:s förvaltningsfond för förebyggande åtgärder och till ett UNHCHR-projekt rörande straffrättsliga förfaranden i krissituationer. En mer detaljerad översikt över kommissionens erfarenheter på dessa områden presenteras i meddelandena om konfliktförebyggande och om samband mellan katastrofhjälp, återanpassning och utveckling på lång sikt, KOM(2001) 153 slutlig, I modulerna för kommissionens pilotprojekt för utbildning i krishanteringens civila aspekter tas redan hänsyn till de utbildningsnormer och det utbildningsmaterial som utvecklats av FN. FN har tillhandahållit ett flertal föreläsare till kurserna. Personal kommer att utbildas för fredsuppdrag och faltverksamhet inom ramen för FN, O S SE, Europarådet och andra internationella organisationer samt för eventuella uppdrag under EU:s ledning. Under andra halvåret 2003 arrangerar rådets italienska ordförandeskap en konferens om utbildningsnormer med FN:s medverkan. Utlåning av personal har redan skett i enskilda fall inom andra områden där gemenskapen och FN samarbetar, till exempel mellan kommissionen och WHO eller mellan kommissionen och FN:s ekonomiska kommission för Latinamerika och Karibien. Dessutom har personal från kommissionen redan deltagit i utbildningskurser i konfliktförebyggande i FN:s regi. 14

15 Under de senaste åren har det skett en klar ökning av EU:s och FN:s gemensamma åtgärder avseende ingripande i krislägen och återuppbyggnad efter kriser. Samarbetet sträcker sig nu från återuppbyggnad av sönderfallna stater och territorier efter konflikter till utplacering av militär fredsbevarande personal. I Afghanistan har nära samarbete ägt rum med FN:s stöduppdrag i landet (UNAMA), FN:s utvecklingsprogram (UNDP) och andra organisationer. EU:s polisuppdrag i Bosnien och Hercegovina avlöste den operationsstyrka från FN som innehade uppdraget dessförinnan. EU: s pelare i FN: s uppdrag i Kosovo (UNMIK) utgör en väsentlig del av övergångsförvaltningen, och kommissionen och FN idkar ett effektivt samarbete för att genomföra EU-kompatibla standarder och lagstiftning. Helt nyligen startade EU, i enlighet med säkerhetsrådets resolution 1484 och på begäran av FN:s generalsekreterare, den militära snabbinsatsoperationen Artemis i Bunia i Demokratiska republiken Kongo, i väntan på en starkare militär närvaro från FN:s sida. Utöver dessa mest synliga exempel på samarbete mellan EU och FN i samband med fredsoch säkerhetsåtgärder har omfattande samordning ägt rum mellan EU och FN inom ramen för program avseende nedrustning, demobilisering och återintegrering, från de stora sjöarna till Kambodja. Kommissionen för sin del arbetar nu regelbundet parallellt med FN när man inför instrument för återuppbyggnad efter en konflikt, vilket omfattar allt från minröjningsprojekt till vittomspännande återuppbyggnads- och biståndsstrategier såsom var fallet i västra Balkan. Allt detta utgör växande bevis på ett positivt samarbete mellan EU och FN i fråga om konfliktförebyggande åtgärder och krishantering, både på fältet och mellan de centrala institutionerna. Det kommer att krävas ytterligare systematiska åtgärder för att takten i denna process skall kunna bibehållas. De landsspecifika dialogerna för konfliktförebyggande åtgärder som nämns ovan bör exempelvis också täcka frågor som rör krishantering och fredsbevarande åtgärder, i syfte att öka både rådets sekretariats och kommissionens engagemang i FN på dessa områden. Det är enbart genom långsiktiga förbättringar av kunskaperna om och förtroendet för varandra som EU och FN kommer att kunna höja effektiviteten i sina ingripanden på kort sikt i nöd- och krissituationer och göra sina åtgärder mer komletterande. Om dialogen på dessa områden skall kunna förbli effektiv samtidigt som den blir mer frekvent och mer operativt inriktad måste den organiseras noga på grundval av den kompetens som de berörda EU- och FN-institutionerna har. Viktiga partner inom FN är avdelningen för politiska frågor (DPA), avdelningen för fredsbevarande operationer (DPKO), kontoret för krisförebyggande och återhämtning under FN:s utvecklingsprogram (UNDP) och kontoret för samordning av humanitära frågor (OCHA). Inom EU är rådets sekretariat, kommissionen, ordförandeskapet och medlemsstaterna 19 involverade. Här är det viktigare än på något annat område att den framtida utvecklingen av EU:s åtgärder för yttre representation leder till att en tydlig och produktiv kommunikation med motparter i FN underlättas, inte försvåras. 19 Göteborgsprogrammet är bindande för EU och dess medlemsstater. Enligt programmet skall unionen och dess medlemsstater i enlighet med artikel 19 i Fördraget om Europeiska unionen samordna sin verksamhet för att främja konfliktförebyggande åtgärder i internationella organisationer där de är medlemmar. 15

16 EU (ordförandeskapet, kommissionen och rådets generalsekretariat) bör fördjupa den regelbundna dialogen med FN:s sekretariat om deras respektive roller ifråga om EU:s bidrag tillfredsbevarande insatser, inbegripet civila aspekter» Kommissionen kommer att arbeta med FN (inbegripet fackorgan där så är lämpligt) för att på ett tidigare stadium skapa en effektiv dialog om bedömningar på landsnivå och därvid utgå från de åtgärder som redan vidtagits inom ramen för kommissionens reform av det yttre biståndet i syfte att sörja för komplementaritet med andra givare. EU och FN bör samarbeta för att se till att deras normer för utbildning av personal på fältet är förenliga (vid behov även med OSSE:s normer). Kommissionen kommer att fortsätta att samarbeta med FN för att se till att normerna för rekrytering är enhetliga i de fall då gemenskapen tillhandahåller personal för krishanteringsoperationer. Kommissionen kommer att undersöka olika sätt att underlätta utbyte av personal och gemensamma utbildningsaktiviteter med organisationerna inom FN-systemet Kommissionen kommer att uppmuntra närmare och mer regelbundna kontakter på arbetsnivå mellan personal som arbetar med krisregioner i FN (särskilt DPA, DPKO, OCHA och UNDP) och kommissionen, både centralt och på faltet. En sådan dialog "från kontor till kontor" kommer alltmer att inriktas på särskilda geografiska orosområden. Slutligen kommer de åtgärder som redan vidtagits för bättre samordning mellan EU, FN och regionala organisationer såsom OSSE och Europarådet att behöva fortsätta, 20 varvid en effektiv uppföljning av EU:s regionala konferens i Helsingborg om konfliktförebyggande åtgärder kommer att vara av avgörande betydelse. EU och FN bör systematiskt samordna sin konfliktförebyggande verksamhet och sin verksamhet i samband med och efter kriser med regionala organisationer, och de bör komplettera varandras resurser där så är möjligt. 3. ATT EFFEKTIVT FRÄMJA EU:S VÄRDERINGAR OCH INTRESSEN INOM FN-SYSTEMET Om EU skall kunna bidra effektivt till att stärka det multilaterala systemet behöver unionen ha möjlighet att kunna delta aktivt och dynamiskt i politiska debatter inom multilaterala forum. De värderingar på vilka EU grundas är sådana att de i sig stöder det vidare multilaterala systemet, vilket betonades i början av detta dokument. Men för att främja sina värderingar på den globala arenan måste unionen föra en effektiv och regelbunden dialog med andra länder och grupper. Under de senaste åren har det skett anmärkningsvärda framsteg mot att EU skall kunna hålla en sammanhållen linje i politiska debatter inom FN. För att bättre främja både EU:s värderingar och intressen bör denna positiva utveckling fortsätta, med hänsyn till Europeiska konventets förslag att EU skall bli en juridisk person och det parallella arbetet för att stärka unionens externa representation på grundval av Europeiska konventets förslag 21. Anslutningen av tio nya medlemsstater kommer att skapa såväl utmaningar som möjligheter för EU:s roll inom FN-systemet, och det kan krävas stora ansträngningar av EU för att EU välkomnade säkerhetsrådets högnivåmöte den 11 april 2003 med temat "Säkerhetsrådet och regionala organisationer: att bemöta de nya hoten mot internationell fred och säkerhet". Se särskilt artiklarna III-188 och III

17 unionen skall kunna upprätthålla en effektiv och engagerad närvaro. Dessutom finns det frågor som EU kan behöva åtgärda oavsett vilka institutionella anpassningar som kan bli följden av konventet och regeringskonferensen - som att stärka rådsgruppernas roll i Bryssel när det gäller att tillhandahålla strategisk vägledning till EU-representanter på fältet eller att göra samordningsförfarandena i EU mer effektiva EU och FN: stora framsteg hittills Sedan den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken infördes har EU blivit en permanent del av FN:s politiska debatter. Tack vare ansträngningarna från flera ordförandeskap i följd och EU:s delegationschefer vid de viktigaste FN-institutionerna samordnar EU nu på ett effektivt sätt sin ståndpunkt i FN:s viktigaste politiska forum, såsom generalförsamlingen (där EU antar en gemensam ståndpunkt beträffande nästan 95 procent av resolutionerna), Ecosoc, huvudutskotten och fackkommissionerna, andra biträdande organ såsom Ekonomiska kommissionen för Europa och i de flesta fackorganen samt vid stora konferenser. Aktuella initiativ för information till allmänheten som tagits gemensamt av rådet och kommissionen har gjort EU betydligt mer synligt i detta avseende 22. Under de senaste åren har det också gjorts stora framsteg i fråga om informationsutbyte och samordning bland EU:s medlemsstater vad gäller säkerhetsrådets ärenden. Medvetandet om EU:s politiska roll har ökat i och med att ordförandeskapet - och vid vissa tillfällen den höge representanten för GUSP - flitigt deltagit i säkerhetsrådets öppna möten. Tillämpningen av artikel 19 i Fördraget om Europeiska unionen har, när den skett i full utsträckning, också förbättrat samstämmigheten mellan GUSP och de ståndpunkter som intas i säkerhetsrådet 23. Europeiska gemenskapen för sin del har trätt fram som en viktig deltagare i policydebatter i FN, i synnerhet på områden med normgivande verksamhet där gemenskapen har särskilda skyldigheter i EU:s institutionella arkitektur, och bidrar därigenom till samstämmighet mellan unionens interna och externa politik på olika områden. I ett fackorgan, FN:s livsmedels- och jordbruksorganisation (FAO), har EG fullvärdigt medlemskap, och EG kommer dessutom snart att bli fullvärdig medlem i Codex Alimentarius till följd av de ändringar i arbetsordningen som nyligen godkändes av Codex Alimentarius-kommissionen och generaldirektörerna för FAO och WHO. Detta är någor som bör eftersträvas även i andra relevanta organisationer inom FN-systemet. Kommissionen har lämnat rekommendationer till rådet om fullvärdigt medlemskap i Internationella civila luftfartsorganisationen (ICAO) och i Internationella sjöfartsorganisationen (IMO) 24. Dessutom har EG haft möjlighet att delta aktivt i ett allt större antal andra forum och evenemang inom FN 25. Den allt starkare roll som Europeiska kommissionens delegationer kunnat spela vid de viktigaste FN-institutionerna har utgjort ett viktigt bidrag till denna process Här kan särskilt nämnas institutionernas gemensamma webbplats "EU@UN" ( som startade i januari I artikel 19 i Fördraget om Europeiska unionen anges bland annat att "medlemsstater som också är medlemmar av Förenta nationernas säkerhetsråd skall samråda med varandra och hålla övriga medlemsstater fullt informerade. Medlemsstater som är permanenta medlemmar av säkerhetsrådet skall då de fullgör sina uppgifter se till att unionens ståndpunkter och intressen tillvaratas, dock utan att detta skall påverka deras ansvar enligt bestämmelserna i Förenta nationernas stadga." Se dokument SEK(2002) 381 slutlig. Gemenskapen har kunnat delta oinskränkt i ett flertal FN-organ och i samband med förberedelserna inför stora konferenser såsom den tredje konferensen om de minst utvecklade länderna, världstoppmötet i Johannesburg och Monterreykonferensen, samt vid förhandlingar om många av FN: s rättsinstrument. 17

18 3.2. Att ge EU möjlighet att bidra mer effektivt till FN-debatterna a) Utökade förberedelser på ett tidigare stadium av EU:s ståndpunkter EU:s hållning inom multilaterala forum är fortfarande alltför ofta reaktiv, och agendan bestäms av andra aktörer. EU bör främja sina huvudsakliga mål i FN mer aktivt - detta skulle inte enbart gynna unionens egna intressen utan också påskynda FN:s agenda i dess helhet. 26 I detta sammanhang behöver rollen och funktionssättet för de organ inom rådet som är ansvariga för FN-frågor, i synnerhet arbetsgruppen för FN-frågor (CONUN) och arbetsgruppen för förberedelse av viktiga FN-konferenser, tas upp. Detta innebär att säkerställa att de har möjlighet att hantera centrala politiska frågor och att de kan fastställa EU:s mål inför stora FN-evenemang. Det skulle bland annat innebära att dessa grupper skulle sammanträda tillräckligt ofta för att kunna agera med framförhållning i samband med viktiga FN-evenemang och styra samordningsprocessen mer effektivt. Att stärka rollen för organen inom rådet skulle också hjälpa EU att ta itu med problemet med splittrade omröstningar från EU:s sida i FN:s forum, vilket är ovanligt men likväl skadligt för EU:s inflytande. 27 Dessa splittrade omröstningar beror i de flesta fall på bristande konsensus mellan medlemsstater i Bryssel. De bör åtgärdas främst genom bättre samordning mellan medlemsstaterna inom EU:s institutionella ramar. Särskilt i sådana fall där förslag som tas upp i FN berör områden som omfattas av GUSP bör relevanta organ inom rådet utnyttjas i största möjliga mån för att säkerställa överensstämmelse. Detta medför i princip att det inte bör förekomma några splittrade omröstningar från EU:s sida i frågor som är föremål för en gemensam ståndpunkt. Enligt de gällande fördragen har ordförandeskapet, den höge representanten för GUSP och kommissionen ett särskilt ansvar i detta avseende. Utnämnandet av en europeisk utrikesminister i enlighet med utkastet till konstitutionellt fördrag bör ge ytterligare impulser i riktning mot konsekventa gemensamma ståndpunkter inom EU och, i linje med artikel III-206 i utkastet, framläggande av dessa i FN 28. EU:s medlemsstater i säkerhetsrådet, och i synnerhet unionens två permanenta medlemmar, bör undersöka mera systematiska sätt att fullgöra sina åtaganden enligt artikel 19 i Fördraget om Europeiska unionen. I fall där det finns en gemensam ståndpunkt inom EU i en fråga som är under diskussion skulle detta kunna innebära att de permanenta medlemmarna sörjer för att en av dem (i tur och ordning) uttryckligen lägger fram denna ståndpunkt. EU-medlemmarna i säkerhetsrådet bör utöka sina ansträngningar enligt artikel 19 för att samråda och uppnå samförstånd i samband med överläggningar inom säkerhetsrådet och härvid bygga vidare på de insatser i detta syfte som på senare tid gjorts av de nuvarande EU-medlemsstaterna i säkerhetsrådet. Det finns fortfarande rum för avsevärda förbättringar när det gäller det praktiska genomförandet av artikel 19 och därigenom effektiviteten och samstämmigheten i EU:s utrikespolitiska agerande EU:s prioriteringsdokument som förbereds inför varje session i generalförsamlingen skulle kunna utgöra en grund i detta avseende. Detta har senast skett vid ett fåtal omröstningar i FN:s generalförsamling och vid ett flertal betydelsefulla omröstningar i kommissionen för de mänskliga rättigheterna. Det har dessutom förekommit att enskilda partner i efterhand förkastat en gemensam ståndpunkt som redan antagits av EU. Artikel III-206 i utkastet till konstitution innehåller bl.a. följande bestämmelse: När unionen har intagit en ståndpunkt till en fråga på Förenta nationernas säkerhetsråds dagordning, skall de medlemsstater som är medlemmar av säkerhetsrådet begära att unionens utrikesminister inbjuds att lägga fram unionens ståndpunkt. 18

19 Rollen för rådets arbetsgrupper som handhar FN-frågor bör stärkas när det gäller att ge vägledning för EU:$ ståndpunkter vid de viktigaste FN-institutionerna. EU bör lägga fram fler gemensamma ståndpunkter inom alla FN-organ, inbegripet säkerhetsrådet. När en fråga som tas upp i ett FN-forum omfattas av GUSP bör rollen för de behöriga rådsorganen i Bryssel förstärkas när det gäller övervakning och, vid behov, tillräckliga förberedelser för genomförandet av överenskomna åtgärder på ett sammanhängande sätt. ^ Rådsarbetsgruppen för FN-frågor (CONUN) bör förstärkas. Detta skulle innebära säkerställande av att gruppens agenda mer konsekvent överensstämmer med centrala politiska frågor som handhas på faltet vid de viktigaste FN-institutionerna? så att man tillhandahåller tydlig och relevant vägledning till EU:s representanter på fältet, i detta syfte, förstärkt samordning mellan CONUN och rådets relevanta sektorsarbetsgrupper, ett mer systematiskt användande av CONUN för att fastställa EU:s mål inför möten med sådana organ som huvudutskotten eller fackkommissionerna, anpassning av möteskalendern så att den stämmer överens med FN:s verksamhet, och sammankallande av CONUN på FN-chefsnivå två gånger per år för att sörja för vägledning. S Beroende på hur pass betydelsefull och angelägen en fråga är skulle vägledning på hög nivå också kunna tillhandahållas av rådets kommitté för utrikes- och säkerhetspolitik, vilket skulle säkerställa samstämmighet mellan GUSP-ståndpunkter och EU:s hållning i FN. Ett viktigt mål skulle vara att undvika splittrade omröstningar i frågor som är föremål för en gemensam EU-ståndpunkt. Målet med bättre förberedelser på ett tidigare stadium av arbetet skulle också kunna främjas av en mer omfattande användning av EU:s positionsdokument, riktlinjer eller argumentsamlingar. Förfarandet med expertmöten för enskilda frågor som förberedelse för stora FN-evenemang - som redan nu används vid förberedelser inför vissa stora konferenser - skulle vid behov kunna utvidgas till andra FN-evenemang. EU bör befösta och stärka sin praxis att utarbeta kortfattade vägledande dokument, riktlinjer eller positionsdokument för vissa FN-evenemang och möten. Vid behov skulle förberedande sammanträden kunna organiseras för att identifiera nyckelfrågor och EU:s prioriteringar. Kommissionen är redo att bidra till en sådan process med diskussionsunderlag. Även om EU tack vare sina samordningsåtgärder har kunnat befästa sin närvaro i de flesta stora organ i New York samt i de flesta fackorgan, skulle ett samstämmigt förhållningssätt från EU:s sida kräva att EU:s samordning byggs ut så att den bättre täcker hela FN-systemet och även andra berörda institutioner för globalt styre. 19

20 EU bör befästa och stärka systematisk EU-samordning inom hela FN-systemet, samtidigt som unionen säkerställer att samordningen är fokuserad och obyråkratisk och att den skapar förutsättningar för EU att effektivt ägna sig åt dialog med andra aktörer. När det gäller internationella socialpolitiska frågor bör EU sträva efter att mer konsekvent tala med en röst. Att tala med en röst inom sådana forum som generalförsamlingens tredje utskott och Kommissionen för social utveckling och samtidigt tackla liknande frågor enbart utifrån ett nationellt perspektiv i Internationella arbetsorganisationen (ILO), är både oförenligt med EU:s övergripande engagemang för en mera sammanhängande internationell strategi för social utveckling och skadligt för EU:s effektivitet när det gäller att främja den europeiska sociala modellen på global nivå. EU:s trovärdighet och inflytande på hälsofrågor och hälsorelaterade frågor, såsom kampen mot hiv/aids och andra överförbara sjukdomar, skulle också stärkas av en mer konsekvent samordning inom hela FN-systemet (särskilt med WHO i form av gemensamma strategier, med generalförsamlingens tredje utskott och med kommissionen för befolkning och utveckling). Under senare år har EU när det gäller internationella hälso- och befolkningsfrågor hållit en stark och framåtsyftande linje inom "nyare" multilaterala organ (t. ex. WTO tillgång till medicin, den globala fonden för bekämpning av hiv/aids, malaria och tuberkulos). Denna linje, som helt överensstämmer med FN:s deklarationer och slutsatser i saken, bör drivas med samma kraft inom FN-systemet - i synnerhet nu när behovet av att stärka gemensamma internationella mål är starkare än någonsin. Ytterligare framsteg bör dessutom göras när det gäller att införa samordning från EU:s sida inom vissa forum avseende utvecklingssamarbete och humanitärt bistånd, såsom FN:s utvecklingsprogram (UNDP) och Världslivsmedelsprogrammet (WFP). Behovet av tillräckliga förberedelser, på ett tidigare stadium, av EU:s ståndpunkter och effektiv samordning är särskilt akut när det gäller FN:s olika organ för de mänskliga rättigheterna - och detta är ett område där betydande arbete redan har utförts i de relevanta organen inom rådet, i synnerhet som ett resultat av det otillfredsställande utfallet av den 58:e sessionen inom kommissionen för de mänskliga rättigheterna (CHR). Det är nödvändigt att EU arbetar för att förstärka stabiliteten och trovärdigheten hos FN:s organ för de mänskliga rättigheterna. CHR har nyligen visat en ökande tendens att avvisa landsresolutioner, då merparten av FN:s medlemmar är tveksamma till att inleda de särskilda förfaranden 29 som skulle leda till en noggrann granskning av situationen vad gäller de mänskliga rättigheterna i ett visst land eller i fråga om ett visst ämne. I detta sammanhang bör EU säkerställa att de instrument som står till dess eget förfogande tillämpas i högre utsträckning genom att använda hela spektret av sina politiska dialoger med tredjeländer och regionala grupper för att främja förbättrad samordning inom CHR och andra forum. Ett påtryckningsmedel för en sådan dialog är den klausul om de mänskliga rättigheterna såsom "väsentlig beståndsdepvgrundsats" som ingår i gemenskapens avtal. Detta avser inte bara ett tredjelands respekt för mänskliga rättigheter i ett nationellt 29 "Särskilda förfaranden" innefattar tillsättande av arbetsgrupper (bestående av experter som deltar som enskilda personer). 20