Från kaos till struktur

Transkript

1 Från kaos till struktur Att strukturera upp tillsynsarbetet och göra det hållbart för framtiden Rickard Westling Agnes Cecilia Dresch Niklas Fridén

2 Orsak till arbetet Varför började arbetet?

3 UPPMÄRKSAMMADE BRISTER Gävle kommun

4 Hur fick vi resurser? Vad gjorde vi?

5 TILLSYNSPLAN Gävle kommun

6 Hur började vi? Väl på plats med anställd personal

7 Sortering av tillsynsärende i arkivet Gävle kommun

8 Gävle kommun Rutiner, rutiner och rutiner Skulle vi börja med att göra en hel rutin? Nej, vi gjorde per steg Mer verklighetsbaserad process. Utifrån respons ändrades rutin och utformning Resurser på rätt ställe Spar allt material från början!

9 Rutiner, rutiner och rutiner Gävle kommun

10 Ärendekontroll Gävle kommun

11 Gör vi rätt? Upp till bevis!

12 Besök några månader in! Gävle kommun

13 Förvånansvärt snäll kritik Gävle kommun

14 Handläggningsfrågor Processens uppbyggnad

15 Hur tillsynsprocessen ser ut Gävle kommun

16 Gävle kommun Mallar under processtegen Meddelande om tillsyn olovligt Meddelande om tillsyn ovårdat Lovföreläggande Kommunikation till åtgärd Meddelande om uppföljningsbesök Avsluta ärende vid rättelse Avsluta ärende när ingripande ej krävs Bygglovsbeslut i efterhand Byggsanktionsavgift Byggsanktionsavgift ÄPBL Föreläggande med genomförande

17 Gävle kommun Handläggningsverktyg Utredningar sparas som PM Tidsbegränsade lov, växtlighet angående ovårdad tomt, omfärgning av småhus, genomgång av propositioner från 1975 och framåt, uppställning av bilar, preskription mm. Särskilt värdefulla rättsfall sparas Lätt att hitta vid behov Prejudikat skrivs in som färdiga motiveringar i mallar Ortofoton i GIS Underlag vid avgörande av byggår

18 Handläggningsfrågor Djupdykning i processen och formaliteter

19 Gävle kommun Genomgång av processflödet mm.

20 Gävle kommun Oanmälda tillsynsbesök JO-kritik mot oanmälda tillsynsbesök (JO ) Beträda/Inte beträda fastigheten

21 Gävle kommun Avsluta ärenden Göm inte att ta ställning till 10:2 PBL. Jmfr liten avvikelse

23 Gävle kommun Slutbesked vid tillsyn Kontroll av byggnation kunde ske efter färdigställande och slutbevis kunde därefter utfördas(se KR dom ). 9:10 ÄPBL: När byggherren har uppfyllt sina åtaganden enligt kontrollplanen och byggnadsnämnden inte funnit skäl att ingripa enligt 10 kap., skall nämnden utfärda ett bevis om detta (slutbevis). 10:34 PBL: Byggnadsnämnden ska med ett slutbesked godkänna att en eller flera åtgärder som avses i 3 ska anses slutförda och, i fråga om byggåtgärder, att byggnadsverket får tas i bruk, om byggherren har visat att alla krav som gäller för åtgärderna enligt lovet, kontrollplanen, startbeskedet eller beslut om kompletterande villkor är uppfyllda, och nämnden inte har funnit skäl att ingripa enligt 11 kap.

24 Gävle kommun Avgöra frågor om byggsanktionsavgift Avsluta tillsynsärenden när ingen avgift ska tas ut som vid rättelse. Ett delegationsuppdrag får inte omfatta befogenhet att avgöra frågor om byggsanktionsavgift.

25 Gävle kommun Slutbesked och byggsanktionsavgift MÖD Mål nr P Kravet på slutbesked fyller en självständig funktion. Ingen avgift för slutbesked om startbesked saknas.

26 Gävle kommun När upphör avgiftsbefriad rättelse? En byggsanktionsavgift ska inte tas ut om rättelse sker innan frågan om sanktion eller ingripande enligt detta kapitel har tagits upp till överläggning vid ett sammanträde med tillsynsmyndigheten(11:5 PBL). Delegationsbeslut om användningsförbud kunde inte jämställas med att fråga om sanktion eller ingripande hade tagits upp till överläggning vid ett sammanträde med tillsynsmyndigheten(se MÖD 2015-P 3047).

27 Gävle kommun Varsam med kommunikation! MÖD 2015-P Nämndens beslut är formulerat på ett sätt som är ägnat att uppfattas som bindande och tillsammans med upplysningarna i beslutet har det också en lydelse som kan medföra att det får verkan enligt sin lydelse. Med hänsyn till ovanstående måste därför beslutet kunna överklagas.

29 Gävle kommun Paragrafhänvisning Vite dömdes ut trotts att nämnden hänvisat till 10:14 istället för 10:16 ÄPBL i ett föreläggande(se MMD 2013-P 4156).

30 Gävle kommun Ställningstagande om lov i föreläggande Byggnadsnämnden har ansetts skyldig att fatta beslut i bygglovsfrågan senast i samband med att nämnden utfärdar föreläggande att riva det olovligen uppförda(se RÅ 1995 ref. 36). Detta gäller om bygglov sökts i efterhand för det olovligen uppförda.

31 Gävle kommun Bilder tillräckligt precist Mark- och miljödomstolens mål P Nämnden hade preciserat vilka föremål som skulle forslas bort från tomten genom att bifoga bilder till beslutet.

32 Gävle kommun Ansökan om utdömande mm. En en ansökan om utdömande av vite är ett beslut(se MMD dom, Mål nr M ).

33 Tomten samt allmän plats Växtlighet mm

34 Gävle kommun Bestämmelsen uppdelning En tomt ska hållas i vårdat skick och skötas så att risken för olycksfall begränsas och betydande olägenheter för omgivningen och för trafiken inte uppkommer(8:15 PBL). Enligt prop. 2009/10:170 s 464 överensstämmer innehållet i 8 kap. 15 PBL med 3 kap. 17 ÄPBL första stycket med språkliga ändringar. Vidare framgår av KR dom, , att tomten inte hölls i vårdat skick fastän fastighetsägaren anordnat insynsskydd från angränsande väg och tomter genom att för många år sedan planterat träd, prydnadsbuskar och häckväxter.

35 Gävle kommun Omfattning av berörda marker Enligt 8 kap. 15 PBL ska tomter hållas i vårdat skick och skötas så att risken för olycksfall begränsas och betydande olägenheter för omgivningen och för trafiken inte uppkommer. Det som gäller i fråga om vård och skötsel av en tomt enligt 15 ska i skälig utsträckning också tillämpas på allmänna platser och på områden för andra anläggningar än byggnader enligt 8 kap. 16 PBL.

36 Gävle kommun Omgivningens karaktär inverkar Enligt prop. 1985/86:1 s måste vi bedömning om vad som är en betydande olägenhet göras med urskiljning, med hänsyn bl. a. till de förhållanden som råder på platsen. I MÖDs dom, 2012-P 4796, framgår att områdets karaktär och förhållandena på orten måste beaktas vid bedömningen av vad som i det enskilda fallet är att betrakta som en betydande olägenhet. Toleransnivån kan alltså variera mellan olika platser.

37 Gävle kommun Vegetation - allmänt I MÖDs dom, 2012-P 4796, framgår att i praxis hade domstolarna haft en ganska snäv syn på vad som avsågs med betydande olägenhet i bestämmelsen med hänvisning till skrivelsen om att vegetationen inte fick tillåtas växa så hög att den i oacceptabel grad skuggade grannens tomt i prop. 1985/86:1 s 524.

38 Gävle kommun Vegetation - Skuggning I RÅ 1993 not. 521 som avsåg frågan huruvida en fastighetsägare kunde åläggas att ta bort störande växtlighet i form av 15 st m höga björkar i gränsen till en fritidsfastighet. Fastigheten skuggades delvis under stora delen av dagen. Trots det och inskränkt sikt mot havet innebar växtligheten inte en betydande olägenhet. I MÖDs dom, 2012-P 4796, framgår att av betydelse för prövningen är bl.a. i vilken omfattning skuggning sker och hur det aktuella området ser ut i övrigt. I den förhållandes sparsamma praxis som finns på området har domstolarna varit restriktiva med att bedöma skuggning från olika typer av vegetation som en betydande olägenhet med hänvisning till RÅ 1993 not. 521.

39 Gävle kommun Vegetation Skymd sikt I RÅ 1993 not. 521 som avsåg frågan huruvida en fastighetsägare kunde åläggas att ta bort störande växtlighet i form av 15 st m höga björkar i gränsen till en fritidsfastighet. Sikten mot havet begränsades av dungen. Trots det och skuggning stora delar av dagen innebar växtligheten inte en betydande olägenhet.

40 Gävle kommun Vegetation Nedskräpning, grenar och rötter över tomtgräns I MÖDs dom, 2014-P 9750, gällande en björk som fäller löv och skräpar ned, löv som skapar problem genom att stuprör och hängrännor blir tilltäppta, bedömdes ingen betydande olägenhet föreligga även fast björken innebar fler olägenheter som skuggning av uteplats, inträngande grenar i mark och i luften som riskerade skada grannens hus.

41 Gävle kommun Vegetation Fallande trän mm. I MMD dom, 2011-P 5962, ansågs det inte föreligga någon direkt risk för betydande olägenheter eller olycksfall på grund av exempelvis fallande träd. I MMD dom, 2011-P 4131, framgår att grenar från döda träd och buskar hade fallit utanför en tomtgräns och skadat parkerade fordon, varför tomten ej hölls i vårdat skick. Ägaren förelades därför, att senast ett visst angivet datum, ha tagit bort döda träd och buskar inom fastigheten, så att betydande olägenheter för omgivningen och trafiken inte uppkom och så att risken för olycksfall begränsades.

42 Gävle kommun Dagvatten från tomt Enligt prop. 1986/86:1 s måste vi bedömning om vad som är en betydande olägenhet göras med urskiljning, med hänsyn bl. a. till de förhållanden som råder på platsen. I kraftigt sluttande terräng är det t.ex naturligt att dagvatten från en högre belägen tomt i viss utsträckning rinner ner över lägre belägna tomter.

43 Gävle kommun Utfart från tomt Det framgår av prop. 1985/86:1 s 525 att bestämmelserna i punkt 4 om att en lämplig belägen utfart skall finnas och att kravet på framkomlighet för utryckningsfordon skall tillgodoses är av samma grundläggande karaktär. Av samma stycke framgår att bestämmelserna om inga olägenhet för trafiken i punkt 1-3 också alltid ska ställas.

44 Gävle kommun Skyddsplantering Enligt 8 kap. 15 PBL får byggnadsnämnden besluta att det ska planteras på tomten och att befintlig växtlighet på tomten ska bevaras, om det behövs för att uppfylla kraven i första stycket.

45 Gävle kommun Anordningar på tomter Krav på underhåll för ställas på anordningar som har tillkommit för att tomten ska uppfylla 8 kap. 9. Det kan gälla t ex. staket och stängsel enligt Didón et al. (2013 supplement 3, 5) PBL, en kommentar. Bestämmelserna ger, enligt prop. 1985/86:1 s 518, möjlighet att kräva exempelvis staket vid branta slänter samt stängsel eller andra anordningar vid simbassänger.

46 Tomter och allmän plats Fordon m.m. på tomter

47 Gävle kommun Skrotbilar på tomter Uppställda fordon kan ge en tomt ett ovårdat intryck och medföra betydande olägenheter för omgivningen. Det finns få rättsfall på området.

48 Gävle kommun Skrotbilar på tomter, forts. Kammarrättens i Stockholm mål Kammarrättens i Jönköping mål Mark och miljödomstolens mål P Kammarrättens i Göteborg mål Slutsats?

49 Gävle kommun Skrotbilar på tomter, forts. Före efter

50 Prövning av åtgärd med lov/startbesked Vad är det som prövas i tillsynsärendet?

51 När den anmälda byggnaden har bygglov Gävle kommun Överensstämmer byggnationen med bygglovet? MÖD 2016-P 5737 Ingen möjlighet att ta ut byggsanktionsavgift vid avvikelse från bygglovet. MÖD 2012-P 8564

52 När den anmälda byggnaden har bygglov Gävle kommun Enligt MÖD:s dom 2015-P 7514 är ett beslut om startbesked ett gynnande förvaltningsbeslut som vinner negativ rättskraft. Även MÖD:s dom 2016-P Innebär att om byggnationen utförts i enlighet med det underlag som lämnats vid ansökan eller anmälan kan inte byggnadens utformning eller omgivningspåverkan prövas på nytt i tillsynsärendet.

53 Byggnadsverk Som inte kräver bygglov

54 Gävle kommun MÖD P kap. 9 och 10 kap. 2 PBL. Byggnadsverk (1 kap. 4 PBL): en byggnad eller annan anläggning. Begreppet anläggning finns inte definierat i PBL eller PBF. I MÖD P konstaterade Mark- och miljööverdomstolen att termen anläggning omfattar de flesta konstruktioner i samhället, dock inte skyltar och ljusanordningar som regleras särskilt i PBL.

55 Gävle kommun MÖD P , forts. Domen får stora konsekvenser! Altaner och staket på prickmark Altaner kan medföra att byggrätten överskrids Placeringsbestämmelser i detaljplan 2 kap. 9 PBL betydande olägenhet

56 Gävle kommun MÖD P , forts. Kan konsekvenserna kringgås? Jfr byggnad får inte uppföras och marken får inte bebyggas MÖD P MÖD P MÖD P (MMD P )

57 Gävle kommun MÖD P , forts. 40 kvm stor och 2 m hög altan hade uppförts olovligt på prickmark ( byggnad får inte uppföras ). Byggrätten var förbrukad.

58 Plank När plank är staket och staket är plank

59 Plank eller staket, det är frågan? Gävle kommun Bedömning i det enskilda fallet Finns riktlinjer i rättsfall - Kammarrätten i Sundsvalls dom mål Kammarrätten i Värmdö mål MÖD 2014-P MÖD 2016-P 5353

60 Riktlinjer Gävle kommun Höjden: lägre än 120 cm = ej lovpliktig. Genomsiktlighet: över 50% genomsiktlighet = troligen inte lovpliktig. Dominerande intryck: längd och miljöpåverkan m.m. Talar för lovplikt.

61 Exempel från verksamheten Gävle kommun

62 Preskription Hos vem ligger bevisbördan?

63 Bevisbördan för preskription vid svartbyggen Finns ofta bevissvårigheter för tillsynsmyndigheten. Vore bra för tillsynsmyndigheten om bevisbördan låg på fastighetsägaren. Vem har bevisbördan? Gävle kommun

64 Gävle kommun Bevisbördan för preskription vid svartbyggen, forts. Kammarrättens i Göteborg dom : bevisbördan lades på fastighetsägaren. Kammarrättens i Sundsvall dom : bevisbördan lades på fastighetsägaren. MÖD P : bevisbördan vandrar mellan fastighetsägaren och tillsynsmyndigheten. Slutsats?

65 Ersättningsbyggnad Principiell rätt till återuppförande?

66 Gävle kommun Ersättningsbyggnad Departementschefen ansåg, till skillnad från utredningen, att återuppförande måste ske såväl planenligt som enligt de krav som kan ställas med stöd av 3 kap. PBL. Om detta i vissa fall medför att fastighetsägaren inte får återuppföra en i huvudsak likadan byggnad, skall i stället kompensation kunna utgå, om skadan är tillräckligt kvalificerad.

67 Tidigare löften Vad gäller om tidigare löften inte stämmer med nu gällande kunskaper?

68 Gävle kommun Tidigare löften Kammarrättens i Göteborg dom : Det av tidigare ordföranden i nämnden lämnade svaret kan inte ersätta en prövning i det enskilda ärendet och vikt kan inte fästas vid den tidigare ordförandens uttalande i frågan om bygglov.

69 Återvinningstationer Regler vid detaljplanens antagande gäller mm.

70 Gävle kommun Återvinningstationer MÖD P (återvinningstation) MÖD P (parkeringsplats)

71 Tips om ovårdad.se Gävle kommun

72 Enligt Justitieombudsmannen uttalande(jo 2010/11 s 549) kan man självfallet ha uppfattningen att tillämpningen av regler i enskilda fall ger otillfredsställande resultat. Allmänna åsikter av det slaget kan emellertid inte anföras som stöd för att bryta mot en entydig rättslig reglering. Tack för oss! Kontaktuppgifter Rickard.westling@gavle.se Agnes_cecilia.dresch@gavle.se Niklas.friden@gavle.se