Information om störningar i elektroniska kommunikationer

Transkript

1 DATUM RAPPORTNUMMER PTS-ER-2004:25 ISSN Information om störningar i elektroniska kommunikationer FÖRFATTARE Peter Wallström

2 Förord Förord Post- och telestyrelsen (PTS) har fått i uppdrag i regleringsbrevet för budgetåret att utreda och lämna förslag till hur information om störningar i elektroniska kommunikationer kan delges organisationer och allmänhet. Föreliggande rapport är en redovisning av uppdraget samt en redovisning av de analyser som PTS i rapporten Vilket informationsbehov har Internetanvändare vid störningar i Internettrafiken 2 utfäste och som skulle redovisas i samband med resultatredovisning av Sveriges IT-incidentcentrum, Sitic, i december Uppdraget har genomförts av Peter Wallström och Helena Bäckström vid PTS, Avdelningen för nätsäkerhet. Stockholm i juni 2004 Marianne Treschow Tf. generaldirektör 1 Regleringsbrev för budgetåret 2004 avseende Post- och telestyrelsen m.m. inom utgiftsområdet 22 Kommunikationer (rskr. 2003/04:98 och 2003/04:75) 2 Vilket informationsbehov har Internetanvändare vid störningar i Internettrafiken? PTS-ER- 2003:34, ISSN Post- och telestyrelsen

3 Innehåll Innehåll Sammanfattning... 1 Summary Uppdraget Uppdraget från regeringen Avgränsningar Metod Disposition Legala aspekter Tillgång till säkra och effektiva elektroniska kommunikationer Rimliga krav på god funktion och teknisk säkerhet Tillgång till larmtjänster Operatörers rutiner för att sprida störningsinformation Störningsorsaker Störningsfrekvens Rutiner för att sprida störningsinformation Internationell jämförelse Tänkbara åtgärdsområden för spridning av störningsinformation Konsumentupplysning inom området störningsinformation Tillhandahållande av kontaktpunkter för inhämtning av störningsinformation Ett samlat system för spridning av störningsinformation Spridning av störningsinformation i etermedier Analys och slutsatser PTS konsumentupplysning bör utvidgas till att omfatta området störningsinformation PTS bör tillhandahålla kontaktpunkter för inhämtning av störningsinformation Ett samlat spridningssystem föreslås lämnas utan åtgärd Spridning av störningsinformation i etermedier föreslås lämnas utan åtgärd Åtgärder som PTS vidtar internt Slutsatser Post- och telestyrelsen 0

4 Sammanfattning Sammanfattning PTS har fått i uppdrag att utreda och lämna förslag till hur information om störningar i elektroniska kommunikationer kan delges organisationer och allmänhet. PTS har genomfört intervjuer med marknadsledande operatörer inom segmenten fast telefoni, mobil telefoni samt Internet. De ämnen som har diskuterats med operatörerna är: störningsorsaker, störningsfrekvens, rutiner för spridning av störningsinformation samt operatörernas synpunkter på olika förslag till åtgärder. Konsumentklagomål till PTS om spridning av störningsinformation är få. De flesta operatörer har rutiner för att sprida störningsinformation på sina webbplatser och som talsvarsinformation i sina kundtjänsttelefoner. Av de operatörer som idag inte tillhandahåller störningsinformation har flertalet planer på att göra detta. Det finns marknadsskäl för att sprida störningsinformation i olika kanaler även till kunder som har avtal med basvillkor. Därutöver bedömer PTS att antalet störningar i elektroniska kommunikationer är relativt lågt. En genomgående princip för PTS verksamhet är att myndigheten skall vidta så få och så mindre ingripande åtgärder i marknaden som möjligt för att uppfylla PTS mål. PTS anser att då dagens förhållanden för spridning av störningsinformation är tillfredsställande så finns inte skäl för myndigheten att ingripa i operatörernas verksamhet. PTS föreslår att myndigheten vidtar följande åtgärder: Konsumentupplysningen vid PTS bör vidgas till att upplysa konsumenter om operatörers spridning av störningsinformation, PTS bör tillhandahålla kontaktpunkter, dvs. telefonnummer och internetlänkar, för inhämtning av störningsinformation. Post- och telestyrelsen 1

5 Summary Summary The National Post and Telecom Agency (PTS) has been assigned by the Government to propose measures on how information on outages in electronic communications can be disseminated to organisations and the general public. PTS has conducted interviews with major service providers within the fields of fixed telecom, mobile telecom and Internet. The issues discussed with the service providers were: causes of outages, frequency of outages, routines for disseminating information on outages, and the providers thoughts on additional measures that can be taken to disseminate such information. Consumer complaints on the dissemination of information on outages are few. Most service providers have routines for disseminating information on outages. There are market incentives for disseminating such information. PTS also assess that the frequency of outages in electronic communications is low. An important principle for PTS is that the agency shall take as few and minor measures as possible when intervening in market activities. PTS concludes that since the status of dissemination of information on outages is satisfactory, there are no grounds for intervening in service provider activities. PTS proposes that the agency takes the following measures: The consumer guidance at PTS should include to inforrm consumers on the providers dissemination of information on outages, PTS should make available points of contacts at the service providers for collecting information on outages. Post- och telestyrelsen 2

6 Uppdraget 1 Uppdraget 1.1 Uppdraget från regeringen I regleringsbrevet för budgetåret har Post- och telestyrelsen (PTS) fått i uppdrag av regeringen att utreda och lämna förslag till hur information om störningar i elektroniska kommunikationer kan delges organisationer och allmänhet. Föreliggande rapport är en slutredovisning av detta uppdrag. Föreliggande rapport är också en slutredovisning av de analyser som PTS i rapporten Vilket informationsbehov har Internetanvändare vid störningar i Internettrafiken 4 utfäste och som skulle redovisas vid resultatredovisningen av Sveriges ITincidentcentrum, Sitic, i december Avgränsningar Uppdraget har avgränsats till att omfatta de elektroniska kommunikationer som utgör interaktiva tjänster som telefoni, www och e-post över infrastrukturer för fast och mobil telefoni, Internet och kabel-tv. Det är spridning av störningsinformation till slutanvändare, dvs. organisationer och allmänhet, som har studerats. Störningar i hyrd nätkapacitet, som operatörer får information om från sina leverantörer och som kan påverka slutanvändare, behandlas inte. Information som utväxlas mellan operatörer och elleverantörer behandlas inte heller i rapporten. Detta behov av informationsutbyte har uppmärksammats i PTS arbete med åtgärder för att öka robustheten i elektroniska kommunikationer. Rapporten avser inte att behandla störningar som ännu inte uppstått men som kan befaras på grund av exempelvis ett omfattande virusangrepp eller att ett antal DNS-servrar fungerar otillfredsställande. Förebyggande arbete med den typen av störningar bedrivs löpande vid PTS inom ramen för arbetet med robust internet, de åtgärder PTS vidtar för att stärka teknisk infrastruktur samt inom ramen för verksamheten vid Sitic. Operatörer erbjuder avtalsvillkor efter kunders behov. Kunder som har avtal med basvillkor ges standardinformation om störningar. De kunder som vill ha mer detaljerad information om störningar får vanligtvis teckna ett särskilt avtal om detta. Sådana avtal kan också innehålla villkor om att operatören individuellt kontaktar kunden vid störningar. Föreliggande rapport behandlar endast standardinformation om störningar. 3 Regleringsbrev för budgetåret 2004 avseende Post- och telestyrelsen m.m. inom utgiftsområdet 22 Kommunikationer (rskr. 2003/04:98 och 2003/04:75) 4 Vilket informationsbehov har Internetanvändare vid störningar i Internettrafiken? PTS-ER- 2003:34, ISSN Post- och telestyrelsen 3

7 1.3 Metod En studie av störningsorsaker, störningsfrekvens och operatörsrutiner vid störningar har genomförts. Studien har inkluderat intervjuer med tele- och internetoperatörer och andra intressenter. De tio marknadsledande operatörerna, som tillhandahåller elektronisk kommunikation inom segmenten fast och mobil telefoni samt internet, har kontaktats i studien. Av dessa har fyra operatörer valt att inte medverka i studien. De medverkande operatörerna har givits tillfälle att kommentera uppgifterna och det slutliga förslaget till åtgärder. Det är införstått i föreliggande rapport att störningar i telefoni i hög grad påverkar tillgången till internettjänster, då många användare är uppkopplade till internet med uppringd förbindelse. En kartläggning av informationsbehovet hos samhällsviktiga internetanvändare vid störningar i internettrafiken genomfördes av PTS under 2003 och rapporterades till regeringen i oktober PTS har i föreliggande rapport inte gjort någon ytterligare undersökning av de eventuella informationsbehov som kan finnas hos allmänhet och organisationer, utan stödjer sig på ovan nämnda rapport. De antaganden om informationsbehovet som görs i rapporten grundas också på de konsumentklagomål som har inkommit till PTS. En studie av internationella förhållanden inom området har utförts av konsultföretaget Cullen International. 1.4 Disposition Rapporten är indelad så att kapitel 2 beskriver de legala aspekter som kan läggas på uppdraget vad gäller PTS roll och operatörernas åligganden. Kapitel 3 redovisar dagsläget hos operatörerna innehållande beskrivningar av störningsorsaker, störningsfrekvens samt operatörernas informationsrutiner och kanaler för spridning av störningsinformation. I kapitel 4 görs en kortfattad internationell utblick. Kapitel 5 presenterar mot bakgrund av dagsläget fyra tänkbara åtgärdsområden. Kapitel 6 analyserar åtgärdsområdena och de legala aspekterna på dessa. Kapitlet utmynnar i förslag till vilka åtgärder som bör vidtas. 5 Ibid Post- och telestyrelsen 4

8 Legala aspekter 2 Legala aspekter 2.1 Tillgång till säkra och effektiva elektroniska kommunikationer Syftet med den nya lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation, EkomL, är att enskilda och myndigheter skall få tillgång till säkra och effektiva elektroniska kommunikationer och största möjliga utbyte vad gäller urvalet av elektroniska kommunikationstjänster samt deras pris och kvalitet. När det gäller begreppet säkra och effektiva elektroniska kommunikationer framgår av förarbetena prop. 2002/03:110, att kommunikationerna dels skall vara driftsäkra. Dels också tillgodose ett gott integritetsskydd. 5 kapitlet i EkomL innehåller möjligheter att ställa vissa krav på de s.k. USOoperatörerna (Universal Service Obligation) när det gäller tjänsternas kvalitet och hur denna information skall publiceras. Dessa bestämmelser sätter ramarna för uppdraget att utreda hur operatörerna hanterar informationsspridning när driftsavbrott eller störningar uppstår och att utreda huruvida informationen ges på ett tillfredställande sätt. 2.2 Rimliga krav på god funktion och teknisk säkerhet Av 5 kap 7 första stycket i EkomL framgår att den som tillhandahåller en allmänt tillgänglig telefonitjänst skall se till att tjänsten och det allmänna telefonnätet till fast nätanslutningspunkt uppfyller rimliga krav på god funktion och teknisk säkerhet samt på uthållighet och tillgänglighet vid extraordinära händelser i fredstid. Bestämmelsen bygger i första hand på ordalydelsen i artikel 23 i USOdirektivet. God funktion och teknisk säkerhet är ett slags basnivå för telekommunikationer. Skyldigheten att tillgodose rimliga krav på god funktion och teknisk säkerhet fanns redan i 18 telelagen. En stor skillnad jämfört med telelagen är emellertid att den nuvarande bestämmelsen är begränsad till att gälla den som tillhandahåller en allmänt tillgänglig telefonitjänst. Således kan med EkomL krav avseende god funktion och teknisk säkerhet inte längre ställas på annat än tjänster som är att anses som taltelefoni. (18 telelagen gällde den som inom ett allmänt tillgängligt telenät tillhandahöll teletjänster eller nätkapacitet). 6 Bestämmelsen omfattar således inte den som tillhandahåller elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster generellt, t.ex. internetoperatörer. Några generella krav på rapporteringsskyldighet för internetoperatörer vid större avbrott finns således för närvarande inte enligt EkomL. 6 Frågan om i vilken mån IP-telefoni är att anses som taltelefoni behandlas i PTS rapport Internet och lagen om elektronisk kommunikation, PTS-ER-2003:36, ISSN Post- och telestyrelsen 5

9 Legala aspekter Beträffande vilka krav på god funktion och teknisk säkerhet som nu kan ställas på den som tillhandahåller en allmänt tillgänglig telefonitjänst kan ledning hämtas från förarbetena till 18 telelagen. Av prop. 1996/97:61 framgår att 18 telelagen gav utrymme för tillsynsmyndigheten att meddela föreskrifter om tekniska planer, servicekodplaner, vissa standarder för gränssnitt och andra frågor som rör funktionen i nätet. Beträffande kravet på uthållighet och tillgänglighet vid extraordinära händelser i fredstid framgår av prop. 2002/03:110 s. 243 att med begreppet avses sådana händelser som avses i lagen (2002:833) om extraordinära händelser i fredstid hos kommuner och landsting. Av förarbetena till denna lag prop. 2001/02:184 framgår att begreppet extraordinära händelser i fredstid bör förstås som händelser mellan normaltillstånd och höjd beredskap. Händelserna skall avvika från det normala och typiska händelser är väderrelaterade händelser av större omfattning, t.ex. större översvämningar och omfattande snöoväder. Undantagsvis kan en extraordinär händelse i fredstid också utgöra en svår påfrestning på samhället i fred såsom detta tillstånd beskrivs i SOU 2001:41, Säkerhet i ny tid. PTS får meddela föreskrifter om på vilket sätt skyldigheterna skall fullgöras och om undantag från skyldigheterna. I samband med mer omfattande avbrott har PTS begärt in en redogörelse från operatören avseende vad som inträffat, vad som gjorts för att åtgärda problemen samt vilka åtgärder som kommer att vidtas för att förebygga att detsamma inträffar igen. Hitintills har PTS inte funnit skäl att rikta allvarligare kritik gentemot någon enskild operatör i detta sammanhang. I de fall där operatören angett att brister skall åtgärdas på visst sätt kan PTS komma att i efterhand begära en närmare redogörelse för hur detta arbete bedrivs för att på så vis kontrollera att utlovade åtgärder vidtagits. För vidare analys av begreppet god funktion och teknisk säkerhet hänvisas till den utredning om behovet av en föreskrift som definierar god funktion och teknisk säkerhet, vilken PTS kommer att genomföra under hösten. 2.3 Tillgång till larmtjänster Det framgår av bestämmelsen i 5 kap. 7 första stycket 2 och 3 EkomL att det föreligger en skyldighet att medverka till att nödsamtal utan avbrott kan förmedlas avgiftsfritt för användaren och i den mån det är tekniskt genomförbart, tillhandahålla den som mottar nödsamtal lokaliseringsuppgifter. Möjligheten att ringa nödsamtal är av stor betydelse. Därför finns en skyldighet i lagen för operatörer att medverka till att nödsamtal utan avbrott kan förmedlas avgiftsfritt för användaren. Av förarbetena framgår att varje avbrott inte är att se som ett åsidosättande av skyldigheten att förmedla nödsamtal. Post- och telestyrelsen 6

10 Legala aspekter PTS har tidigare meddelat föreskrifter 7 avseende förmedling av nödsamtal till samhällets alarmerings- och räddningstjänst med stöd av teleförordningen (1997:399). Av dessa framgår att om nödsamtal på grund av störningar, avbrott i nät eller liknande inte kan förmedlas till en alarmeringscentral skall teleoperatören omedelbart underrätta alarmeringscentralen. Underrättelsen skall innehålla uppgift om orsaken till att nödsamtal inte kan förmedlas, avbrottens omfattning, berörda kommuner och antalet berörda abonnenter samt beräknad avhjälpningstid för avbrottet. En motsvarande föreskrift kommer att meddelas med stöd av EkomL, se förordningen (2003:396) om elektronisk kommunikation. PTS ser mot bakgrund av den nya lagen över möjligheterna att tillhandahålla den som mottar nödsamtal lokaliseringsuppgifter. Syftet med bestämmelsen är att göra det möjligt för aktuell räddningstjänstorganisation att så långt möjligt vidta åtgärder för att på alternativa sätt medge möjligheter att kontakta samhällets alarmerings- och räddningstjänst. 7 PTSFS 2002:4 om förmedling av nödsamtal till samhällets alarmerings- och räddningstjänst Post- och telestyrelsen 7

11 Operatörers rutiner för att sprida störningsinformation 3 Operatörers rutiner för att sprida störningsinformation Operatörer vidtar planerade åtgärder i servicefönster. Oplanerade störningar i elektroniska kommunikationer är främst orsakade av avbrott i elförsörjning samt brott på kabel. Störningsfrekvensen i elektroniska kommunikationer är låg och konsumentklagomål på spridning av störningsinformation är få. De flesta operatörer har rutiner för att sprida störningsinformation på webbplatser och i talsvarsformat. 3.1 Störningsorsaker De operatörer som har intervjuats vidtar de planerade åtgärder som kan orsaka störningar i s.k. servicefönster, de fasta tidsintervaller då reparationer och uppdateringar genomförs. Servicefönster är förlagda till tidpunkter med låg trafik, företrädesvis nattetid. Kunder blir i varierande grad individuellt informerade om planerade avbrott beroende på avtalsvillkor. De oplanerade störningar som uppstår är främst orsakade av avbrott i elförsörjning samt brott på kabel. Det finns också tillfällen då exempelvis akuta omläggningar av fiberkabel samt uppdatering och omlokalisering av servrar behövs göras utanför ordinarie servicefönster. Det har hänt att mjukvaruproblem har orsakat oplanerade avbrott. 3.2 Störningsfrekvens Flertalet av de intervjuade operatörerna lämnar inte ut tillgänglighetsstatistik. PTS har dock indikationer på att störningsfrekvensen i de elektroniska kommunikationer marknadsledande operatörer tillhandahåller är relativt låg. Vad gäller tjänsten Internet uppger de internetanvändare som intervjuats i rapporten Vilket informationsbehov har Internetanvändare vid störningar i Internettrafiken? 8 att de är överraskade av att störningar och avbrott inte inträffar oftare. I rapporten framkommer också att flera internetanvändare menar att tillgängligheten till Internet är så god att de har blivit bortskämda. Vid en fritextsökning i den databas där konsumentärenden registreras hos PTS har generöst räknat sju av de drygt 5000 ärenden som inkommit till PTS under åren 2003 och 2004 handlat om klagomål på operatörernas informationsrutiner vid störningar. 8 Vilket informationsbehov har Internetanvändare vid störningar i Internettrafiken? PTS-ER- 2003:34, ISSN Post- och telestyrelsen 8

12 Operatörers rutiner för att sprida störningsinformation 3.3 Rutiner för att sprida störningsinformation De operatörer som har intervjuats har rutiner för produktion av störningsinformation och rutiner för att kommunicera denna information till sina kunder. Ett flertal operatörer publicerar störningsinformation på sina webbplatser. Av de operatörer som idag inte tillhandahåller information på sina webbplatser har flertalet planer på att göra detta. Flera operatörer har också talsvarsinformation om driftsavbrott på sina kundtjänsttelefonnummer. De operatörer som har infört talsvarsinformation har märkt en lägre grad av förfrågningar om störningar. Den andelsgrad av samtal som rör störningsinformation har hos en av operatörernas kundtjänster sjunkit till 14% efter införandet av talsvarsinformation. Normalrutiner vid störning är att vakthavande vid operatörernas driftsövervakningscentraler avgör enligt operatörsspecifika kriterier om störningsinformation ska produceras. Dessa kriterier baseras vanligen på antal kunder som är drabbade, geografisk position samt avhjälpningstid. Vakthavande meddelar, antingen per telefon eller med textmeddelande, operatörens kundtjänst som då lägger ut störningsinformation på operatörens webbplats och i talsvarsformat. Störningar kan vara av intresse för media. Flera operatörer har därför rutiner för hur kontakter med media ska skötas vid störningar. I dessa rutiner inkluderas att störningsinformation tillsänds mediaansvarig personal. Flera operatörer har vid större störningar meddelat Sveriges Radio detta, varefter störningsinformation utsändes i rundradio. De operatörer som tillhandahåller elektronisk kommunikation i Kabel-TV-nät kan lägga ut störningsinformation på egen text-tv. Post- och telestyrelsen 9

13 Internationell jämförelse 4 Internationell jämförelse I detta avsnitt ges en bild av utvecklingen av arbetet inom det här området i andra länder, inom EU och USA. Den internationella jämförelsen skall inte betraktas som en heltäckande beskrivning. Med hjälp av konsultföretaget Cullen International har en internationell studie genomförts beträffande EU-länderna. Undersökningen har omfattat om det i respektive land finns något regelverk som styr information om störningar eller driftsavbrott till slutkund, hur operatörer i praktiken informerar sina kunder samt vilka rutiner de har när störningar eller driftsavbrott uppstår. Undersökningen har också omfattat om det i landet finns ett samlat system för spridning av störningsinformation. De svar som erhållits indikerar att det är operatörerna själva som tillhandahåller trafikinformation på sina webbplatser. Vad som framförallt nämns som sådan information som ges kunderna är planerade störningar. Operatörerna i ett flertal länder, bl. a. Belgien, Finland, Portugal och Schweiz har som policy att informera sina kunder i god tid före planerade avbrott. I Finland ställs det rättsliga krav på operatören att informera kunden i god tid före planerade avbrott. Också i Tyskland är frågan reglerad på det sättet att operatören har en rättighet att orsaka driftsavbrott för att vidta åtgärder som skyddar nätets integritet. Irländska operatören Eircom har en fault repair service, vilken ger kunden möjlighet att när en störning inträffat på dennes telefonlinje, kunna kontrollera hur arbetet med att åtgärda felet framskrider online. Detsamma gäller British Telecom, vilka publicerar individuella felrapporter på sin webbplats. Danska operatören TDC och norska Telenor har tillhandahåller information om driftsavbrott på deras webbplatser. I Portugal måste operatören PT vid en nödsituation eller vid force majeur omedelbart informera kunderna om hur lång tid driftsavbrottet kan förväntas pågå. Vid övrigt underhåll för att stärka nätets integritet skall kunderna informeras 24 timmar före ett planerat avbrott. Också i Spanien uppställs ett krav på operatören att meddela berörda kunder om driftsavbrott i förväg. Vid oplanerade avbrott skall felet avhjälpas så fort som möjligt. Inga av de 16 tillfrågade länderna har svarat ja på frågan om de har en samlad spridningspunkt. Under 2004 har USA: s Federal Communications Commission (FCC) presenterat ett förslag till reglering på området vilken innebär att nätbundna, trådlösa, satellitburna etc. telekommunikationer skall rapportera väsentliga störningar till FCC. Tidigare har FCC försökt få operatörerna att lämna information på frivillig basis, vilket inte har fungerat tillfredställande. FCC har tagit fram ett handlingsprogram för att göra rapportering obligatorisk samt göra rapporteringen snabbare och enklare genom användande av ett elektroniskt formulär. De planerar också att ställa krav på rapportering om störningar och driftsavbrott när samhällsviktiga funktioner påverkats. Post- och telestyrelsen 10

14 Tänkbara åtgärdsområden för spridning av störningsinformation 5 Tänkbara åtgärdsområden för spridning av störningsinformation Fyra åtgärdsområden är identifierade: 1. Konsumentupplysning inom området störningsinformation. 2. Tillhandahållande av kontaktpunkter för inhämtning av störningsinformation. 3. Ett samlat spridningssystem för störningsinformation. 4. Spridning av störningsinformation i etermedier som ett komplement till ett samlat spridningssystem. 5.1 Konsumentupplysning inom området störningsinformation PTS tillhandahåller idag konsumentinformation i form av prisjämförelser mellan olika operatörer och information om bredband eller säkerhet på Internet. PTS webbplats med prisjämförelser ger konsumenter information om priser för telefoni, SMS, surftaxor, utlandssamtal och nummerupplysning. Konsumenter får också råd om vad de bör tänka på vid val av operatör. PTS information om säkerhet på internet lär användare vad som är viktigt att känna till och hur användare kan värdera de risker som finns på Internet. PTS gör härutöver en årlig konsumentenkätundersökning och har ett upparbetat samarbete med Konsumentverket. PTS kan, i linje med ovan, lämna upplysningar till konsumenterna om att operatörers rutiner för att sprida störningsinformation är en viktig variabel vid val av operatör. PTS kan också sätta upp ett antal kriterier för konsumenter att beakta vid val av operatör. Exempel på sådana kriterier är: vilka rutiner har operatören vid driftsavbrott, planerade eller oplanerade, i vilken form rapporterar operatören om störningar och driftsavbrott, vid vilken tidpunkt i förhållande till störningen har operatören som ambition att informera, har operatören alternativa informationskanaler, t.ex. talsvarsinformation, mobiltelefonuppringning, erbjuder operatören kunden att avtala sig till en högre nivå av kundservice? Det torde ligga i operatörernas intresse att vara PTS behjälplig med denna information då den visar på att operatören har en hög servicenivå vilket attraherar kunder. Operatörerna torde själva ha incitament att hänvisa till denna information. Åtgärden kan även medföra att de kriterier som PTS tar fram blir en de-factostandard för vad en operatör bör inkludera i sina basvillkor. Post- och telestyrelsen 11

15 Tänkbara åtgärdsområden för spridning av störningsinformation 5.2 Tillhandahållande av kontaktpunkter för inhämtning av störningsinformation Störningsinformation produceras hos operatörerna och kommuniceras i varierande grad på deras webbplatser och i talsvarsformat. I syfte att öka mångfalden i upplysningar om var man kan inhämta störningsinformation kan PTS på dess webbplats, och vid telefonförfråga till PTS, tillhandahålla kontaktpunkter vid operatörerna för inhämtning av information om störningar, dvs. internetlänkar och telefonnummer. En sådan åtgärd skulle innebära att operatörernas rutiner för att sprida störningsinformation uppmärksammas, vilket kan ge operatörerna incitament att tillse att kontaktpunkter registreras vid PTS samt tillse att aktuell störningsinformation också kan inhämtas vid dessa kontaktpunkter. De operatörer som idag inte har störningsinformation på sina webbplatser kommer med samma incitament antagligen se till att webbplatser med störningsinformation etableras. Samma torde gälla för talsvarsinformation. 5.3 Ett samlat system för spridning av störningsinformation Den störningsinformation som produceras hos operatörerna skulle kunna överföras, sammanställas och presenteras vid en samlad spridningspunkt. Informationen skulle kunna läggas upp i en databas till vilken ett geografiskt informationssystem knyts. Informationen kan presenteras nedbrytbar på geografisk nivå och operatörsnivå på en webbplats. Talsvarsinformation kan på samma sätt sammanställas i en telefonitjänst där kunderna kan knappa sig fram. I rapporten Vilket informationsbehov har Internetanvändare vid störningar i Internettrafiken 9 uttryckte ett par användare önskemål om ett samlat spridningssystem. Det påpekades i rapporten att det är angeläget för organisationer som erbjuder internettjänster, exempelvis banker, att kunna upplysa sina kunder som ringer och klagar på att bankens webbplats är nere, att felet ligger hos kundens operatör och inte hos organisationen. Ett samlat spridningssystem skulle då hjälpa organisationerna att vara sina kunder behjälpliga med information om störningsläget på Internet. Ett exempel på ett samlat spridningssystem är portalen där trafikinformation från bl.a. Vägverket, Stockholms Gatu- och fastighetskontor och Storstockholms lokaltrafik presenteras i ett sammanhållet format. Ett samlat spridningssystem kräver att operatörerna överför sin störningsinformation till spridningspunkten i ett enhetligt format. Systemet kräver också att operatörerna enas om gemensamma kriterier för när störningsinformation ska produceras. Kriterierna kan med fördel baseras på definitionen av begreppen god funktion och teknisk säkerhet som PTS kommer att ta fram. Skillnader i kriterier 9 Vilket informationsbehov har Internetanvändare vid störningar i Internettrafiken? PTS-ER- 2003:34, ISSN Post- och telestyrelsen 12

16 Tänkbara åtgärdsområden för spridning av störningsinformation kan medföra att vissa operatörer kommer att presentera en mer omfattande störningsgrad än andra operatörer, vilket vore olyckligt. Ett samlat spridningssystem bör därför inte innehålla en arkivfunktion som kan medföra en möjlighet till att sammanställa en operatörs störningsfrekvens över tidsintervall. Information från en operatör till ett samlat spridningssystem kan röja störningar hos andra operatörer. Detta kan medföra legala konsekvenser för huvudmannen för det samlade spridningssystemet i form av eventuellt skadeståndsanspråk på grund av felaktiga upplysningar eller råd. I ett samlat spridningssystem bör det därför tillses att störningsinformation som omfattar flera operatörer presenteras synkront. Ett samlat spridningssystem kan förslagsvis förläggas antingen till en branschgemensam spridningspunkt, till PTS eller till SOS Alarm (se avsnitt 5.4). Ett samlat spridningssystem lokaliserat till PTS skulle i sådant fall kunna integreras med myndighetens etablering av en krisinformationsarea på dess webbplats. 5.4 Spridning av störningsinformation i etermedier Som ett komplement till en samlad spridning, eller som en ytterligare en informationskanal för enskild operatör, kan störningsinformation spridas i andra medier. Operatörerna sprider störningsinformation på webbplatser och i talsvarsformat. Dessa två informationskanaler kompletterar varandra när någon av tjänsterna är drabbade av störningar. Detta förhållande kräver dock att konsumenten aktivt söker information. Det medium som ytterligare kan komplettera dessa informationskanaler är etermediet, vilket kan hjälpa operatörerna att aktivt meddela konsumenter. Detta medium kan användas vid större störningar i syfte att öka penetrationen av störningsinformation. Sveriges Radio (SR) driver ett informationssystem kallat OJJE. Detta system bygger på att information om störningar i olika verksamheter från ett stort antal källor rapporteras in till SR via informationsklienter kopplade till OJJE. En av dem som bidrar och prenumererar på störningsinformation är SOS Alarm. De operatörer som tillhandahåller allmänt tillgängliga telefonitjänster i fasta anslutningspunkter skall i vissa fall ge SOS Alarm störningsinformation 10. Ett par av dessa operatörer är anslutna till OJJE-systemet och kan använda denna funktion för att informera SOS Alarm vid störningar. Den information som överförs i OJJE-systemet lagras på SR vilket innebär att dess sändningsledning kan gå ut med information i radio över det geografiska område som är drabbat av störningar. I dagsläget är det främst vägtrafikstörningar som meddelas. En annan etermediekanal är Tidningarnas telegrambyrå (TT). De förser flera av de privata lokalradiostationerna med radionyheter från egen studio. Information om störningar i elektroniska kommunikationer som tillsänds TT kan då nå kunder som vid aktuell tidpunkt inte lyssnar på SR:s utbud. 10 PTSFS 2002:4 om förmedling av nödsamtal till samhällets alarmerings- och räddningstjänst Post- och telestyrelsen 13

17 Tänkbara åtgärdsområden för spridning av störningsinformation SR och TT gör egna redaktionella bedömningar om störningsinformation ska utsändas i rundradio. En tredje etermediekanal som skulle kunna användas av det samlade spridningssystemet är Text-TV. I dag finns det sidor på Sveriges Televisions Text-TV som disponeras av Vägverket för vägtrafikinformation. På liknande sätt skulle det samlade spridningssystemet kunna använda sig av Text-TV för att sprida redaktionellt ofiltrerad information om störningar i elektroniska kommunikationer. Post- och telestyrelsen 14

18 Analys och slutsatser 6 Analys och slutsatser Operatörer har rutiner och marknadsskäl för att sprida störningsinformation i olika kanaler och även till kunder som har avtal med basvillkor. PTS anser att de förhållanden som gäller idag inte behöver ändras. PTS bör vidga sin konsumentupplysning till att upplysa konsumenter om operatörers spridning av störningsinformation och bör tillhandahålla kontaktpunkter för inhämtning av information. PTS har ett antal medel för att uppnå de övergripande målen för verksamheten. En viktig princip vid valet av medel, som kommer till uttryck i 1 kapitlet 2 EkomL, är proportionalitetsprincipen. Den innebär att de åtgärder som vidtas inte får vara mer ingripande än vad som framstår som rimligt. Principens betydelse för de medel som PTS kan använda kan åskådliggöras som en trappa där de lägre stegen är mindre ingripande. Trappan utgörs i fallande ordning av dessa trappsteg: förslag till lagstiftning, föreskrifter, tvistlösning, beslut om skyldigheter, tillsyn och beslut efter tillsyn, upphandling, information och allmänna råd, beskrivning och analys. Om PTS exempelvis kan komma till rätta med ett problem genom analyser och information, så ska PTS normalt inte vidta några mer ingripande åtgärder. Förutsättning för att bedriva tillsyn krävs i vissa fall att företag förpliktats eller genom upphandling utsetts att tillhandahålla vissa tjänster. Hur proportionalitetsprincipen ska tillämpas vid sammanvägningen av olika faktorer och andra legala principer till en policy får övervägas närmare för varje typ av tillämpning. I regeringens prop. 2002/03:110 s. 185 anges att I att åtgärden skall vara den lämpligaste ligger att myndigheten skall välja den minst ingripande åtgärden som efter en proportionalitetsavvägning och behovsprövning utifrån de enskilda och allmänna intressen som står mot varandra, bedöms kunna leda till det önskade resultatet. En genomgående princip för PTS verksamhet är således att myndigheten skall vidta så få och så mindre ingripande åtgärder som möjligt för att uppfylla målen. Utredningen har funnit att störningsfrekvensen i de elektroniska kommunikationer som operatörerna tillhandahåller är låg. PTS egna uppgifter från konsumentärenden visar detsamma. Det bör dock påpekas att PTS är medveten om att enskilda störningar kan drabba enskilda kunder hårt. Operatörernas spridning av störningsinformation får anses fungera på ett tillfredställande sätt. Det finns marknadsskäl för operatörerna att tillse att denna är effektiv och sker i flera kanaler. Om konkurrensen på marknaden är väl fungerande kommer kvalitetskrav och informationskrav att i första hand definieras i samspelet mellan aktörerna på marknaden. Härutöver får inte PTS störa skälet för operatörerna att själva sköta informationsspridning. PTS ser en risk i att alltför långtgående ingripa i operatörernas egna rutiner kring driftstörningar. Post- och telestyrelsen 15

19 Analys och slutsatser 6.1 PTS konsumentupplysning bör utvidgas till att omfatta området störningsinformation PTS arbete med information, på webbplats och i tryck, är effektivt och attraherar både konsumenter för informationsinhämtning och operatörer för informationsspridning. PTS bör i linje med myndighetens åligganden och i analogi med andra upplysningsverksamheter vidga konsumentupplysningsverksamheten till att, i enlighet med avsnitt 5.1, inkludera upplysningar om hur operatörer sprider störningsinformation. 6.2 PTS bör tillhandahålla kontaktpunkter för inhämtning av störningsinformation Ett tillhandahållande av kontaktpunkter för inhämtning av störningsinformation är en åtgärd som ökar mångfalden av upplysningar om var störningsinformation finns. PTS bör, i enlighet med avsnitt 5.2, publicera information om var det finns. 6.3 Ett samlat spridningssystem föreslås lämnas utan åtgärd Ett samlat spridningssystem, som beskrivs i avsnitt 5.3, är en åtgärd som inte bör vidtas i PTS regi. Det behövs inga åtgärder eftersom dagens förhållanden är tillfredsställande. Åtgärder skulle också bli svåra att vidta då många operatörer motsätter sig de i avsnitt 5.3 nämnda konsekvenser som åtgärderna medför. Flera operatörer menar exempelvis att gemensamma kriterier för störningsinformation inte är önskvärda och att en branschgemensam samlad spridning inte är möjlig på grund av marknadsmässiga och legala orsaker. En operatör har dessutom meddelat att någon störningsinformation till en samlad spridningspunkt inte kommer att överföras. 6.4 Spridning av störningsinformation i etermedier föreslås lämnas utan åtgärd Spridning i etermedier som föreslås i avsnitt 5.4 är avsett att utgöra ett komplement till det samlade spridningssystemet. PTS anser att förslaget skall lämnas utan åtgärd. Det är dock viktigt att operatörerna är införstådda med att det finns etermediekanaler som kan sprida störningsinformation. PTS skulle kunna i syfte att befrämja funktionen i ett samlat spridningssystem föra en dialog med SVT om utrymme i dess Text-TV. 6.5 Åtgärder som PTS vidtar internt PTS undersöker som ett led i sin tillsynsverksamhet möjligheten att etablera en rutin för operatörers inrapportering av driftsavbrott till myndigheten. PTS bör även tillse att klagomål på störningsinformation införs som en särskild statistisk post i den databas som registrerar konsumentklagomål. PTS bör också föra in erfarenheterna av spridning av störningsinformation som en fråga i PTS årliga konsumentenkät. Post- och telestyrelsen 16

20 Analys och slutsatser 6.6 Slutsatser PTS har funnit att konsumentklagomål på spridning av störningsinformation är få. Operatörerna har rutiner och marknadsskäl för att sprida störningsinformation i olika kanaler och det även till kunder som har avtal med basvillkor. Därutöver bedömer PTS att antalet störningar i elektroniska kommunikationer är relativt lågt. Dessa förhållanden tillsammans med proportionalitetsprincipen medför att PTS i dagsläget inte finner skäl till att korrigera dagens förhållanden. PTS skall dock naturligtvis även fortsättningsvis bevaka att EkomL:s krav vad gäller säkerhet efterlevs. Myndighetens möjligheter att utöva tillsyn på just detta område är dock begränsade till allmänt tillgängliga telefonitjänster. Sammanfattningsvis anser PTS att konsumentupplysningen vid PTS skall vidgas till att upplysa konsumenter om hur operatörer sprider störningsinformation samt att PTS skall tillhandahålla kontaktpunkter för inhämtning av störningsinformation. Post- och telestyrelsen 17

21 Analys och slutsatser. Post- och telestyrelsen 18