Revisionsrapport Koncernsamordning Sundsvalls kommun Anders Haglund Cert. Kommunal revisor Johan Lidström

Transkript

1 Revisionsrapport Anders Haglund Cert. Kommunal revisor Koncernsamordning Sundsvalls kommun Johan Lidström

2 Innehållsförteckning 1. Sammanfattning och revisionell bedömning Inledning Bakgrund Revisionsfråga Metod och avgränsning Granskningsresultat Styrsignaler Ägardirektiv Ägarpolicy Upphandlingspolicy Effektivitets- och organisationsutredning Slutsats Samordning Administrativ och teknisk samordning Processamordning Teknisk samordning Upphandling Fastigheter Marknadsföring Finansiering Intern kontroll Slutsats september 2013 Sundsvalls kommun

3 1. Sammanfattning och revisionell bedömning På uppdrag av de förstroendevalda revisorerna i Sundsvalls kommun har granskat kommunkoncernens samordning. Syftet med granskningen har varit att bedöma om det finns en strategi för samordning och samarbete i olika avseenden mellan kommunen och de kommunala bolagen i syfte att ge förutsättningar för att bedriva verksamheten på ett ekonomiskt tillfredsställande sätt. Det finns styrsignaler i exempelvis ägardirektiv eller andra styrinstrument i syfte att skapa samordning och/eller samverkan mellan förvaltningsorganisationen och bolagen. I ägardirektiv och ägarpolicy finns vissa direktiv om hur samordning mellan bolagen och mellan kommun och bolag kan ske. Dessa direktiv är av det övergripande slaget där det framgår att kommunstyrelsen har ansvaret för att samordna i syfte att nedbringa kostnaderna och främja effektiviteten i kommunkoncernen. I ägarpolicyn står det vidare att bolagsstyrelserna ska ta hänsyn till koncernens samlade perspektiv. Det tydligaste exemplet som handlar om samordning återfinns i kommunens upphandlingspolicy. Hade styrsignalerna om samordning varit tydligare formulerade och med klara ansvarsområden för bolag och nämnder hade detta med stor sannolikhet lett till ökad samordning. Inom områdena administration och teknik har kommunen gjort framsteg med samordning av IT, telefonväxel, internbank och viss lönehantering. Kommunen har en central upphandlingsenhet som bolagen utnyttjar och hela koncernen har nytta av detta. Även uppföljning av den interna kontrollen görs efter gemensam mall. Den gemensamma uppfattningen bland de intervjuade är att samordningen kan förbättras och att det kan ske på många fler områden än vad som görs idag. Vidare anses chefsträffarna vara mycket bra men kan bli bättre genom att inrikta sig mer mot samordning och effektivitet. Vår sammanfattande bedömning är att Sundsvalls kommunkoncern till stor del saknar en uttalad strategi för samordning och samarbete men att koncernen ändå inom specifika områden nått långt vad gäller att ta tillvara samordningsmöjligheter. I syfte att utveckla samordningen i kommunen lämnar vi följande rekommendationer: Upprätta en samordningsplan med riktlinjer för den framtida samordningen inom kommunkoncernen eller förtydliga de nuvarande policydokumenten som berör samordning. Sundsvalls kommun 1 av 11

4 Utvärdera lönsamheten i att samordna administrativa och ekonomiska uppgifter såsom löne- och fakturahantering till ett bolag inom koncernen alternativ att lägga detta utanför koncernen. Tillse att det arbete som startats i och med Effektivitets- och organisationsutredningen slutförs. Sundsvalls kommun 2 av 11

5 2. Inledning 2.1. Bakgrund Kommunerna, Sundsvall, Umeå och Luleå bedriver en relativt omfattande verksamhet i bolagsform. Bolagen styrs, i första hand, genom bolagsordningar och ägardirektiv. Enligt kommunallagens 8 kap 1 ska kommuner och landsting ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet och i sådan verksamhet som bedrivs genom andra juridiska personer. När verksamhet också bedrivs i andra former än förvaltningsformer skapas risker för att stordrifts- och samordningsmöjligheter inte utnyttjas och att istället suboptimering av resursanvändningen sker. Exempel på detta är att administrativa funktioner byggs upp i flera olika enheter. Med anledning av denna risk vill revisorerna i de tre kommunerna översiktligt kartlägga och granska vilken praktisk samordning och samarbete som sker mellan bolagen och kommunen,( förvaltningsorganisationen) i syfte att bidra till kostnadseffektivitet i den samlade kommunala verksamheten, d.v.s. i förvaltningsorganisationen och bolagen eller koncernen. Vad som avses är exempelvis samordning av upphandling och ramavtal, samverkan beträffande administrativa funktioner och olika former av nyckelkompetenser. Det kan också handla som samnyttjande av resurser i den direkta verksamheten såsom fastighetsunderhåll etc Revisionsfråga Finns det en strategi för samordning och samarbete i olika avseenden mellan kommunen, d.v.s. förvaltningsorganisationen och bolagen i syfte att ge förutsättningar för att bedriva verksamheten på ett ekonomiskt tillfredsställande sätt? Kontrollmål: Den övergripande revisionsfrågan ska belysas utifrån bl.a. följande kontrollmål: Det finns tydliga styrsignaler i exempelvis ägardirektiv eller andra styrinstrument i syfte att skapa samordning och/eller samverkan mellan förvaltningsorganisationen och bolagen Det finns exempel på samordning och/eller samverkan inom koncernen. Kartläggning och beskrivning Metod och avgränsning Granskningen har genomförts på följande vis: Sundsvalls kommun 3 av 11

6 Genomgång och granskning av styrande dokument, såsom ägarpolicy, ägardirektiv, bolagsordningar, upphandlingspolicy, effektivitets- och organisationsutredning mm. Intervjuer med: VD för Sundvall Energi AB VD för Reko Sundsvall AB VD för Korsta Oljelager AB VD för SKIFU AB VD för Mitthem AB VD för Sundsvall Vatten AB VD för MittSverige Vatten AB Kommundirektör Ekonomidirektör Samtliga intervjuade har fått möjlighet att sakgranska ett arbetsutkast av rapporten. Sundsvalls kommun 4 av 11

7 3. Granskningsresultat De kommunala bolagen i Sveriges kommuner utgör liksom nämnder och förvaltningar instrument för att fullgöra kommunal verksamhet. Det finns oavsett organisationsform behov av att skapa en väl sammanhållen kommunal organisation med en gemensam ledning. Detta skapar rationalitet och ger en bättre möjlighet att effektivt utnyttja de kommunala resurserna samtidigt som det ökar förtroendet för den kommunala verksamheten. Kommunen har valt att organisera de kommunala bolagen under ett gemensamt moderbolag, Stadsbacken AB. Syftet har varit att skapa en bättre styrning av kommunens dotterbolag, men också att möjlighet då ges till att nyttja skattelagstiftningens regler om koncernbidrag Styrsignaler Ägardirektiv I Sundsvalls kommunkoncerns ägardirektiv som reviderades senast finns bolagsgemensamma direktiv där det finns beskrivet att bolagen ska: utveckla och effektivisera verksamheten samt i samverkan med andra intressenter aktivt främja en utveckling för hållbar tillväxt i regionen. I bolagens enskilda ägardirektiv finns anvisningar om samverkan inom bland annat: -gemensam marknadsföring (Näringslivsbolaget i Sundsvall AB) -utveckla och stödja interkommunal samverkan (Sundsvall Elnät AB) -samordning av kommunens investeringar i området (Sundsvall Logistikpark AB) Ägarpolicy I kommunens ägarpolicy står beskrivet att: Kommunstyrelsen ska, i syfte att nedbringa kostnaderna och främja effektiviteten i kommunkoncernen, fästa stor vikt vid samordningen av verksamheterna i bolagen och kommunen. Vidare står det att: Respektive bolagsstyrelse har att, förutom att tillvarata bolagets egna intressen, även agera utifrån Stadsbackenkoncernens samlade perspektiv Upphandlingspolicy Kommunens upphandlingspolicy fastslår den yttre ram som gäller för kommunens styrelser, nämnder, bolag och kommunalförbund. Där redogörs för att varje enhet inom koncernen har ett ansvar att beakta kommunkoncernens gemensamma bästa genom intern samordning. I detta ansvar ligger att utnyttja resurser effektivt genom Sundsvalls kommun 5 av 11

8 att medverka i utvecklingen av samordnade upphandlingar samt vara köptrogen mot och känna delaktighet i tecknade avtal. Det är kommunstyrelsens upphandlingsenhet som ansvarar för samordningen av varu- och tjänsteupphandlingar till kommunens förvaltningar. Bolagen ska, enligt upphandlingspolicyn, så långt som möjligt delta i samordningen. Vidare ska avsteg från att delta i samordningen ska motiveras skriftligt till upphandlingsenheten Effektivitets- och organisationsutredning Under 2012 genomförde moderbolaget Stadsbacken AB en Effektivitets- och organisationsutredning. Bakgrunden till utredningen låg i att finna sätt att minska den ansträngda ekonomiska ställning som vissa bolag i koncernen har. Utredningen utgick från det uppdrag som kommunfullmäktige gett Stadsbacken AB avseende att: hålla samman den kommunala bolagskoncernen samt efter ägarens direktiv ansvara för koncernens övergripande utveckling och strategiska planering och styrning vari skall inbegripas styrning och uppföljning av de ekonomiska och finansiella resurserna på ett för ägaren optimalt sätt. I rapporten framkommer flertalet förslag på förbättringsåtgärder. Däribland förslag på samordning: Uppmana Sundsvall Energi AB och Sundsvall Elnät AB att sälja sina fastigheter till SKIFU som tar ansvar för skötsel och förvaltning. De säljande bolagen blir hyresgäster hos SKIFU och tecknar sedvanliga hyresavtal. Sundsvall Vatten, Sundsvall Energi, Sundsvall Elnät, Norra Kajen och Sundsvall Energi tecknar avtal med SKIFU om yttre skötsel och förvaltning av verksamhetsspecifika fastigheter där detta leder till ökad samordning och lägre kostnader. Virtuella lösningar som medger samordnade, processorienterade tjänsteleveranser med påföljande administration, exempelvis sammanhållen fakturering, bör snarast analyseras och utvecklas i syfte att öka kundnyttan Ökad samverkan i bolagsgemensamma upphandlingar, exempelvis företagshälsovård. Uppmana Sundsvall Energi, Sundsvall Vatten och Sundsvall Elnät att utveckla och samordna arbetet med kundrelationer Vid intervjuer med verkställande direktörer i de kommunala bolagen framkom att arbetet med att genomföra effektivitetsutredningens förslag började bra. Men då den drivande tjänstemannen i frågan numera är tjänstledig har det blivit ett uppehåll i detta arbete. Det framkom även synpunkter att effektivitetsutredningen mer borde utgått från vilken effektivitet som kan vinnas istället för att utgå från de systemstöd som skulle kunna förbättras. I stort är samtliga verkställande direktörer överrens om att utredningen och dess förslag på åtgärder är bra för kommunen som helhet. Sundsvalls kommun 6 av 11

9 Slutsats Det finns styrsignaler i exempelvis ägardirektiv eller andra styrinstrument i syfte att skapa samordning och/eller samverkan mellan förvaltningsorganisationen och bolagen. I ägardirektiv och ägarpolicy finns vissa direktiv om hur samordning mellan bolagen och mellan kommun och bolag kan ske. Dessa direktiv är på övergripande nivå där det framgår att kommunstyrelsen har ansvaret för att samordna i syfte att nedbringa kostnaderna och främja effektiviteten i kommunkoncernen. I ägarpolicyn står det vidare att bolagsstyrelserna ska ta hänsyn till koncernens samlade perspektiv. Det tydligaste exemplet som handlar om samordning återfinns i kommunens upphandlingspolicy. I det fall styrsignalerna om samordning varit tydligare formulerade och med klara ansvarsområden för bolag och nämnder hade detta med stor sannolikhet lett till ökad samordning Samordning Enligt genomförda intervjuer med bolagens verkställande direktörer finns en gemensam uppfattning om att den nuvarande samordningen är begränsad. Samordning förekommer dock inom specifika områden och där den förekommer bedöms den fungera relativt väl. Uppfattningen är också att samordningen kan förbättras och att det kan ske på många fler områden än vad som görs idag Administrativ och teknisk samordning Inom de administrativa delarna har bolagen och kommunen genomfört en del samordning. Telefonväxeln ligger centralt på kommunen för samtliga kommunala bolag och detta ska fungerar väl enligt intervjuerna. SKIFU AB (Sundsvalls kommuns industrifastighetsutveckling) har tagit över ansvaret för lönehantering och bokslut för Näringslivsbolaget AB, Norra Kajen AB och Logistikparken AB. Andra bolag sköter detta själva eller har outsourcat löner och/eller fakturahantering till externa privata företag vilket lett till minskade kostnader. Förslag framkom vid intervjuerna att ett bolag bör kunna sköta lönerna för samtliga kommunala bolag i det fall detta kan ske mer effektivt och till lägre kostnad än i nuvarande organisation. På kommunen finns specialistkompetenser såsom jurister och HR-personal vilket utnyttjas av bolagen. De intervjuade anser att denna kompetens är värdefull att ha tillgång till vid exempelvis förhandlingar. Det kommunala bostadsbolaget Mitthems VD har på uppdrag påbörjat ett arbete med att införa ett Servicecenter i kommunen. Detta center ska tillgodose och Sundsvalls kommun 7 av 11

10 samordna behovet av HR-personal, juridiskt samt ekonomiskt stöd. Det är ännu inte helt klargjort för hur detta kommer att fungera i praktiken och vilket tjänsteutbud som kommer att finnas. Administrationen kring bolagsstyrelsernas ledamöters arvoden sköttes tidigare av respektive bolag men sedan februari 2013 har detta samordnats och görs numera av kommunen Processamordning I kommunens Mål- och resursplan finns sex olika processer såsom Utbildning-, Fritid & Kultur- och Samhällsbyggnadsprocessen. Flertalet bolag ingår i den sistnämnda processen där Stadsbyggnadsnämnden är ansvarig nämnd. De möten som bolagen deltar i inom processen har gett mycket positivt tillbaka och samarbetet med Stadsbyggnadsnämnden och dess förvaltning bedöms fungera mycket bra. Däremot framkom synpunkter om att bygglovsprocessen skulle kunna förbättras genom en ökad samordning och samarbete mellan aktuella bolag, förvaltningar och nämnder. Rent administrativt fungerar denna samordning på ett tillfredsställande sätt men verksamhetssamordningen skulle kunna förbättras. De chefsträffar och ekonomichefsträffar som görs ses som mycket lyckade och har klart förbättrat samarbetsklimatet de senaste åren. Tidigare har bolagens kommunikation med varandra varit begränsad vilket nu har förändrats och bolagen har sett vilka positiva följder som ökat samarbete och samordning ger Teknisk samordning Kommunen har numera en egen avdelning för IT-service där samtliga bolag ingår. Tidigare tillhandahöll Sundsvall Energi AB denna tjänst till de andra bolagen inom koncernen. Enligt intervjuerna är bolagen inte helt nöjda med hur detta fungerar och tycker att det har blivit dyrare än tidigare. Kostnadsfrågan kan bero på att det används en annan fördelningsnyckel över kostnaderna vilket medfört att det blivit dyrare för vissa. I tjänsten som IT-service tillhandahåller ingår endast vanliga programvaror såsom Office-paketet, detta har medfört att bolagen använder olika ekonomisystem. Detta håller på att ses över för att komma fram till vad som är mest effektivt och kostnadsbesparande att använda. Sundsvall Vatten AB har förnärvarande ett större VA-projekt på gång på Alnön. Vid nedgrävning av nya ledningar för vatten och avlopp samordnas detta med bolagen Sundsvalls Elnät AB och ServaNet AB som samtidigt lägger ner elkablar och bredbandsnät Upphandling Kommunen har en central inköpsfunktion vilken bolagen utnyttjar mer och mer. Bolagen är med vid upphandlingar av olika slag och vid ramavtal. Åsikterna är att Sundsvalls kommun 8 av 11

11 kommunen har blivit bättre på upphandling men att den positiva utvecklingen har stagnerat. Det har uppkommit problem med att upphandla i tid vilket har inneburit att det ibland saknas giltiga avtal. Den databas som samlar upphandlingar och ramavtal uppdateras dåligt vilket medför att bolagen inte riktigt vet vilka avtal som gäller Fastigheter SKIFU AB har som uppdrag att förvärva, äga och förvalta fastigheter som är strategiskt viktiga för kommunen. Projekt pågår för att låta bolaget överta exempelvis Sundsvalls Energi ABs fastigheter. Några bolag, exempelvis Sundsvall Vatten AB, hyr lokaler av externa fastighetsägare. De verkställande direktörer som intervjuades är delvis positiva till en eventuell samlokalisering men ser i dagsläget inter fördelarna fullt ut med detta. Möjligtvis skulle en samordning av lokaler göra bolagen mer flexibla vad gäller personal då det är enklare att öka/minska ytan som ett bolag nyttjar utan att nödvändigtvis stå med outnyttjade lokaler. Andra fördelar är att det går att samutnyttja sammanträdeslokaler, skrivare, personalmatsal mm. Delad lokal kan även innebära en utökad kommunikation vilket kan leda till en högre grad av samverkan bolagen emellan Marknadsföring Varje bolag har rätt att marknadsföra sig men vad gäller sponsring till idrottsklubbar och sportevenemang ansvarar Näringslivsbolaget AB. Detta har gjorts för att undvika att en enskild idrottsklubb får sponsring av flera olika bolag inom koncernen. På detta sätt får kommunen en större inblick var och på vilket sätt det sponsras och kan också välja hur sponsringen ska gå till för att främja varumärket Sundsvall Finansiering Sundsvalls kommun fungerar som internbank åt Stadsbackenkoncernen. Internbanken tar emot inlåning från och lånar ut till koncernens bolag. Organisatoriskt är internbanken placerad inom koncernstabens avdelning för ekonomi- och verksamhetsstyrning. Sundsvalls kommun har en skuld på ca 5 miljarder kronor. Skulderna består främst av vidareutlåning till självförsörjande kommunalägda bolag i Stadsbacken koncernen Genom att kanalisera all finansiell verksamhet genom internbanken kan kommunkoncernen tillgodogöra sig betydande stordriftsfördelar. Fördelar som i slutändan bedöms ge lägre finansiella kostnader för kommunen och bolagen. Enligt Finanspolicy för Sundsvalls kommunkoncern som fastställdes av fullmäktige ska nämnder och bolag vända sig till internbanken vid all typ av finansiell verksamhet såsom upplåning, leasing, placering, finansiella tjänster, finansiella risker, hantering av penningflöden och banktjänster. Internbanken ansvarar för: Sundsvalls kommun 9 av 11

12 samordning av den totala finansiella strategin hantering av penningflöden likviditets- planering och uppföljning finansiering placering av överskottslikviditet finansiell riskhantering att upprätthålla bankrelationer valutahantering rapportering och uppföljning De övergripande målen för kommunkoncernens finansverksamhet är att den ska drivas så att den medverkar till att säkerställa kommunkoncernens betalningsförmåga på kort och lång sikt. Verksamheten ska sträva efter att kapitalanskaffning och kapitalanvändning blir effektiv. Inom ramen för denna uppgift och inom fastställda riskbegränsningar, ska en så god avkastning som möjligt och en så låg upplåningskostnad som möjligt eftersträvas. Målet är att uppnå bästa möjliga räntenetto för kommunkoncernen Intern kontroll Kommunfullmäktige i Sundsvall har beslutat att anta ett reglemente för intern kontroll som ska gälla såväl för nämnderna som för de kommunala bolagen. Syftet med denna samordning av intern kontroll är att: Säkerställa styrbarhet Säkerställa säkerhet Säkerställa effektivitet Undvika förlust och förstörelse av tillgångar Undgå allvarliga fel och brister Ge underlag för kontinuerliga förbättringar Samordningen sker genom att både styrelse, nämnder och bolag använder samma mall för upprättande av väsentlighets- och riskanalys samt internkontrollplan. Varje år ska nämnden/bolagsstyrelsen anta en särskild plan för uppföljning av den interna kontrollen och planen ska rapporteras till kommunstyrelsen och kommunens förtroendevalda revisorer Slutsats Inom områdena administration och teknik har kommunen gjort framsteg med samordning av IT, telefonväxel, internbank och viss lönehantering. Kommunen har en central upphandlingsenhet som bolagen utnyttjar och hela koncernen har nytta av detta. Uppföljning av den interna kontrollen görs efter gemensam mall. Den gemensamma uppfattningen bland de intervjuade är att samordningen kan förbättras och att det kan ske på många fler områden än vad som görs idag. Vidare anses chefsträffarna vara mycket bra men kan bli bättre genom att inrikta sig mer mot samordning och effektivitet. Sundsvalls kommun 10 av 11

13 Samordning som görs: Samordnat i: Marknadsföring Helt via Näringslivsbolaget AB Upphandling Delvis kommunens inköpsavdelning Fastighetsskötsel och förvaltning Delvis SKIFU AB Telefonväxel Helt på kommunen Löner Delvis SKIFU AB IT Helt på kommunens IT-service Internbank Koncernstaben Intern kontroll Kommunen Anders Haglund Projektledare Sundsvalls kommun 11 av 11