Stockholm Er referens:m2004/2193/mk. Remissyttrande. Remittering av rapporter med anknytning till kontrollstation för klimatpolitiken

Transkript

1 Miljödepartementet Vår referens: 216/ Stockholm Er referens:m2004/2193/mk Remissyttrande Remittering av rapporter med anknytning till kontrollstation för klimatpolitiken Svenskt Näringsliv har beretts tillfälle att yttra sig över rubricerade betänkande som innehåller fyra rapporter. Remissvaret har utarbetats i samarbete med branschorganisationerna inom Svenskt Näringsliv och för mer detaljerade synpunkter hänvisas till respektive organisations svar. Svenskt Näringsliv vill framhålla följande: Sammanfattning Detta anser Svenskt Näringsliv: Svenska företag arbetar aktivt med att begränsa utsläppen av växthusgaser. Utsläppen av sådana gaser från svenska anläggningar tillhör bland de lägsta i världen per producerad enhet. Klimatfrågan är ett globalt problem. De klimatpolitiska åtgärderna måste utformas i internationell samverkan, så att de mest kostnadseffektiva lösningarna kommer till stånd. Det svenska klimatmålet till måste omformuleras till ett avräkningsmål på kort sikt, men ett nationellt mål är inte på lång sikt förenligt med ett handelssystem. Mål på medellång sikt ska inte ensidigt införas utan etableras i samband med ett EU-åtagande. Handelssystemet är ett kostnadseffektivt styrmedel, men det är viktigt att regelverket vid tilldelningen utvecklas och tar hänsyn till en växande industri.

2 2 Tag bort koldioxidskatten för industrin och kraftvärmen i den handlande sektorn. Avstyrker förslagen inom transportområdet på grund av dålig kostnadseffektivitet Det är viktigt att bejaka att lösningarna för att nå ett hållbart samhälle ligger i att få fram teknikförnyelse. Inledning Klimatfrågan är ett globalt problem där inga gränser mellan länder eller regioner har någon betydelse. De klimatpolitiska åtgärderna måste utformas i bred internationell samverkan, vilken är den viktigaste förutsättningen för en framgångsrik klimatpolitik. Det är enbart på detta sätt som reella utsläppsminskningar kan uppnås och där de mest kostnadseffektiva lösningarna kommer till stånd. Näringslivet i Sverige har sedan länge verkat för att finna mer koldioxideffektiva produkter och processer. Utsläppen från industrin har också kraftigt minskat sedan 1970-talet. Genom ett kontinuerligt utvecklingsarbete arbetar näringslivet för att nå ett mer energi- och koldioxideffektivt samhälle. I Sverige ligger vi redan långt framme då våra koldioxidutsläpp per capita är bland de lägsta bland i-länderna. Till stor del är detta beroende av det svenska elförsörjningssystem som har mycket låg andel fossilbaserad elproduktion. I och med att Ryssland meddelat att Kyoto-protokollet ska ratificeras har vissa osäkerheter fallit på plats angående utnyttjandet av flexibla mekanismer, vilket är positivt. I det nedanstående ger vi våra synpunkter på de fyra huvudrapporterna och i viss mån dess underlagsrapporter. Kontrollstation 2004 Det nationella klimatmålet måste omformuleras Enligt Svenskt Näringslivs bedömning är ett nationellt mål inte förenligt med ett system för handel med utsläppsrätter. En sådan kombination kommer att leda till ineffektivitet. Förslaget om att omformulera det svenska klimatmålet till ett avräkningsmål kommer däremot att mildra de negativa effekterna av det nuvarande nationella målet, som inte alls tar hänsyn till flexibla mekanismer. Svenskt Näringsliv tillstyrker därför att man på kort sikt inför ett avräkningsmål. Det föreslagna avräkningsmålet innebär att EU:s handelssystem kan integreras i det nationella delmålet. Detta är nödvändigt för att handelssystemet ska fungera på avsett sätt, det vill säga att reduktion av utsläpp ska göras där kostnaden per CO2-enhet är som lägst. Detta innebär att de svenska utsläppen från den handlande sektorn kan öka, men att de totala utsläppen inom EU är konstanta. På längre sikt måste dock målkonstruktionen omformuleras, vilket även poängteras i rapporten och förslagsvis bör internationella miljökvalitetsmål utvecklas vidare.

3 3 Utgångspunkt för de flesta EU-medlemsstaternas nationella mål utgör idag bördefördelningen. Det uppstår dock problem att ha nationella mål för samtliga sektorer när handelssystem införs. Utredningen konstaterar även att detta är ett problem men har inte analyserat detta vidare. Svenskt Näringsliv anser att till exempel sektorsmål på europabasis borde ha analyserats närmare. I ett längre perspektiv måste ett eventuellt nationellt mål vara en del i ett globalt system för minskning av klimatpåverkande gaser. Sverige bör därför i olika internationella fora driva på för internationellt samordnade åtgärder. Svenskt Näringsliv anser vidare att alla sätt att flexibelt uppfylla Kyoto-åtaganden ska integreras i ett svenskt mål. Enligt länkdirektivet får Sverige själv avgöra i vilken omfattning de flexibla mekanismerna ska utnyttjas. Självklart ska samtliga mekanismer användas så mycket som möjligt som både gynnar miljön, den svenska industrins konkurrenskraft och hela samhällsekonomin. Den målkonstruktion som utredningen föreslår innebär att den icke-handlande sektorn inte kan utnyttja de möjligheter till kostnadseffektiva åtgärder som de flexibla mekanismerna innebär. Svenskt Näringsliv anser att förutsättningarna för detta bör utredas, bland annat bör möjligheten att öka incitamenten för den icke handlande sektorn att utnyttja flexibla mekanismer undersökas men även förutsättningarna att genom flexibla mekanismer bidra till det långsiktiga målet. Redan genomförda och pågående projektbaserade åtgärder i andra länder ska självklart integreras i det svenska målet, vilket uppskattas till 0,9 miljoner ton per år under perioden Kostnaden för dessa utsläppskrediter ligger mellan 5-8 dollar per ton. Inför inte ensidigt mål på medellång sikt Klimatpåverkan kan inte hejdas utan ett fortsatt och fördjupat internationellt samarbete. Sett till problemets art är nationsgränser av begränsat intresse. Framtida mål inom klimatpolitiken bör därför utformas på ett sådant sätt att det möjliggör ett effektivt internationellt samarbete då det gäller genomförande av åtgärder. I detta sammanhang bör såväl möjligheterna till regionala samarbeten som samarbete inom sektorer internationellt beaktas. I linje med detta anser Svenskt Näringsliv att Sverige inte ensidigt ska införa något mål för utsläppen på medellång sikt. Först när en sådan målsättning ställs upp inom EU bör Sverige anta ett sådant mål. Den nationella ambitionsnivån ska då inte gå utöver vad som följer av EUs åtaganden. Genom att ensidigt nationellt ställa högre krav ökar den totala kostnaden för utsläppsminskningarna och konkurrensförhållandena snedvrids till svensk industris nackdel. Kostnaden för att minska utsläppen av koldioxid är betydligt högre i Sverige än i övriga Europa, då vi redan i utgångsläget har relativt låga emissioner per capita. Svenskt Näringsliv vill här hänvisa till ITPS-rapporten av Björn Carlén och Peter Bohm, Stockholm Universitet, som i sina slutsatser visar att de extra åtaganden som Sverige gjort utöver de krav som ställs i Kyotoavtalet och EU:s bördefördelning bland annat medför kostnader bestående av en BNP-förlust som uppgår till miljarder kronor för åtagandeperioden Vidare sägs det saknas belägg för

4 4 att de extra åtagandena kommer att få viktiga positiva effekter för till exempel minskade globala utsläpp eller att Sverige genom att gå före i klimatpolitiken skulle få efterföljare eller att teknikutvecklingen skulle gynnas. Sverige har även beslutat om ett nationellt sektorsmål för transportsektorn som innebär att utsläppen år 2010 ska vara tillbaka på 1990 års nivå. Vägverket har haft i uppdrag att föreslå åtgärder som gör att detta mål kan nås. De åtgärder som föreslås innebär en åtgärdskostnad på upp till 12 kronor per kilo koldioxid enligt verkets egna bedömningar. För de utsläppsminskningar som skapas av drastiska skatteökningar som föreslås i from av höjda bränsleskatter, höjda fordonsskatter och införande av försäljningsskatter kan en åtgärdskostnad på upp till fem kronor per kilo beräknas. Detta bör jämföras med de studier som EU-kommissionen låtit utföra och som indikerar en marginalkostnad på cirka 30 öre per kilo koldioxid för de åtgärder som krävs om EU:s Kyotoåtagande nås på ett effektivt sätt, inkluderas skatten för transportsektorn hamnar vi på 80 öre per kilo. Detta kan jämföras med tidigare uppgifter om kostnader för utsläppskrediter på 5-8 dollar per ton. Lägsta samhällskostnad med bevarad miljöeffekt - Ta bort koldioxidskatten för industrin och för kraftvärme Svenskt Näringsliv stödjer förslaget om att ta bort koldioxidskatten för industrin och för kraftvärme i den handlande sektorn. Det framgår tydligt även i andra utredningar att den samhällsekonomiska kostnaden blir högre om dubbla styrmedel tillämpas inom den handlande sektorn. Det måste också påpekas att kraftvärmeproduktionen i Sverige är utsatt för internationell konkurrens via den nordiska elmarknaden. Och därför anser vi att koldioxidskatten för kraftvärme bör tas bort utan förbehåll. Utredningen hävdar att priset på utsläppsrätter förmodligen blir lågt, vilket enligt uppgift anses vara runt 5 euro/ton, och därför bör koldioxidskatten vara kvar. Det finns inget idag som säger att marknaden anser att utsläppsrätter blir lågt värderade, då de idag ligger på ca 9 euro/ton. Vi anser att elcertifikatsystemet utgör en tillräcklig grund för att bibehålla konkurrensmöjligheten för biobränsle, men systemet bör förlängas så att bättre långsiktighet ges för investerare. Ett viktigt konstaterande är att i och med att handel med utsläppsrätter införs inom EU minskar inte de totala utsläppen av koldioxid även om Sverige har kvar koldioxidskatten för delar av den handlande sektorn. I rapporten har det i ett känslighetsalternativ framkommit att CO2-utsläppen skulle öka med 1 Mton till 2010 om skatten tas bort, men det är då viktigt att framhålla att det är i Sverige utsläppen ökar men att de minskar någon annanstans. Detta är inte tydligt beskrivet i rapporten. Tilldelningen till nya anläggningar måste harmoniseras på EU nivå Generellt anser vi att det är olyckligt att EU implementerat handelssystemet utan att ge tydliga direktiv för hur tilldelning till de verksamheter som omfattas ska ske. Att varje land nu själva har fått sätta upp tilldelningsprinciper skapar konkurrenssnedvridning inom EU. Sverige bör verka för att tilldelningen inom handelssystemet harmoniseras. Vid utformningen av tilldelningssystemet är det viktigt att hänsyn tas till konkurrensutsatt verksamhet och dess möjligheter att fortsatt investera i ökad produktion. I systemet finns möjligheter att använda sig av benchmarking och på så sätt premiera de som är mest energieffektiva.

5 5 Svenskt Näringsliv avstyrker förslaget att nya anläggningar ska köpa samtliga sina utsläppsrätter på marknaden. Detta är diskriminerande och ger högre trösklar för nyetablering. En fortsatt gratis tilldelning till nya anläggningar är viktigt för att skapa ett gott investeringsklimat. Utvärdering av styrmedel i klimatpolitiken Förslag läggs på att införa ytterligare styrmedel för sektorerna utanför den handlande sektorn främst inom transportsektorn. Det är viktigt att analysera de ekonomiska konsekvenserna på godstransporterna, som kan innebära stora kostnadshöjningar för den konkurrensutsatta exportberoende industrin. Denna typ av konsekvensanalyser saknas i materialet utan det konstateras enbart att kostnaden blir 5 mdr kronor. De miljömässiga besparingarna inom transportområdet beräknas totalt till en minskning av koldioxidutsläppen med 0,5 Mton och kostnadseffektiviteten av dessa åtgärder måste starkt ifrågasättas. Beträffande personbilområdet är ett av våra största problem den åldrande bilparken och styrmedel bör inrikta sig på att föryngra bilparken. En effektiv och konkret åtgärd att minska koldioxidutsläppen är att omedelbart förändra fordonsbeskattningen på dieselbilar. Utredningen har inte kommenterat möjligheten att införa ett handelssystem för transportområdet. Detta är ett område som behöver analyseras och utredas vidare. Det är förutsättningarna att införa ett sådant system på europanivå som bör undersökas. Prognoser över utsläpp av växthusgaser Prognoserna är intressanta och principiellt har vi inget att invända mot de antaganden som ligger till grund för dem. Det är dock viktigt att resultaten används med en viss försiktighet då man inser effekten av till exempel BNP-utveckling och prisutveckling på olika energibärare. Av vad vi förstår har större teknikförnyelse inte tagits med, vilket är viktigt att poängtera. Här följer några konstaterande som kan utläsas ur prognosarbetet. Kärnkraften har en avgörande betydelse för de framtida emissionerna av växthusgaser Vad gäller emissionsprognoserna är det intressant att notera att kärnkraftens livslängd har en stor betydelse för emissionernas utveckling. Framför allt i perspektivet till år 2020 är kärnkraften en avgörande faktor. Skillnaden mellan utsläppen vid 32 och 60 års driftstid är mer än 10 Mton. Se bild ur Kontrollstation 2004 här nedan.

6 6 I de olika prognosframskridningarna och modellberäkningarna blir resultatet import eller export av el. Trots detta redovisas bara de svenska utsläppen. En export av till exempel 3 TWh el, motsvarar en minskning av koldioxidemissionerna globalt med cirka kton koldioxid. Vår uppfattning är påverkan från export och import på det nordiska utsläppet måste redovisas tydligare än vad som görs i rapporten. Med dagens förutsättningar orealistiska prognoser för ny elproduktion I prognoserna framkommer att en stor ökning av ny elproduktionskapacitet antas. Med dagens förutsättningar synes dessa antaganden vara orimliga. En mycket kraftig ökning förespås av till exempel elproduktionen från vindkraft mellan 2000 och Med de långdragna och svåra tillståndsprocesser som föregår uppförandet av ett vindkraftverk samt den kortsiktighet som präglar elcertifikatsystemet idag finns inte förutsättningar för att så drastiskt öka antalet installerade vindkraftverk. Sammantaget medför dessa faktorer att den prognosticerade exporten av el synes orimlig och att Sverige fortsatt kommer att ha ett stort beroende av importerad kraft. Transportarbetet ny teknik I prognoserna förutsätts att infrastruktur för naturgas kommer att byggas. En sådan utbyggnad kommer sannolikt att få betydelse för utvecklingen av användningen av fordonsgas. Svenskt Näringsliv anser att detta borde ha analyserats i rapporten. Industrins energianvändning I prognosen framkommer att elanvändningen kommer att öka under hela perioden, även om den avtar något mellan åren Detta beror på att produktionstillväxten är lägre inom den elintensiva industrin eller i klartext att några av de mest elintensiva företagen kommer att stänga sina anläggningar på grund de högre prognostiserade elpriserna. Svenskt Näringsliv menar att den negativa utvecklingen

7 7 för basindustrierna som förutspås i prognoserna till stor del är ett resultat av politisk vilja. Med en mer positiv syn på basindustrin och en vilja att se till att nödvändiga grundförutsättningar finns för en expanderande industri bör prognoserna tvärtom kunna visa på en utveckling som är minst lika positiv som för övrig industri. Nya kunskaper om klimatproblemet Rapportens syfte är att redovisa kunskapsläget och belysa viktiga forskningsbehov. Svenskt Näringsliv instämmer i rapportens slutsats om att systemanalyser och synteser behöver genomföras ytterligare. Det är av allra största vikt att forskning bedrivs och att ny kunskap kommer fram. Forskningskommunikation är viktig för att skapa samförstånd mellan forskare, entreprenörer och beslutsfattare. Svenskt Näringsliv ser det dessutom som viktigt att näringslivet som helhet deltar. Det är viktigt att åtgärder som föreslås för att minska utsläppen är trovärdiga och långsiktigt hållbara, det vill säga att få acceptans bland aktörerna. Rapporten konstaterar att det finns mycket kunskap som kan ligga till grund för väl underbyggda beslut, men att det finns ett gap mellan åtagande och genomförande samt att det finns hinder på den politiska agendan. I IPCC:s tredje utvärderingsrapport rekommenderas beslutsfattare att tillämpa en garderingsstrategi, det vill säga att mål på kort och medellång sikt ska göra det möjligt att fortfarande nå riktigt låga stabiliseringsnivåer till en rimlig kostnad. Det finns länder som antagit långsiktiga mål antingen valt en acceptabel temperaturförändring alt definiera en acceptabel stabiliseringsnivå. Det svenska klimatmålet togs i klimatpropositionen år 2002 och för år 2050 ska halten vara lägre än 550 ppm dvs de svenska utsläppen ska vara lägre än 4,5 ton CO2-ekvivalenter per år och person. Dagens utsläpp på 7,9 ton CO2-ekv ( alt 6,8 ton CO2 vilket inkl internationell sjöfart+ luftfart) måste således minska med procent till år Ny kunskap kräver dock att nivån bör ligga på 450 ppm om vi maximal ska nå en temperaturhöjning på 2 grader, vilket leder till minskning av utsläppen med procent. Anpassningsbehov till ett förändrat klimat är en också en nödvändig strategi. Åtgärder för att minska utsläppen i alla regioner, nya metoder för att utvinna energi, nya bränslen för transporter och ny förbränningsteknik i motorer och effektivare energianvändning behöver det arbetas med. Enligt rapporten har betydande framsteg gjorts på senare tid och det snabbare än väntat, såsom vindturbiner, hybridbilar, bränslecellsteknologi och underjordisk lagring av koldioxid. Stora mängder energi måste tillföras samhället med mycket små koldioxidutsläpp. Detta skulle kunna ske genom introduktion av teknik som idag befinner sig på forsknings- och utvecklingsstadiet till exempel förbränning av fossila bränslen kombinerat med koldioxidavskiljning och -lagring samt effektiv direkt konvertering av solljus till el och bränslen. Analyserna antyder att det krävs omfattande forsknings-, utvecklings- och demonstrationsinsatser. Ny teknik kräver flera decennier till för att bli mogen för marknadsintroduktion.

8 8 Svenskt Näringsliv bedömer att rapporten är en användbar sammanställning av klimatproblematiken. Och vi vill poängtera slutsatserna som vittnar om att det behövs fortsatt kraftiga satsningar på forskning och det gäller att ha rimliga tidsperspektiv hur snabbt ny teknik kan komma in. I rapporten finns däremot inte ett ord om möjligheten att använda ny kärnteknologi i framtiden, vilket är anmärkningsvärt om studien ska kunna betraktas som heltäckande. Post Kyoto EUs långsiktiga klimatmål är att medeltemperaturen maximalt får öka med 2 grader C jämfört med den förindustriella nivån. Sveriges långsiktiga mål är med stor sannolikhet förenligt med detta och haltnivån får anpassas allt eftersom ny kunskap kommer fram. Svenskt Näringsliv anser att detta mål är väl avvägt och vill poängtera att forskning på området är viktig och att nya resultat sprids. Det är förmodligen rent pedagogiskt lättare att översätta haltnivåer till intensitet såsom utsläpp per capita, vilket kan vara ett sätt att kommunicera men bör inte vara ett absolut mål. Svenskt Näringsliv instämmer i rapportens slutsats om processen vidare att För att nå framgång i det kommande förhandlingsarbetet måste EUs arbete förändras och bli mer öppet och flexibelt. EU bör arbeta mer med aktiviteter som bidrar till att överbrygga den förtroendeklyfta som finns mellan i- och u-länder. Sådana aktiviteter kan vara informella fora t ex CCAP, CDM-projekt eller forskning.. Vi stödjer helt rapportens slutsatser om vikten av internationell samverkan att få till stånd en bred internationell överenskommelse som världssamfundet kan enas bakom. Svenskt Näringsliv anser också att en av de grundläggande frågorna i ett framtida ramverk är möjligheten att få ett brett deltagande, men samtidigt kan man få ge visst avkall på miljöutfallet. Detta är dock viktigare än att fortsätta med ett avtal som säkerställer kraftfulla minskningar med ett lågt deltagande och som i slutändan inte ger några större utsläppsminskningar på global nivå. Utredningen har analyserat nio olika ramverk för kommande avtal och för fram fem av dem som intressanta. I samtliga ramverk är flexibla mekanismer centrala, vilket också visar på betydelsen att utveckla nuvarande handelssystem och projektbaserade mekanismer. Rapporten påpekar också hur de projektbaserade mekanismerna kan leda till en tekniköverföring till u-länder och därmed bygga upp ett bättre förtroende mellan i- och u-länder. Svenskt Näringsliv vill understryka vikten av att arbeta vidare med ett antal olika modeller för att bjuda in till en bred och öppen dialog till hur ett kommande ramverk kan utformas. Samtidigt bör ett sektorbaserat system, så kallad Triptych-modellen analyseras mer noggrant, då den förmodligen leder till en högre kostnadseffektivitet än andra modeller även om den kan vara mer komplex. Svenskt Näringsliv tillstyrker att den svenska nationella strategin får en starkare koppling till internationella och EU-gemensamma mål och styrmedel. Vi ser även positivt på att Sverige tar en aktiv roll i de kommande internationella förhandlingarna. Samtidigt är det viktigt för trovärdigheten att när en överenskommelse väl kommit till stånd ska Sverige följa den. Det finns ingen direkt miljömässig fördel i att Sverige tillämpar hårdare styrning på klimatområdet.

9 9 Basindustrin och Kyoto Svenskt Näringsliv delar slutsatsen som dras av ITPS i rapporten som tydligt visar att flera energiintensiva branscher riskerar att slås ut som en följd av stora kostnadsökningar till följd av handeln med utsläppsrätter. Den analys som ITPS gör i sin rapport visar hur känslig den svenska basindustrin är för kostnadsökningar som industrin själv inte kan råda över. Slutsatsen är att delar av basindustrin drabbas främst av kostnaden av utsläppsrätterna medan för andra är den indirekta elprishöjningen det allvarliga ur konkurrenssynpunkt. I rapporten utgår ITPS från att handelssystemet kommer att innebära en elprishöjning på 4 öre/kwh. För ett energiintensivt företag som använder 1 TWh el innebär detta en merkostnad på 40 miljoner kronor. De industribranscher som rapporten analyserat verkar alla i hård internationell konkurrens. För flera företag finns de största konkurrenterna också utanför EU. Då svenska företag i regel inte är prissättare på internationella marknader måste ensidiga kostnadsökningar mötas med rationaliseringsåtgärder eller omlokalisering av produktionen till områden utanför Sverige som inte berörs av de kostnadsökningar som följer av handelssystemet. Signalerna gällande koldioxidskatten är entydiga och ett slopande av koldioxidskatten kompenserar till viss del för den kostnadsökning som handel med utsläppsrätter medför. Analysen av handelssystemet är intressant och tar upp betydelsen av handelssystemets utformning som bör studeras närmare. Bland annat lyfts betydelsen av banking fram som viktiga aspekter för att minska prisvolatiliteten och behovet av prissäkring. Vi har dock några invändningar till sambandet mellan tilldelning och konkurrenskraft. Utredningen hävdar att gratis tilldelning inte skyddar företagens konkurrenskraft men innebär att företagens soliditet ökar. Detta är i princip korrekt om företagen skulle agera helt teoretiskt. Vi vill ändock hävda att flertalet industrier ser utsläppsrätterna som en del i den rörliga kostnaden för att upprätthålla produktionen. Genom att kostnaden till stor del är noll möjliggörs en konkurrenskraftig produktion, men att köpa in utsläppsrätter på marginalen leder inom vissa delbranscher till olönsamhet. Därför hävdar vi att på företagsnivå är gratis tilldelning viktig för att skydda konkurrenskraften. Den andra invändningen rör synen på tilldelning till nya anläggningar. Det är inte rimligt att betrakta tilldelning till nya anläggningar som investeringsstöd. Tilldelningen är ju inte kopplad till uppförandet av anläggningen utan till driften. Samma typ av stöd ges till befintliga anläggningar. Svenskt Näringsliv anser att det är viktigt att nya anläggningar erhåller gratis utsläppsrätter enligt riktmärken annars etableras hinder för nya verksamheter.

10 10 Framtagandet av ny teknik är ett måste för att industrin ska kunna finna nya lösningar som möjliggör ytterligare åtgärder som främjar låga utsläpp av klimatpåverkande gaser och samtidigt ger möjligheter till fortsatt tillväxt. Det är därför mycket oroväckande att det i budgetpropositionen aviseras minskade medel för forskning. Svenskt Näringsliv Birgitta Resvik