2008/ Uppföljning av landstingens ekonomiska redovisning av folktandvården

Transkript

1 2008/207-5 Uppföljning av landstingens ekonomiska redovisning av folktandvården

2 MISSIV DATUM DIARIENR /207-5 ERT DATUM ER BETECKNING S2008/7289/HS (delvis) Regeringen Socialdepartementet Stockholm Uppdrag att följa upp landstingens ekonomiska redovisning av folktandvården Statskontoret fick i september 2008 regeringens uppdrag att följa upp landstingens ekonomiska redovisning av folktandvården. I uppdraget ingick även att vid behov föreslå åtgärder för att åstadkomma god transparens avseende redovisning av folktandvårdens intäkter och kostnader. Statskontoret överlämnar härmed slutrapporten i form av promemorian Uppföljning av landstingens ekonomiska redovisning av folktandvården. Generaldirektör Yvonne Gustafsson har beslutat i detta ärende. Utredningschef Mikael Halápi och utredare Arne Lund, föredragande, var närvarande vid den slutliga handläggningen. Yvonne Gustafsson Arne Lund POSTADRESS: Box 8110, Stockholm. BESÖKSADRESS: Fleminggatan 20. TELEFON VXL: FAX: statskontoret@statskontoret.se

3 PM 1 (34) Dnr 2008/207-5 Uppföljning av landstingens ekonomiska redovisning av folktandvården Innehåll Uppdraget 3 Statskontorets delrapport från juni Vad har hänt efter Statskontorets delrapport? 4 Kort om förslaget till gemensam redovisningsmodell 4 En kvalitetsbedömning av förslaget till gemensam redovisningsmodell 5 Statskontorets sammanfattande bedömning 5 Bilagor 1 Regeringsuppdraget 7 2 Uppföljning av landstingens ekonomiska redovisning av folktandvården, Delrapporten ( ) 11 3 Huvudmännens förslag till gemensam redovisningsmodell 19 4 Bedömning av förslag till modell för särredovisning av landstingens folktandvård 33

4 PM 2

5 PM 3 Uppdraget Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att följa upp landstingens ekonomiska redovisning av folktandvården och dess olika verksamheter. 1 Uppdragets syfte är att ge underlag för en bedömning av graden av transparens och risken för konkurrenssnedvridande subventioner till folktandvården. I uppdraget ingick även att vid behov lämna förslag till åtgärder för att åstadkomma god transparens avseende redovisningen av folktandvårdens intäkter och kostnader. Statskontoret skulle, enligt uppdraget, redovisa sitt uppdrag i en delrapport senast den 30 juni 2009 samt i en slutrapport senast den 30 juni Uppdraget bifogas i bilaga 1. Statskontorets delrapport från juni 2009 Statskontorets PM från bifogas i bilaga 2. I detta avsnitt görs en kort summering av delrapportens iakttagelser och Statskontorets bedömningar. Statskontoret har i arbetet med delrapporten genomfört en kartläggning och analys kring landstingens ekonomiska redovisning av folktandvården. Arbetet genomfördes med stöd av konsultföretaget Ernst & Young, expert i kommunal redovisning. Statskontoret begärde underlag kring folktandvårdens ekonomiska redovisning från samtliga huvudmän och bedömningen av transparensen i dessa genomfördes med stöd av en analysmodell som Ernst & Young utvecklat. 2 Den genomförda kartläggningen och analysen av huvudmännens ekonomiska redovisning visade att det inte finns en tillräckligt väl utvecklad särredovisning som gjorde det möjligt för externa intressenter att bedöma om det förekommer konkurrenssnedvridande subventioner till folktandvården. Det fanns därmed enligt Statskontorets bedömning inte en tillräcklig grad av transparens i landstingens ekonomiska redovisning av folktandvården. Detta begränsar möjligheterna att bedöma om det förekommer subventioner som snedvrider konkurrensen. Enligt Statskontorets mening finns särskilda skäl för god transparens i huvudmännens ekonomiska redovisning av folktandvården. Folktandvård är en offentlig verksamhet på en tandvårdsmarknad där inslaget av privata aktörer är påfallande stort. Beröringsytorna mellan offentliga och privata aktörer är särskilt stora inom tandvårdsmarknaden. Detta innebär att det är 1 Regeringsbeslut S2008/7289/HS, Uppdrag att följa upp landstingens ekonomiska redovisning av folktandvården 2 Konsultrapporten finns att ladda ned från Statskontorets webbplats:

6 PM 4 särskilt angeläget att det finns goda förutsättningar för konkurrensneutralitet mellan offentliga och privata aktörer på tandvårdsmarknaden. Det behövs enligt Statskontorets mening tydliga krav gentemot folktandvårdens huvudmän för att förbättra den ekonomiska redovisningen. I uppdraget ingick även att vid behov lämna förslag till åtgärder för att åstadkomma god transparens i redovisningen. Statskontoret har övervägt de tillgängliga alternativen till åtgärder för att förbättra transparensen. I delrapporten bedömde Statskontoret att en lagreglering kring landstingens ekonomiska redovisning av folktandvården var den bäst lämpade åtgärden. Vad har hänt efter Statskontorets delrapport? Hösten 2009 initierade huvudmännen ett utvecklingsarbete för att ta fram en gemensam redovisningsmodell som uppfyller kraven på transparens. Några redovisningsansvariga fick i uppdrag att ta fram en gemensam redovisningsmodell som skulle tillgodose kraven på transparens. De som fick detta uppdrag genomförde arbetet i samråd med Folktandvårdens ekonomichefer. Förslaget till en gemensam redovisningsmodell behandlades då landstingens ekonomidirektörer hade ett möte den 9 10 september Vid detta möte beslutade man, att ge den arbetsgrupp som utarbetat förslaget till den gemensamma redovisningsmodellen, i uppdrag att kontakta Socialdepartementet och Statskontoret för att överlämna förslaget. Kort om förslaget till gemensam redovisningsmodell Förslaget till gemensam redovisningsmodell bifogas i bilaga 3. Syftet med förslaget till gemensam redovisningsmodell är, enligt arbetsgruppen, att visa att folktandvården inte snedvrider konkurrensen på tandvårdsmarknaden. Utgångspunkten för förslaget till gemensam redovisningsmodell är de grundläggande krav på folktandvårdens ekonomiska redovisning som Statskontoret angav i sin delrapport Dessa är följande: A. De uppdrag och tillhörande ersättningar som ges till folktandvården för vad som motsvarar huvudmannens ansvar enligt tandvårdslagen (1985:125) är tydligt specificerade. B. Det utökade uppdraget framgår av redovisningen (särredovisas) vad gäller både ersättning och kostnader för utförandet. C. Samtliga relevanta overheadkostnader (indirekta kostnader) framgår av folktandvårdens redovisning. D. Folktandvården särredovisar de olika verksamhetsgrenarnas samtliga intäkter och kostnader, dvs. allmäntandvård för barn och ungdomar samt för vuxna, specialisttandvård för barn och ungdomar samt vuxna och abonnemangstandvård.

7 PM 5 E. Hanteringen av momsen framgår av redovisningen. F. Resultathanteringen finns beskriven. Modellen beskrivs med utgångspunkt från de grundläggande kraven. Den enhetliga modellen ska införas i samtliga landsting från och med år Utgångspunkten i förslaget till gemensam redovisningsmodell är en beskrivning av vilka kostnader som måste ingå i redovisningen samt hur presentationer och underlag ska se ut så att det blir en transparent redovisning. Så långt möjligt överlåts till huvudmännen att välja hur man ska nå dit. En kvalitetsbedömning av förslaget till gemensam redovisningsmodell Statskontoret har anlitat Ernst & Young, en expert i kommunal redovisning, för en kvalitetsbedömning av förslaget till gemensam redovisningsmodell. Konsultens utlåtande redovisas i bilaga 4. Med den föreslagna modellen finns det, enligt experten, förutsättningar för att kunna leva upp till kravet på en transparent redovisning. Modellen i sig garanterar dock inte en transparent redovisning, utan kvaliteten på särredovisningen bestäms av hur folktandvården tillämpar den framtagna redovisningsmodellen. Enligt konsulten är resultatet av modellen i hög grad beroende av hur huvudmännen tillsammans lyckas etablera enhetliga utgångspunkter och en enhetlig tillämpning av modellen. Konsultens slutsats är att huvudmännen med den föreslagna modellen som utgångspunkt, och det fortsatta arbete som planerats under 2011, har etablerat tillfredsställande grundförutsättningar för en transparent redovisning av folktandvården. Statskontorets sammanfattande bedömning I delrapporten från juni 2009 gjordes iakttagelsen att landstingens ekonomiska redovisning av folktandvården saknade tillräcklig grad av transparens för bedömningar av om det förekommer konkurrenssnedvridande subventioner till folktandvården. Dessa problem var inte nya utan hade funnits en längre tid. Statskontoret påtalade i delrapporten att det behövdes tydliga krav gentemot huvudmännen för att förbättra den ekonomiska redovisningen. Därför bedömde Statskontoret att en lagreglering kring huvudmännens ekonomiska redovisning av folktandvården var den bäst lämpade åtgärden. Efter att delrapporten överlämnats till Socialdepartementet har huvudmännen initierat ett utvecklingsarbete för att ta fram en gemensam redovisningsmodell för folktandvården, som uppfyller kraven på transparens. Huvudmännen har för avsikt att börja tillämpa den gemensamma redovisningsmodellen fr.o.m. år 2012.

8 PM 6 Statskontoret anser att det är positivt att huvudmännen, med vår delrapport som utgångspunkt, har genomfört ett utvecklingsarbete för att ta fram en redovisningsmodell som tillgodoser kraven på transparens. Huvudmännen kommer att tillämpa modellen fr.o.m. år Statskontoret bedömer att modellen skapar förutsättningar att kunna leva upp till kraven på en transparent redovisning. Modellen i sig garanterar dock inte en transparent redovisning utan kvaliteten på redovisningen bestäms av den faktiska tillämpningen. Statskontoret menar att det efter en tid krävs en uppföljning av huvudmännens tillämpning av den nya gemensamma redovisningsmodellen för att bedöma om den ekonomiska redovisningen av folktandvården har förbättrats. Därför föreslår Statskontoret att en uppföljning av huvudmännens ekonomiska redovisning av folktandvården genomförs under år 2014.

9 PM 7 Regeringsuppdraget Bilaga 1

10 PM 8

11 PM 9

12 PM 10

13 PM 11 Delrapporten ( ) Uppföljning av landstingens ekonomiska redovisning av folktandvården Sammanfattning Bilaga 2 Statskontoret har på regeringens uppdrag genomfört en kartläggning och analys kring landstingens ekonomiska redovisning av folktandvården. I uppdraget ingick även att vid behov lämna förslag till åtgärder för att åstadkomma god transparens i redovisningen. Vi begärde underlag kring folktandvårdens ekonomiska redovisning från samtliga huvudmän och bedömningen av transparensen i dessa genomfördes med stöd av en analysmodell som våra konsulter utvecklat. Den genomförda kartläggningen och analysen av huvudmännens ekonomiska redovisning visar att det inte finns en tillräckligt väl utvecklad särredovisning som gör det möjligt för externa intressenter att bedöma om det förekommer konkurrenssnedvridande subventioner till folktandvården. Det finns därmed enligt Statskontorets bedömning inte en tillräcklig grad av transparens i landstingens ekonomiska redovisning av folktandvården. Detta begränsar möjligheterna att bedöma om det förekommer subventioner som snedvrider konkurrensen. Enligt Statskontorets mening finns särskilda skäl för god transparens i huvudmännens ekonomiska redovisning av folktandvården. Folktandvård är en offentlig verksamhet på en tandvårdsmarknad där inslaget av privata aktörer är påfallande stort. Beröringsytorna mellan offentliga och privata aktörer är särskilt stora inom tandvårdsmarknaden. Detta innebär att det är särskilt angeläget att det finns goda förutsättningar för konkurrensneutralitet mellan offentliga och privata aktörer på tandvårdsmarknaden. Det behövs enligt Statskontorets mening tydliga krav gentemot folktandvårdens huvudmän för att förbättra den ekonomiska redovisningen. Statskontoret har övervägt de tillgängliga alternativen till åtgärder för att förbättra transparensen. Vår bedömning är att en lagreglering kring landstingens ekonomiska redovisning av folktandvården är den bäst lämpade åtgärden. Uppdraget Regeringen har gett Statskontoret i uppdrag att följa upp landstingens ekonomiska redovisning av folktandvården och dess olika verksamheter med

14 PM 12 avseende på budgetåren Uppdragets syfte är att ge underlag för en bedömning av graden av transparens och risken för konkurrenssnedvridande subventioner till folktandvården. I uppdraget ingick även att vid behov lämna förslag till åtgärder för att åstadkomma god transparens avseende redovisningen av folktandvårdens intäkter och kostnader. Statskontoret ska redovisa sitt uppdrag i en delrapport senast den 30 juni 2009 samt i en slutrapport senast den 30 juni Ernst & Young AB har på Statskontorets uppdrag under maj 2009 genomfört en kartläggning och analys av landstingens ekonomiska redovisning av folktandvården. Statskontoret har gett konsulterna i uppdrag att ta fram ett underlag för att bedöma om det finns en tillräcklig grad av transparens i huvudmännens ekonomiska redovisning av folktandvården för att bedöma risken för snedvridande subventioner till folktandvården. Underlaget från Ernst & Young AB 4 har beretts av Statskontoret och ligger till grund för de bedömningar och ställningstaganden som redovisas av Statskontoret i denna delrapport. Under beredningen av delrapporten har Statskontoret haft kontakter med Konkurrensverket. De ställningstaganden som redovisas i den bifogade konsultrapporten är konsultens egna. I nästa avsnitt följer en sammanfattande redovisning av den kartläggning och analys som genomförts under maj Vilket underlag har bedömts? För att få underlag för en bedömning av transparensen i landstingens ekonomiska redovisning av folktandvården har följande skriftliga underlag begärts in från samtliga huvudmän: Huvudmannens årsredovisning 2008 Folktandvårdens årsredovisning/verksamhetsberättelse 2008 Budget/verksamhetsplan för folktandvården Redovisning enligt insynslagen (s.k transparensredovisning) Resultat- och balansräkning 2008 från den ekonomiska redovisningen på kontonivå. 3 Regeringsbeslut S2008/7289/HS, Uppdrag att följa upp landstingens ekonomiska redovisning av folktandvården 4 Ernst & Young AB, Landstingens ekonomiska redovisning av folktandvården,

15 PM 13 Dokumenterad modell och dokumenterade rutiner för intäkts- och kostnadsfördelning. Upprättade totalkostnadsbokslut och principer för upprättandet, dvs. vad som fördelas och vilka fördelningsnycklar som används. Specifikation av allmänna ersättningar 2008 (folktandvårdsspecifika uppdrag och ersättningar dvs. utifrån huvudmännens ansvar) Uppgifter till räkenskapssammandraget. Beskrivning av vilka fria nyttigheter som förekommer. Dessutom har fördjupande intervjuer genomförts med företrädare för folktandvården hos fem huvudmän: Stockholms läns landsting, Östergötlands läns landsting, Region Skåne, Region Västra Götaland samt Sörmlands läns landsting. Intervjuer har även genomförts med företrädare för Privattandläkarna och SKL, Sveriges Kommuner och Landsting. Hur har den ekonomiska redovisningen bedömts? Det finns inga regler, riktlinjer eller andra erkända bedömningskriterier som anger kraven på vad som kännetecknar en tillräcklig särredovisning av kostnader och intäkter inom folktandvårdens olika verksamheter. För att kunna genomföra uppdraget att bedöma om det finns risk för konkurrenssnedvridande subventioner till folktandvården har konsulterna utvecklat en analysmodell. Följande sex förutsättningar bör enligt denna modell föreligga för att det ska vara möjligt att bedöma transparensen i huvudmännens ekonomiska redovisning. 1. De uppdrag och tillhörande ersättningar som ges till folktandvården för vad som motsvarar huvudmannens ansvar enligt tandvårdslagen (SFS 1985:125) är tydligt specificerade. 2. Det utökade uppdraget framgår av redovisningen (särredovisas) vad gäller både ersättningar och kostnader för utförandet. 3. Det finns i folktandvårdens redovisning en beskrivning av modell för att fördela ut samtliga relevanta overheadkostnader inom landstinget, dvs. inga s.k. fria nyttigheter som inte belastar folktandvården ska förekomma. 4. Folktandvården särredovisar för de olika verksamhetsgrenarna som bedrivs samtliga intäkter och kostnader, dvs. allmäntandvård för barn och ungdomar samt för vuxna, specialisttandvård för barn och ungdomar samt vuxna och abonnemangstandvård. 5. Det framgår av redovisningen hur momsen hanteras. 6. Resultathanteringen finns beskriven.

16 PM 14 De sex ovanstående förutsättningarna utvecklas närmare i konsultens rapport (bilaga 2). Viktiga iakttagelser och slutsatser från kartläggningen Organisation Organisationsformen har viss betydelse för förutsättningarna för att bedöma transparensen i den ekonomiska redovisningen. Den kartläggning som genomförts omfattar 21 huvudmän för folktandvården. Flertalet huvudmän (18 st.) driver sin folktandvård i form av en förvaltning. Folktandvården i Stockholms läns landsting, i Gävleborgs läns landsting samt i Västmanlands läns landsting drivs i form av landstingsägda aktiebolag. I och med bolagsformen följer vissa aktiebolagsrättsliga och skatterättsliga frågor som måste beaktas och som i sig sannolikt bidrar till en ökad transparens i redovisningen. Exempelvis finns skattemässiga krav som innebär att transaktioner skall ske på ett sådant sätt att inga tjänster eller varor tillhandahålles med subventioner. En slutsats är att om en verksamhet organiseras som ett bolag så skapas per definition en självständig juridisk person med en särredovisning av verksamheten i sin helhet. Relationen mellan huvudmannen och bolaget blir också mer formstyrd än om verksamheten styrs i förvaltningsform. Bolagsformen löser dock inte per automatik de krav på särredovisning av folktandvårdens olika verksamheter och på särredovisning av folktandvårdsspecifika uppdrag som gör det möjligt att bedöma risken för eventuell konkurrenssnedvridning. Bolagsformen utesluter inte heller att det kan förekomma s.k. fria nyttigheter. Har huvudmännen i sina årsbokslut redovisat fördelningsmodeller beträffande kostnader och intäkter? En central fråga beträffande särredovisning av folktandvården är för vem och i vilket sammanhang en sådan information ska presenteras. En särredovisning eller transparensredovisning bör framgå av en officiell handling, ex.vis. huvudmannens årsbokslut eller årsredovisning. Genom detta blir informationen tillgänglig för olika intressenter. Av kartläggningen framgår att det inte i någon årsredovisning eller årsbokslut/verksamhetsberättelse finns tydligt redovisade fördelningsmodeller beträffande intäkter och kostnader för folktandvårdens olika verksamheter. Eventuella underlag för fördelningsmodeller och resultatet av dessa måste sökas i andra handlingar hos landstingen respektive folktandvården. En huvudman som organiserar och driver en konkurrensutsatt verksamhet har ett ansvar för att den genomförs på ett konkurrensneutralt sätt. En slutsats är att frånvaron av tydligt redovisade fördelningsmodeller beträffande kostnader och intäkter för folktandvårdens olika verksamheter leder till att det blir svårt för olika externa intressenter att bedöma om det förekommer konkurrenssnedvridande subventioner.

17 PM 15 Har huvudmännen en särredovisning av kostnader och intäkter för folktandvårdens olika verksamheter? För att kunna bedöma risken för konkurrenssnedvridande subventioner måste samtliga kostnader som folktandvården har haft redovisas. I kartläggningen har det framkommit att någon form av särredovisning av folktandvårdens verksamheter sker hos de flesta huvudmän. En partiell särredovisning görs dock i de flesta fall genom att intäkter och direkt hänförbara kostnader för allmäntandvård samt för specialisttandvård särredovisas. Det har i kartläggningen också framkommit att huvudmännen redovisar kostnader och intäkter för folktandvårdens olika verksamheter på ett varierande sätt. Det finns ingen enhetlig tolkning eller definition av de folktandvårdsspecifika uppdragen. Huvudmännen gör olika tolkningar av de folktandvårdsspecifika uppdragen och detta leder till stora skillnader mellan vilka uppdrag som anses som folktandvårdsspecifika och hur stor ersättning som utgår per uppdrag. Frånvaron av en utvecklad särredovisning och frånvaron av en samstämmig uttolkning av folktandvårdens uppdrag skapar bristande förutsättningar för att bedöma om det förekommer överföringar mellan konkurrensutsatt och ej konkurrensutsatt verksamhet. Statskontorets sammanfattande bedömning Bristande transparens Den genomförda kartläggningen och analysen av huvudmännens ekonomiska redovisning visar att det inte finns en tillräckligt väl utvecklad särredovisning som gör det möjligt för externa intressenter att bedöma om det förekommer konkurrenssnedvridande subventioner till folktandvården. I kartläggningen framkommer det vidare att det finns betydande skillnader mellan de olika huvudmännens ekonomiska redovisningar i den meningen att den särredovisning som finns är utvecklad i en varierande grad. Det finns därmed enligt Statskontorets mening inte en tillräcklig grad av transparens i landstingens ekonomiska redovisning av folktandvården. Detta begränsar möjligheterna att bedöma om det förekommer subventioner som snedvrider konkurrensen. Det finns särskilda motiv för god transparens i den ekonomiska redovisningen av folktandvården Enligt Statskontorets mening finns särskilda skäl för god transparens i huvudmännens ekonomiska redovisning av folktandvården. Folktandvård är en offentlig verksamhet på en tandvårdsmarknad där inslaget av privata aktörer är påfallande stort. Beröringsytorna mellan offentliga och privata aktörer är särskilt stora inom tandvårdsmarknaden. Detta innebär att det är

18 PM 16 särskilt angeläget att det finns goda förutsättningar för konkurrensneutralitet mellan offentliga och privata aktörer på tandvårdsmarknaden. I detta ingår att det bör vara möjligt för olika intressenter att, utifrån den ekonomiska redovisningen, bedöma om huvudmännen på olika sätt subventionerar folktandvårdens olika verksamheter. Det finns även ett annat skäl för en god transparens i huvudmännens ekonomiska redovisning av folktandvården. Tandvården har i huvudsak tre finansieringsvägar; genom avgifter från patienter, genom landstingens budget, samt genom tandvårdsstödet som hanteras av Försäkringskassan. Den senast tillgängliga statistiken över tandvårdskostnaderna är från år Av denna statistik framgår hur stor andel av tandvårdens kostnader som betalas av de olika finansiärerna. Patientavgifter Landstingen 6 Staten (dåvarande tandvårdsförsäkringen) 7 Totalt miljoner kr miljoner kr miljoner kr miljoner kr Knappt två tredjedelar av de totala tandvårdskostnaderna betalades år 2005 av patienterna i form av egna avgifter. Landstingen har fram t.o.m. år 2007 varit den största offentliga finansiären av den svenska tandvården. Den 1 juli 2008 infördes en tandvårdsreform som bl.a. innebar en väsentligt ökande statlig finansiering av tandvården. Det framgår av proposition 2007/08:49, Statligt tandvårdsstöd, att statens kostnader för det nya tandvårdsstödet beräknas bli 6000 miljoner kr per år räknat i prisnivån för år Denna förändring innebär att staten fr.o.m. den 1 juli 2008, enligt de beräkningar som redovisas i propositionen, betalar en större andel av tandvårdens kostnader än vad landstingen gör. Därmed blir staten den största offentliga finansiären av tandvård. Det är enligt Statskontorets mening angeläget att det finns förutsättningar för att den förändrade finansieringen följs upp och utvärderas. Tandvårdsreformen har enligt Statskontorets mening accentuerat vikten av att folktandvårdens huvudmän tillämpar en enhetlig ekonomisk redovisning som gör det möjligt att följa intäkter och kostnader för de olika verksamheter som ingår i folktandvården. 5 Socialstyrelsen/Sveriges officiella statistik; Hälso- och sjukvård 2007:4; Tabell 3. 6 Landstingens nettokostnader och investeringskostnader 7 Här ingår även tandvårdsförsäkringens administrationskostnader

19 PM 17 Åtgärder för att förbättra transparensen Det finns enligt Statskontorets bedömning två olika strategier eller tillvägagångssätt för statsmakterna att förbättra transparensen i huvudmännens ekonomiska redovisning av folktandvården. Den frivilliga vägen Det finns en möjlighet att gå den frivilliga vägen. Regeringen kan i överläggningar med huvudmännens företrädare SKL, Sveriges Kommuner och Landsting, understryka vikten av att folktandvårdens huvudmän tillämpar en tydlig särredovisning av kostnader och intäkter för folktandvårdens olika verksamheter. Dessutom bör huvudmännen ingå överenskommelse om att utforma sin särredovisning på ett likformigt sätt. Problemet kring bristande transparens i den ekonomiska redovisningen har diskuterats i tämligen lång tid. De problem som påvisats i den nyligen genomförda kartläggningen visar att det fortfarande finns uppenbara brister i transparensen trots att problemen länge varit kända. Detta antyder enligt Statskontorets mening att det är tveksamt om den frivilliga vägen är en framkomlig väg för att förbättra den ekonomiska redovisningen. Det finns, enligt Statskontorets bedömning, risk att det tar alltför lång tid innan det på frivillig väg sker en förbättring av den ekonomiska redovisningen. Lagstiftningsvägen Den andra vägen är lagstiftningsvägen. Enligt Statskontorets mening behövs tydliga krav gentemot huvudmännen att ha en hög grad av transparens i folktandvårdens ekonomiska redovisning. Regeringen skulle kunna ta initiativ till en lagreglering om särredovisning av kostnader och intäkter för folktandvårdens verksamheter. Därigenom skapas tydliga krav gentemot huvudmännen att tillämpa en ekonomisk redovisning som gör de möjligt för olika intressenter att bedöma om det förekommer subventioner som snedvrider konkurrensen mellan privata och offentliga aktörer på tandvårdsmarknaden. Konkurrensverkets förslag om nationella transparensregler Lagen (SFS 2005:590) om insyn i vissa finansiella förbindelser m.m., den s.k. transparenslagen, trädde i kraft år 2005 för att införliva EU:s transparensdirektiv i svensk lagstiftning. Lagen syftar till att ge Europeiska kommissionen insyn i de finansiella förbindelserna mellan det allmänna och offentligt ägda företag samt i vissa företags ekonomiska verksamhet. Reglerna i denna lagstiftning innebär att finansiella förbindelser mellan myndigheter och deras företag ska redovisas genom s.k. öppen redovisning. Undantag gäller företag vars nettoomsättning understiger 40 miljoner euro.

20 PM 18 Konkurrensverket har i mars 2009 i en rapport 8 redovisat förslag till åtgärder som syftar till att förbättra konkurrensen i Sverige. Enligt verket finns det behov av att även göra företag som exkluderas genom storleksundantaget föremål för transparenslagens krav på redovisning. En stor del av de nationella konkurrensproblemen uppkommer i relationen mellan näringslivet och offentliga verksamheter med låg omsättning. Konkurrensverket föreslår därför att insynen i offentliga verksamheter utökas genom att nationella transparensregler med sänkta tröskelvärden införs. Enligt Statskontorets mening är Konkurrensverkets förslag om nationella transparensregler, sett i ett vitt perspektiv, en tilltalande åtgärd för att förbättra förutsättningarna för att lösa en konkurrensproblematik mellan näringslivet och offentliga verksamheter. Statskontoret bedömer dock att förslaget fordrar ett åtskilligt beredningsarbete som kan förväntas ta lång tid, bl.a. för att samordna de nationella transparensreglerna med EU:s transparensregler. Folktandvården är en särpräglad offentlig verksamhet med en speciell konkurrensproblematik. Det är därför, enligt Statskontorets mening, tveksamt om förslaget om generell utvidgning av transparenslagen är den mest optimala lösningen för att lösa den speciella konkurrensproblematik som råder mellan offentliga och privata aktörer på tandvårdsmarknaden. Transparenslagens regler skulle emellertid kunna tjäna som utgångspunkt för en särreglering av huvudmännens redovisning av folktandvården. Förslag till åtgärder I uppdraget ingick att vid behov föreslå åtgärder för att åstadkomma god transparens i folktandvårdens ekonomiska redovisning. Det behövs enligt Statskontorets mening tydliga krav gentemot folktandvårdens huvudmän för att förbättra den ekonomiska redovisningen. Statskontoret har övervägt de tillgängliga alternativen till åtgärder för att förbättra transparensen. Vår bedömning är att en lagreglering kring landstingens ekonomiska redovisning av folktandvården är den bäst lämpade åtgärden. 8 Konkurrensverket, Åtgärder för bättre konkurrens, Rapport 2009:4, Mars 2009

21 PM 19 Huvudmännens förslag till gemensam redovisningsmodell Bilaga 3 Inledning Statskontoret har genomfört en kartläggning av landstingens ekonomiska redovisning av tandvården. Det konstateras att det inte finns en tillräcklig särredovisning som gör det möjligt att bedöma om subventioner förekommer eller inte. Statskontoret pekar på att det finns två huvudsakliga tillvägagångssätt för att nå dit antingen med hjälp av lagstiftning eller på frivillig väg. En utgångspunkt är att särredovisningen ska upprättas av samtliga huvudmän och att särredovisningen görs på ett enhetligt sätt. Statskontoret gör i sin rapport bedömningen att lagreglering är den bäst lämpade åtgärden eftersom det inte har skett några påtagliga förbättringar under de senare åren trots att problemen varit påtalade. För att undvika lagstiftning så har landstingens ekonomidirektörer gett några redovisningsansvariga i uppdrag att ta fram en gemensam modell för hur särredovisningen ska gå till. Detta ska ske i samråd med representanter från Socialdepartementet och Statskontoret. Arbetet ska också ske i samråd med den grupp ekonomichefer inom Folktandvården som är utsedd. Detta dokument utgör beskrivningen av hur redovisningen ska ske och även hur det ska presenteras i landstingets tandvård men även i landstingsägda bolag. Dokumentet har skickats ut på remiss under sommaren till ekonomidirektörer, redovisningschefer och ekonomichefer inom Folktandvården. I denna version har synpunkter beaktats och förtydliganden gjorts och ekonomidirektörsgruppen beslutade den 9 10 september att efter några smärre justeringar i dokumenten ge arbetsgruppen i redovisningsnätverket i uppdrag att ta kontakt med Socialdepartementet och Statskontoret för avstämning av förslag till ekonomisk redovisning. Sammanfattning av krav och beskrivning av angreppssätt Utgångspunkten för beskrivning i detta dokument är de grundläggande krav på folktandvårdens ekonomiska redovisning som Statskontoret anger i sin rapport. Dessa är följande: