Revisionsrapport 2013 Genomförd på uppdrag av revisorerna Januari Grästorps kommun. Granskning av inköpsrutiner

Transkript

1 - Revisionsrapport 2013 Genomförd på uppdrag av revisorerna Januari 2013 Grästorps kommun Granskning av inköpsrutiner

2 Innehåll Sammanfattning Inledning Bakgrund Syfte och revisionsfrågor Metod Revisionskriterier Upphandlingspolicy för Grästorps kommun Attestreglemente Grästorps kommun Styrning och reglering av inköp och upphandling Avtal med lokala näringsidkare Vår bedömning Avtalshantering Vår bedömning Inköp och avrop mot ramavtal Inköpsrutiner och nyckelkontroller Kommunens internkontrollplan Registrering och förändring av grunddata i leverantörsregistret Fakturahantering Stickprovsgranskning av fakturor Granskningsresultat Vår bedömning Sammanfattande bedömning...15 Bilaga 1. Dokumentförteckning

3 Sammanfattning Ernst & Young har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Grästorps kommun genomfört en granskning av kommunens inköpsrutiner. Syftet med granskningen har varit att granska om kommunen hanterar inköp ändamålsenligt, det vill säga i enlighet med aktuell lagstiftning och antagna riktlinjer. Granskningen har visat att kommunen har en upphandlingspolicy som på en övergripande nivå beskriver vilka krav och förutsättningar som gäller vid upphandling samt hur medarbetarna ska förhålla sig till då de ska göra upphandlingar. Kommunen saknar dock riktlinjer eller rutiner som tydliggör hur upphandling och inköp ska ske. Vidare saknas en förteckning där det framgår vem som har rätt att göra inköp samt inom vilka beloppsgränser. Kommunen saknar en struktur för avtalshantering. Enligt uppgift finns alla avtal samlade i kommunens arkiv och diarium men endast ett fåtal är tillgängliga elektroniskt på kommunens intranät. Om beställare vill veta om avtal finns inom ett visst område måste de kontakta kommunens avtalsansvariga som kan informera om detta. Det sker inte någon uppföljning av att avtal finns för väsentliga inköpsområden. Kommunen saknar också en systematisk avtalsbevakning för att säkerställa att avtal inte hinner löpa ut innan nytt avtal är tecknat. Granskningen har visat att det finns brister i fakturahanteringen. Det saknas kontroller för att säkerställa att registreringar och ändringar av uppgifter i leverantörsregistret är korrekta. Att detta sker är av stor vikt särskilt eftersom det inte krävs några särskilda underlag för att göra nyregistreringar eller ändringar av uppgifter. Därutöver har vi även noterat brister i attestförfarandet, där det bland annat saknas riktlinjer kring hur attestkedjan ska vara utformad. Även den rutin som finns avseende beloppsgränser i samband med beslutsattest bedöms vara bristande då beloppsgränserna inte finns dokumenterade och de är heller inte kommunicerade till beslutsattestanterna. Vår bedömning är att beloppsgränserna inte fyller någon reell funktion då det framkommit att om beloppsgränserna överskrids kan de höjas av ekonomichefen, antingen tillfälligt eller permanent. Inom ramen för granskningen har en stickprovsgranskning gjorts, där det framkommit att avtal saknades för merparten av de inköp som gjorts. För de direktupphandlingar som gjorts saknas dokumentation där motivet för direktupphandling framgår samt om anbud tagits in från fler än en leverantör. Även vid avrop mot ramavtal saknas beställningsunderlag för merparten av inköpen. Utifrån stickprovsgranskningen har vi även gjort några ytterligare noteringar, bland annat att kommunen i ett par fall förlängt avtal som redan löpt ut på grund av att en ny upphandling inte hunnit genomföras i tid. Vidare har vi noterat att skriftliga avtal inte alltid tecknas efter att tilldelningsbeslut fattats samt att kommunen i ett flertal fall har valt att göra direkt- upphandlingar, trots att beloppet överskrider beloppsgränsen enligt LOU. Vår sammanfattande bedömning är att det finns brister i kommunens hantering av inköp och upphandling. Hanteringen bedöms i ett flertal fall strida mot lagen om offentlig upphandling. Vi har identifierat ett flertal förbättringsområden som vi bedömer att kommunen bör arbeta vidare med för att stärka den interna styrningen och kontrollen när det gäller inköp och upphandling. Våra identifierade förbättringsområden/rekommendationer är enligt följande: Kommunstyrelsen bör ta fram riktlinjer/tillämpningsanvisningar som beskriver hur inköp och upphandling ska ske. Därutöver bör kommunstyrelsen tillse att rutiner tas fram för systematisk uppföljning och kontroll av att LOU och interna riktlinjer efterlevs. 2

4 Kommunstyrelsen bör se över och upprätta en förteckning över vilka som får göra inköp och beställningar. Detta för att säkerställa att endast behöriga personer gör inköp samt möjliggöra uppföljning av att så sker. Kommunstyrelsen bör upprätta en avtalsförteckning som omfattar samtliga avtal samt tillse att denna görs tillgänglig för de personer som har rätt att göra inköp. Kommunstyrelsen bör tillse att en rutin avseende bevakning av avtalstider upprättas. Detta för att inte riskera att avtalstider löper ut innan nytt avtal är tecknat samt att de avtal som finns är aktuella. Kommunstyrelsen bör ta fram en rutin för hur kommunens behov av avtal ska tillfredsställas på bästa sätt. Detta för att säkerställa att ramavtal finns för väsentliga områden. Kommunstyrelsen bör tillse att kontrollrutiner införs i samband med att leverantörsuppgifter läggs upp eller ändras i systemet. Kommunstyrelsen bör se över hur attestkedjan ska vara utformad för att säkerställa att den är ändamålsenlig ur ett internkontrollperspektiv. Avseende beloppsgränser som är kopplade till respektive attestant bör kommunstyrelsen tillse att dessa dokumenteras och kommuniceras ut till respektive attestant. Kommunstyrelsen bör även överväga om det finns behov av att anpassa beloppsgränserna efter olika former av inköp där det föreligger större/mindre risk. Kommunstyrelsen bör tydliggöra vilken dokumentation som krävs i samband med beställning samt hur avvikelser från detta ska hanteras och dokumenteras. För de upphandlingar som genomförs i egen regi bör kommunstyrelsen tillse att skriftliga avtal tecknas för att skapa en transparens i processen och tydliggöra när ett avtal ingåtts. Kommunstyrelsen bör även tydliggöra vikten av att följa LOU, för att undvika att otillåtna direktupphandlingar genomförs. 3

5 1. Inledning 1.1. Bakgrund Inköp av varor och tjänster i offentliga organisationer regleras av lagen om offentlig upphandling (LOU) samt lagen om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (LUF). Kommunens förvaltning gör årligen ett stort antal inköp från många olika leverantörer. Den totala inköpsvolymen är betydande i förhållande till kommunens totala omsättning. Genom upphandling har kommunen tecknat ramavtal med flera leverantörer. Det är av stor vikt att offentliga organisationer hanterar upphandling och inköp på ett korrekt sätt utifrån aktuell lagstiftning men också för att undvika förtroendeskada. Revisorerna har vid revisionsplaneringen och utifrån underlaget i årets risk- och väsentlighetsanalys bedömt att det är väsentligt att inom ramen för den löpande granskningen göra en fördjupad granskning av hur kommunen hanterar inköp Syfte och revisionsfrågor Syftet är att granska om kommunen hanterar inköp ändamålsenligt, det vill säga i enlighet med aktuell lagstiftning och antagna riktlinjer. Nedanstående revisionsfrågor ska besvaras av granskningen: Har kommunen och bolagen säkerställt en tydlig styrning av vilka principer och riktlinjer som ska tillämpas vid upphandling och inköp? Finns en tydlig roll- och ansvarsfördelning för upphandling och inköp? I vilken mån sker samordnade upphandlingar med Skövde kommun? I vilken mån finns avtal med lokala näringsidkare? Finns inköpsrutiner och nyckelkontroller som säkerställer en god intern kontroll samt att upphandling och inköp sker i enlighet med ingångna ramavtal? Har kommunen och bolagen en ändamålsenlig avtalshantering samt rutiner för att säkerställa att avtal finns för väsentliga inköpsområden? 1.3. Metod Granskningen har genomförts genom en dokument- och intervjustudie. Intervjuer har genomförts med: Ekonomichef Ekonomiassistent Administrativ samordnare med ansvar för inköp och avtal Inom ramen för granskningen har 25 stycken fakturor valts ut för en fördjupad granskning där vi bland annat tittat närmare på hur kommunen arbetar med/hanterar attester, beställningar, avtal etc. i samband med inköp Revisionskriterier Med revisionskriterier avses de bedömningsgrunder som används i granskningen som utgångspunkt för analys, slutsatser och bedömningar. Revisionskriterierna i denna granskning utgörs av tillämpliga delar av kommunallagen samt lagen om offentlig 4

6 upphandling (2007:1091). I stickprovsgranskningen har bedömning även gjorts mot kommunens gällande attestreglementen Upphandlingspolicy för Grästorps kommun Upphandlingspolicyn är fastställd av kommunfullmäktige Av policyn framgår att kommunstyrelsen har det strategiska ansvaret för all upphandling inom kommunen. Policyn gäller vid alla upphandlingar, även vid direktupphandlingar. I policyn anges ett flertal grundförutsättningar, såsom att: Upphandling ska bedrivas på ett professionellt sätt och säkerställa kommunens behov av varor och tjänster. Kommunens storlek som upphandlande myndighet och den samverkan inom upphandlingen som kommunen medverkar i ska utnyttjas genom att ramavtal upprättas för varor och tjänster inom alla områden där så är möjligt och lämpligt. Tecknade ramavtal är tvingande och ska efterlevas. All upphandling av varor och tjänster ska ske i nära samverkan mellan upphandlingsoch verksamhetskompetens. Policyn fastställer att kommunen ska i samverkan med Skövde kommun och inom Skaraborgssamverkan verka för att alla upphandlingar ska utformas så att såväl mindre som större företag har möjlighet att lämna anbud och delta i konkurrensen. Upphandling ska enligt policyn ske i konkurrens samt präglas av affärsmässighet och objektivitet på det sätt som föreskrivs i LOU. Kommunen ska i sina upphandlingar ställa relevanta krav, vara tydlig, behandla alla anbudsgivare lika samt göra upphandlingarna kända på marknaden. Policyn berör även etiskt agerande, och det lyfts fram som viktigt att; Leverantörer och anbudsgivare känner trygghet i relationen Inga orimliga eller onödiga krav ska ställas All personal som handlägger upphandling ska vara väl förtrogen med de lagar och förordningar som gäller Gåvor och tjänster från befintliga eller potentiella leverantörer ska inte förekomma Egna rese- och logikostnader vid besök hos eller vid resor tillsammans med leverantörer ska alltid betalas av kommunen Policyn beskriver även hur medarbetarna ska förhålla sig till etiska, sociala och miljömässiga krav Attestreglemente Grästorps kommun Attestreglementet är fastställt av kommunfullmäktige Attestreglementet gäller för samtliga ekonomiska transaktioner, medelsförvaltning samt medel som kommunen ålagts eller åtagit sig att förvalta och/eller förmedla. Kommunstyrelsen och nämnderna ansvarar för den interna kontrollen och tillser därmed att bestämmelserna i reglementet iakttas samt att tillämpliga attestmoment utförs. De ansvarar 1 Kommunfullmäktige i Grästorps kommun har även antagit riktlinjer mot muta och bestickning där det framgår hur kommunens tjänstemän och förtroendevalda ska agera när det gäller dessa områden. 5

7 även för att utforma den interna kontrollen utifrån sina behov och förutsättningar med hänsyn tagen till väsentlighet och risk. Av reglementet framgår att attestrutinerna ska utformas så att den interna kontrollen inom nämnden är tillräcklig. Respektive nämnd anger innebörd och omfattning av attestanternas ansvar i händelse om avvikelse ska ske från reglemente. Det uppges vara mycket viktigt att nämnden, eller av nämnden utsedd person, förmedlar sina krav på attesterandet till de personer som ska utföra den och beskriver innebörden av attestansvaret. Av attestreglementet framgår att respektive attestmoment innebär följande: Beslutsattest Utgör kärnan i kontrollen. Kontroll ska ske av att faktisk beställning har skett, att ett beslut har fattats och att villkoren stämmer med det som avtalats. Attesten innebär vidare att viss verksamhet får belastas med kostnader och överensstämmer med budget. - Kontroll av erhållen faktura mot beslut, beställning eller order/följesedel, det vill säga att faktisk beställning har skett hos leverantören av behörig person. o Att kvantitet och kvalitet är riktig, stämmer med beställning o Att pris, rabatt och övriga villkor och moms är riktig, stämmer med ingångna överenskommelser och avtal o att kontering skett på riktigt sätt Mottagnings- och granskningsattest Attesten intygar att kommunen fysiskt tillgodogjorts det som beställts. I kontrollen ligger även att föra fram reklamationer, restnoteringar eller andra klagomål till leverantören eller till den instans i kommunen som hanterar sådana frågor. Behörighetsattest Manuell kontroll av behörighet. Attestanten ska kontrollera att behöriga personer attesterat. Kontrollen utgör sista steget inför transaktionen och utföres där leverantörsfakturor manuellt registreras i organisationen. Verksamhetschef utser, på uppdrag av nämnden, personer med rätt att attestera eller vara ersättare för dessa. För att attestfunktionen ska fungera på ett tillfredsställande sätt i den löpande verksamheten ska ersättare till attestanterna utses som kan träda in vid förfall såsom sjukdom, ledighet eller annan frånvaro. Av reglementet framgår att det ska eftersträvas att få till stånd en fördelning av attesterna i kontrollkedjan, så att samma person inte beställer och utför samtliga kontrollmoment. Vem som ska utses till attestant beror på verksamhetens organisation och arbets- /ansvarsfördelning. Vid digital attest finns en systemkontroll som tvingar fram två olika digitala signaturer (mottagnings- och beslutsattest) innan betalning kan ske. Kostnader som är direkt hänförbara till en enskild befattningshavare får ej attesteras av henne/honom själv, till exempel kursavgifter, mobiltelefon, reseräkning, representation etc. Kommunstyrelsen ansvarar för att upprätta och hålla en aktuell förteckning över utsedda beslutsattestanter. 6

8 2. Styrning och reglering av inköp och upphandling Grästorps kommun har ett samarbete med Skövde kommun avseende upphandlingar. Skövde kommuns upphandlingsenhet genomför en stor del av Grästorp kommuns upphandlingar. Detta beror på att kommunen inte anser sig ha den kompetens som krävs för att sköta detta själv. Inom teknisk verksamhet görs dock upphandlingar i egen regi, huvudsakligen då det avser upphandling av entreprenader men även vissa ramavtal. Kommunen har en fastställd policy som på en övergripande nivå beskriver vilka krav och förutsättningar som gäller vid upphandling samt hur medarbetarna ska förhålla sig då de ska göra upphandlingar (inklusive direktupphandlingar). Utöver policyn saknas ytterligare riktlinjer eller rutiner som på en mer detaljerad nivå tydliggör hur upphandling och inköp ska ske. Under 2011 genomfördes en intern utbildning kring upphandling i kommunen, där samtliga medarbetare hade möjlighet att delta. Det saknas dock uppgifter avseende vilka som deltog under utbildningstillfällena. Det utbildningsmaterial som togs fram finns tillgängligt på kommunens intranät. I detta material beskrivs bland annat vilka lagar, regler och övriga styrdokument som reglerar området, utvalda delar av kommunens upphandlingspolicy. Här beskrivs även översiktligt vad som ska göras inför en upphandling (exempelvis marknadsanalys, utvärderingskriterier, kvantitet, kvalitetskrav etc.), hur upphandlingen ska genomföras (metod, förfrågningsunderlag, anbudsinbjudan, utvärdering, avtal etc.) samt hur detta ska följas upp (t ex inköpsstatistik, kvalitet, leveranser, avtalstrohet, service etc.). Utbildningsmaterialet innehåller även en del som berör leverans- och fakturakontroll samt vad detta innebär. Här framgår också när direktupphandling får användas samt förslag på hur dessa ska hanteras, utifrån storleken på direktupphandlingen. Om ramavtal/leveransavtal inte finns föreslås det i utbildningsmaterialet att följande beloppsgränser ska gälla: < kr Ingen jämförande prisförfrågan kr Anbud tas in via telefon, fax, e-post eller post kr Skriftliga anbud från minst 2 anbudsgivare. Skriftlig överenskommelse görs kr Skriftliga anbud från minst 3 anbudsgivare. Skriftlig överenskommelse görs Det har inte tagits några beslut om att de riktlinjer som anges i utbildningsmaterialet ska vara gällande för kommunen i samband med upphandling och inköp, varken på politisk eller på tjänstemannanivå. Det har heller inte kommunicerats ut att riktlinjerna ska följas vid inköp och upphandling, utöver att de finns tillgängliga på intranätet. Av delegationsordningen framgår att löpande inköp av inventarier, utrustning, maskiner, material och tjänster är ren verkställighet. Beslut om att teckna avrops-, ram-, och annat kommersiellt avtal för hela eller delar av kommunens verksamhetsområde har kommunchefen rätt att göra. Kommunchefen har även rätt att besluta om upphandling av varor och tjänster. Verksamhetschef för teknisk verksamhet har rätt att besluta om upphandling av entreprenader, varor och tjänster samt av löpande reparations- och underhållsarbeten inom fastställd budgetram. Det är respektive verksamhetschef som beslutar om vem som ska ges inköpsbehörighet. Huruvida det upprättas någon dokumentation inom verksamheterna kring vem som har rätt att göra inköp har inte framgått av intervjuerna. Det saknas dock en sammanställd 7

9 förteckning över vem som har rätt att göra inköp. Det sker i dagsläget ingen uppföljning av att endast behöriga personer gör inköp Avtal med lokala näringsidkare Enligt principen om icke-diskriminering som framgår av 1 kap 9 LOU är det inte tillåtet att ge lokala företag företräde med anledning av dess geografiska läge. De upphandlande myndigheterna kan dock på olika sätt möjliggöra för lokala företag att lämna anbud. Av Grästorps kommuns upphandlingspolicy framgår att upphandlingar ska utformas så att såväl mindre som större företag har möjlighet att lämna anbud och delta i konkurrensen. Det framgår även att det i samverkande upphandlingar ska vara möjligt att lämna anbud till en, flera eller alla kommuner som ingår. Av intervjuer har framkommit att det finns enstaka avtal med lokala företag, bland annat ett som tecknades 1997, vilket inte omförhandlats sedan dess. Avtalet är ett så kallat rabattavtal som uppges nyttjas vid mindre inköp Vår bedömning Kommunen saknar en tydlig styrning av vilka principer och riktlinjer som ska tillämpas vid upphandling och inköp. Kommunens upphandlingspolicy beskriver endast på ett övergripande plan vilka krav och förutsättningar som gäller vid upphandling av varor och tjänster. Vi bedömer att kommunstyrelsen utifrån sin upphandlingspolicy bör ta fram riktlinjer/tillämpningsanvisningar som beskriver hur inköp och upphandling ska ske. I det framtagna utbildningsmaterialet bedöms det finnas en god grund att utgå från i detta arbete. Vi noterar att det inte finns dokumenterat vem som genomfört ovan nämnd utbildning. För att kunna säkerställa att de personer som arbetar med upphandling och inköp har erforderlig kompetens kan det vara av värde att det finns dokumenterat vilken kompetens som medarbetarna besitter. Detta kan också vara betydelsefullt för att kunna bedöma vilket behov av kompetensutveckling och vidareutbildning som behövs på sikt. För att säkerställa att endast behöriga personer gör inköp samt möjliggöra uppföljning av att så sker bedömer vi att kommunen bör se över och upprätta en förteckning över vilka som får göra inköp och beställningar. Enligt LOU är det inte tillåtet att gynna lokala företag på grund av dess geografiska läge. Av kommunens policy framgår att upphandlingar ska utformas så att både större och mindre företag har möjlighet att lämna anbud, vilket bedöms bidra till att möjliggöra för även lokala företag att delta i konkurrensen. Kommunen har dock enstaka avtal med lokala företag där vissa löpt på under en längre tid. För att säkerställa att de avtal som finns är aktuella och upphandlade i enlighet med LOU bör kommunstyrelsen tillse att kommunens befintliga avtal ses över. Det är även av stor vikt att det finns en strukturerad bevakning av avtalstider, se mer om detta i avsnitt 3. 8

10 3. Avtalshantering Kommunen saknar en struktur för avtalshantering. Alla avtal finns samlade i deras arkiv och diarium. Ett fåtal avtal finns tillgängliga på kommunens intranät, utifrån att de bedömts vara viktiga för alla att känna till. Samtliga avtal finns dock inte tillgängliga elektroniskt. Om beställare vill veta om avtal finns inom ett visst område får de kontakta avtalsansvarig som informerar om avtal finns eller ej. När nya avtal tecknas förs de in i ett exceldokument. Enligt den dokumentation vi erhållit är förteckningen inte komplett och innehåller inte samtliga avtal som finns upprättade. Det sker inte någon strukturerad uppföljning av att avtal finns för väsentliga inköpsområden. Enligt intervjuer signalerar verksamheterna om de upplever att det finns ett behov av att teckna nya avtal. Det sker dock inte någon uppföljning centralt av exempelvis inköpsvolymer eller av leverantörer som förekommer ofta, för att fånga upp eventuella områden där det finns behov av att teckna ramavtal. Det sker heller inte någon systematisk avtalsbevakning utan det är även i detta avseende verksamheterna som signalerar om ett avtal är nära att löpa ut och behöver handlas upp på nytt. Av granskningen har framkommit att kommunen har avtal som löpt på under närmare 15 år utan omförhandling eller ny förfrågan Vår bedömning Då det i kommunen finns ett flertal personer som gör inköp är det av stor vikt att gällande avtal finns samlade och är lättillgängliga. Kommunens avtal förvaras på ett ändamålsenligt sätt i kommunens arkiv och diarium. För att säkerställa att alla som är berörda har kännedom om och tillgång till de avtal som finns inom kommunen bedömer vi dock att kommunen bör upprätta en avtalsförteckning som omfattar samtliga avtal samt att denna görs tillgänglig för de personer som har rätt att göra inköp. Då det saknas en dokumenterad rutin avseende avtalshantering bedömer vi att kommunstyrelsen bör tillse att en rutin avseende bevakning av avtalstider upprättas. Detta för att inte riskera att avtalstider löper ut innan nytt avtal är tecknat. Vi bedömer även att kommunstyrelsen bör se över befintliga avtal för att säkerställa att det finns avtal inom väsentliga inköpsområden samt att de avtal som finns är aktuella. För att identifiera områden där det finns behov av ramavtal är det av stor vikt att det utförs någon form av behovsanalyser samt att det sker en uppföljning av genomförda inköp. I Grästorps kommun saknas ett strukturerat arbete för att fånga upp verksamheternas behov av ramavtal. För att säkerställa att ramavtal finns för väsentliga områden bedömer vi att kommunstyrelsen bör ta fram en rutin för hur kommunens behov av avtal ska tillgodoses på bästa sätt. 9

11 4. Inköp och avrop mot ramavtal 4.1. Inköpsrutiner och nyckelkontroller Utöver upphandlingspolicyn saknar kommunen riktlinjer och rutiner som tydliggör hur inköp ska ske. Det saknas också en förteckning där det framgår vilka som har rätt att göra inköp samt inom vilka beloppsgränser. Enligt intervjuer görs det löpande stickprovskontroller av fakturor för att kontrollera huruvida det finns ramavtal samt om pris överensstämmer med aktuellt avtal. Det finns dock inte dokumenterat vilka kontroller som ska göras, hur ofta de ska göras samt vem som ansvarar för dem. Det sker inte någon uppföljning av att inköp sker på ett korrekt sätt. Det saknas även en struktur för en kontinuerlig uppföljning av om inköp endast sker av behöriga personer. Avseende de upphandlingar som genomförs inom kommunen (teknisk verksamhet) sker ingen löpande uppföljning som säkerställer att upphandlingar sker på ett korrekt sätt i enlighet med de lagkrav som finns. Det finns inga riktlinjer som beskriver hur direktupphandlingar ska gå till eller vilken dokumentation som krävs i samband med att dessa görs. Det sker inte någon uppföljning för att säkerställa att direktupphandlingar endast sker då detta är tillåtet i enlighet med LOU Kommunens internkontrollplan I kommunens internkontrollplan för 2012 finns ett flertal kontrollmoment som berör inköp och fakturahantering. Följande moment finns med: Att inköp görs på gällande avropsavtal Att LOU och inköpspolicy följs Att de som beslutsattesterat har rätt att göra det Att rätt betalning och kontering sker Att betalning sker vid rätt tidpunkt Att aktuell förteckning finns på fakturan vid representation Att aktuell attestförteckning finns upprättad Att attestreglementet efterlevs Att reglerna för momsredovisning följs Enligt den senaste uppföljning som är gjord (under kvartal 3) framgår övergripande vilka kontroller som är gjorda samt resultatet av dem. Enligt de kommentarer som gjorts i uppföljningen har det inte funnits några större avvikelser då kontrollerna genomförts, bortsett från kontrollen avseende om betalning skett vid rätt tidpunkt där det fanns ett flertal avvikelser. Avvikelserna avsåg både fakturor som betalades efter förfallodatum och fakturor som betalades innan förfallodatum Registrering och förändring av grunddata i leverantörsregistret Registrering och ändring av grunddata görs på ekonomiavdelningen. Det är två personer som har behörighet att göra nya registreringar och ändringar. Registrering av nya, och ändring av befintliga, leverantörer sker utifrån fakturor som inkommer till kommunen. Om leverantören inte finns i systemet registreras denna direkt i systemet. Likaså vid förändringar 10

12 av grunddata. Det görs inte några kontroller för att säkerställa att registrerade uppgifter är korrekta eller att avtal finns med leverantören. Det tas inte ut några logglistor över gjorda ändringar och det görs inte heller några löpande kontroller av de förändringar som görs Fakturahantering Det finns inte några krav på att skriftliga beställningsunderlag ska upprättas i samband med inköp. Utöver det som framgår i utbildningsmaterialet finns heller inte några krav på att dokumentera motiven för direktupphandling eller krav på att ta in (skriftliga) anbud från fler än en leverantör. Det finns heller inte några krav på att det är den som beställer som ska mottagningsattestera fakturan. I systemet finns en spärr som gör att det inte är möjligt att en person ensam genomför alla steg i attestkedjan. I attestreglementet beskrivs vad som åligger respektive attestant, men i övrigt finns det inte några krav på hur attestkedjan ska vara utformad. Det finns inte några krav på att beställare inte ska attestera de inköp som gjorts av honom/henne eller att den som utför beslutsattest ska vara överordnad den som utför mottagningsattesten. Enligt intervjuer finns det även möjlighet att ersättare genomför beslutsattest om ordinarie attestant genomför mottagningsattest. Det finns beloppsgränser som är kopplade till respektive beslutsattestant. Det är ekonomichef tillsammans med en ekonomiassistent som beslutat om nivåerna på beloppsgränserna. Detta beslut tas enligt intervjuer utifrån deras erfarenhet och vilken verksamhet som avses och vilket ansvar berörd person har. Det grundar sig inte i delegationsordning eller annat underlag. Det finns inte dokumenterat vilka beloppsgränser som gäller och det kommuniceras inte ut till attestanter vilka beloppsgränser som är gällande för dem. Enligt intervjuer har det uppstått situationer där beslutsattestant inte kunnat attestera vissa fakturor på grund av att beloppet är högre än den beloppsgräns som finns för dem. Detta har enligt intervjuer hanterats genom att beloppsgränsen höjts, antingen tillfälligt eller permanent. I samband med att personer får attestbehörighet informeras de om vad som åligger dem i deras roll som attestant. Det sker dock inte någon löpande uppföljning av att attestreglementet efterlevs och att de kontroller som ska göras enligt detta faktiskt genomförs. Det finns tre personer på ekonomiavdelningen som har behörighet att utanordna fakturorna. Granskning och godkännande av betalningsfil sker endast av en person. Det finns inte några riktlinjer som tydliggör om eller vilka kontroller som ska genomföras i samband med utanordningen. Enligt intervju med en av ekonomiassistenterna görs en översiktlig rimlighetsbedömning av betalningsfilens totalsumma och om den är väldigt avvikande görs en extra kontroll Stickprovsgranskning av fakturor En stickprovsgranskning har gjorts av ett urval fakturor. Fakturorna avser inköp gjorda under perioden Urval har gjorts för att täcka in en variation av kostnader och för att uppnå en spridning avseende belopp och leverantörer samt tidsperiod. För varje faktura har följande granskats: Om gällande avtal finns för aktuell leverantör Om person som angetts som referens på fakturan är mottagnings- /granskningsattestant i fakturahanteringssystemet 11

13 Om det är olika personer som gjort beställning, mottagningsattesterat fakturan och som utfört beslutsattesten Om inköpet bedöms vara verksamhetsnära Om bilagor eller beställning finns som underlag till fakturans innehåll Om fakturan är tillräckligt specificerad Utöver detta har vi även undersökt hur avtalsläget ser ut avseende skolskjutsar och el- och energiavtal Granskningsresultat Urvalet består av tjugofem fakturor som avser varor och tjänster såsom kurser/konferenser, anläggnings- och underhållsmaterial, husbyggnadsentreprenader, anläggnings- och reparationsentreprenader, entreprenad och köp av stödverksamhet samt byggkonsulter. Av de granskade fakturorna saknas avtal i sexton av fallen. I ytterligare ett fall finns avtal, men utifrån vad som kan utläsas av det underlag vi erhållit är det inte upphandlat i enlighet med LOU. Vissa av de fakturor där ramavtal saknas är direktupphandlingar men för dessa saknas underlag där motivet för direktupphandling framgår samt underlag som styrker dels om anbud tagits in från fler än en anbudsgivare och dels vilka villkor som avtalats i samband med beställning. I tolv fall har beställare även beslutsattesterat fakturan. En av dessa fakturor avser kurser/konferenser och där har samma person gjort beställning och beslutsattesterat hela fakturabeloppet. Personen har även själv deltagit under utbildningen/kursen. Samtliga fakturor har hanterats elektroniskt i kommunens ekonomisystem, vilket säkerställer att mottagnings- och beslutsattest inte utförs av en och samma person. I sexton fall saknas beställningsunderlag, för tre av dessa har vi erhållit offert men inte beställning som gjorts efter detta. Vår granskning av fakturor har även lett till ytterligare noteringar som uppmärksammats. För två leverantörer har vi erhållit en förlängning av avtal som löpt ut. Förlängningen har skett på grund av tidsbrist för att inte stå utan avtal innan dess att ny upphandling genomförts och nya avtal tecknats. I två fall har vi noterat att det inte tecknats ett skriftligt avtal efter att tilldelningsbeslut fattats. Beställning har enligt uppgift från kommunen skett muntligt därefter. För de inköp som gjorts som en direktupphandling saknas dokumentation avseende detta i samtliga fall. För fem av inköpen har kommunen valt att göra direktupphandlingar på grund av att aktuella leverantörer ansågs ha bäst kompetens för uppdragen. Inköpsbeloppen uppgår inte till beloppsgränsen enligt LOU men det saknas dokumentation som styrker att kommunen tagit hänsyn till befintlig konkurrens i deras val av leverantör. Det framgår heller inte om det sammanlagda kontraktets värde beräknas att uppgå till beloppsgränsen eller ej. Vår granskning har visat att avtal finns tecknade avseende skolskjutsar och el- och energitjänster. Avtalet som avser skolskjutsar löper på fram till juli 2013 och kommunen har nu påbörjat en ny upphandling av tjänsten för att nya avtal ska hinna tecknas innan befintligt avtal löper ut. Avseende el och energi löper nuvarande avtal ut vid årsskiftet 2012/2013. Från januari finns nytt avtal tecknat, där upphandlingen samordnats av SKL Kommentus inköpscentral. 12

14 4.6. Vår bedömning Inom kommunen saknas tydliga riktlinjer för hur inköp och upphandling ska gå till och det sker inte någon systematisk uppföljning av huruvida inköp och upphandling sker på ett korrekt sätt. Kommunens internkontrollplan för 2012 omfattar ett flertal kontroller som berör inköp och fakturahantering. Vi bedömer dock att kommunen bör införa systematiska kontroller som genomförs löpande under året. För att stärka den interna styrningen och kontrollen bedömer vi att det är av stor vikt att kommunstyrelsen tar fram riktlinjer för hur inköp och upphandling ska gå till samt rutiner för systematisk uppföljning och kontroll av att LOU och interna riktlinjer efterlevs. Detta för att säkerställa att det sker på ett ändamålsenligt sätt. I dagsläget läggs nya leverantörer upp i leverantörsregistret i samband med att fakturor inkommer från leverantörer som inte finns registrerade. Det sker inte någon kontroll av att leverantörsuppgifter är korrekta eller huruvida avtal finns med leverantören. För att säkerställa att leverantörsuppgifterna i leverantörsregistret är korrekta och att endast godkända leverantörer läggs upp bedömer vi att kommunstyrelsen bör tillse att kontrollrutiner införs där nya och ändrade uppgifter kontrolleras av person som inte har behörighet att göra ändringar i systemet. Granskningen visar att det finns ett flertal förbättringsområden avseende kommunens attestförfarande för att säkerställa att attestförfarandet utgör en reell kontrollfunktion. Avseende beloppsgränser som är kopplade till respektive attestant bör kommunstyrelsen tillse att dessa dokumenteras och kommuniceras ut till respektive attestant. Kommunstyrelsen bör även överväga om det finns behov av att anpassa beloppsgränserna för olika former av inköp där det föreligger större/mindre risk. Om en faktura överskrider attestantens beloppsgräns bör rimligtvis fakturan attesteras av närmast överordnad istället för att beloppsgränsen höjs för aktuell attestant. Ur ett internkontrollperspektiv bör den som beslutat om ett inköp lämpligen mottagningsattestera fakturan för att intyga dess riktighet med beställningen, samt att varor erhållits och att tjänsten utförts i enlighet med beställning och fakturaunderlag. Beslutsattest bör därefter ske av person som är överordnad mottagnings-/granskningsattestant för att säkerställa att en adekvat arbetsfördelning föreligger. Av vår granskning har framkommit att det saknas beställningsunderlag i ett flertal fall. Detta gör det svårt att genomföra de kontroller som enligt attestreglementet ska göras i samband med beslutsattest. För att attestant ska kunna kontrollera fakturan mot lagd beställning bör ett minimikrav vara att beställningsunderlag finns samt att fakturan är tillräckligt specificerad. Vi bedömer därför att kommunstyrelsen bör tydliggöra vilken dokumentation som krävs i samband med beställning samt hur avvikelser från detta ska hanteras och dokumenteras. Vi har noterat att beställare beslutsattesterar sin egen beställning i ett flertal fall. Vår bedömning är att det utgör en risk för felaktig hantering ur ett internkontrollperspektiv att beställaren har möjlighet att godkänna inköp som denne beslutat om. Detta är dock i enlighet med kommunens attestreglemente. Vi bedömer att kommunstyrelsen bör se över hur attestkedjan ska vara utformad för att säkerställa att den är ändamålsenlig. Vår granskning av fakturor visar att det saknas ramavtal för en stor del av inköpen. Detta tyder på att det finns en risk för att inköp sker utanför ramavtal samt för att avtal saknas för väsentliga inköpsområden. Vi bedömer vidare att de kontroller som görs avseende avtalstrohet och överensstämmelse mot avtal bör dokumenteras för att tydliggöra vad som ska göras, hur det ska göras samt när och av vem det ska göras. För att säkerställa att avtal 13

15 finns för väsentliga inköpsområden bör kommunstyrelsen tillse att rutiner tas fram för att följa upp de inköp som sker i syfte att identifiera områden där det finns behov av ramavtal. Om inköpet är en direktupphandling bör det ställningstagande som föranleder direktupphandlingen motiveras och dokumenteras. I vår granskning har vi noterat vissa brister avseende upphandling och avtal. Bland annat har vi noterat att det inte tecknats skriftliga avtal i samtliga fall då upphandling gjorts. Enligt LOU får avtal tecknas tidigast efter 10 dagar från det att tilldelningsbeslut meddelats till anbudsgivarna. För att skapa en transparens i processen och tydliggöra när ett avtal ingåtts bör kommunstyrelsen tillse att skriftliga avtal tecknas. Ytterligare en notering är att kommunen valt att inte genomföra upphandlingar av vissa tjänster på grund av att de valda leverantörerna anses vara de mest kompetenta för uppdraget. Detta är inte ett giltigt skäl för att genomföra en direktupphandling enligt LOU och kan även medföra att kommunen åläggs att betala en så kallad upphandlingsskadeavgift. Upphandlingsskadeavgift kan dömas ut om det skett en otillåten direktupphandling, det vill säga när ett avtal har ingåtts med en leverantör utan att det har skett någon annonsering trots att avtalet rätteligen skulle föregåtts av ett annonserat upphandlingsförfarande enligt LOU. Vi noterar även att det funnits situationer där kommunen tvingats förlänga avtal med befintliga leverantörer på grund av tidsbrist. För att säkerställa att kommunen inte står avtalslösa när befintliga avtal löper ut är det av stor vikt att det upprättas rutiner för avtalsbevakning. 14

16 5. Sammanfattande bedömning Vår sammanfattande bedömning är att det finns brister i kommunens hantering av inköp och upphandling. Hanteringen bedöms i ett flertal fall strida mot LOU, då det bland annat saknas avtal för ett flertal inköp som överskrider beloppsgränsen för direktupphandling. Vi har identifierat ett flertal förbättringsområden som vi bedömer att kommunen bör arbeta vidare med för att stärka den interna styrningen och kontrollen när det gäller inköp och upphandling. Våra identifierade förbättringsområden/rekommendationer är enligt följande: 5.1. Kommunstyrelsen bör ta fram riktlinjer/tillämpningsanvisningar som beskriver hur inköp och upphandling ska ske. Därutöver bör kommunstyrelsen tillse att rutiner tas fram för systematisk uppföljning och kontroll av att LOU och interna riktlinjer efterlevs Kommunstyrelsen bör se över och upprätta en förteckning över vilka som får göra inköp och beställningar. Detta för att säkerställa att endast behöriga personer gör inköp samt möjliggöra uppföljning av att så sker Kommunstyrelsen bör upprätta en avtalsförteckning som omfattar samtliga avtal samt tillse att denna görs tillgänglig för de personer som har rätt att göra inköp Kommunstyrelsen bör tillse att en rutin avseende bevakning av avtalstider upprättas. Detta för att inte riskera att avtalstider löper ut innan nytt avtal är tecknat samt att de avtal som finns är aktuella Kommunstyrelsen bör ta fram en rutin för hur kommunens behov av avtal ska tillfredsställas på bästa sätt. Detta för att säkerställa att ramavtal finns för väsentliga områden Kommunstyrelsen bör tillse att kontrollrutiner införs i samband med att leverantörsuppgifter läggs upp eller ändras i systemet Kommunstyrelsen bör se över hur attestkedjan ska vara utformad för att säkerställa att den är ändamålsenlig ur ett internkontrollperspektiv. Avseende beloppsgränser som är kopplade till respektive attestant bör kommunstyrelsen tillse att dessa dokumenteras och kommuniceras ut till respektive attestant. Kommunstyrelsen bör även överväga om det finns behov av att anpassa beloppsgränserna efter olika former av inköp där det föreligger större/mindre risk Kommunstyrelsen bör tydliggöra vilken dokumentation som krävs i samband med beställning samt hur avvikelser från detta ska hanteras och dokumenteras För de upphandlingar som genomförs i egen regi bör kommunstyrelsen tillse att skriftliga avtal tecknas för att skapa en transparens i processen och tydliggöra när ett avtal ingåtts. Kommunstyrelsen bör även tydliggöra vikten av att följa LOU, för att undvika att otillåtna direktupphandlingar genomförs. 15

17 Göteborg den 14 januari 2013 Liz Aspebo Verksamhetsrevisor Ernst & Young AB Peter Öfverström Auktoriserad revisor och certifierad kommunal revisor Ernst & Young AB 16

18 Bilaga 1. Dokumentförteckning Upphandlingspolicy för Grästorps kommun (KF ) Attestreglemente inkl. kommentarer för Grästorps kommun (KF ) Attestförteckningar för samtliga verksamhetsområden Kommunstyrelsens beslutande rätt och delegering (KS ) Avtalsförteckning (ej komplett) Diverse underlag för vår stickprovsgranskning, såsom exempelvis fakturor, avtal, beställningsunderlag etc. 17

19 18