Bilaga Aktörer och roller i bredbandsutbyggnaden

Transkript

1 Version 21 mars 2016 Bilaga Aktörer och roller i bredbandsutbyggnaden Innehåll Bilaga Aktörer och roller i bredbandsutbyggnaden Det offentligas roll i bredbandsutbyggnaden Den inre marknaden... 2 Regeringens roll... 2 Ansvaret delas mellan olika aktörer på olika nivåer... 8 Något om några nationella myndigheters roll... 8 Regionala utvecklingsansvaret... 9 Kommunernas roll Marknadens roll i bredbandsutbyggnaden Aktörer under kommersiella villkor Marknadsaktörer med det offentliga som ägare Konsumenternas roll Post- och telestyrelsen Postadress: Besöksadress: Telefon: Box 5398 Valhallavägen 117A Telefax: Stockholm pts@pts.se

2 2(21) 1 Det offentligas roll i bredbandsutbyggnaden 1.1 Den inre marknaden Inom området för elektroniska kommunikationer har EU utfärdat ett stort antal regelverk i syfte att skapa en gemensam, inre, marknad. Dessa regelverk bygger på de inom EU grundläggande principerna om fri rörlighet, äganderätt och frihet att ingå avtal i syfte att uppnå effektiva marknader. Marknaderna för elektronisk kommunikation har dock historiskt haft en sådan struktur att den inneburit att ett fåtal marknadsaktörer haft ett sådant marknadsinflytande att de kunnat hindra den utveckling som varit önskvärd för ekonomisk utveckling och en effektiv resursanvändning. Därför har regelverket för elektroniska kommunikationer tillkommit i syfte att kunna styra marknaderna i önskvärd riktning, dvs. mot en ökad konkurrens. Vad gäller utbyggnaden av elektroniska kommunikationer är utgångspunkten enligt EU-regelverket att utbud och efterfrågan ska leda till utbyggnad utan intervention från staten. Utrymme för statliga interventioner finns dock när det saknas marknadsmässiga förutsättningar för att nå en ur allmän synpunkt önskvärd utveckling. Bredbandsanslutningar med hög kapacitet, har identifierats vara av strategisk betydelse för att EU ska kunna uppnå Europa 2020-strategins mål om en smart och hållbar tillväxt samt innovation och för social och territoriell sammanhållning. 1.2 Regeringens roll EU:s statsstödsregler är viktiga för att se till att konkurrensen fungerar inom EU. Respekteras inte reglerna finns en risk för att konkurrensen snedvrids genom att offentliga aktörer gynnar vissa aktörer på bekostnad av konkurrerande företag eller att offentliga aktörer snedvrider konkurrensen. Investeringsstöd till passiv infrastruktur är därför tillåten i de områden där stödet inte ger upphov till någon otillbörlig snedvridning av handel och konkurrens. Sådana områden är områden där det saknas infrastruktur och det Post- och telestyrelsen 2

3 3(21) sannolikt inte kommer att anläggas någon sådan infrastruktur inom en nära framtid. 1 PTS har i en analys till Statens jordbruksverk bedömt att det finns marknadsmässiga förutsättningar att bygga ut till samtliga tätorter och åtminstone en del småorter under de närmaste tre åren. 2 Analysen kommer att uppdateras för att fastställa var stöden får användas årligen. Mot bakgrund av EU:s regelverk kan antas att det på ett generellt plan finns hinder mot att använda statliga medel för utbyggnad åtminstone i tätort. Däremot har stödmedel, andra offentliga initiativ eller offentlig-privat samverkan spelat en avgörande roll för fiberutbyggnaden i de områden utanför tätort och småort som nu har tillgång till snabbt bredband. PTS bedömning är att så kommer att vara fallet även under perioden PTS har vidare genom sina kartläggningar av befintlig bredbandsinfrastruktur bra data om var det finns infrastruktur. Om PTS får en förvaltande roll i relation till en ny bredbandsstrategi skulle det i denna kunna ingå såväl att bistå andra offentliga intressenter som att för egen del upprätta motsvarande analyser av vita fläckar. Statens roll som finansiär torde således bli aktuell endast där de kommersiella aktörerna inte anser det ekonomiskt försvarbart att investera i elektronisk infrastruktur. Det är dock viktigt att staten inte stör de privata investeringar som kommer till stånd. Här bör där för en försiktighetsprincip antas och statens investeringar bör förläggas till de områden/insatser som så att säga står längst ifrån marknaden. Utbyggnaden i Sverige har kommit långt och bredband med hög överföringskapacitet har etablerats i de flesta tätorter. En förtätning är under utbyggnad. 3 Bild- Det statliga stödet bör användas så att det inte stör den marknadsdrivna utbyggnaden 1 EU-kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av den 17 juni 2014 genom vilka vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 2017 och 108 i fördraget, beaktandesats 71 2 PTS ärende med dnr PTS, Förutsättningar för samhällsmaster, PTS-ER-2015:24 Post- och telestyrelsen 3

4 4(21) Den nuvarande bredbandsstrategin är utformad med utgångspunkt från att elektroniska kommunikationstjänster och bredband i första hand ska tillhandahållas av marknaden. När det gäller staten som ägare av infrastruktur för elektroniska kommunikationer och möjligheten att använda dessa för att främja utbyggnaden har lagts ett betänkande av Utredningen om effektivare användning av statens bredbandsinfrastruktur. 4 I betänkandet föreslås bl.a. följande: Trafikverket och Svenska kraftnät bör i regleringsbrev få uppdraget att bidra till att regeringens bredbandsmål uppfylls. Trafikverket och Svenska kraftnät bör få ett regeringsuppdrag att i samband med utbyggnad eller modernisering för eget bruk, installera kanalisation eller fiberledningar i tillräcklig mängd för att under överskådlig framtid kunna erbjuda extra kapacitet på marknaden. Installationen ska genomföras på ett sätt som gör det enkelt för andra aktörer att ansluta sig. Försäljningen ska ske på konkurrensneutrala, icke-diskriminerade och skäliga villkor. Trafikverket bör få ett regeringsuppdrag att alltid anlägga kanalisation i vägområden vid platser med höga anläggningskostnader, t.ex. cirkulationsplatser, broar, tunnlar och större vägkorsningar, vid nybyggnation och lämpliga ombyggnationer eller underhållsarbeten. 4 Statens bredbandsinfrastruktur som resurs, SOU 2016:1 Post- och telestyrelsen 4

5 5(21) Trafikverket bör även vidareutveckla sina processer för ansökningar om att anlägga kanalisation eller ledningar i vägområden. Svenska kraftnät föreslås i huvudsak arbeta vidare såsom affärsverket redan gör. Som ett tillkommande uppdrag föreslås att Svenska kraftnät bör, vid sammankoppling av sitt nät med Trafikverkets för en ökad redundans, om möjligt göra detta på platser där det saknas en marknadsdriven utveckling av bredbandsinfrastrukturen. Sammanfattningsvis skulle en slutsats kunna vara att statens huvudsakliga roll bör vara att skapa förutsättningar för marknaden, formulera politiska mål och undanröja hinder för utvecklingen, samt (i den mån inte konkurrensen snedvrids otillbörligt) använda de statliga infrastrukturerna för att främja utbyggnaden samt att rikta stödåtgärder där marknadens aktörer inte bedöms komma att investera. Därtill kommer statens roll som ansvarig för implementering och utformning av regelverk, samordnare av offentlig verksamhet, utreda behov och problem, säkerställa tillsynsverksamhet, tilldela tydliga ansvarsområden och som köpare av elektroniska kommunikationstjänster. Vad gäller mobila infrastrukturer har PTS även här bra data över var det saknas infrastruktur/mobiltäckning i dag. PTS planerar att tilldela 700 MHzbandet i slutet av 2016, mer om detta i avsnitt x, men i det här sammanhanget bör framföras att PTS i en rapport publicerad i augusti 2015 har framfört att det vid allt arbete med offentligt stöd för utbyggnad av samhällsmaster är viktigt att ta hänsyn till den inverkan som detta kan ha på marknaden och dess aktörer. För att minimera marknadsstörningar är en förutsättning att samhällsmaster etableras endast där ingen marknadsmässig utbyggnad förväntas ske inom 3 år. 5 Under de närmaste åren kommer den huvudsakliga finansieringen, utöver den marknadsmässiga, av utbyggnad i mobilnäten sannolikt att utgöras av täckningsvillkor i frekvenstillstånd (i 800 och 700 MHz-banden). Detta under förutsättning att inte en upphandlingslösning finansierad med t.ex. auktionslikvider införs innan tilldelningen av 700 MHz-bandet genomförs. PTS anser att andra initiativ med central finansiering, som till exempel central upphandling eller nya stödprogram, inte bör genomföras parallellt med ett täckningskrav i 700 MHz-bandet eftersom det då finns en stor risk för effektivitetsförluster och osäkerhet kring regelverket. Det är också viktigt att kommuner som överväger samhällsmaster tar hänsyn till den pågående utbyggnaden av 4G. I det nuvarande skedet bör därför arbetet inriktas mot att 5 PTS, Förutsättningar för samhällsmaster, PTS-ER-2015:24 Post- och telestyrelsen 5

6 6(21) sänka inträdeshindren på marknaden och när i tiden olika offentliga insatser kan vara lämpliga att införa framgår av bilden nedan. 6 6 PTS, Förutsättningar för samhällsmaster, PTS-ER-2015:24 Post- och telestyrelsen 6

7 7(21) Bild. Exempel på olika insatser för att etablera samhällsmaster och för att bygga ut mobilnäten relaterat till när i tiden de är lämpliga att genomföra. Det skulle även kunna vara tänkbart att staten, inom ramen för EU:s regelverk, skulle kunna utreda och ha en roll vad gäller att minska transaktionskostnader och risker, bl.a. genom att tillhandahålla kreditgarantier. Vidare kan statens engagemang i frågan spela en roll i hur efterfrågan och därmed utbyggnaden utvecklas. Genom att påtala bredbandsinfrastrukturernas strategiska betydelse och hur den enskilde konsumenten behöver eller kommer att behöva infrastrukturer kan staten bidra till att underlätta för de utbyggnadsinitiativ som finns. Eftersom utbyggnaden involverar ett stort antal aktörer är det viktigt att staten har en tydlig roll och att en fördelning av roller mellan olika statliga aktörer är tydlig. I utredningen om utvärdering av bredbandsstrategin har det konstaterats att bredbandsstödens effektivitet påverkats negativt av oklara roller mellan aktörer, vilket ger en påtaglig risk för att hindren för etablering av bredband växer. 7 Rollerna har blivit tydligare i landsbygdsprogrammet för Det skulle också kunna gagna utbyggnaden om staten bidrar till ökad kunskap om betydelsen av de fasta och mobila infrastrukturerna. Det finns fortfarande en utbredd okunskap om varför bredbandinfrastruktur behövs, dvs. 77 Effektivare bredbandsstöd, SOU 2013:47 Post- och telestyrelsen 7

8 8(21) vilken nytta den kan generera. Erfarenheten visar att engagemanget ökar i takt med att kunskapen om nyttan ökar Ansvaret delas mellan olika aktörer på olika nivåer I Sverige delas ansvaret för bredbandsutbyggnad mellan flera olika aktörer som arbetar på olika nivåer som den nationella, regionala och lokala nivån. På den nationella nivån finns minst tio aktörer som har inflytande över resurser som kan främja bredbandsutbyggnad. Dessa aktörer behöver koordinera sina insatser och ha en gemensam målbild för bredbandsutbyggnaden Något om några nationella myndigheters roll Den nya Upphandlingsmyndigheten skulle kunna ha en nyckelroll i att underlätta för de kommuner m.fl. som vill upphandla bredbandsinfrastruktur i någon form. Upphandlingsmyndigheten skulle kunna främja utbyggnaden genom att utbilda och beskriva hur de kan gå tillväga. Detta har belysts av Bredbandsforum som föreslog att Upphandlingsmyndigheten bör bidra med utbildning och konkreta projekt som visar hur man kan göra. Detta är något som myndigheten gör redan i dag vad gäller tjänster men inte för infrastruktur. 10 Boverkets vägledning från 2010 om elektronisk kommunikation bör revideras och inkludera ytterligare förtydliganden om hur kommunernas praktiska arbete med plan- och bygglagen kan bedrivas och vad som bör inkluderas. Bredbandforum har tagit fram ett förslag till hur ett sådant uppdrag skulle kunna formuleras. Vägledningen skulle kunna vara till nytta även vid regionala samarbeten i bredbandsfrågor. Länsstyrelserna har till uppgift att tillsyna kommuners tillämpning av planoch bygglagen samt ge stöd och vägledning i processen. Denna roll skulle kunna stärkas genom förtydligande vägledningar och genom samverkan med den aktör som har det regionala utvecklingsansvaret för bredband, bredbandskoordinatorn samt kommunerna. En åtgärd som medför ökad styrning från regeringens sida i denna fråga skulle kunna övervägas. Bredbandforum har även föreslagit att länsstyrelsernas roll förtydligas. Statens jordbruksverks uppdrag vad gäller bredband skulle kunna förtydligas så att verket får i uppdrag att främja utbyggnaden. Verkets samarbete med PTS 8 Bredbandsforum, Ökad bredbandssamverkan så här är det möjligt, en slutrapport från mandatgruppen,, s Bredbandsforum, Ökad bredbandssamverkan så här är det möjligt, en slutrapport från mandatgruppen, ur sammanfattningen 10 Bredbandsforum, Inga digitala tjänster utan bredband, s. 45 Post- och telestyrelsen 8

9 9(21) skulle även kunna förtydligas genom instruktioner. Vidare upplever länsstyrelserna fortfarande att verkets tillgänglighet är för låg, varför regeringen genom exempelvis mål eller riktlinjer skulle kunna säkerställa att verkets resurser för bredbandsfrågan är tillräckliga för att säkerställa rättsäkerheten och förutsägbarheten i bredbandsstödet. 1.5 Regionala utvecklingsansvaret Ansvaret för bredbandsutbyggnaden är delat mellan flera olika aktörer på olika nivåer, nationell, regional och lokal. Vidare är PTS bedömning att dessa aktörer behöver koordinera sina insatser och ha en gemensam målbild för utbyggnaden. Hur det regionala skiktet är organiserat finns bl.a. beskrivet i slutbetänkandet för utredningen om utvärdering av bredbandsstrategin (SOU 2014:21) och i Bredbandsforums rapport Ökad bredbandssamverkan så här är det möjligt, en slutrapport från mandatgruppen. Det kan konstateras att det finns fyra typer av offentliga aktörer som har varierande inverkan på den regionala bredbandsutbyggnaden: länsstyrelser, landsting, regionkommuner (regioner) och kommunala samverkansorgan. 11 Bredbandsforum har konstaterat att det går att göra mer när det gäller geografisk samordning av efterfrågan genom att samordna lokala och regionala insatser, finansieringskällor samt aktörer som bygger respektive äger förutsättningar för utbyggnad. En eller flera aktör(er) gemensamt behöver ta ett större ansvar för helheten inom ett visst geografiskt område för att förhindra att vita fläckar kvarstår. 12 Regionala digitala agendor har skapat möjligheter för de offentliga aktörerna att få en gemensam struktur för hur arbetet med utbyggnaden ska bedrivas. Dessa arbeten är värdefulla och den frihet som aktörerna har för att skapa pragmatiska och lösningsorienterade agendor bör vidmakthållas. 13 Men regeringen bör överväga möjligheten att förtydliga regionernas och länsstyrelsernas uppdrag på bredbandsområdet. Det bör förtydligas vad som följer mer det regionala 11 Bredbandsforums rapport Ökad bredbandssamverkan så här är det möjligt, en slutrapport från mandatgruppen, s Bredbandsforum, 13 Bredbandsforum, Ökad bredbandssamverkan så här är det möjligt, slutrapport från mandatgruppen, s. 57 Post- och telestyrelsen 9

10 10(21) utvecklingsansvaret och förslagsvis inkludera ett ansvar för att ta fram, förvalta, genomföra och följa upp en regional bredbandsstrategi. 14 Bredbandskoordinatorerna bedöms ha en viktig roll för att ytterligare öka kunskapen och stimulera engagemanget hos kommunerna samt för att skapa ökad samverkan mellan olika aktörer Kommunernas roll PTS bedömning är att kommunerna med sin lokala förankring och sitt engagemang i bredbandsfrågor har mycket att bidra med vid utbyggnaden av elektroniska kommunikationsnät. 16 Kommunernas roll som marknadsaktör, markägare, tillståndsgivare och köpare m.m. har rönt mycket intresse och har diskuterat i flera rapporter. 17 Kommunernas engagemang baseras dock i stor utsträckning på frivillighet. Kommunerna kan ha en viktig roll som köpare av elektroniska kommunikationstjänster. För att realisera detta torde dock krävas att kommunerna gör nyttoberäkningar som utifrån en portföljansats dvs. att flera olika verksamheter i kommunen gemensamt kan dra nytta av och bära kostnaderna för en investering i bredbandsinfrastruktur. Utan en portföljansats blir ofta kommunens nytta av tjänsten för snäv och vinsten/kostnaden avgränsad till ett verksamhetsområde, vilket kan leda till att tjänsten kan te sig som olönsam fast den sett ur ett bredare samhällsperspektiv är det motsatta. Genom en samlad bild blir det enklare för kommunen att planera för den robusthet, tillgänglighet och kvalitet som de digitala tjänsterna kräver liksom behov av drift, underhåll och service hos brukarna. Häri bör även ingå ett helhetstänk brett perspektiv vad gäller tillgång till bra bredband för näringsliv och medborgare. I plan- och bygglagen har det tydliggjorts att kommunerna har ett ansvar för bredband men detta ansvar kan ta sig många praktiska former med olika ambitionsnivåer. Plan- och bygglagen sätter ramarna för kommunernas planeringsansvar och innebär både en skyldighet att inkludera bredbandsinfrastruktur i översikts- och detaljplaner och en möjlighet att reservera mark för ändamålet. 14 Bredbandsforum, Ökad bredbandssamverkan så här är det möjligt, slutrapport från mandatgruppen, s Bredband för Sverige in i framtiden, SOU 2014:21, s PTS, Förutsättningar för samhällsmaster PTS-ER-2015:24, s Se bl.a. slutrapporter från Bredbandsforums arbetsgrupper II, IV, VI, IX, XIII och PTS, Förutsättningar för samhällsmaster, PTS-ER-2015:24 Post- och telestyrelsen 10

11 11(21) Även om det finns goda exempel på kommunala ageranden finns ett behov av att operationalisera kommunernas bredbandsarbete och ge vägledning i hur kommunerna kan beakta behovet av den elektroniska infrastrukturen i ett större perspektiv som en del i det ordinarie arbetet. 18 Bland annat i kommunernas roll som köpare av elektroniska kommunikationstjänster. Kommunernas behov av kommunikationstjänster kommer att öka, bl.a. som infrastruktur för s.k. välfärdstjänster. Genom sina upphandlingar kan kommunerna åstadkomma förbättrad täckning av både fasta och mobila infrastrukturer. PTS har tillsammans med Sveriges kommuner och landsting samt Konkurrensverket tagit fram principer för kommunala insatser på bredbandområdet. Principerna rör såväl konkurrensfrågor som utbyggnadsfrämjande aspekter. I PTS återkommande undersökning, den s.k. kommunenkäten, undersöker PTS om den nytta som kommuner har av principerna. Enkäten visar att kommunerna som haft stor eller ganska stor nytta av principerna uppgår till cirka 25 procent. Svaren kan vara en följd av att det är svårt att nå respondent inom organisationerna, men kan också peka på ett behov av informationsinsatser. Regeringen skulle kunna överväga att ge PTS och Konkurrensverket ett uppdrag att utreda och analysera hur kommunerna styr sina stadsnät och hur konkurrens- och utbyggnadssituationen påverkas genom förekomsten av stadsnät. Bland de studier som gjorts kan dock framhållas en sammanställning av Bredbandsforum över kommunernas krav på återställningskostnader vid anläggning av bredband. Sammanställningen visar att det finns stora skillnader mellan hur kommunerna hanterar sina återställningskostnader vid bredbandsarbeten. Det är också tydligt att begreppet är mångfacetterat vilket gör det ytterst svårt att veta vad återställningskostnaderna i olika kommuner innehåller. För att underlätta för aktörer som bygger bredbandsnät vore det önskvärt att kommunerna på frivillig basis och efter bästa förmåga bl.a. skapar transparens om hur återställningsavgifterna beräknas och vad som inkluderas i form av krav och avgifter vid bredbandsarbete i kommunal mark och genomför en översyn av vilka tariffer som tas ut och analyserar hur detta påverkar möjligheten att få till stånd en bredbandsutbyggnad. På området för bygglov och därtill hörande frågor skulle en insats kunna vara värdefull för att beakta behov av elektroniska kommunikationer i kommunernas bygglovshandläggning. PTS återkommande frågor till kommunerna visar att det 18 Bredbandsforum, Ökad bredbandssamverkan så här är det möjligt, slutrapport från mandatgruppen, s. 8 Post- och telestyrelsen 11

12 12(21) finns otydligheter i fråga om hur bredbandsfrågor beaktas vid handläggningen enligt plan- och bygglagen. 19 Regeringen skulle kunna överväga ett samarbete med Sveriges kommuner och landsting i syfte att skapa ytterligare stöd och vägledning i frågor om lokal och regional bredbandsutbyggnad. Bland de vägledningar som efterfrågas finns bygglov för bredbandsanläggningar, principer för återställning av mark och gator, samt tillstånd för alternativa anläggningstekniker. 20 Sveriges kommuner och landsting avvaktar arbetet med markfrågor inklusive återställningskostnader till dess att utbyggnadslagen är på plats. 1.7 Lästips om det offentligas roll i utbyggnaden Läs mer i Bredbandsforums rapporter: Bredbandsforum har studerat olika användningsfall för e-hälsa inom kommunal omsorg, identifierat utmaningar som behöver lösas samt vilka aktörer och roller som är viktiga i införandet av tjänster E- hälsotjänsterna ställer krav på bredbandsinfrastrukturen. 21 Bredbandsforum har studerat hur offentliga verksamheter med hjälp av samordning kan göra det mer attraktivt att investera i bredbandsinfrastruktur. 22 Bredbandsforum har identifierat nyckelfaktorer för regional samverkan och gett vägledning i hur samarbete kan utvecklas. 23 Bredbandforum har identifierat utmaningar för att behålla och utveckla robustheten i fiberinfrastruktur. 24 Bredbandsforum har studerat hur man kan förbättra förutsättningarna för utbyggnad av trådlös infrastruktur Källa 20 Bredbandsforum, Ökad bredbandssamverkan så här är det möjligt, slutrapport från mandatgruppen, s Bredbandsforum, Omsorg genom bredband digitalisering i praktiken, Bredbandsforum, Inga digitala tjänster utan bredband!, Bredbandsforum, Ökad bredbandssamverkan så här är det möjligt 24 Bredbandsforum, Framtidssäker kommunikation lösningar för robust bredband, Bredbandsforum, Bredband där du är, bor och verkar vårt gemensamma ansvar, 2014 Post- och telestyrelsen 12

13 13(21) Bredbandsforum har uppmärksammat de utmaningar som byaföreningarna möter vad gäller planering, byggnation och förvaltning av bredbandsnät samt föreslagit åtgärder. 26 Bredbandsforum har tagit fram material för att stödja kommunerna i deras arbete med bredbandsfrågor och skapa goda förutsättningar för utbyggnad. 27 Bredbandsforum har tagit fram goda exempel som visar på nyttan med bredband och förklarar nyttan av infrastrukturen. 28 Bredbandsforum om utmaningarna vid utbyggnad av bredband. 29 De sju områden som arbetsgruppen identifierade som utmanningar var: marknadsförutsättningar på grund av regulatorisk osäkerhet tillgång till spektrum och villkor för spektrumtilldelning kommunala ageranden som motverkar konkurrens, utbud och infrastrukturutbyggnad befintlig infrastruktur utnyttjas inte effektivt villkor för och rättigheter till att få bygga ny fysisk infrastruktur avtalsprocessen avseende marktillträde stimulerande åtgärder i ogynnsamma områden 2 Marknadens roll i bredbandsutbyggnaden 2.1 Aktörer under kommersiella villkor Det finns skillnader i de regelmässiga förutsättningarna beroende på om en marknadsaktör tillhör det offentliga eller om det är ett privatägt företag. Nedan beskrivs skillnaderna för marknadsaktörer som tillhör det offentliga och rent kommersiella marknadsaktörer. De kommersiella aktörerna ageranden måste ses mot bakgrund av de avkastningskrav som deras ägare ställer på dem. En investering kommer i allmänhet endast att genomföras om den kan bedömas kunna ge en tillräcklig avkastning som avgörs av de finansiella mål som företagen ställer upp. Bland de 26 Bredbandsforum, Bredband i hela landet, 27 Bredbandsforum, Bredbandsguiden Bredbandsforum, Utmaningar vid utbyggnad av bredband i hela landet, 2011 Post- och telestyrelsen 13

14 14(21) faktorer som är avgörande vid investeringsbesluten är investeringshorisont, kapitalkostnad, riskbedömning och konsumenternas efterfrågan. Ju högre upplevda hinder för eller upplevda osäkerheter inför en investering, desto lägre blir sannolikheten för att investeringen genomförs. Bland de hinder som kan påverka investeringsbeslut finns tidskrävande och dyra administrativa processer (bland annat tillståndsgivning och villkor som hör till dessa, till exempel återställningskostnader vid marktillstånd). En regulatorisk förutsägbarhet är därför viktig för de kommersiella aktörernas investeringsbeslut. Värt att nämna kan vara att i dagsläget endast TeliaSonera är skyldigt att lämna andra operatörer tillträde till sitt accessnät. Samförläggning och att hyra ut utrymmen i kanalisation bygger således i övrigt på frivilliga överenskommelser. Den kommande utbyggnadslagen kommer att öka möjligheterna att vid utbyggnad kunna använda annans befintliga infrastruktur. Förhållanden som gör det svårare eller dyrare att bygga infrastruktur kan hindra eller fördyra utbyggnaden vilket kan underminera investeringarna. 2.2 Marknadsaktörer med det offentliga som ägare De marknadsaktörer som är offentligt ägda är ibland direkt ägda av kommuner, ibland ägda med ett mellanliggande energibolag. De stadsnät där en kommun har ett bestämmande inflytande har särskilda förutsättningar på att agera på marknaden för elektroniska kommunikationer eftersom de är kringgärdade av det kommunalrättsliga regelverket. Utgångspunkten för de kommunalt ägda stadnäten är att de som huvudregel inte ska engagera sig på näringslivets område. Ibland är dock det offentliga engagemanget befogat, exempelvis vid marknadsmisslyckanden då marknadens aktörer inte kan tillgodose behovet av särskilt viktiga varor, tjänster och nyttigheter (t.ex. bortfall av enskild service). 30 Enligt de kommunala befogenheterna får kommunerna själva ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens område eller dess medlemmar och som inte ska handhas enbart av staten, en annan kommun, ett landsting eller någon annan. För att en kommun ska anses ha rätt att engagera sig i en viss verksamhet krävs att det är av allmänt intresse att så sker. Bedömningen av allmänintresset grundas i om kommunens befattning med angelägenheten är lämplig, ändamålsenlig och skälig. Detta är en allmän skrivning, som lagstiftaren har överlämnat till praxis att klargöra. 30 PTS beslut Post- och telestyrelsen 14

15 15(21) Vidare får kommunerna bedriva näringsverksamhet endast om den drivs utan vinstsyfte och går ut på att tillhandahålla allmännyttiga anläggningar eller tjänster åt medlemmarna i kommunen eller landstinget. Om kommuner ska ägna sig åt verksamhet som traditionellt räknas till det privata näringslivet måste det som regel finnas tungt vägande skäl. Det finns fall där en kommun får ägna sig åt en verksamhet som ligger inom det egentliga näringslivets område och som normalt sett inte skulle vara kompetensenlig. Förutsättningen är att den ligger i nära anslutning till en kompetensenlig verksamhet och att det skulle te sig opraktiskt och verklighetsfrämmande att inte erbjuda den anknytande verksamheten. Även storleken på den anknytande verksamheten är av betydelse den ska bedrivas i liten skala jämfört med den kompetensenliga verksamheten och vara utan vinstsyfte. Det finns ett domstolsavgörande från förvaltningsrätt i fråga om kommunal kompetens inom fast bredbandsverksamhet. Domen rörde ett stadsnät i Vellinge kommun. Förvaltningsrätten uttalade Enligt förvaltningsrättens mening finns det ett allmänt intresse av att kommuner investerar i utbyggnad av bredband och bistår kommunmedlemmarna med bredband av hög kvalitet. Det får således anses ingå i kommunens allmänna kompetens att bedriva och tillhandahålla bredband Såvitt framgår har de privata alternativen inte samma täckningsgrad som bolaget. Det förhållandet att det finns privata aktörer på delvis samma marknad som bolaget medför enligt rättens mening inte att kommunen är förhindrad att befatta sig med verksamheten (jfr RÅ 1975 Ab 327). Exakt vad som menas med att bedriva och tillhandahålla bredband är något oklart, eftersom begreppet kan tolkas på olika sätt. En slutsats som skulle kunna dras är dock att ägande av fast bredbandsinfrastruktur kan anses vara kompetensenlig. Det är dock inte av domen möjligt att dra några slutsatser vad gäller frågan om ägande av mobilinfrastruktur är laglig. Andra begränsningar i var och hur verksamheter får bedrivas: Enligt lokaliseringsprincipen måste verksamheten vara knuten till kommunens eller landstingets område eller dess medlemmar för att vara kompetensenlig. Ett kommunalt engagemang utanför kommunens gränser kan vara kompetensenligt om det syftar till att tjäna den egna kommunen. I fråga om ägande av fibernät får man dock utgå ifrån att kommunens fysiska gränser blir i normalfallet styrande. I fråga om mobilmaster blir frågan mer komplicerad, eftersom en mast kan stå i en kommun, men ha räckvidd även i en intilliggande kommun. Post- och telestyrelsen 15

16 16(21) Kommunal samverkan förekommer genom kommunalförbund, gemensam nämnd, bolag, stiftelser eller ideella föreningar. För att samverkan ska kunna ske måste politiska beslut fattas och formaliakrav följas. Effekten av samverkan är att verksamheten utvidgas till de samverkande kommunernas sammanlagda territorium eller kommunmedlemmar. 31 Det finns ett domstolsavgörande om lokaliseringsprincipen på bredbandsområdet nyligen. I ett beslut om rättegångskostnader uttalade domstolen att Mälarenergi Stadsnät AB hade brutit mot lokaliseringsprincipen. Även om verksamheten till sin art är kompetensenlig finns det gränser för omfattningen av kommunens engagemang. Det kommunala engagemanget måste stå i proportion till kommunmedlemmarnas intresse av åtgärden. Kommuner får inte ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som kommunen eller landstinget tillhandahåller (självkostnad). Denna regel gäller all kommunal verksamhet, oavsett om den är frivillig eller obligatorisk och oavsett om det är kommunen som bedriver verksamheten eller anlitar en entreprenör. Utför kommunen verksamheten inom den egna förvaltningen gäller regeln utan att särskilda åtgärder behöver vidtas. När en entreprenör anlitas och när kommunen utför verksamhet genom egna företag behöver principen regleras i ett bindande dokument, t.ex. avtal eller bolagsordning. Huruvida regeln gäller då kommunen tillhandahåller varor och tjänster på en konkurrensutsatt marknad har diskuterats i doktrin, men om inte annat framgår av gällande regler eller praxis ska den gälla i båda fallen. Regeln gäller i förhållande till såväl kommunmedlemmar som ickekommunmedlemmar. Däremot kan olika avgifter beslutas mellan kommunmedlemmar och icke-kommunmedlemmar, eftersom likställighetsprincipen endast gäller gentemot egna kommunmedlemmar. Undantag från självkostnadsprincipen finns i speciallagstiftning, varvid prissättningen ofta ska sättas på affärsmässig 31 PTS har i remissvar över slutbetänkandet Bredband för Sverige in i framtiden, SOU 2014:21, lyft fram stadsnätens roll på marknaden och framfört att en utredning bör göras över effekterna av ett undantag från lokaliseringsprincipen på lång och kort sikt. Post- och telestyrelsen 16

17 17(21) grund. Som tidigare nämnts finns inte speciallagstiftning som rör mobilmastverksamhet. Det är inte nödvändigt att avgifterna alltid ska motsvara de exakta kostnaderna. Ett visst överuttag kan godkännas så länge som det inte är väsentligt. Överuttag får dock inte ske under en längre tid och överskott ska redovisas årligen. Kommuner ska behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat eller någon lag gör ett specifikt undantag. Kommuner får alltså inte särbehandla vissa kommunmedlemmar (eller grupper av kommunmedlemmar) på annat än objektiv grund. Denna princip, likställighetsprincipen, gäller dock bara gentemot kommunens egna medlemmar och kräver dessutom att kommunen har direkt kontakt med sina medlemmar just i rollen av kommunmedlemmar. Principen tillämpas alltså inte på företag som inte är kommunmedlemmar och/eller träder i kontakt med kommunen i en annan egenskap än som kommunmedlemmar. Kommuner får inte ge understöd åt enskild eller enskilda företag eftersom det i regel inte är ett allmänintresse att lämna understöd till en enskild person, men undantag finns i speciallagstiftning. Understöd kan bestå både i att ge bidrag, lämna prestationer utan att kräva tillräckligt stort vederlag och att göra eftergifter. Kommuner får genomföra åtgärder för att allmänt främja näringslivet i kommunen eller landstinget. Individuellt inriktat stöd till enskilda näringsidkare får lämnas bara om det finns synnerliga skäl för det. För ytterligare fördjupningar i effekter av kommunala aktörers ageranden. Läs t.ex. OECD:s studie över stadsnätens roll för utbyggnad, konkurrens och tillväxt 32, och IT- och Telekomföretagens rapport om kommunala ageranden som hämmar utbyggnaden Konsumenternas roll Konsumenternas roll framgår inte av den nuvarande bredbandsstrategin. Konsumenternas efterfrågan och betalningsvilja har dock en avgörande betydelse för om investeringar i infrastruktur kommer till stånd. 32 Mölleryd, B. (2015), Development of High-speed Networks and the Role of Municipal Networks, OECD Science, Technology and Industry Policy Papers, No 26, OECD Publishing, Paris 33 IT och telekomföretagen, Kommuner hindrar fri konkurrens, se även Post- och telestyrelsen 17

18 18(21) Konsumenterna har höga förväntningar på de elektroniska kommunikationstjänsternas kapacitet och täckning. Redan i dagsläget står konsumenterna mer direkt för en del av investeringarna i fasta infrastrukturer genom anslutningsavgifter. I begränsad omfattning förekommer även att konsumenterna investerar i förstärkningsutrustning för mobila signaler i syfte att åstadkomma bättre inomhustäckning och ökad kapacitet. Vad gäller mobila infrastrukturer är förväntningarna på inomhustäckning höga och kunskapen om betydelsen av faktorer såsom väder och vind, byggnaders dämpning av signaler, geografiska förhållandens dämpning av signaler och påverkan av stor samtidig användning av den tillgängliga kapaciteten i cellen många gånger bristfällig. Vidare bör PTS uppdrag att förtydliga täckningsfrågor, vad man ska kunna förvänta sig av ett mobilt nät och vad konsumenten kan göra för att förbättra sin situation (t.ex. installera antenner som förstärker signalerna) och terminalernas betydelse fortsätta samt jämförelser mellan olika operatörers nät. Det torde även fortsättningsvis framstå som rimligt att konsumenterna bör vara beredda till vissa egna investeringar i utrustning för att kunna erhålla den inomhustäckning som de förväntar sig men också att konsumentinformationen ytterligare förbättras så att det blir än mer tydligt för konsumenterna att den upplevda täckningen kan bero dels på vald operatör, dels på vald terminal. Vad gäller konsumentens roll vid utbyggnaden av fast infrastruktur kan följande konstateras. Tillgången till bredband via fiber har ökat i Sverige. I juni 2014 fanns 1,3 miljoner internetabonnemang via fiber vilket är en ökning med 18 procent jämfört med föregående år. 34 Under det senaste året beror ökningen främst på utbyggnad av fibernät till enfamiljshus. Samtidigt visar erfarenheterna att anslutningsgraden vid utbyggnad i villaområden sällan överstiger 50 procent 35 och att den uttalade betalningsviljan ofta ligger under de kronor som anslutningen normalt kostar. 36 PTS har genomfört en fallstudie i syfte att undersöka priset för en fiberanslutning till villa. Fallstudien visar att erbjudandena för anslutning av villor ser väldigt olika ut. Det finns stora skillnader i både standardpris och stor spridning mellan högsta och lägsta pris. Priset påverkas av faktorer som vilka grävarbeten och vilken utrustning som ingår, kontraktstid, område och kommun, aktör samt prissättningsmodell. Standardpris för allt ingår : I fallstudien hade sju aktörer, bland andra TeliaSonera, angett ett standardpris där så gott som allting ingick. I dessa erbjudanden ingick de moment och den utrustning som tidigare listats, d.v.s. 34 Svensk telemarknad första halvåret Bredbandsforums Villagrupp, intervjuer i Stelacons villastudie 36 PTS Individundersökning 2013 Post- och telestyrelsen 18

19 19(21) grävarbeten utanför tomtgräns, grävarbeten på tomt, återställning efter grävning på tomt, håltagning i husets yttervägg, medieomvandlare (fiberkonverter), slang/rör och dragning av fiber fram till tomtgräns respektive på tomten. Ingen ytterligare avgift tillkom. Det genomsnittliga priset uppgick här till kr. Det lägsta erbjudandet uppgick till kr och det högsta till kr. Standardpris utan grävning: I fallstudien fanns 16 aktörer som erbjöd standardpris där inte grävarbete på tomt och återställning efter grävarbete på tomt ingick. Medelvärdet för standardpriset utan grävarbete där en nätavgift tillkommer uppgick till kr. Det lägsta erbjudande uppgick till kr och det högsta låg på kr. Standardpris utan grävning där en nätavgift tillkommer: I fallstudien fanns 12 aktörer som erbjöd standarpris där inte grävarbeten på tomt och återställning av grävning på tomt ingick och en nätavgift tillkom. Medelvärdet för standardpriset utan grävarbete där en nätavgift tillkommer uppgick till kr. Det lägsta erbjudande uppgick till kr och det högsta låg på kr. Utöver standardpriset tillfrågades även aktörerna om deras högsta respektive lägsta pris under året för att få fram hur stor spridningen kan vara i erbjudanden. Här avses inte standardpriser utan pris efter offert. Det lägsta priset för en anslutning där allt ingår var 7 900kr och det högsta kr. Det allra lägsta anslutningspriset av alla erbjudanden oavsett vad som ingår var 4800 och det högsta på kr. Det finns således en stor prisspridning. På frågan om priset för att i efterhand ansluta en villa med fiber svarade aktörerna att det kostade lika mycket eller mer än priset vid första förfrågan. Stadsnätsföreningen har också undersökt kostnaden för att ansluta ett småhus med fiber och kom då fram till liknande resultat som PTS. Enligt Stadsnätsföreningens undersökning priset på mellan och , med ett genomsnitt på kronor. 37 Bild. Standardpris för fiberanslutning till villa, Fallstudie PTS, Ökad satsning på fiberbredband till villor, Stadsnätsföreningen, 11 december 2014 och Stadsnätsundersökningen ger både konsumenter och operatörer valfrihet, december 2014 Post- och telestyrelsen 19

20 20(21) Kronor Allt ingår Utan grävarbeten Utan grävarbeten näthyra Alla erbjudanden Högsta standardpris Lägsta standardpris Median standardpris Det ökade antalet frågor och klagomål visar dels på den snabba utbyggnad som skett av fiber till enfamiljshus men kan även anses visa på svårigheten för konsumenter att göra informerade val när de står inför att ingå avtal om fiberanslutning. Informationen kan ibland vara både bristfällig och svårbegriplig för en vanlig konsument. Möjligheten att få fiber till ett visst pris, varierar som sagt stort beroende på var man bor och det är svårt för konsumenter att få en överblick över utbudet i de fall olika alternativ ens finns. De olika affärsmodellerna innebär alla olika priser och inlåsningseffekter för konsumenten i form av till exempel olika långa bindningstider eller möjlighet att byta leverantör. PTS reglerar inte vilka priser som operatörerna får ta ut av slutkund men har regler för vilken information som måste finnas i avtalsvillkoren samt regler om längsta bindnings- och uppsägningstid. Avtal om fiberanslutning tecknas i vissa fall mellan fiberleverantören och till exempel en samfällighet, bostadsrättsförening eller fastighetsägare. I de fallet är det inte säkert att slutkunden, det vill säga till exempel bostadsrättsinnehavaren, hyresgästen eller husägaren blir part i avtalet med fiberleverantören. PTS har även fått indikationer på att avtalsrelationerna och vilka villkor som gäller är svåra att förstå, både för bostadsrättsinnehavare och styrelseledamöter i hyresoch bostadsrättsföreningar. Post- och telestyrelsen 20

21 21(21) PTS ger inte råd kring vilken operatör eller vilka erbjudanden konsumenterna bör acceptera. Om man har generella frågor om vad man bör tänka på innan man ingår ett avtal om en telekomtjänst kan man kontakta Telekområdgivarna. När det gäller frågor om vilka leverantörer som erbjuder fiber eller annan bredbandsanslutning tillhandahåller e-tjänsten Bredbandskartan.se. Där är det möjligt att hitta information om vilka leverantörer som kan ha möjlighet att leverera bland annat fiber till en viss adress. Inom Bredbandsforum har det tagits fram vägledningar för konsumenternas bedömning av vilket bredband ett hushåll behöver, vilken teknik som motsvarar hushållets behov och vanliga frågor vid köp av fiberanslutning. Det finns även ett faktablad om bredband till villa Post- och telestyrelsen 21