Värnamo kommun. Granskning av intern kontroll kopplat till mutor och oegentligheter

Transkript

1 Revisionsrapport 2018 Genomförd på uppdrag av revisorerna Mars 2019 Värnamo kommun Granskning av intern kontroll kopplat till mutor och oegentligheter

2 Innehåll 1. Sammanfattning Inledning Bakgrund Syfte och revisionsfrågor Revisionskriterier Avgränsning, metod och genomförande Styrning Lagstiftning mot mutor, bestickning och tjänstefel Olika skrifter Kommunövergripande policyer och riktlinjer Intern kontroll mot mutor och oegentligheter Kontrollmiljö Riskbedömning Kontrollaktiviteter Information och kommunikation Uppföljning och utvärdering Enkät Sammanfattande bedömning Bilaga 1 - Källförteckning Bilaga 2 - COSO-modellen Bilaga 3 - Enkät

3 1. Sammanfattning EY har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Värnamo kommun granskat kommunens internkontrollarbete gällande åtgärder i verksamheten inom området oegentligheter och mutor. Syftet med granskningen har varit att bedöma om det finns en tillräcklig och fungerande intern kontroll gällande åtgärder i verksamheten inom området oegentligheter och mutor. Vår sammanfattande bedömning är att kommunens interna kontroll avseende mutor och oegentligheter kan stärkas och utvecklas. Vi grundar vår bedömning på att det inom COSOmodellens samtliga fem komponenter finns delar som har en tydlig utvecklingspotential alternativt bedöms som delvis tillfredsställande/uppfyllt. För att stärka den interna kontrollen avseende mutor och oegentligheter ger vi följande rekommendationer till fortsatt arbete: Säkerställ att kommunens fastställda policy och riktlinjer avseende otillbörliga förmåner är känd av samtliga medarbetare. Utbildning, likt den som tidigare genomförts, bör anordnas med viss frekvens och den kan med fördel rikta sig till en bredare medarbetarkrets. Samtliga nämnder/förvaltningar bör dokumentera vilka funktioner/roller som uppfattas vara särskilt utsatta och bedöma om det finns ett behov av särskilda insatser/utbildningar för att öka kunskapen och medvetenheten kring dessa frågor för dessa funktioner/personer. Den risk- och väsentlighetsanalys som samtliga nämnder ska genomföra och som ska ligga till grund för den årliga intern kontrollplanen bör behandla risker för mutor och oegentligheter i större utsträckning. Om riskerna bedöms som höga bör det finnas kontrollmoment i internkontrollplanen för att förebygga risker för mutor och oegentligheter. Checklistan med anvisningar för enhetlig bedömning av bisysslor bör uppdateras för att överensstämma med aktuell lydelse i Allmänna Bestämmelser (AB) 17. En återrapportering/uppföljning av det förebyggande arbetet mot mutor och oegentligheter bör ske på ett systematiserat sätt till nämnder/styrelse. 2

4 2. Inledning 2.1. Bakgrund Tjänstemän, politiker och uppdragstagare i en kommun utsätts för påverkan av andra och utsätter andra människor för påverkan av olika slag. Dessa kontakter är nödvändiga inslag i en demokrati. Det är emellertid viktigt att en sådan process går formellt riktigt till och att det finns gränser för hur denna påverkan får se ut. Särskilt utsatta verksamheter kan vara de som ansvarar för upphandlingar samt myndighetsutövning av olika slag. Ett antal avslöjanden avseende oegentligheter inom den offentliga sektorn har inneburit en ökad uppmärksamhet på risken för oegentligheter inom dessa organisationer. Offentliga verksamheter arbetar på uppdrag av medborgarna. För att upprätthålla allmänhetens förtroende är det är väsentligt att det finns ett tillräckligt och effektivt skydd och en intern kontrollstruktur som motverkar förekomsten av oegentligheter och mutor Syfte och revisionsfrågor Syftet med granskningen är att ge revisorerna underlag för att bedöma om det finns en tillräcklig och fungerande intern kontroll gällande åtgärder i verksamheten inom området oegentligheter och mutor. Revisionsfrågorna enligt den s.k. COSO-modellen framgår av bilaga Revisionskriterier I denna granskning utgörs de huvudsakliga revisionskriterierna av: Kommunallagen Integrerat ramverk för intern styrning och kontroll (COSO) SKL:s olika skrifter inom området Kommunövergripande styrdokument 2.4. Avgränsning, metod och genomförande Granskningen omfattar kommunstyrelsen, medborgarnämnden, upphandlingsnämnden och samhällsbyggnadsnämnden. Granskningen baseras på intervjuer och dokumentstudier, vilket framgår av bilaga 1. Samtliga intervjuade har beretts tillfälle att sakgranska innehållet i rapporten. I syfte att få en bild av hur personal inom berörda nämnder/förvaltningar uppfattar kommunens arbete mot mutor och oegentligheter har en enkät genomförts, se bilaga 3. Ett urval av personer inom berörda nämnder/förvaltningar har fått möjlighet att besvara enkäten. Den ursprungliga svarstiden för enkäten var 1 vecka och därefter skickades det två påminnelser. 3

5 3. Styrning Kommunens verksamhet är av skiftande karaktär och riskerna för mutbrott i verksamheten skiljer sig åt beroende på verksamhetens art. Mutor och bestickning är väldefinierade juridiska begrepp som regleras i bland annat brottsbalken, se nedan. En muta betraktas som en gåva eller förmån som lämnas i syfte att påverka någons tjänsteutövning Lagstiftning mot mutor, bestickning och tjänstefel Området mutor och bestickning regleras i brottsbalkens 10 kap. samt 20 kap. Reglerna gör ingen skillnad på privat eller offentlig verksamhet, men mutbrott i offentlig verksamhet står under allmänt åtal vilket gör att en åklagare är skyldig att väcka åtal om misstankar om mutbrott och bestickning kommer till dennes kännedom. I 10 kap. 5 a framgår att den som är arbetstagare eller utövar uppdrag och tar emot, godtar ett löfte om eller begär en otillbörlig förmån för utövningen av anställningen eller uppdraget döms för tagande av muta till böter eller fängelse i högst två år. Detsamma ska gälla, om gärningen har begåtts innan arbetstagare fått en sådan ställning som avses där eller efter det att den upphört. Likaså om arbetstagaren tar emot, godtar ett löfte om eller begär förmånen för någon annan än sig själv. Är brottet grovt, döms arbetstagaren till fängelse, lägst sex månader och högst sex år. Bedömningen av om en transaktion allmänt sett är ägnad att påverka funktionärens tjänsteutövning är i hög grad beroende av förmånens ekonomiska värde och beskaffenheten av den tjänst eller det uppdrag som förmånstagaren innehar. I viss mån kan även graden av öppenhet med vilken belöningen lämnas vara av betydelse. I förarbetena har på flera håll starkt betonats den särställning som tillkommer verksamhet som innebär myndighetsutövning. Sådan verksamhet liksom annan väsentlig offentlig verksamhet har ansetts kräva särskilt integritetsskydd med hänsyn till det traditionellt starka skyddsintresse som är förenat med myndighetsutövning. När det inte rör sig om bagateller bör man också ta hänsyn till andra faktorer. Detta innebär inte att en förmån oundgängligen måste ha ett ekonomiskt värde för mottagaren för att kunna betraktas som otillbörlig. En förmån som inte kan värderas i pengar men som ändå framstår som attraktiv för mottagaren kan också tänkas påverka dennes tjänsteutövning. Den som är anställd, uppdragstagare i kommunen eller dess bolag, eller förtroendevald kan dömas för mut- eller bestickningsbrott. Det innebär att reglerna gäller för såväl miljöinspektörer, upphandlare, vårdare, socialsekreterare som nämndsledamöter och kommunfullmäktigeledamöter. De anställda som ägnar sig åt myndighetsutövning (tillståndsgivning, inspektion m.m.) samt t.ex. upphandlare är särskilt integritetskänsliga. Lagreglerna om jäv för anställda och förtroendevalda i kommuner, finns i 6 kap kommunallagen. Reglerna talar om när en anställd eller förtroendevald ska anses ha ett sådant intresse i ett ärende att hans eller hennes opartiskhet kan ifrågasättas. Jävsreglerna gäller vid all ärendehantering och riktar sig till den som på något sätt kan påverka dess utgång. Reglerna gäller inte bara den som beslutar i ett ärende, utan gäller även den som bereder ett ärende Olika skrifter Det finns ett antal utgivna skrifter som behandlar detta mutor, oegentligheter och korruption. I detta avsnitt presenteras några av dem som vi bedömer som aktuella för detta granskningsområde. 4

6 SKL - Om mutor och jäv SKL har gett ut en vägledning avseende mutor och jäv som riktar sig till anställda inom kommuner, landsting och regioner. Vägledningen reviderades senast i september Syftet med vägledningen är att påvisa riskerna med att ta emot gåvor och förmåner från personer eller företag som man kommer i kontakt med i tjänsten. Ett annat syfte är att utgöra underlag för resonemang och arbetsplatsdiskussioner kring frågor om mutor eller jäv. Vägledningen beskriver gällande lagstiftning, tagande och givande av muta, uppmärksamma mutförsök och andra oegentligheter, jäv och andra intressekonflikter samt ett antal rättsfall. Det poängteras att inom kommuner, landsting och regioner arbetar man på medborgarnas uppdrag och i deras intresse. De som är verksamma i dessa organisationer har ett särskilt ansvar mot medborgarna för att bekämpa mutor och andra former av korruption samt att i övrigt upprätthålla kraven på saklighet och opartiskhet. SKL - Korruption och otillåten påverkan Skriften är framtagen 2016 av SKL och ger en överblick över lagstiftningen för korruption, hur korruption kan upptäckas, vad som är viktigt att tänka på när en incident inträffar och hur en plan för incidenthantering kan se ut. Även i denna skrift framhålls objektivitetskravet i den offentliga förvaltningen som är väldigt tydligt i svensk lagstiftning, dvs. verksamheten ska bedrivas utan någon som helst hänsyn till personliga intressen. Skriften innehåller följande kapitel: Vad säger lagen om korruption? Otillåten påverkan Varningssignaler Incidenthantering Kontakt med polis och åklagare Kontakt med media Skriften innehåller även olika konkreta exempel på frågeställningar som kan användas för att testa verksamhetens kunskap om korruption och otillåten påverkan samt olika diskussionsövningar. Överenskommelse motverka mutor och korruption Detta är en överenskommelse mellan Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), Vårdföretagarna och Arbetsgivarföreningen KFO. Institutet mot Mutor (IMM) har medverkat i framtagandet av dokumentet. Överenskommelsen avser de verksamheter inom vård, omsorg och personlig assistans som bedrivs enligt hälso- och sjukvårdslagen (HSL), socialtjänstlagen (SOL) och lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Dokumentet vänder sig till alla som verkar inom denna sektor, anställda, biståndshandläggare, beslutsfattare, myndighetsutövare, äger till verksamheter och enskilda. Det framgår av dokumentet att aktörer verksamma inom vård- och omsorg samt inom personlig assistans som finansieras helt eller delvis av offentliga medel förvaltar ett förtroende från allmänheten. Det anges att det är nödvändigt med en nolltolerans mot korrupt eller olämpligt beteende, missbruk av förtroende såsom kringgående av bestämmelser, utnyttjande av det skattefinansierade välfärdssystemet och kriminalitet. Överenskommelsen innehåller grundläggande principer för ett gemensamt förhållningssätt, konkreta exempel och praktiska checklistor. 5

7 IMM - Kod om gåvor, belöningar och andra förmåner i näringslivet Institutet mot mutor (IMM) tog fram denna kod (2012) för att vägleda företag i frågor om hur gåvor, belöningar och andra förmåner i näringslivet får användas. Koden omfattar alla bokföringsskyldiga företag, inklusive offentligt ägda bolag, och omfattar alla typer av förmåner. Med stöd av koden ska företag kunna bedöma vad som är en tillåten förmån respektive vad som kan utgöra en otillåten förmån. Koden framhåller att en viktig förebyggande åtgärd är att företaget bör anta en policy med åtgärder mot otillåten påverkan. Policyn bör vara anpassad till företagets storlek, art och ägarförhållanden, den verksamhets som bedrivs och risken för otillåten påverkan inom företaget. Det rekommenderas vidare att tillhörande riktlinjer bör tas fram där det bl.a. bör anges beloppsgränser för givande respektive tagande av förmåner, till vem/vilken avdelning som upplysningar ska lämnas gällande misstänka oegentligheter samt hur uppföljning av att policyn efterlevs ska ske Kommunövergripande policyer och riktlinjer Otillbörliga förmåner - policy och riktlinjer Policyn är framtagen av kommunledningskontoret och fastställd av kommunfullmäktige och gäller för anställda och förtroendevalda i Värnamo kommun. I policyn framgår det att som medarbetare eller förtroendevald kan man bli utsatt för påverkan av olika slag, och då är det viktigt att veta var gränsen går mellan en otillbörlig och en tillbörlig förmån. Vidare fastställs att för all offentlig verksamhet är demokrati, rättssäkerhet och effektivitet grundläggande värden. Det är viktigt att kommunens anställda och förtroendevalda inte missbrukar sin ställning och att integriteten inte behöver ifrågasättas. Korruption får inte förekomma, det är att lätt att rasera förtroendet för verksamheten och svårt att bygga upp igen. Syftet med policyn är att kommunledningen vill tydliggöra gränsdragningen mellan tillbörlig och otillbörlig förmån för medarbetare och förtroendevalda i Värnamo kommun. Policyn ska vara ett stöd för alla anställda och ska också tydliggöra för leverantörer vad som gäller i Värnamo kommun. Policyn beskriver givande och tagande av muta och det anges vilken lagstiftning som reglerar området. Det finns även exempel på mutor och frågor man bör ställa sig när man erbjuds något av en utomstående part. Givande av muta anges föreligga om någon lämnar, utlovar eller erbjuder en muta eller annan otillbörlig belöning till en arbets- eller uppdragstagare för dennes tjänsteutövning. Mutbrott begås när en arbetstagare i privat eller offentlig tjänst tar emot, låter sig utlova eller begär en muta eller otillbörlig förmån för sig själv eller annan för sin tjänsteutövning. Det poängteras att även en gåva utan ekonomiskt värde för givaren kan framstå som så attraktiv för mottagaren att den kan tänkas påverka dennes tjänsteutövning. Det finns även ett avsnitt som berör gränsen mellan tillbörlig och otillbörlig förmån och att det är viktigt att försäkra sig om att eventuella förmåner inte erbjuds någon närstående till dig. Ett bra sätt att undvika svårigheter med gränsdragning är att helt undvika att ta emot gåvor och förmåner. 6

8 Till policyn finns en riktlinje som ger exempel på situationer där erbjudandet av en förmån från en extern part bör hanteras med extra stor försiktighet. De exempel som ges berör; måltider, kundträffar, studieresor, kurser, seminarier, gåvor, bonuspoäng, tjänster rabatter och lån. Vid misstanke om att du själv eller någon annan blivit utsatt för/tackat ja till en muta ska det anmälas till din chef eller annan överordnad. Vid tveksamheter ska kontakt tas med kommunjuristen. Policy för representation i Värnamo kommun Dokumentet är beslutat av kommunfullmäktige Policyn innehåller en beskrivning av följande delar: extern representation intern representation representation med alkoholdrycker redovisning Det poängteras att man i policy och riktlinjer inte kan förutse alla situationer och att sunt förnuft och en professionell hantering av representationen ska eftersträvas. Är man osäker ska man fråga och tolkningar och eventuella kompletteringar görs av kommunstyrelsen. Reglemente för intern kontroll Reglementet är antaget av kommunfullmäktige Kommunstyrelsen har enligt reglementet det övergripande ansvaret för att det finns en god intern kontroll. Nämnderna ansvarar, inom sina verksamhetsområden, för den interna kontrollen och respektive nämnd ska årligen anta en särskild åtgärdsplan och följa upp denna. Resultatet av uppföljningen ska rapporteras till kommunstyrelsen i januari månad. Kommunstyrelsen ska utifrån nämndernas uppföljningsrapport utvärdera kommunens samlade system för intern kontroll och vidta åtgärder i de fall förbättringar behövs. Till reglementet finns kommunövergripande anvisningar som närmare beskriver bl.a. ansvarsroller, styrning och uppföljning och tidplan. Reglemente för kontroll av ekonomiska transaktioner i Värnamo kommun Reglementet är antaget av kommunstyrelsen och gäller för kommunens ekonomiska transaktioner, interna transaktioner, medelsförvaltning m.m. I reglementet beskrivs bl.a. att varje nämnd/styrelse ansvarar för att upprätta och se till att det finns en aktuell förteckning över utsedda beslutattestanter. Det anges även vad de olika attesterna innebär (mottagningsattest, granskningsattest, beslutsattest och behörighetsattest). Det har även tagits fram anvisningar till reglementet, vilka ska tydliggöra tillämpningen av de olika attestmomenten för olika typer av ekonomiska transaktioner. Policy för upphandling och inköp 1 Policyns syfte är att skapa ett gemensamt förhållningssätt i upphandlingsfrågor och säkerställa att varor och tjänster köps med rätt kvalitet till lägsta kostnad med minsta miljöpåverkan inom ramen för gällande lagstiftning. Policyn innehåller inga skrivningar som berör givande och tagande av muta, jäv eller liknande. 1 Antagen av kommunfullmäktige

9 Kommunen har fastställda riktlinjer för direktupphandling som beslutats av upphandlingsnämnden ( ). Riktlinjen fastställer bl.a. vem som får genomföra en direktupphandling kopplat till upphandlingens värde, hur direktupphandlingen ska genomföras, hur dokumentation ska ske, val av leverantör, underrättelse av beslut m.m. Checklista med anvisningar, för enhetlig bedömning av bisysslor 2 Checklistan innehåller definitioner på förtroendeskadlig bisyssla, arbetshindrande bisyssla och konkurrerande bisyssla. Det fastställs att en anställd på arbetsgivarens begäran ska lämna uppgifter som behövs för att arbetsgivaren ska kunna bedöma den anställdes bisysslor. Enligt checklistan ska det vid den kommungemensamma introduktionen för nyanställda ges information om regelverket för bisysslor. Varje chef ansvarar för att ta upp frågan vid varje medarbetarsamtal. Anmälan om bisyssla ska enligt checklistan ske på särskild blankett som lämnas till närmaste chef. Besluten ska dokumenteras på förvaltningsnivå och blankett om bisyssla ska därefter skickas till HR-avdelningen. Enligt uppgift från HR-avdelningen så erhåller de ifyllda blanketter från förvaltningarna. Det framkommer att kommunledningsförvaltningen i samband med sitt internkontrollarbete noterat brister i hanteringen av bisysslor och enligt uppgift från HR-avdelningen pågår det en översyn av kommunens rutiner. Det pågår bl.a. en översyn kring möjligheten att registrera bisysslor i kommunens HR-system. I ett dokument som benämns Medarbetarsamtal finns ett avsnitt som berör bisyssla. Här anges att medarbetare enligt Allmänna bestämmelser har skyldighet att anmäla bisyssla till arbetsgivare på eget initiativ. Anmälan ska ske via Självservice. 2 Reviderad

10 4. Intern kontroll mot mutor och oegentligheter I detta kapitel beskriver vi kommunens arbete med intern kontroll gällande mutor och oegentligheter utifrån COSO-modellen, se bilaga Kontrollmiljö Inom ramen för granskningen har utvald nämnds/förvaltnings kontrollmiljö bedömts. Kontrollmiljön tar sin utgångspunkt i nämndens/förvaltningens ledarskap och uttalade inställning. Vidare har vi bedömt om kontrollmiljön stärkts av tydliga riktlinjer, antingen kommungemensamma eller nämndspecifika. Huruvida ledningen identifierat riskutsatta funktioner inom verksamheten har också beaktats. Kommunledningen tydliggör sin inställning till mutor och oegentligheter genom policyn och riktlinjen för otillbörliga förmåner. Policyn och riktlinjen är riktade till samtliga anställda och förtroendevalda i Värnamo kommun. Kommunledningen och berörda förvaltningschefer uppger att policyn och riktlinjen är tydlig och beskriver på ett bra sätt kommunens inställning till mutor och oegentligheter. Det uppges att frågor rörande mutor och oegentligheter diskuterats någon gång inom kommunens ledningsgrupp, men det finns inga rutiner för att frågorna diskuteras med viss frekvens. Det finns inga nämndspecifika riktlinjer som berör mutor och oegentligheter. Övriga kommunövergripande styrdokument finns beskrivet i avsnitt 3.3. Upphandlingsförvaltningen uppger att de som arbetar som upphandlare är en extra riskutsatt grupp i detta avseende. Det upplevs finnas tillräckliga styrdokument och det är tydligt att de som arbetar med upphandlingar ska tacka nej till inbjudningar, luncher m.m. som kan komma från leverantörer/anbudsgivare. Det uppges ske en löpande diskussion/information vid förvaltningens APT (arbetsplatsträffar) och konkreta fall diskuteras för att få en likformig hantering. Det uppges att inbjudningar och presenter/gåvor sällan förekommer. Medborgarförvaltningen uppger att policyn är kommunicerad inom förvaltningen och att det är tydligt att medarbetarna inte får ta emot några gåvor från klienterna. Diskussion har skett på förekommen anledning inom förvaltningens ledningsgrupp. Det har inte skett någon allmän information på APT, dock uppges att frågor rörande mutor, gåvor och liknande ibland kommer upp fikat.vid intervjuerna uppges att medarbetarna bedöms vara försiktiga och medvetna om kommunens policy och inställning. Samhällsbyggnadsförvaltningen uppger att det sker diskussioner rörande mutor och oegentligheter inom förvaltningens ledningsgrupp. Diskussionerna rör hur medarbetarna ska uppträda för att undvika att hamna i situationer där mutor och oegentligheter kan uppstå. Det uppges även att hanteringen av jäv hanteras på ett bra och professionellt sätt, både inom förvaltningen och inom nämnden. Det är klart uttalat att miljöinspektörerna inte ska genomföra tillsyn av objekt som tillhör deras närstående eller i fall deras oberoende kan ifrågasättas. Kommunens policy upplevs utgöra ett bra styrdokument och det är särskilt inom förvaltningens miljöavdelning som dessa frågor är aktuella. Även inom plan- och byggavdelningen och inom mark- och exploateringsavdelningen finns vissa riskgrupper. 9

11 Granskningen visar att ingen nämnd/förvaltning har identifierat och dokumenterat vilka funktioner/nyckelpersoner som är särskilt riskutsatta avseende mutor och oegentligheter. Vid intervjuerna framkommer dock att kommunledningen bedömer att det inom samhällsbyggnadsförvaltningen och inom tekniska förvaltningen finns riskutsatta verksamheter. Medarbetare som fattar myndighetsbeslut och deltar i upphandlingar uppges vara riskutsatta funktioner/personer. Bedömning Vår bedömning är att kommunen, genom fastställd policy och riktlinjer kring otillbörliga förmåner, tydliggjort sin inställning kring mutor och oegentligheter. Det är positivt att policyn med tillhörande riktlinjer innehåller exempel och tydligt anger vem man ska vända sig till vid eventuella misstankar. Vid intervjuerna med berörda förvaltningar framkommer att de anser att policyn är tydlig och den är kommunicerad på olika sätt inom förvaltningarna. Enkätsvaren visar dock att det finns ett behov av att ytterligare kommunicera kommunens policy och inställning till mutor och oegentligheter. Enkäten visar också att det är många som upplever att frågeställningar kring mutor och oegentligheter inte är en levande fråga. Det finns ett antal framtagna skrifter av bl.a. SKL (beskrivs i avsnitt 3) som med fördel kan användas i det praktiska arbetet. För att lagstiftning, policys och riktlinjer ska implementeras i de olika verksamheterna krävs ett fortlöpande arbete. Det behövs återkommande utbildningar, seminarier, diskussioner vid arbetsplatsträffar och liknande. Vid intervjuerna framkommer att det finns en medvetenhet kring vilka verksamheter/funktioner/nyckelpersoner som är mest riskutsatta, det finns dock ingen dokumentation kring detta, varken på kommunövergripande nivå eller på förvaltningsnivå. Vi ser positivt på att kommunen tagit fram en checklista med anvisningar för enhetlig bedömning av bisysslor. Vår bedömning är att dokumentet bör uppdateras för att överensstämma med gällande lydelse i AB 2017, dvs. att det är arbetstagare som har en bisyssla som ska anmäla denna och lämna de uppgifter, som arbetsgivaren anser behövs för bedömning av bisysslan. Arbetsgivaren ska medvetandegöra arbetstagaren om skyldigheten att anmäla bisysslan och lämna uppgifter. 10

12 4.2. Riskbedömning Enligt kommunens reglemente och riktlinje för intern kontroll ska samtliga nämnder genomföra en risk- och väsentlighetsanalys. Nämnderna ska genomföra riskbedömningar för sina respektive verksamheter genom att identifiera risker utifrån sannolikhet att risken inträffar eller att fel uppstår och utifrån vilka konsekvenser det kan medföra om risken/felet uppstår. Granskningen visar att mutor och oegentligheter inte finns med i kommunstyrelsens och de granskade nämndernas risk- och väsentlighetsanalyser och det finns därmed heller inga kontrollmoment i respektive internkontrollplan som berör området. Vid intervjuerna framkommer att det finns en medvetenhet kring vilka personer/funktioner som är de mest riskutsatta i respektive verksamhet. Det finns dock ingen dokumenterad riskbedömning, varken på kommunövergripande nivå eller på nämnds/förvaltningsnivå, som omfattar de mest riskutsatta funktionerna i de olika verksamheterna. Vid intervjuerna redogörs muntligt vilka funktioner som är mest riskutsatta i de olika verksamheterna. Generellt anses alla anställda som fattar myndighetsbeslut, arbetar med upphandling, utbetalningar m.m. vara riskutsatta gruppen gällande mutor och oegentligheter. Bedömning Vår bedömning är att samtliga nämnder bör ta upp risken för mutor och oegentligheter i sin risk- och väsentlighetsanalys. Om risken (utifrån sannolikhet och konsekvens) bedöms som hög bör kontrollmoment vars syfte är att förebygga och motverka mutor och oegentligheter finnas med i nämndernas årliga internkontrollplaner. Samtliga nämnder bör identifiera och dokumentera hur riskerna inom sina respektive verksamhetsområden är fördelade mellan olika funktioner/roller. Denna dokumentation kan användas för att planera vilka insatser som bör utföras för att förebygga risker för mutor och oegentligheter inom de olika verksamhetsområdena. 11

13 4.3. Kontrollaktiviteter Kontrollaktiviteter är olika insatser som ska säkerställa att nämndens och ledningens direktiv följs och att identifierade risker minimeras. Förvaltningen är bedömda utifrån sina kontrollaktiviteter för att minska risken för mutor och hur de organiserar sin verksamhet i syfte att begränsa risken för mutbrott. Det innefattar bland annat hur deras arbets- och ansvarsfördelning, attestrutiner, avstämningar och resultatuppföljning ser ut. I Värnamo kommuns reglemente för kontroll av ekonomiska transaktioner 3 framgår att attestarbetet ska utformas så att den interna kontrollen inom nämnden/styrelsen är tillräcklig. Det fastställs vad de olika attesterna innebär (mottagningsattest, granskningsattest, beslutsattest och behörighetsattest). Attestmomentet får ej utföras av den som själv skall ta emot betalningen från kommunen. Avser bestlutsattesten förmån till den attestberättigade eller närstående övertas attesträtten av överordnad. En aktuell förteckning över utsedda beslutsattester ska upprättas av respektive styrelse/nämnd. Kommunen använder systemet Inyett som kontrollerar kommunens utbetalningar (betalfiler). Det sker kontroll av bl.a. felaktiga betalningar, dubbelbetalningar, bluffakturor, avvikande betalmönster och leverantörer som inte uppfyller de unika krav 4 som Inyett ställer. Kommunen har nyligen införskaffat Inyett Guardian som meddelar kommunen om det sker förändringar hos de företag som utbetalningar har gjorts till. Exempel på förändringar som meddelats är bl.a. bolagsförändringar, tillbakadragen F-skatt och förändringar i betalningsuppgifter (bankgiro/plusgiro). Ansvariga chefer för de olika verksamheterna uppger att de bedömer att det finns en god kännedom om hantering av jävssituationer bland medarbetare och förtroendevalda politiker. Ansvaret för att anmäla jäv ligger på personen som anser sig vara jävig. Exempel på åtgärder som har vidtagits vid jäv/förebyggande av jäv är exempelvis byte av handläggare och att inte delta i beredning inför och vid beslut. Vid samhällsbyggnadsnämndens sammanträden finns en anmälan om jäv med som en stående punkt. Information om reglerna och hantering av jävssituationer uppges ingå i introduktion av nya medarbetare. För att belysa frågan om bisysslor har kommunen tagit fram en checklista med anvisningar för enhetlig bedömning av bisysslor och en mall för medarbetarsamtal där det finns en fråga om bisyssla. Vid intervjuerna framgår det att denna mall används av kommunledningskontoret, samhällsbyggnadsförvaltningen och medborgarförvaltningen. Inom upphandlingsnämnden lämnas uppgifter om bisyssla vid anställning och enligt uppgift kontrolleras det löpande om förändringar har skett. Det noteras att anmälan om bisyssla sker både på blankett och digitalt via Självservice. Upphandlingsnämnden ansvarar för kommunens upphandlingar. I upphandlingsnämndens delegationsordning regleras vilka upphandlingsbeslut som ska tas av nämnden/förvaltningschefen/upphandlare. Förvaltningschefen för upphandlingsförvaltningen har vidaredelegerat sin beslutsrätt till kommunens förvaltningar för direktupphandlingar upp till kronor. I respektive förvaltnings delegationsordning framgår vem/vilka som har rätt att fatta direktupphandlingsbeslut upp till kronor. Upphandlingsförvaltningen 3 Dokument framtaget av ekonomiavdelningen, daterat Det sätts gränsvärden för olika leverantörer och överstigs detta gränsvärde skickas ett varningsmail. Inyett kartlägger kommunens betalningar och varnar om det sker avvikelser från standardmönstret. 12

14 redovisar upphandlingsbeslut som fattats på delegation löpande till nämnden. Vi har tagit del av sammanställningar av delegationsbeslut under perioden januari-november Upphandlingsförvaltningen har ett inköpsanalyssystem som är ett verktyg som används av kommunens upphandlare. Systemet skickar automatiskt ut kvartalsrapporter til respektive förvaltning som bl.a. visar hur stor del av förvaltningens inköp som skett med avtalsleverantörer respektive av leverantörer som saknar avtal med Värnamo kommun. I rapporterna specificeras vilka leverantörer som inte har avtal och mycket förvaltningen har köpt av dessa. Enligt uppgift från upphandlingsförvaltningen så är det den enskilda förvaltningen som ansvarar för eventuella åtgärder. Upphandlingsförvaltningen genomför strategiska uppföljningsmöten med varje förvaltning i syfte att gå igenom inköpsanalyserna och vilka åtgärder som upphandlingsförvaltningen kan medverka i. Löpande avtal följs upp av ansvarig upphandlare tillsammans med en samrådsgrupp för avtalsområdet. Dessa uppföljningar kan enligt uppgift leda till återkrav och en översyn av beställarorganisationen. I medborgarnämndens delegationsordning finns det bestämmelser om vilka beslut/belopp som ska tas av socialsekreterare, gruppledare och det sociala utskottet. Inom förvaltningen utbetalas bl.a. ekonomiskt bistånd. Enligt uppgift genomförs utbetalningarna till klienternas personnummer genom SUS (Swedbanks utbetalningssystem) och handläggarna hanterar inga kontonummer. Registrering av kontonummer kan enbart göras av 4 personer inom förvaltningen (systemadministratör, IT-utvecklare, Gruppledare på ekonomi och en samordnare). Det utförs inga systematiska stickprovskontroller avseende om utbetalningarna av ekonomiskt bistånd är fullständiga och korrekta. Vid intervjuerna framgår att det anställts en kvalitetsutvecklare och en verksamhetssamordnare inom Medborgarförvaltningen som bl.a. ska utveckla nämndens/förvaltningens internkontrollarbete. Bedömning Vår bedömning är att tillämpningen av attestreglemente och delegationsordningar har en förebyggande inverkan avseende mutor och oegentligheter. Vi ser även positivt på upphandlingsförvaltningens inköpsanalyssystem och de uppföljningsmöten som genomförs med varje förvaltning. Uppföljning av avtalstroheten är en viktig förebyggande åtgärd som på detta sätt omfattar hela kommunens verksamhet. Genom tjänsten Inyett sker kontroll av kommunens betalfiler. Checklistan med anvisningar för en enhetlig bedömning av bisysslor samt dokumentet Medarbetarsamtal är ett bra stöd kommunens hantering av bisysslor. Det finns i dagsläget ingen sammanställning över förekomst av bisysslor, varken på kommunövergripande nivå eller på förvaltningsnivå. Vår bedömning är att nämndernas internkontrollplaner med fördel kan omfattas av vissa kommunövergripande kontrollaktiviteter som stärker det förebyggande arbetet mot mutor och oegentligheter. Exempel på sådana kontrollmoment är kontroll av att intern och extern representation sker i enlighet med kommunens policy, att bisysslor hanteras enligt gällande bestämmelser och att det sker en korrekt hantering av jäv. 13

15 4.4. Information och kommunikation Nämnden/förvaltningen har bedömts utifrån om det genomförs internutbildningar som tangerar ämnet mutor, bestickning och oegentligheter, hur ledningen fångar upp indikationer på missförhållanden inom området och om sådan information rapporteras till korrekt ledningsnivå. I samband med framtagandet av policyn avseende otillbörliga förmåner år 2014, genomfördes ett informations- /utbildningstillfälle (halvdag) för nämndernas presidium, förvaltningschefer, ekonomer och ett antal andra berörda personer inom förvaltningarna. Enligt uppgift var tanken att denna information skulle spridas vidare till kommunens olika verksamheter. Innehållet i utbildningen baserades enligt uppgift på material från SKL och en föreläsare från en advokatfirma deltog. Kommunens värdegrund och förhållningssätt gentemot varandra och till externa aktörer uppmärksammas i samband med de årliga medarbetardagarna och i samband med den kommunövergripande introduktionen för nyanställda. I introduktionen för nyanställda ingår även en genomgång av regelverket och rutinerna kring bisysslor. Samhällsbyggnadsförvaltningen uppger att policyn avseende otillbörliga förmåner tas upp i de verksamheter där det finns risk att medarbetarna kan bli utsatta för mutor och oegentligheter, exempelvis miljöavdelningen. Enligt uppgift förs det diskussioner om mutor och oegentligheter och hur förvaltningens anställda ska förhålla sig till externa aktörer. Upphandlingsförvaltningen uppger att mutor och oegentligheter diskuteras i samband med arbetsplatsträffar och på förekommen anledning, exempelvis om det kommer inbjudningar från externa aktörer och liknande. Medborgarförvaltningen uppger att det förs löpande diskussioner om gåvor från klienter bland medarbetarna. Det framgår även att alla nyanställda får utbildning i hantering av jävssituationer och att alla chefer har fått utbildning i upphandling för att kunna hantera de direktupphandlingar som förvaltningen får göra. Vid intervjuerna framgår det att mutor och oegentligheter diskuteras på förekommen anledning i kommunledningsgruppen. Kommunen har inget system för anställda att rapportera misstankar om mutor och oegentligheter. Samtliga nämnder/förvaltningar uppger att vid misstanke om mutor och oegentligheter ska rapportering ske till närmsta chef. Intervjuade chefer uppger att de bedömer att medarbetarna vet vem de ska vända sig till för att rapportera in eventuella misstankar om oegentligheter. Vid intervjuerna uppger samtliga att det inte förekommit någon rapportering om misstanke avseende mutor och oegentligheter till dem i egenskap av chef. 14

16 Bedömning Det är positivt att kommunen genomförde en utbildning i samband med framtagandet av policyn avseende otillbörliga förmåner Vår bedömning är att liknande insatser bör ske med en viss frekvens för att hålla ämnet aktuellt samt säkerställa att ansvariga chefer inom kommunen har kunskap i ämnet och kan föra informationen vidare i organisationen. Flera av kommunens förvaltningschefer är nya/relativt nya och har därmed inte deltagit på ovan nämnda utbildning. Enkätsvaren visar att det finns ett behov av mer utbildning/information inom de olika förvaltningarna. Vår bedömning är att utbildningar om mutor och oegentligheter bör erbjudas kontinuerligt till berörda verksamheter/funktioner i syfte att skapa en medvetenhet om ämnet och en förståelse för de risker som föreligger inom offentlig förvaltning/verksamhet. 15

17 4.5. Uppföljning och utvärdering Interna styr- och kontrollsystem behöver övervakas, följas upp och utvärderas en process som bestämmer kvaliteten på systemets resultat över tiden. Styrelsen och nämnderna har i denna granskning bedömts avseende intern kontroll och uppföljning av mutor och oegentligheter. I bedömningen har vi undersökt och analyserat kvaliteten i uppföljningen av internkontrollen, där vi beaktat om uppföljning av mutor och dylikt har ingått i den interna kontrollen. Vidare har vi granskat om det finns ett system för klagomålshantering eller uppföljning av synpunkter och om det framgår vem som är ansvarig för systemet. Nämnderna ansvarar för att redovisa resultatet från uppföljningen av den interna kontrollen till kommunstyrelsen. Kommunstyrelsen ska utifrån resultatet från nämndernas uppföljning utvärdera kommunens samlade system för intern kontroll och vidta åtgärder i de fall som förbättringar behövs. Några kontrollmoment av mutor och oegentligheter ingår inte i kommunstyrelsen eller i de granskade nämndernas interna kontrollplan för I övrigt framgår det av intervjuerna att styrelsen/nämnderna inte på ett systematiskt sätt efterfrågat hur förvaltningarna arbetar för att minska risken för mutor och oegentligheter. Det finns inget specifikt system s.k. whistleblowersystem för att rapportera mutor och oegentligheter. Bedömning Vi noterar att samtliga nämnder kan utveckla och stärka sitt internkontrollarbete för att hantera risken för mutor och oegentligheter. Det finns rutiner för hur internkontrollarbetet ska rapporteras till nämnd och styrelse. Enligt gällande policy och riktlinjer ska misstanke om mutor och oegentligheter anmälas till närmsta chef. 15

18 Procent % 5. Enkät I syfte att få en bild över hur medarbetare uppfattar kommunens arbete och inställning till mutor och oegentligheter så har vi genomfört en enkät där ett antal medarbetare inom berörda förvaltningar har fått möjlighet att ta ställning till ett antal påståenden (se bilaga 3). Enkäten har gått ut till totalt 190 personer och 100 av dessa har besvarat enkäten. Det ger en svarsfrekvens på ca 53 %. Svarstiden var en vecka och vi skickade även ut en påminnelse med förlängd svarstid för att försöka öka svarsfrekvensen. Svarsfrekvensen varierar mellan berörda förvaltningar och då svarsfrekvensen är relativt låg används resultatet i våra bedömningar med viss försiktighet. 100 Jag tycker att kommunledningens inställning till mutor och oegentligheter är tydlig och klart uttalad Instämmer helt Instämmer till stor del Instämmer till viss del Instämmer inte alls Kommentar: 57 % instämmer helt/instämmer till stor del att kommunledningens inställning till mutor och oegentligheter. Nästan 25 % instämmer inte alls i att kommunledningen har en tydligt uttalad inställning till mutor och oegentligheter. Vid intervjuerna uppger samtliga förvaltningar som ingår i granskningen att de kommunicerat det budskap som framgår i dokumentet Otillbörliga förmåner - policy och riktlinjer med förvaltningens medarbetare. 16

19 Procent % Jag tycker att frågor rörande mutor och oegentligheter är en levande fråga som ofta diskuteras på min arbetsplats Instämmer helt Instämmer till stor del Instämmer till viss del Instämmer inte alls Kommentar: Det är en övervägande del (73 %) som anger att de inte alls/eller till viss del anger att frågor rörande mutor och oegentligheter är en levande fråga som ofta disksuteras på arbetsplatsen. 27 % instämmer helt/instämmer till stor del i att det är en levande fråga. Vid intervjuerna ges exempel på att frågor rörande mutor och oegentligheter diskuteras löpande och att det sker vid fika, APT och andra informationsträffar. 17

20 Procent % Jag får tillräcklig information och utbildning avseende hantering av mutor och oegentligheter Instämmer helt Instämmer till stor del Instämmer till viss del Instämmer inte alls Kommentar: Enkäten visar att närmare 70 % av de som svarat anser att de inte fullt ut får tillräcklig information och utbildning avseende hantering av mutor och oegentligheter. Den utbildning/det informationstillfälle som genomfördes 2014 i samband med framtagandet av policyn avseende otillbörliga förmåner riktades till en begränsad grupp (förvaltningschefer, upphandlare, ekonomer). 18

21 Procent % Procent % Det finns tydliga rutiner för hur jag ska rapportera misstanke om mutor och oegentligheter Instämmer helt Instämmer till stor del Instämmer till viss del Instämmer inte alls Jag vet till vem jag ska rapportera misstanke om mutor och oegentligheter Instämmer helt Instämmer till stor del Instämmer till viss del Instämmer inte alls Kommentar: Kommunen har inget whistleblower-system dit medarbetarna anonymt kan rapportera in misstankar om mutor och oegentligheter. Det framgår tydligt av policyn att misstankar om muta ska anmälas till närmsta chef eller annan överordnad. Vid tveksamheter ska kontakt tas 19

22 med kommunjuristen. Enkäten visar dock att nästan hälften anser att rutinerna för hur rapportering av misstanke om mutor och oegentligheter inte alls är tydliga och det är 56 % som instämmer till viss del/instämmer inte alls till att de vet vem de ska rapportera misstanke om mutor och oegentligheter. 20

23 6. Sammanfattande bedömning Vår sammanfattande bedömning är att kommunens interna kontroll avseende mutor och oegentligheter kan stärkas och utvecklas. Vi grundar vår bedömning på att det inom COSOmodellens samtliga fem komponenter finns delar som har en tydlig utvecklingspotential alternativt bedöms som delvis tillfredsställande/uppfyllt. För att stärka den interna kontrollen avseende mutor och oegentligheter ger vi följande rekommendationer till fortsatt arbete: Säkerställ att kommunens fastställda policy och riktlinjer avseende otillbörliga förmåner är känd av samtliga medarbetare. Utbildning, likt den som tidigare genomförts, bör anordnas med viss frekvens och den kan med fördel rikta sig till en bredare medarbetarkrets. Samtliga nämnder/förvaltningar bör dokumentera vilka funktioner/roller som uppfattas vara särskilt utsatta och bedöma om det finns ett behov av särskilda insatser/utbildningar för att öka kunskapen och medvetenheten kring dessa frågor för dessa funktioner/personer. Den risk- och väsentlighetsanalys som samtliga nämnder ska genomföra och som ska ligga till grund för den årliga intern kontrollplanen bör behandla risker för mutor och oegentligheter i större utsträckning. Om riskerna bedöms som höga bör det finnas kontrollmoment i internkontrollplanen för att förebygga risker för mutor och oegentligheter. Checklistan med anvisningar för enhetlig bedömning av bisysslor bör uppdateras för att överensstämma med aktuell lydelse i Allmänna Bestämmelser (AB) 17. En återrapportering/uppföljning av det förebyggande arbetet mot mutor och oegentligheter bör ske på ett systematiserat sätt till nämnder/styrelse. Värnamo den 27 mars 2019 EY Ulrika Strånge Certifierad kommunal revisor Emelie Duong Verksamhetsrevisor 21

24 Bilaga 1 - Källförteckning Intervjuade funktioner: Kommundirektör Ordförande kommunstyrelsen Förvaltningschef, medborgarförvaltningen Förvaltningschef, upphandlingsförvaltningen Upphandlingsstrateg, upphandlingsförvaltningen Förvaltningschef, samhällsbyggnadsförvaltningen Dokument: Om mutor och jäv, SKL, Vägledning för anställda, inom kommuner, landsting och regioner, 2012 Korruption och otillåten påverkan, SKL, 2016 Kod om gåvor, belöningar och andra förmåner i näringslivet, IMM, 2014 Överenskommelse Motverka Mutor och Korruption, SKL, KFO och Vårdtagarna, 2018 Otillbörliga förmåner policy riktlinjer för Värnamo kommun, Policy för representation i Värnamo kommun, Reglemente för intern kontroll, Reglemente för kontroll av ekonomiska transaktioner i Värnamo kommun, Delegationsordning upphandlingsnämnden, Delegationsordning medborgarnämnden, Upphandlingspolicy, Policy upphandling och inköp, Riktlinjer direktupphandling, Intern kontrollplan 2018 kommunstyrelsen, upphandlingsnämnden, medborgarnämnden och samhällsbyggnadsnämnden Checklista med anvisningar för enhetlig bedömning av bisysslor, Mall för medarbetarsamtal 22

25 Bilaga 2 - COSO-modellen COSO-modellen omfattar 5 delmoment; Kontrollmiljö, Riskbedömning, Kontrollaktiviteter, Information och kommunikation samt Uppföljning och utvärdering. Samtliga delmoment för COSO-modellen omfattar 2-3 frågor. Utifrån förutbestämda kriterier utvärderas i vilken utsträckning de granskade nämnderna/bolagen uppfyller kriterierna för respektive frågeställning. Utvärderingen värderas som röd (tydlig utvecklingspotential), gul (delvis uppfyllt) och grön (tillfredsställande uppfyllt). 23

26 Bilaga 3 - Enkät Följande påståenden har skickats ut till relevanta personer inom de förvaltningar som ingår i granskningen. För varje påstående kan något av nedanstående svarsalternativ väljas. Det fanns även utrymme för att skriva egna kommentarer. Påståenden: 1. Jag tycker att kommunledningens inställning till mutor och oegentligheter är tydlig och klart uttalad. 2. Jag tycker att frågor rörande mutor och oegentligheter är en levande fråga som ofta diskuteras på min arbetsplats. 3. Jag får tillräcklig information och utbildning avseende hantering av mutor och oegentligheter. 4. Det finns tydliga rutiner för hur jag ska rapportera misstanke om mutor och oegentligheter. 5. Jag vet till vem jag ska rapportera misstanke om mutor och oegentligheter. Svarsalternativ: 1=Instämmer inte alls 2=Instämmer till viss del 3=Instämmer till stor del 4=Instämmer helt Enkäten skickades ut till 190 personer och 100 personer svarade på enkäten. Det motsvarar en svarsfrekvens på 53 %. De funktioner/personer som intervjuats (framgår av bilaga 1) har inte ombetts svara på enkäten. Det har skickats ut två påminnelser och svarstiden förlängdes en gång. 24