Uppdatering av Finlands stabilitetsprogram. Ekonomiska och finanspolitiska översikter

Transkript

1 Uppdatering av Finlands stabilitetsprogram b/2008 Ekonomiska och finanspolitiska översikter

2

3 Uppdatering av Finlands stabilitetsprogram 2008 Finansministeriets publikationer 37b/2008 Ekonomiska och finanspolitiska översikter

4 FINANSMINISTERIET PB 28 (Snellmansgatan 1 A) STATSRÅDET Telefon (växeln) Internet: Loyout: Anitta Heiskanen /FM, informationen Edita Prima Ab Helsingfors 2008

5 Presentationsblad Utgivare och datum Finansministeriet, december 2008 Författare Ekonomiska avdelningen Publikationens titel Uppdatering av Finlands stabilitetsprogram Publikationens andra versioner Den finskspråkiga versionen av publikationen finns på och den svenskpråkiga på Nyckelord finanspolitiken, EU, EKOFIN, stabilitetsprogrammen Publikationsserie och nummer Ekonomiska och finanspolitiska översikter 37b/2008 Beställningar/distribution Finansministeriet, Tryckeri/tryckningsort och -år Finns endast i elektronisk form ISBN ISBN (PDF) ISSN Sidor 55 Pris Språk Svenska Sammandrag Uppdateringen av stabilitetsprogrammet baserar sig på rambeslutet om statsfinanserna för , budgetpropositionen för 2009 från september och den kompletterande budgetpropositionen från den 20 november 2008, samt tillhörande uppskattningar om den ekonomiska utvecklingen. Finansmarknadsproblemen, som förvärrats under höstens gång och som spridit sig till den reala ekonomin, orsakar stor osäkerhet för de ekonomiska utsikterna, och de närmaste årens ekonomiska ut-veckling kan fördunklas ytterligare. I ett medelfristigt perspektiv börjar den minskning av arbetskrafts-utbudet som beror på befolkningsåldrandet att försämra produktionsmöjligheterna. Den finansiella ställningen för offentliga samfund i Finland försvagas kraftigt, men överskottet bevaras under programperioden. Från och med nästa år bygger överskottet helt och hållet på socialskyddsfonderna. Finland uppfyller de krav som ställs för EU-länderna i stabilitets- och tillväxtpakten. Det strukturella överskottet hos de offentliga samfunden kommer dock i slutet av programperioden inte att uppnå det medelfristiga budgetmålet, dvs. ett strukturellt överskott på 2 procent i förhållande till totalproduktio-nen. Av befolkningsåldrandet följer också att den offentliga ekonomin inte tycks vila på en långfristigt hållbar grund. För att hållbarheten ska kunna garanteras behövs ett strukturellt överskott på 4 procent i förhållande till totalproduktionen. Enligt stabilitetsprogrammet kommer överskottet år 2012 att vara ca 1 procent i förhållande till totalproduktionen.

6

7 Innehåll Inledning och sammanfattning Den ekonomiska politikens mål och utgångspunkter Allmänt Allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken Uppdatering av stabilitetsprogrammet år 2008 och behandlingen i Finland Det ekonomiska läget och utsikterna Den senaste utvecklingen och den närmaste tidens utsikter Den ekonomiska utvecklingen på medellång sikt Den offentliga ekonomins balans och skuld Finanspolitikens strategi och budgetmål på medellång sikt Den offentliga sektorns finansiella situation och den offentliga skulden Den offentliga ekonomins konjunkturrensade balans Känslighetsanalys och jämförelse med föregående års program Riskerna för den ekonomiska utvecklingen och deras inverkan på den offentliga ekonomin Jämförelse med föregående års program Den offentliga ekonomins inkomster och utgifter Regeringens linje Den offentliga sektorns inkomster och beskattningen Den offentliga sektorns utgifter Den offentliga ekonomins produktivitet Den offentliga ekonomins hållbarhet Åtgärder för att stärka hållbarheten Hållbarhetskalkyl Pensionsfondernas tillgångar Finanspolitikens nationella förfaranden och institutioner... 53

8 6

9 7 Inledning och sammanfattning De största utmaningarna för den finländska samhällsekonomin under de kommande åren och årtiondena beror på att befolkningen blir allt äldre. De stora åldersklasserna börjar uppnå pensionsåldern och varken de unga åldersklasserna eller invandringen ersätter den minskning av arbetskraften som detta föranleder. Enligt Statistikcentralens senaste befolkningsprognos minskar befolkningen i arbetsför ålder (15 64 år) med över personer fram till år 2050, och samtidigt ökar antalet personer som fyllt 65 år med över personer. Detta betyder att försörjningskvoten försämras kraftigt. På grund av den demografiska förändringen måste den offentliga ekonomin anpassa sig till en situation där pensionsutgifterna samt behovet av vård- och omsorgstjänster ökar kraftigt samtidigt som minskningen av arbetskraften begränsar ökningen av totalproduktionen och skatteinkomsterna. De offentliga pensionsutgifterna börjar öka kraftigt redan nästa decennium, medan åter vård- och omsorgsutgifterna ökar kraftigare därpå följande decennium. Man förbereder sig på att befolkningen åldras genom åtgärder som förbättrar den offentliga ekonomins hållbarhet bl.a. genom att effektivisera verksamheten inom den offentliga sektorn med hjälp av statens produktivitetsprojekt, reformera kommun- och servicestrukturen samt höja sysselsättningsgraden med hjälp av reformer som gäller den sociala tryggheten, arbetskraftspolitiken samt utbildningen. Iakttagandet av utgiftsdisciplin är dessutom viktigt då man bereder sig för det kommande utgiftstrycket. Utgiftsramen som fastställts för regeringsperioden är ett centralt verktyg i detta sammanhang. Under de senaste årens konjunkturuppgång har överskottet inom den offentliga ekonomin förblivit starkt och sysselsättningen har förbättrats. Konjunkturen har emellertid redan svängt och den ekonomiska tillväxten avtar snabbt. Tillväxten ser ut att stanna på i genomsnitt 1,9 % under programperioden. För att även detta ska förverkligas förutsätts att den internationella konjunkturnedgången blir kortvarig och att den ekonomiska tillväxten i Finland återhämtar sig tillsammans med världsekonomin år En ekonomisk utveckling enligt baskalkylen är förenad med många risker som innebär att den ekonomiska tillväxten blir betydligt långsammare som de förverkligas. Exempelvis om den genomsnittliga tillväxten under programperioden är en procentenhet långsammare betyder det att den offentliga ekonomin börjar uppvisa ett underskott redan år 2011 och

10 8 att den offentliga skuldens andel av bruttonationalprodukten stiger till ungefär 39 % före år Detta skulle försämra den offentliga ekonomins hållbarhet märkbart när man ska förbereda sig på att befolkningen åldras. Den största risken när det gäller den internationella ekonomiska utvecklingen är att problemen på finansmarknaden drar ut på tiden och att de avspeglar sig i övriga sektorer inom ekonomin. Den avtagande inhemska produktivitetstillväxten tillsammans med det ökade arbetskraftskostnadstrycket kan dessutom försämra priskonkurrenskraften betydligt. Det är enligt regeringen viktigt att ökningen av arbetskraftskostnaderna hålls tillbaka så att konkurrenskraften och sysselsättningen ska kunna tryggas. De relativt stora löneförhöjningar som man kom överens om inom den kommunala sektorn i fjol och som delvis infaller i början av 2010 försämrar den kommunala ekonomins situation i synnerhet om den ekonomiska tillväxten och ökningen av skatteinkomsterna försämras kraftigt. Till följd av den allt äldre befolkningen och konjunkturnedgången börjar arbetskraften minska redan nästa år. Om inte människorna fortsätter att arbeta längre och arbetskraftens yrkesmässiga och regionala rörlighet ökar, försämrar den demografiska förändringen ekonomins tillväxtpotential permanent. De senaste åren har många branscher redan lidit av allt större brist på arbetskraft trots att arbetslöshetsgraden har legat över 6 %. Balansen i den offentliga ekonomin beräknas försämras kraftigt men ekonomin fortsätter att uppvisa ett överskott under programperioden. Såväl statsfinanserna som den kommunala sektorn börjar uppvisa ett underskott nästa år. Från och med nästa år härrör den offentliga sektorns överskott uteslutande från arbetspensionsfonderna, som till skillnad från många andra EU-länder enligt nationalräkenskaperna hänförs till den offentliga sektorn i Finland. Den offentliga ekonomins skuldförhållande (den s.k. EMU-skulden) beräknas börja stiga nästa år och vara ungefär 34½ % år Enligt den år 2005 reviderade tillväxt- och stabilitetspakten ska medlemsländerna uppställa ett budgetmål på medellång sikt (s.k. medium-term objective ) för hela den offentliga ekonomin. Vid uppdateringen av stabilitetsprogrammet 2006 sattes som medelfristigt budgetmål för Finland ett strukturellt överskott på 2 % i den offentliga ekonomin i relation till bruttonationalprodukten. Utan nya åtgärder når den offentliga ekonomins strukturella överskott enligt den bedömning som görs här inte längre upp till målet i slutet av programperioden, utan stannar år 2012 på ungefär 1 % i relation till bruttonationalprodukten. Regeringen har förberett sig på att vidta korrigerande åtgärder ifall uppnåendet av överskottsmålet äventyras. Regeringen sammankommer i mitten av regeringsperioden, dvs. i början av år 2009, för att granska den ekonomiska situationen och utsikterna för den offentliga ekonomin samt besluta om nödvändiga tilläggsåtgärder. Det mål för överskottet i den offentliga ekonomin som satts i regeringsprogrammet är ännu mera utmanande. Den offentliga ekonomins tillstånd i Finland

11 bör enligt regeringens uppfattning under de närmaste åren bedömas framför allt med avseende på beredskapen för den demografiska förändringen. Målet enligt regeringsprogrammet är att sysselsättningsfrämjande strukturella reformer ger upphov till ett strukturellt överskott i statsfinanserna som motsvarar 1 % av bruttonationalprodukten i slutet av valperioden, dvs. år Med beaktande av kommunernas och socialskyddsfondernas beräknade utveckling motsvarar detta ett strukturellt överskott på ungefär 3½ % uttryckt i den offentliga ekonomins termer. I enlighet med detta eftersträvar regeringen ett strukturellt överskott på 3½ % i den offentliga ekonomin i relation till bruttonationalprodukten i slutet av programperioden. Det strukturella underskottet i statsfinanserna beräknas vara ungefär 1 % i relation till bruttonationalprodukten år Utan nya åtgärder kommer regeringsprogrammets mål om ett strukturellt överskott på 1 % i statsfinanserna inte att uppnås. En balans i den offentliga ekonomin som motsvarar bastrenden i detta program förslår inte heller för att garantera den offentliga ekonomins hållbarhet på lång sikt. Bedömningen är att ett överskott i den offentliga ekonomin på ungefär 4 % av bruttonationalprodukten skulle trygga den offentliga ekonomins hållbarhet på medellång sikt. Regeringen försöker bedöma om beredskapen för befolkningens stigande ålder är tillräcklig så att behövliga revideringar kan inledas redan under regeringsperioden, dvs. före år

12 10

13 11 1 Den ekonomiska politikens mål och utgångspunkter 1.1 Allmänt Finland har en lång period av kraftig tillväxt bakom sig. Under denna tid har antalet sysselsatta ökat betydligt, arbetslösheten, särskilt den höga strukturella arbetslösheten som visade sig vara svår efter depressionen på 1990-talar, har minskat och den offentliga ekonomin har fortsatt att uppvisa ett överskott. Den internationella omvärlden har emellertid försämrats snabbt. Även konjunkturbilden för Finland har förändrats och perioden av exceptionellt snabb tillväxt är förbi. Under de kommande åren börjar det minskade utbudet av arbetskraft till följd av den åldrande befolkningen försämra produktionsmöjligheterna och gör det allt svårare att nå sådana tillväxtsiffror som vi vant oss vid de senaste åren. Regeringen eftersträvar en starkare ekonomisk tillväxt genom att förbättra förutsättningarna för en kännbar förbättring av sysselsättningen och snabbare produktivitetsökning. Enligt regeringsprogrammet kan sysselsättningen förbättras med personer före utgången av valperioden. Konjunkturnedgången gör det till en synnerligen utmanande uppgift att uppnå en utveckling enligt regeringsprogrammet. Förutom åtgärder som stöder utbudet av arbetskraft och stärker produktiviteten förutsätter det också att den internationella ekonomin och den ekonomiska tillväxten i Finland snabbt återhämtar sig. Dessutom bör löneförhöjningarna anpassas till produktivitetsutvecklingen för att den inhemska priskonkurrensförmågan och efterfrågan på arbetskraft kan tryggas. För att lindra matchningsproblemen på arbetsmarknaden behövs det också åtgärder som ökar arbetskraftens regionala och yrkesmässiga rörlighet. Att sysselsättningen förbättras är väsentligt också med tanke på den offentliga ekonomins hållbarhet. Den åldrande befolkningen försämrar statens och kommunernas skatteunderlag, ökar kommunernas utgifter genom att behovet av vård- och omsorgstjänster ökar samt utgör en stor utmaning för en håll-

14 12 bar finansiering av pensionssystemet. Regeringen försöker förbereda sig på de utgiftstryck som den åldrande befolkningen medför på den offentliga ekonomin genom att stärka den ekonomiska bärkraften med strukturella reformer och genom att driva en ansvarsfull utgifts- och skattepolitik. Ökningen av de offentliga utgifterna dämpas med hjälp av den utgiftsram som gavs och som gäller åren Dessutom förbättras produktiviteten med hjälp av kommun- och servicestrukturprojektet samt statens produktivitetsprogram. Genom kommun- och servicestrukturprojektet utvecklas sättet att producera och organisera den service som kommunerna tillhandahåller samt försöker man stärka den ekonomiska grunden för organiseringen och produktionen av servicen. Genom produktivitetsprojektet effektiviseras den offentliga sektorns verksamhet och omfördelas arbetskraften. På så sätt försöker man förhindra en situation där den offentliga sektorns ökade efterfrågan på arbetskraft utgör ett hinder för den privata sektorns och hela samhällsekonomins tillväxtmöjligheter. Genom att revidera den sociala tryggheten försöker man minska den strukturella arbetslösheten och få människorna att fortsätta att arbeta längre. Matchningen på arbetsmarknaden förbättras genom att arbetskraftspolitiken och utbildningen reformeras. 1.2 Allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken När Europeiska rådet våren 2008 inledde den andra treårsperioden av den förnyade Lissabonstrategin fastställde man att de nuvarande integrerade linjerna (allmänna riktlinjer för den ekonomiska politiken och riktlinjer för sysselsättningen) fortfarande gäller och är användbara även under perioden Enligt dem måste man gå in för att höja unionens potential för ekonomisk tillväxt samtidigt som man upprätthåller en stark offentlig ekonomi, om målen enligt Lissabonstrategin ska nås. Målet ska vara att stödja informationsarbete, öka utbudet av arbetskraft och skapa nya arbetsplatser. I mars 2008 konstaterade Europeiska rådet att den förnyade Lissabonstrategin ger resultat men uppmanade samtidigt medlemsländerna att undvika alltför stor förnöjsamhet och fortsätta med reformerna. Europeiska rådet gav samtidigt länderna i euroområdet rekommendationer. De gällde bl.a. en stärkning av den offentliga ekonomins hållbarhet och förmågan att främja ekonomisk tillväxt, integrationen i finanssektorn och ökad konkurrens i servicebranschen, en saklig löneutveckling med beaktande av produktivitetsutvecklingen i syfte att säkerställa konkurrenskraften samt en mera rörlig arbetskraft. Inga ländervisa rekommendationer riktades till Finland, men det angavs områden som kräver särskild uppmärksamhet och som det vore skäl att koncentrera sig på. Dessa har att göra med ökad konkurrens och produktivitet i servicebranschen, åtgärder för att nå klimatmålen från Kyoto, undanröjande av

15 13 flaskhalsarna på arbetsmarknaden och minskning av den strukturella arbetslösheten. Finland uppmanades också att beakta de möjligheter som den invandring som sker av ekonomiska orsaker erbjuder. Regeringens ekonomiska politik står i samklang med de allmänna riktlinjerna för den ekonomiska politiken samt de integrerade riktlinjerna för åren En mer detaljerad beskrivning av regeringens ekonomisk-politiska åtgärder i fråga om de områden av den offentliga ekonomin och strukturpolitiken som är föremål för särskild uppmärksamhet ges i senare avsnitt i detta stabilitetsprogram samt i Finland nationella handlingsplan som regeringen godkände i oktober Uppdateringen av stabilitetsprogrammet och Finland nationella handlingsplan är sinsemellan förenliga. I handlingsplanen har angetts endast sådana reformer som ingår i regeringsprogrammet eller som regeringen har beslutat att ska genomföras. Alla betydande strukturella reformer som anges i den nationella handlingsplanen ingår i regeringsprogrammet och de av regeringen godkända utgiftsramarna. De har således beaktats i stabilitetsprogrammets bastrend. 1.3 Uppdatering av stabilitetsprogrammet år 2008 och behandlingen i Finland Uppdateringen av stabilitetsprogrammet bygger på beslutet om ramarna för statsfinanserna åren och budgetpropositionen för år 2009 från september samt den kompletterade budgetpropositionen från och den prognos på kort sikt som låg till grund för den. I utgiftskalkylerna för åren har beaktats de tilläggsutgifter under ramperioden som föranleds av besluten i samband med budgetpropositionen för 2009 samt de viktigaste kända utgiftstrycken på budgetekonomin. Dokumentet skickas till EU:s institutioner efter det att det godkänts vid statsrådets allmänna sammanträde. I beredningsskedet presenterades innehållet i uppdateringen av stabilitetsprogrammet också för riksdagen. Kommissionens bedömning och rådets utlåtande om Finlands stabilitetsprogram kommer att behandlas av riksdagen i samband med förberedelserna för Ecofin. Uppdateringen av stabilitetsprogrammet följer den praxis som EU:s råd godkände i oktober 2005.

16 14

17 15 2 Det ekonomiska läget och utsikterna 2.1 Den senaste utvecklingen och den närmaste tidens utsikter Bostadsbubblan som brast och de svåra problemen på finansmarknaden har snabbt fördystrat de internationella ekonomiska utsikterna under hösten. Den snabbt förändrade situationen syns också i priserna på produktionsförnödenheter. Oljepriset har sjunkit med över 50 % från sommarens toppnivå, och avspeglar vid sidan av den avtagande efterfrågan även den stärkta dollarn. Priset på metaller och mat har likaså börjat sjunka. Den krympande efterfrågan och prissänkningen på produktionsförnödenheter har dämpat inflationstrycken och i de utvecklade länderna avtar prishöjningen till ungefär 1½ % redan nästa år. Produktionen har redan avtagit i euroområdet och Förenta staterna antas snart befinna sig i samma situation. Också tillståndet i ekonomierna på uppgång håller på att bli sämre än estimerat då krisen drar ut på tiden. Penningpolitiken har dock lättats upp globalt. När problemen på finansmarknaden släpper greppet och inflationen avtar antas utsikterna börja förbättras mot slutet av nästa år. Tillväxten beräknas dock öka mycket långsamt. I Finland började konjunkturnedgången på tröskeln till sommaren. Utvecklingen för i år är dock tudelad, eftersom det goda sysselsättningsläget har fortsatt ända mot slutet av året, trots att ökningen i totalproduktionen år 2008 stannar på 2½ %, dvs. klart mindre än i fjol. Nästa år avtar tillväxten till ungefär ½ % när den internationella ekonomiska krisen krymper exporten och investeringarna. Risken är att tillväxten avtar ännu kraftigare än beräknat till följd av den internationella finanskrisen som tillspetsades i början av hösten. Störningen på finansmarknaden torde drabba investeringarna kraftigast, eftersom avkastningskravet har stigit snabbt från sensommaren sedan priset på finansiering höjts kännbart. Svårigheterna med att få finansiering begränsar också sådana investeringsprojekt där avkastningsförväntningarna annars vore tillräckliga. De sjunkande bostadspriserna och övriga förmögenhetsvärdena är åter ägnade

18 16 att dämpa hushållens konsumtionsbenägenhet. Möjligheterna till en relativt snabb återhämtning stöds å andra sidan av de tillväxtfrämjande finanspolitiska åtgärder som man beslutat om för nästa år, den lättare penningpolitiken, den förväntade lättnaden i finansmarknadskrisen samt den avtagande inflationen och den svagare euron. Industrins konjunkturläge var fortfarande rätt bra i början av året och exporten låg på en synnerligen hög nivå, men när den internationella utvecklingen vände och försvagades försämrades såväl exportutsikterna som exportbeställningarna drastiskt under hösten. Situationen är svårast inom skogsindustrin och särskilt trävaruindustrin. Den långsammare ökningen i världshandeln och de särskilda utmaningarna för skogssektorn leder i år till att exportökningen avtar och nästa år till att exporten minskar. I början av året ökade hushållens konsumtion snabbare än i fjol, men den senaste tiden har den visat tecken på att avta eftersom konsumenternas förtroende har försämrats kraftigt redan i ett års tid. Ökad konsumtion stöds förutom av inkomstökningen och den avtagande inflationen dessutom av lättnaderna i den statliga inkomstbeskattningen som särskilt nästa år innebär en betydande ökning av hushållens köpkraft. Den ökade arbetslösheten äter dock upp den förbättrade köpkraften. På grund av den osäkerhet som hushållen upplever samt den relativt höga skuldsättningen sparar man också en allt större del av den förbättrade köpkraften i stället för att konsumera den, så hushållens konsumtionsutgifter förväntas stiga kännbart långsammare än de föregående åren av snabb tillväxt. Återbetalningen av lån och beredskapen för en långsammare ekonomisk tillväxt begränsar dessutom konsumenternas köplust. De totala investeringarna fortsätter att öka i år men går ner från sin höga nivå några procent år Investeringarna i bostadsbyggnader minskar bägge åren, trots att bostadsbehovet i tillväxtcentrumen förblir stort och man försöker öka byggandet av statsstödda ägar- och hyresbostäder till skäliga priser. Investeringarna i maskiner och anordningar samt investeringarna i anläggningsarbeten fortsätter att öka i år, men avtar nästa år. De offentliga investeringarna ökar i år tack vare omfattande infraprojekt. Dessutom främjar kommunernas förbättrade finansiella ställning bl.a. uppfyllandet av infraförpliktelser i anslutning till planlagda områden. År 2009 förutspås de offentliga investeringarna minska något, men de ligger fortfarande på hög nivå. I år ökar antalet sysselsatta trots konjunkturförsämringen med drygt personer. Många branscher har problem att rekrytera arbetskraft, trots att utbudet av arbetskraft har ökat snabbt framför allt bland dem som närmar sig pensionsåldern samt dem som är under 25 år. Också den arbetsrelaterade invandringen ökar. Antalet sysselsatta ökar framför allt inom verksamhet som betjänar affärslivet, handels-, hotell- och restaurangbranscherna samt byggandet, men minskar något inom industrin. Den strukturella arbetslösheten minskar tack vare effektiviseringen av arbetskraftsservicen samt reformerna av arbetsmarknadsstödet 2006, men den ligger fortfarande på en hög nivå. År

19 2009 börjar dock efterfrågan på arbetskraft minska snabbt, trots att bl.a. andelen deltidsanställda av alla sysselsatta ökar i någon mån. Antalet arbetsplatser torde öka bara inom offentlig service och minskar framför allt inom husbyggandet och industrin. Utbudet på arbetskraft minskar förutom till följd av konjunkturförsämringen också därför att de stora åldersklasserna börjar gå i pension. Ifall den ekonomiska tillväxten avtar mera än vad som antagits till följd av krisen på finansmarknaden, kan sysselsättningen utvecklas sämre än estimerat. Inflationen har tilltagit kännbart i år. Världsmarknadspriserna på råolja steg kraftigt i början av året, och det uppdämda pristrycket när det gäller livsmedel överfördes till konsumentpriserna först i år. Arbetskostnaderna har börjat stiga klart snabbare och inflationen har gjort att också acciserna samt klientavgifterna inom hälso- och sjukvården stigit mera. Också hyrorna har stigit snabbare. Trots att inflationstrycket minskat kännbart i slutet av året, stiger det harmoniserade konsumentprisindex i genomsnitt 4 % år Arbetskostnaderna stiger nästan som förr under år Om sänkningen av momsen på livsmedel överförs till konsumentpriserna på förväntat sätt, kan höjningen av konsumentprisindex avta till omkring 2 % i slutet av året. År 2009 stiger index i genomsnitt 2½ %. I och med att arbetskostnaderna stiger och produktivitetsutvecklingen avtar försämras fabriksindustrins konkurrenskraft i år inom de flesta industribranscher. Utvecklingsbilden ser likadan ut även nästa år; inom annan industri än den elektrotekniska industrin kan konkurrenskraften år 2009 sjunka under det långsiktiga medeltalet. Den beräknade ekonomiska tillväxten enligt tabell 1 och de faktorer som påverkar den följer vad beträffar åren den kompletterade budgetpropositionen för år 2009 som publicerades i november. Utgångsantagandena för prognosen ligger i linje med kommissionens beräkningar. Hur riskerna i samband med den ekonomiska utvecklingen inverkar på trenden i den offentliga ekonomin behandlas i avsnitt

20 18 Tabell 1a. Utsikter för makroekonomin 2007 mrd. euro förändring, % 1. BNP, volym 4,5 2,6 0,6 1,8 2,4 2,2 2. BNP till gängse priser 179,7 7,6 6,3 2,5 3,9 4,5 4,2 Komponenter i BNP-volymen 3. Privat konsumtion 90,6 3,2 3,0 1,8 2,3 2,2 2,0 4. Offentlig konsumtion 38,2 1,3 1,6 1,8 1,4 1,5 1,5 5. Kapitalbildning 32,2 8,5 2,1-2,7-1,5 2,6 2,1 6. Lagerförändring (% av BNP) 3,6 2,0 2,8 2,5 2,5 2,5 2,5 7. Export av varor och tjänster 82,2 8,2 3,4-0,4 4,0 5,0 4,5 8. Import av varor och tjänster 73,1 6,6 3,0 0,0 3,4 4,0 3,5 Kalkylerad inverkan på BNP-tillväxten, %-enheter 9. Inhemsk efterfrågan på slutprodukter 165,3 3,6 2,3 0,8 1,2 2,0 1,8 10. Lageförändring 3,6-0,1 0,0 0,0 0,2-0,1-0,2 11. Nettoexport 9,1 1,1 0,3-0,2 0,4 0,6 0,6 Tabell 1b. Prisindexens utveckling förändring, % 1. BNP-priset 2,9 3,6 1,8 2,1 2,0 2,0 2. Privat konsumtion, pris 2,2 4,2 2,2 1,9 2,0 2,0 3. Harmoniserat konsumentprisindex 1,6 4,0 2,3 1,9 2,0 2,0 4. Offentlig konsumtion, pris 3,4 4,6 3,7 3,5 3,0 3,0 5. Investeringar, pris 4,5 3,7-0,9 2,0 2,0 2,0 6. Exportprisindex 0,7 1,2-1,2 1,5 0,5 0,0 7. Importprisindex 2,1 4,1-2,0 1,8 1,0 1,0

21 19 Tabell 1c. Arbetsmarknadens utveckling 2007 nivå förändring, % 1. Sysselsättning, 1000 personer ,0 1,5-1,1-0,2 0,2 0,1 2. Sysselsättning, 1000 arbetstimmar ,9 1,2-1,1-0,4 0,0-0,1 3. Arbetslöshetsgrad 6,9 6,3 7,1 7,2 6,8 6,6 4. Arbetets produktivitet, personer 2,5 1,2 1,8 2,0 2,2 2,1 5. Arbetets produktivitet, utförda arbetstimmar 2,5 1,4 1,7 2,2 2,4 2,3 6. Löntagarersättningar 68,4 5,9 7,2 4,0 4,8 4,2 4,1 7. Löntagarersättningar per arbetstagare 3,8 5,7 5,1 5,0 4,0 4,0 Tabell 1d. Sektorbalanser % av BNP 1. Finlands nettoutlåning utomlands 5,4 4,0 3,6 3,7 3,9 3,9 varav: - Varu- och tjänstebalansen 5,1 4,0 4,0 4,2 4,4 4,4 - Balansen för produktionsfaktorersättningar och transfereringar 0,3-0,1-0,5-0,6-0,6-0,6 - Kapitalöverföringar 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 2. Den privata sektorns nettoutlåning 1,2 0,8 2,6 3,7 4,0 4,1 3. Den offentliga ekonomins nettoutlåning 5,3 4,4 2,1 1,1 1,0 0,9 4. Statistisk differens -1, Tabell 1e. Bakgrundsantaganden* mån. EURIBOR-ränta 4,3 4,6 3,5 4,1 Obligationsränta 10 år 4,3 4,1 4,0 4,1 USD/EUR-valutakurs 1,4 1,5 1,4 1,4 Nominell effektiv valutakurs 2,1 3,9-0,5-0,1 Global BNP-tillväxt 4,9 4,3 2,9 3,8 EU-27 BNP-tillväxt 2,9 1,4 0,2 1,1 BNP-tillväxt på viktigaste exportmarknaderna 8,7 6,4 4,0 5,1 Världshandelns tillväxt 7,1 5,3 2,4 4,0 Råolja (USD/barrel) 70,9 104,0 85,7 90,4 * För kalkylen på medellång sikt har inte definierats exakta bakgrundsantaganden utan alkylerna bygger på mer allmänna beräkningar av omvärldens utveckling.

22 Den ekonomiska utvecklingen på medellång sikt De fundamentala faktorerna för den ekonomiska tillväxten i Finland förändras vid decennieskiftet. Trots att man kan anta att konjunkturläget kommer att normaliseras, börjar den åldrande befolkningen begränsa den ekonomiska tillväxten redan efter decennieskiftet. Enligt Statistikcentralens befolkningsprognos börjar befolkningen i arbetsför ålder, dvs åringarna, minska från och med år Man har förberett sig på att befolkningen åldras genom strukturella reformer, och bl.a. till följd av den pensionsreform som trädde i kraft år 2005 har framför allt de äldre åldersklassernas deltagande i arbetet ökat betydligt de senaste åren. Befolkningens åldersstruktur förändras dock så kraftigt att arbetskraften beräknas börja minska redan nästa år och därefter krymper den långsamt. Också den ekonomiska lågkonjunkturen försämrar utbudet av arbetskraft de närmaste åren och kan tidigarelägga pensionsbeslut. För bedömningen av tillväxtutsikterna på medellång sikt har utnyttjats den produktionsfunktionsmetod som EU-kommissionen och medlemsländerna utvecklat tillsammans. Där granskas ekonomins tillväxtpotential genom att man bedömer produktionsinsatsernas, dvs. arbetskraftens och kapitalets, samt produktivitetens utveckling. Den tillväxtrend som metoden ger är förenad med många osäkerhetsfaktorer. Deras betydelse accentueras i dagens ekonomiska läge, där den ekonomiska tillväxten försämras kraftigt innan utbudsbegränsningarna tilltar. Förutom den presenterade bastrenden är det därför skäl att beakta även alternativa tillväxtutsikter. I avsnitt 4.1 granskas alternativen med långsammare respektive snabbare tillväxt än bastrenden. På medellång sikt beräknas den ekonomiska tillväxten i Finland så småningom tillta nästa år efter att ha varit mycket långsam. Förutsättningen är dock att den internationella ekonomin återhämtar sig och att den ekonomiska tillväxten kommer i gång på områden som är viktiga för den finländska exporten. Till följd av strukturella faktorer, t.ex. det minskade utbudet av arbetskraft, beräknas ökningen av Finlands nationalprodukt år 2012 åter sjunka till ungefär 2 %. Utbudsbegränsningarna försämrar samhällsekonomins tillväxtpotential permanent, och inte arbetsinsatsen kan ökas i motsvarande grad bl.a. genom att människorna fortsätter att arbeta längre eller med hjälp av invandring. Den årliga exportökningen beräknas tillta från och med år 2010 till 4-5 % när efterfrågan inom världsekonomin åter blir livligare. Också den privata konsumtionen beräknas öka på nytt efter nästa års långsammare tillväxt. På medellång sikt begränsar dock hushållens skuldsättning ökningen av den privata konsumtionen. Å andra sidan stöder den stigande inkomstnivån och inkomstskatteavgörandena konsumenternas köpkraft de närmaste åren. Trots att arbetsplatserna inom industrin minskat har antalet sysselsatta ökat kraftigt de senaste åren. I och med den ekonomiska strukturförändringen har

23 det uppstått nya arbetsplatser framför allt i servicebranschen. Tillväxtutsikterna på medellång sikt skapar dock inga förutsättningar för en lika stor förbättring av sysselsättningen under de kommande åren. Konjunkturnedgången fördystrar läget på arbetsmarknaden de närmaste åren, varför antalet sysselsatta beräknas öka med sammanlagt endast drygt personer under regeringsperioden. Efter svackan åren beräknas antalet sysselsatta öka på nytt, men eftersom arbetskraften minskar blir tillväxten moderat. Arbetslöshetsgraden antas vara ungefär 6½ % och sysselsättningsgraden ungefär 70 % år

24 22

25 23 3 Den offentliga ekonomins balans och skuld 3.1 Finanspolitikens strategi och budgetmål på medellång sikt I stabilitetsprogrammet har som Finlands budgetmål på medellång sikt satts ett strukturellt överskott på 2 % i relation till bruttonationalprodukten i hela den offentliga ekonomin. På samma sätt som de senaste åren uppnås målet under de första åren av programperioden. Det strukturella överskottet inom den offentliga sektorn håller dock på att försämras snabbt och utan nya åtgärder når det inte längre upp till målet i slutet av programperioden. Regeringen har förberett sig på att vidta korrigerande åtgärder om uppnåendet av överskottsmålet äventyras. Ju kraftigare och långvarigare nedgången inom den internationella ekonomin blir, desto viktigare är det att de fundamentala inhemska faktorerna för en stabil ekonomi, den offentliga ekonomin och konkurrenskraften, vilar på hållbar grund. Målet enligt regeringsprogrammet är att statsfinanserna med stöd från strukturella reformer som stärker sysselsättningen i slutet av valperioden uppvisar ett strukturellt överskott som motsvarar 1 % av bruttonationalprodukten. Med beaktande av kommunernas och socialskyddsfondernas beräknade utveckling motsvarar detta uttryckt i den offentliga ekonomins termer ett strukturellt överskott på ungefär 3½ %. I enlighet med detta eftersträvar regeringen i sitt program ett strukturellt överskott på 3½ % i relation till bruttonationalprodukten i slutet av valperioden år Regeringens mål är att tidsmässigt förlägga utgiftsökningarna och skattelättnaderna så att en stabil konjunkturutveckling inte äventyras och så att överskottsmålet nås. När det gäller dimensioneringen av de skattepolitiska åtgärderna har regeringen förbundit sig till att de inte ska äventyra en långsiktigt hållbar offentlig ekonomi eller de åtaganden som ingår i Finlands stabilitetsprogram. I regeringsprogrammet konstateras dessutom att underskottet i statsfinanserna inte ens om den ekonomiska utvecklingen är exceptionellt

26 24 svag får överstiga 2½ % av bruttonationalprodukten, vilket med beaktande av socialskyddsfondernas överskott skulle innebära att hela den offentliga ekonomin i stort sett är i balans. I den bastrend som presenteras i stabilitetsprogrammet har beaktats de tilläggsutgifter under ramperioden som föranleds av besluten i samband med budgetförslaget för år 2009 och det kompletterande budgetförslaget som avläts samt de viktigaste kända utgiftstrycken i budgetekonomin liksom skatteavgörandena. År 2012 beräknas överskottet inom den offentliga sektorn uppgå till 0,9 % i relation till bruttonationalprodukten, varvid underskottet i statsfinanserna är 1,2 % i relation till bruttonationalprodukten. Regeringsprogrammets mål, ett strukturellt överskott på 1 % i statsfinanserna, uppnås således inte enligt den bedömning som presenteras här. En balans i den offentliga ekonomin som motsvarar bastrenden i detta program förslår dock inte heller för att garantera den offentliga ekonomins hållbarhet på lång sikt. Ett överskott i den offentliga ekonomin på ungefär 4 % bedöms garantera den offentliga ekonomins hållbarhet på medellång sikt. För att undanröja hållbarhetsunderskottet erbjuder den ekonomiska politiken flera olika alternativ som också kan kombineras. Den offentliga ekonomins hållbarhet kan förstärkas, förutom genom ansvarsfull budgetpolitik, även genom strukturella reformer som stödjer den offentliga ekonomins produktivitet, pensionssystemets uthållighet eller sysselsättningen. Under regeringsperioden utvärderas om beredskapen när det gäller befolkningens stigande ålder är tillräcklig. Behövliga revideringar inleds redan under regeringsperioden. En hållbarhetskalkyl presenteras i avsnitt 6 i stabilitetsprogrammet. Regeringen försöker förbereda sig på trycket mot den offentliga ekonomin genom att stärka den offentliga ekonomins hållbarhet med hjälp av strukturella reformer samt genom att bedriva en ansvarsfull utgifts- och skattepolitik. Det är nödvändigt att höja sysselsättningsgraden med tanke på den offentliga ekonomins hållbarhet. För att underlätta matchningsproblemen på arbetsmarknaden behövs det större yrkesmässig och regional rörlighet. Man måste försöka få ner den strukturella arbetslösheten också genom reformer av den sociala tryggheten och utbildningssystemet. Regeringen har utfäst sig att följa det rambeslut som fattades och som sågs över i mars 2008, där en utgiftsram som sträcker sig över valperioden och som begränsar utgiftsökningen fastställdes. Åtgärder enligt regeringsprogrammet vidtas i den mån det är möjligt inom utgiftsramen. Strävan är att förbättra produktiviteten inom den offentliga sektorn med hjälp av kommun- och servicestrukturreformen samt statens produktivitetsprogram. Detta innebär att den offentliga verksamheten effektiviseras och arbetskraften inom den offentliga sektorn omfördelas på ett sätt som bättre motsvarar behoven till följd av att befolkningen åldras. De lättnader i beskattningen av arbete som förlagts till nästa år och som syftar till att förbättra sysselsättningen är lämpliga med tanke på den försäm-

27 25 rade konjunkturbilden. Som helhet kommer finanspolitiken att klart stödja den totala efterfrågan och tillväxten nästa år tack vare de skatteavgöranden som ingår i budgetpropositionen. Skattelättnaderna förbättrar hushållens köpkraft, krymper skattekilen, förbättrar på så sätt incitamenten att arbeta och låta utföra arbete samt främjar moderata löneuppgörelser. 3.2 Den offentliga sektorns finansiella situation och den offentliga skulden Den offentliga sektorns finansiella överskott är under åren i medeltal 2 % i relation till totalproduktionen. Den offentliga ekonomins EMU-förhållande beräknas stiga till ungefär 34½ % i slutet av granskningsperioden. Finland uppfyller stabilitets- och tillväxtpaktens krav för EU-länderna vad beträffar den offentliga ekonomins överskott och skuldsättning. Totalproduktionens tillväxt avtar klart nästa år. De försämrade konjunkturutsikterna avspeglas också i skattebasernas utveckling. Förutom den konjunkturella försämringen börjar den demografiska förändring som är inom synhåll märkas i form av stigande utgiftsgrad inom den offentliga sektorn under granskningsperioden. Överskottet i den offentliga ekonomin minskar från sin nuvarande starka nivå under programperioden. Mest försämras statsfinansernas finansiella situation, som försämras nästan 2 ½ procentenheter under programperioden. Regeringen försöker dock genom sitt program stärka den ekonomiska tillväxten bl.a. med åtgärder som ökar utbudet av arbetskraft. En snabbare ekonomisk tillväxt skulle stärka statsfinansernas tillstånd och förbättra den offentliga ekonomins hållbarhet. Det finansiella överskottet inom den offentliga sektorn i Finland är även i fortsättningen beroende av framför allt arbetspensionsanstalternas överskott. Överskottet i arbetspensionsfonderna börjar dock minska redan på medellång sikt på grund av att pensionsutgifterna stiger. Socialskyddsfondernas överskott blir i år totalt 3 % av bruttonationalprodukten, men beräknas sjunka till ungefär 2 ½ % före år Med undantag för i år uppvisar staten och kommunerna ett underskott under programperioden. Lokalförvaltningen har uppvisat ett svagt underskott under hela 2000-talet, och den kommunala sektorns skuld har fördubblats jämfört med början av årtiondet. Till följd av de senaste årens goda ekonomiska tillväxt har dock kommunernas skatteinkomster vuxit mycket snabbt, men också kommunernas utgifter har ökat raskt. Lokalförvaltningens finansiella ställning förbättras och kommer i balans i år, och kommunernas lånestock växer långsammare. Trots att den ekonomiska utvecklingen förbättrats överlag har de ekonomiska skillnaderna mellan kommunerna förblivit stora.

28 26 År 2009 försämras den kommunala ekonomin men fortsätter att vara nästan i balans. Konsekvenserna av dagens konjunktursvängning syns dock mest kännbart i kommunernas ekonomi år 2010, framför allt eftersom kommunernas utgifter fortsätter att växa snabbt till följd av de stora löneförhöjningarna. Antalet kommuner med svag ekonomi torde dock öka redan år På medellång sikt hotas den kommunala ekonomins stabilitet också av att de ekonomiska tillväxtförutsättningarna på längre sikt försämras samtidigt som servicebehoven ökar. Kommun- och servicestrukturreformens verkställighetsskede, arbetskraftsbrist samt investeringstryck kan leda till att den kommunala ekonomins utgifter ökar ännu mera än beräknat. Om driftsekonomins utgiftsutveckling inte fås under kontroll och investeringarna dimensioneras och förläggs på ett hållbart sätt hotas den kommunala ekonomin av permanent underskott och fortsatt skuldspiral. 3.3 Den offentliga ekonomins konjunkturrensade balans Beräknad enligt den produktionsfunktionsmetod som EU-kommissionen och medlemsländerna använder har den potentiella produktionen inom Finlands samhällsekonomi de senaste åren ökat med en årlig tillväxttakt på drygt 3 %. Den potentiella tillväxten beräknas dock avta till ungefär 1½ % före år Detta beror i huvudsak på att befolkningen i arbetsför ålder börjar minska. Produktionens potentiella tillväxt är därför i framtiden i huvudsak beroende av en gynnsam produktivitetsutveckling. Under de senaste årens högkonjunktur har Finlands samhällsekonomi växt klart snabbare än produktionspotentialen. Sedan konjunkturuppgången svängt beräknas dock tillväxten i år och nästa år vara klart långsammare än den potentiella tillväxten. Då beräknas skillnaden mellan den potentiella produktionen och den realiserade produktionen, den s.k. produktionsklyftan blir klart negativ. Produktionsklyftan börjar krympa på nytt efter decennieskiftet men den antas inte växa åter helt före år Sålunda skulle totalproduktionen år 2012 fortfarande ligga under den beräknade potentiella produktionsnivån. När beräkningen görs måste man ändå beakta den osäkerhet som hänför sig till beräkningen av den potentiella produktionen och produktionsklyftan och som beror på bl.a. den osäkra ekonomiska utvecklingen och arbetsmarknadsutvecklingen under de närmaste åren samt den förestående strukturförändringen som i huvudsak beror på befolkningens stigande ålder. Att tillväxten inom totalproduktionen avtar avspeglas också i den offentliga ekonomins och statsfinansernas balans, som försämras i år och nästa år. När den offentliga sektorns överskott konjunkturrensas kan man beräkna vilken inverkan den beslutsbaserade finanspolitiken har på den offentliga sektorns balans. Under de senaste åren av snabb tillväxt har den konjunkturrensade balansen stärkts, men i år beräknas det konjunkturrensade överskottet börja minska och nästa år beräknas det försämras med motsvarande drygt 1 % av

29 27 bruttonationalprodukten 1. Detta beror bl.a. på inkomstskattelättnaderna och sänkningen av matmomsen. Den beslutsbaserade finanspolitiken kan således karakteriseras som klart tillväxtstödjande under den kommande svaga konjunkturutvecklingen. 1 Det konjunkturrensade överskottet har beräknats med tillämpning av uppskattningar om produktionsklyftan samt OECD:s elasticitetsestimater för inkomster och utgifter. Elasticitetsestimaterna är dock förenade med osäkerhet framför allt vid konjunktursvängningar. Med hjälp av elasticiteterna är det svårt att beakta t.ex. alla faktorer som hänför sig till tidpunkten för beskattningsutfallet.

30 28 Tabell 2. Utsikter för den offentliga ekonomin 2007 milj. euro % av BNP Nettokreditgivning per undersektor 1. Den offentliga ekonomin totalt ,3 4,4 2,1 1,1 1,0 0,9 2. Staten ,1 1,2-0,4-1,3-1,2-1, Lokalförvaltningen ,1 0,1-0,1-0,2-0,2-0,3 5. Socialskyddsfonderna ,3 3,1 2,6 2,6 2,5 2,5 Offentlig ekonomi 6. Inkomster totalt ,6 51,4 50,3 49,7 49,4 49,4 7. Utgifter totalt ,3 47,0 48,2 48,6 48,4 48,5 8. Nettoutlåning ,3 4,4 2,1 1,1 1,0 0,9 9. Ränteutgifter ,4 1,5 1,3 1,3 1,2 1,3 10. Primärt överskott ,8 5,8 3,4 2,4 2,2 2,3 Inkomstslagt 11. Skatteinkomster (11=11a+11b+11c) ,8 30,0 29,3 28,7 28,4 28,3 11a. Skatter på produktion och import ,0 12,7 12,7 12,2 12,0 11,9 11b. Inkomstskatter ,5 17,1 16,4 16,3 16,1 16,1 11c. Kapitalskatter 459 0,3 0,3 0,2 0,2 0,2 0,2 12. Socialskyddsavgifter ,0 11,7 11,8 12,1 12,1 12,2 13. Inkomster av egendom ,3 4,3 3,8 3,8 3,7 3,7 14. Övriga inkomster (14= ) ,4 5,3 5,4 5,2 5,2 5,2 15.=6. Inkomster totalt ,6 51,4 50,3 49,7 49,4 49,4 varav: Skattegrad ,6 41,5 40,9 40,5 40,3 40,3 Utgiftsslag 16. Kollektiv konsumtion ,1 7,1 7,4 7,4 7,3 7,3 17. Sociala transfereringar totalt (17=17a+17b) ,2 29,1 30,1 30,6 30,7 30,8 17a. Sociala transfereringar in natura ,1 14,1 14,5 14,7 14,8 14,9 17b. Övriga sociala transfereringar ,1 15,0 15,6 15,9 15,9 15,9 18.=9 Ränteutgifter ,4 1,5 1,3 1,3 1,2 1,3 19. Subventioner ,2 1,2 1,2 1,2 1,2 1,2 20. Bruttobildning av fast kapital ,6 2,6 2,5 2,5 2,4 2,3 21. Övriga utgifter (21 = ) 10218,0 5,7 5,5 5,7 5,6 5,6 5, = 7. Utgifter totalt ,3 47,0 48,2 48,6 48,4 48,5 varav: Offentlig konsumtion ,2 21,2 21,9 22,1 22,1 22,2

31 29 Tabell 3. Den offentliga sektorns skuld % av BNP 1. Bruttoskuldens nivå, % av BNP 35,1 32,4 33,0 33,7 34,1 34,6 2. Bruttoskuld, förändring, %-enh. -4,1-2,7 0,6 0,7 0,4 0,5 Faktorer som påverkar förändringen i bruttoskulden, %-enh. 3. Primärt underskott 6,8 5,8 3,4 2,4 2,2 2,3 4. Ränteutgifter 1,4 1,5 1,3 1,3 1,2 1,3 5. Stock-flödejusteringar 1,2 1,7 2,7 1,8 1,4 1,4 varav: - Nettoanskaffning av finansiella tillgångar 3,9 3,2 2,9 2,9 2,8 2,7 - varav: privatiseringsinkomster -0,2-0,2-0,2-0,2-0,2-0,2 - Övriga (inkl. inverkan av BNPtillväxten) -2,7-1,6-0,3-1,1-1,4-1,2 Skuldens implicita ränta (= de konsoliderade ränteutgifterna per föregående års skuldnivå * 100) 4,0 4,2 4,0 4,2 3,7 4,0 Övriga variabler 6. Likvida finansiella tillgångar 91, Finansiell nettoskuld (7=1-6) -56, Tabell 4. Konjunkturernas inverkan på balansen i den offentliga ekonomin % av BNP 1. BNP, volymförändring, % 4,5 2,6 0,6 1,8 2,4 2,2 2. Den offentliga sektorns finansiella överskott 5,3 4,4 2,1 1,1 1,0 0,9 3. Ränteutgifter 1,4 1,5 1,3 1,3 1,2 1,3 4. Potentiell BNP, förändring, % 3,1 3,3 2,7 2,3 1,8 1,5 bidrag: - arbetsinsats 0,4 0,6 0,2 0,0-0,3-0,5 - kapitalinsats 0,7 0,7 0,6 0,4 0,2 0,1 - totalproduktivitet 2,0 1,9 1,9 1,9 1,9 1,9 5. Produktionsklyfta 1,5 0,9-1,1-1,7-1,1-0,4 6. Konjunkturkomponent i det finansiella överskottet 0,7 0,4-0,6-0,8-0,5-0,2 7. Strukturellt finansiellt överskott (2-6) 4,6 3,9 2,7 2,0 1,6 1,1 8. Strukturellt primärt överskott (7+3) 6,0 5,4 4,0 3,3 2,8 2,4

32 30

33 31 4 Känslighetsanalys och jämförelse med föregående års program 4.1 Riskerna för den ekonomiska utvecklingen och deras inverkan på den offentliga ekonomin Problemen på finansmarknaden, som förvärrats i höst och spridit sig till realekonomin, innebär stor osäkerhet för de ekonomiska utsikterna. Finlands samhällsekonomi har dock rätt goda utgångspunkter för att möta konjunkturnedgången. Priskonkurrenskraften är fortfarande god och företagens balansräkningar är starka. Också banksektorns balansräkningar är i skick. Sysselsättningen har förbättrats exceptionellt snabbt de senaste åren och när läget på arbetsmarknaden förbättrats har också den strukturella arbetslösheten minskat. Den offentliga ekonomin uppvisar ett överskott som ger spelrum åt de automatiska stabiliserarna. Möjligheterna att klara av fluktuationerna på finansmarknaden och realekonomins problem är således relativt goda. Utsikterna på lång sikt är dock förenade med risker. För att en utveckling enligt bastrenden i stabilitetsprogrammet ska förverkligas förutsätts att den internationella konjunkturnedgången blir kortvarig och att världsekonomins tillväxt tar ny fart år Om problemen på finansmarknaden sprider sig och osäkerheten fortsätter kan det dock påverka de närmaste årens tillväxtutsikter kraftigare än beräknat. Ifall den internationella konjunkturnedgången drar ut på tiden eller fördjupas mera än beräknat, syns konsekvenserna även i den finländska ekonomin framför allt via exportutsikterna, företagens investeringar och hushållens konsumtionsbeteende. Det försämrade läget på arbetsmarknaden samt prissänkningen på tillgångar kan locka hushållen till ett försiktigare konsumtionsbeteende än estimerat. De senaste åren har hushållet konsumerat mera än sina disponibla inkomster och spargraden har sjunkit exceptionellt lågt. Hushållens skuld är redan i genomsnitt över 100 % i relation till de disponibla inkomsterna. I en europeisk jämförelse ligger dock de finländska hushållens skuldbörda på genomsnittlig nivå. Hus-

34 32 hållens tillgångar och skulder är emellertid mycket ojämnt fördelade. En del av hushållen är redan så skuldsatta att återbetalningen av skulden oundvikligen börjar begränsa deras konsumtionsmöjligheter. De kommande årens ekonomiska utsikter för Finland överskuggas förutom av de risker som hänför sig till den internationella ekonomin dessutom av oron för att den inhemska industrins priskonkurrenskraft ska försämras framför allt i de branscher där produktivitetsutvecklingen är sämre. De senaste årens nominella löneförhöjningar har varit högre än genomsnittet i EU-länderna, men de har inte varit ödesdigra med tanke på konkurrenskraften, eftersom kostnadshöjningen har kompenserats av den snabba produktivitetsökningen, som har varit dubbelt så stor som det europeiska genomsnittet. I år och nästa år avtar dock produktivitetsökningen och stannar under den tillväxttakt som vi vant oss vid samtidigt som de nominella lönerna stiger exceptionellt snabbt. Inkomstnivån fortsätter att stiga snabbt även på medellång sikt. Trots att inflationen beräknas sakta i nästa år finns det en risk för att man försöker kompensera den exceptionellt stora höjning av den allmänna prisnivån och framför allt livsmedelspriserna som vi upplevt i år med löneförhöjningar under följande löneförhandlingar. De skillnader mellan den öppna och den slutna sektorns avtalsförhöjningar som ingår i de gällande inkomstavtalen kan också medföra tryck under följande avtalsrunda. De nominella löneförhöjningar som man kom överens om i fjol ökar de offentliga konsumtionsutgifterna och utgör en risk framför allt för den kommunala ekonomins stabilitet. Den avtagande ekonomiska tillväxten syns snabbt i kommunernas inkomster, medan löneförhöjningarna ser till att kommunernas utgifter fortsätter att öka raskt de närmaste åren. Den allt svårare arbetskraftsbristen till följd av att arbetskraften minskar kan i framtiden öka kommunernas löne- och inköpsutgifter mera än estimerat. Dessutom kan verkställighetsskedet av kommun- och servicestrukturreformen ha en större inverkan på kommunernas utgifter än förväntat. Klimatförändringen, kampen mot den och anpassningen till den är en stor utmaning för hela samhällsekonomin. På lång sikt försämrar dessa åtgärder ekonomins tillväxtpotential och konkurrenskraft även om kampen mot klimatförändringen på kort sikt ökar investeringarna i förnybar energi och energisparåtgärder. I samband med beredningen av statsrådets klimat- och energistrategi har man uppskattat att genomförandet av EU:s klimat- och energipaket minskar Finland bruttonationalprodukt med nästan 1 % år 2020 jämfört med bastrenden. Finansieringen av det internationella klimatavtalet efter år 2012 innebär ytterligare en utmaning för Finland. Enligt preliminära beräkningar kan de totala kostnaderna för det nya avtalet vara 0,3 0,5 % av den globala bruttonationalprodukten. För bedömningen av utsikterna för totalproduktionen på medellång sikt har utnyttjats den produktionsfunktionsmetod som EU-kommissionen och medlemsländerna utvecklat och med vars hjälp man försökt beräkna den potentiella

35 produktionsökningen. Metoden är förknippad med många osäkerhetsfaktorer, som framhävs inför den strukturförändring som följer av den demografiska förändringen. De största riskerna när det gäller utvecklingen på medellång sikt hänför sig till utvecklingen av sysselsättningen och produktiviteten. Om konjunkturnedgången eventuellt drar ut på tiden kan det försämra efterfrågan på arbetskraft och avspegla sig i utbudet av arbetskraft mera än beräknat och sålunda tidigareläggs den minskning av arbetskraften som beror på att befolkningen blir äldre. I figurerna intill visas hur en långsammare respektive snabbare ekonomisk tillväxt påverkar den offentliga ekonomins finansiella balans och skuld. I kalkylerna har man utgått från att produktionsökningen avviker med en procentenhet i vardera riktningen från bastrenden. I alternativet med långsam tillväxt ökar totalproduktionen med drygt 1 % i slutet av granskningsperioden. Arbetslöshetsgraden stiger till över 8 % före år Den offentliga ekonomin börjar uppvisa ett ordentligt underskott och skuldförhållandet stiger till ungefär 39 %. Detta försämrar avsevärt den offentliga ekonomins hållbarhet när man ska förbereda sig på att befolkningen blir äldre. Den ekonomiska tillväxtens inverkan på den offentliga ekonomin har beräknats med tillämpning av OECD:s elasticitetsestimater. Ifall den ekonomiska tillväxten under hela granskningsperioden blir snabbare än enligt bastrenden, sjunker arbetslöshetsgraden till omkring 5 % och den offentliga ekonomins överskott ökar till nästan 3 %. Skuldförhållandet skulle krympa till ungefär 30 % före år För att uppnå en ekonomisk tillväxt som är gynnsammare än bastrenden förutsätts dock att utbudet av arbetskraft ökar och att den strukturella arbetslösheten minskar på medellång sikt. Människorna borde fortsätta att arbeta längre, invandringen samt arbetskraftens rörlighet borde öka och matchningsproblemen avhjälpas. Utan strukturella reformer som ökar utbudet av arbetskraft och aktiviteten på arbetsmarknaden blir utbudsbegränsningarna ett hinder för snabbare tillväxt. 33

36 34 % 6 Offentliga sektorns finansiella sparande i förhållande till BNP % 50 Offentlig skuld i förhållande till BNP Snabb tillväxt Baskalkyl Långsam tillväxt Långsam tillväxt Baskalkyl Snabb tillväxt 190 BNP miljarder euro % 10 Arbetslöshetsgrad Snabb tillväxt Baskalkyl Långsam tillväxt Långsam tillväxt Baskalkyl Snabb tillväxt 4.2 Jämförelse med föregående års program I den föregående uppdateringen av stabilitetsprogrammet beräknades ökningen i bruttonationalprodukten år 2007 till 4,4 %, vilket ligger mycket nära den realiserade tillväxten (4,5 %) enligt föreliggande preliminära uppgifter. Liksom de föregående åren var tillväxten stark på bred front. Exporten och investeringarna fortsatte att öka rentav snabbare än vad som beräknades i fjol, medan den privata konsumtionen visar sig ha ökat något långsammare än vad som förväntades tidigare. När den föregående uppdateringen av stabilitetsprogrammet bereddes hade man ännu inte någon klar bild av omfattningen av de gryende problemen på den internationella finansmarknaden och deras inverkan på realekonomin. Av denna anledning ser fjolårets uppskattningar av bruttonationalproduktens volymökning åren optimistiska ut i ljuset av dagens kunskaper. Högkonjunkturen inom världsekonomin har svängt och tillväxten inom världsekonomin och världshandeln håller på att bli långsammare än vad som beräknades i fjol. De försämrade internationella konjunkturutsikterna syns också i konjunkturutsikterna för Finlands samhällsekonomi, som har fördystrats jämfört med vad som uppskattades i fjolårets uppdatering av stabilitetsprogrammet. Framför allt ökningen av exporten och investeringarna avtar snabbare de närmaste åren än vad som uppskattades i uppdateringen av stabilitetsprogrammet.

37 Sysselsättningen har ökat exceptionellt mycket under de senaste årens högkonjunktur och även i år beräknas antalet sysselsatta öka med drygt personer. Å andra sidan syns den drastiska konjunkturnedgången såväl i hemlandet som i våra viktigaste exportländer i form av minskad sysselsättning nästa år. Av samma orsak förblir arbetslöshetsgraden högre under de kommande åren än vad som beräknats tidigare. Inflationen har tilltagit mycket jämfört med vad som beräknades för ett år sedan. Det till följd av industrins och handelns långa avtal uppdämda trycket på höjningar av livsmedelspriserna tillsammans med bl.a. högre arbetskostnader förorsakar en exceptionellt stark inflationstopp år Det kostnadstryck som beror på arbetskostnaderna förblir starkt även år Konsumentpriserna stiger dock långsammare åren , ifall den sänkning av momsen på livsmedel som träder i kraft i oktober 2009 överförs till konsumentpriserna på förväntat sätt. Uppskattningarna av den offentliga ekonomins överskott åren är starkare än uppskattningarna vid tiden för den föregående uppdateringen av stabilitetsprogrammet. En del av förändringen, ungefär 0,3 procentenheter år 2007, beror på en teknisk ändring av fördelningen mellan placeringsfondernas kapitaliserade inkomster av egendom och värdeförändringarna i nationalräkenskaperna. I bakgrunden finns också statens inkomster av egendom, som nästan har fördubblats sedan år Deras nivå blir även i år exceptionellt hög delvis till följd av faktorer av engångsnatur. Till följd av konjunkturläget och bl.a. avtalade skatteavgöranden försämras dock statens överskott snabbt och fr.o.m. år 2009 blir det sämre än vad som beräknades i fjol. Den dystrare konjunkturen syns också i att den kommunala ekonomin försämras i förhållande till fjolårets beräkningar. I överensstämmelse med de ändringar som gjorts i den offentliga sektorns överskottsberäkningar har det beräknade skuldförhållandet sänkts för åren och höjts för senare år. 35

38 36 Tabell 5. Förändringar jämfört med föregående stabilitetsprogram BNP-tillväxt (%) SP ,4 3,3 3,0 2,5 2,1 - SP ,5 2,6 0,6 1,8 2,4 2,2 Differens, procentenheter 0,1-0,7-2,4-0,7 0,3 - Den offentliga ekonomins finansiella överskott SP ,5 3,7 3,6 2,8 2,4 - SP ,3 4,4 2,1 1,1 1,0 0,9 Differens, procentenheter 0,8 0,7-1,5-1,7-1,4 - Den offentliga ekonomins bruttoskuld SP ,3 32,8 30,4 29,0 27,9 - SP ,1 32,4 33,0 33,7 34,1 34,6 Differens, procentenheter -0,2-0,4 2,6 4,7 6,2 - SP-2007 Uppdatering av stabilitetsprogrammet, november 2007 SP-2008 Uppdatering av stabilitetsprogrammet, november 2008

39 37 5 Den offentliga ekonomins inkomster och utgifter 5.1 Regeringens linje Regeringen strävar efter att begränsa trycket på den offentliga ekonomin till följd av att befolkningen åldras genom åtgärder som stärker ekonomins bärkraft och en ansvarsfull skatte- och utgiftspolitik. Genom riktade anslagsökningar och skattelättnader samt strukturella reformer försöker man stärka utbudet av arbetskraft, förbättra verksamheten på arbetsmarknaden samt minska den strukturella arbetslösheten. Ökningen av de offentliga utgifterna dämpas genom att den offentliga sektorn effektiviseras och produktiviteten förbättras. Till de viktigaste åtgärderna hör då kommun- och servicestrukturreformen samt statens produktivitetsprogram. Uppdateringen av stabilitetsprogrammet är i linje med Finlands nationella handlingsprogram, som publicerades i oktober I handlingsprogrammet föreslås endast sådana reformer som ingår i regeringsprogrammet eller om vilka regeringen har fattat beslut. Alla reformer i det nationella handlingsprogrammet följer utgiftsramarna och har beaktats i bastrenden i stabilitetsprogrammet. 5.2 Den offentliga sektorns inkomster och beskattningen I det regeringsprogram som utarbetades våren 2007 stöds sysselsättningen och produktiviteten med hjälp av skattepolitiken. Tyngdpunkten ligger på att lindra beskattningen av arbete. Enligt regeringsprogrammet borde beskattningen av arbete lindras med 1,1 miljarder euro under valperioden. Målet är att de i regeringsprogrammet inskrivna skattelättnaderna förverkligas så att beskattningen verkligen lättas med 1,1 miljarder euro. Största delen av detta, dvs. 870 miljoner euro infaller Om det inte görs några ändringar i beskattningsgrunderna, skulle beskattningen skärpas till följd av den stigande inkomstnivån och skattesystemets progressivitet. De ändringar i beskattningsgrunderna som behövs för att förhindra att höjningen av inkomstnivån skär-

40 38 per beskattningen skulle minska skatteinkomsterna med ungefär 500 miljoner euro om året åren Inverkan på beskattningsutfallet av de ändringar i beskattningsgrunderna som behövs åren skulle bli något mindre, dvs. 400 miljoner euro, till följd av att höjningen av inkomstnivån antas avta. I budgetpropositionen för år 2009 lindras beskattningen av arbete med sammanlagt 1,37 miljarder euro. Inkomstbeskattningen lindras i alla inkomstklasser. När man beaktar den skatteskärpande inverkan från höjningen av inkomstnivån och skattesystemets progressivitet, beräknas den s.k. genuina skattelindringens inverkan vara 870 miljoner euro år I kalkylen har på motsvarande sätt antagits att utöver den skattelindring som beror på nämnda höjning av inkomstnivån justeras beskattningsgrunderna för åren dessutom med 100 miljoner euro om året, varvid den totala summan av den genuina skattelindringen skulle nå upp till de 1,1 miljarder euro som konstaterats i regeringsprogrammet. Om progressionens skatteskärpande inverkan till följd av höjningen av inkomstnivån förhindras, betyder detta tillsammans med den dimensionerade skattelindringen i regeringsprogrammet att ändringarna i beskattningsgrunderna i anslutning till beskattningen av arbete skulle minska beskattningsutfallet med sammanlagt miljoner euro åren Regeringen beslutar om dimensioneringen av skattelindringarna under slutet av valperioden vid den s.k. halvtidsöversynen i början av år På vissa inkomstområden har beskattningen av pensionärer hittills varit strängare än beskattningen av arbetsinkomster. År 2008 har beskattningen av pensionärer lindrats så att skattesatsen för pensionsinkomst är högst på samma nivå som skattesatsen för motsvarande löneinkomst på alla inkomstområden. Inom ett visst inkomstområde har beskattningen av pensionsinkomster varit strängare än beskattningen av lika stora arbetsinkomster. Nästa år minskar lindringen av beskattningen av pensionärer skatteinkomsterna med drygt 200 miljoner euro. I kalkylen har inkomstbasen för beskattningen av förvärvsinkomster indelats i löne-, pensions- och kapitalinkomster. Förvärvs- och kapitalinkomsterna ökar med i genomsnitt 4½ % åren Ökningen av den beskattningsbara inkomsten avtar på medellång sikt. Ökningen av löneinkomsternas dämpas mot slutet av prognosperioden när inkomstnivån stiger långsammare och antalet sysselsatta börjar minska något. Pensionsinkomsterna fortsätter att öka jämförelsevis snabbt på medellång sikt och ökningen upprätthålls av den demografiska förändringen som gör att antalet pensionärer ökar. Kapitalinkomsterna har ökat exceptionellt kraftigt de senaste åren. Bakom utvecklingen har legat den långvariga högkonjunkturen. Att konjunkturuppgången svängt syns i att kapitalinkomsterna krymper både i år och nästa år. Nedgången i kapitalinkomsterna påskyndas av den drastiska prissänkningen på värdepapper, som också avspeglar sig i utvecklingen av försäljningsvinster.

41 Dessutom förutspås de offentliga samfundens dividendinkomster krympa nästa år då företagens resultat blir sämre än i år. Nästan hälften av kapitalinkomsterna utgörs av försäljningsvinster. Beträffande försäljningsvinsternas utveckling på medellång sikt är det schablonmässigt tillväxtantagandet 2½ %. Kapitalinkomsterna förutspås således fortsätta att växa på medellång sikt, även om ökningen är klart återhållsammare än tidigare. I enlighet med regeringsprogrammet hålls skattebasen för företagsbeskattningen intakt och man avhåller sig från ändringar som äventyrar de finska företagens konkurrenskraft. Intäkterna av samfundsskatten har utvecklats gynnsamt de senaste åren. De försämrade konjunkturutsikterna avspeglas också i intäkterna av samfundsskatten med en viss fördröjning. Intaget av samfundsskatt beräknas går ner med ungefär 5 % nästa år. Mot slutet av prognosperioden ökar skatteintäkterna med i medeltal 4 % om året. Detta förutsätter emellertid att produktivitetsutvecklingen förblir förhållandevis god. Den privata konsumtionen har vuxit snabbt under de senaste åren. Hushållens skuldsättning är rekordhög. Hushållens försämrade förväntningar tillsammans med den höga skuldsättningen begränsar på medellång sikt möjligheterna för en växande privat konsumtion. Därmed blir också uppgången i intäkterna av indirekta skatter, som mervärdesskatt, klart långsammare på medellång sikt. Dessutom minskar intäkterna av mervärdesskatten med 500 miljoner euro när momsen på livsmedel sänks med 5 procentenheter från oktober Intäkterna av mervärdesskatten minskar dessutom därför att det s.k. skattekontosystemet enligt planernas ska tas i bruk från ingången av år Skattekontosystemet är ett system som betjänar deklarationen och betalningen av skatter, betalningskontrollen och i ett senare skede indrivningen av skatter. Under det år då reformen träder i kraft föranleder den en minskning av engångsnatur av skatteinkomsterna i statens kassainkomster, vilken beräknas vara av storleksklassen ungefär 400 miljoner euro. Från ingången av år 2009 höjs skatten på alla alkoholdrycker med 10 %. Ändringen ökar statens skatteinkomster med uppskattningsvis ungefär 65 miljoner euro om året. Intäkterna av energiskatten ökar på medellång sikt något långsammare än totalproduktionens tillväxt. Till följd av detta sjunker skatterna på produktion och import något i relation till totalproduktionen även åren Att den inhemska efterfrågan ökar långsammare och skattelättnaderna leder tillsammans till att ökningen i statens skatteinkomster stannar på ungefär 2 % åren Kommunernas skatteinkomster ökade med i genomsnitt 6½ % åren Den snabba tillväxten fortsätter även i år men stannar nästan upp år 2009, då intäkterna av samfundsskatten sjunker, den försämrade sysselsättningen tär på skattebasen och inkomstskattelättnaderna delvis genomförs via kommunalbeskattningen. Åren förutspås skatteinkomsterna öka med ungefär 4 % om året. Kommunernas skatteinkomster kan dock öka klart mindre än detta, ifall sysselsättningen utvecklas sämre än väntat. Dessutom 39

42 40 har riskerna för en svagare ekonomisk utveckling ökat särskilt i de kommuner där samfundsskatten har stor betydelse. Den basservice för vilken kommunsektorn ansvarar finansieras till mer än hälften med kommunernas egna skatteinkomster. År 2007 var det totala intaget av skatteinkomster 16,4 miljarder euro. 85 % av detta utgjordes av intäkter av kommunalskatt. Samfundsskatterna stod för något under 10 % och fastighetsskatten för 5 % av skatteinkomsterna. År 2008 är den genomsnittliga inkomstskatteprocenten i kommunerna 18,55. Under de senaste 10 åren har kommunalskatteprocenten stigit med ungefär en procentenhet, då i medeltal 100 kommuner per år har höjt skatteprocenten. Enligt förhandsuppgifter stiger skatteprocenten med 0,04 procentenheter år När det ekonomiska läget försämras är det sannolikt att flera kommuner höjer sin skatteprocent även efter Kommunernas statsandelar ökar avsevärt år 2008 till följd av bl.a. justeringen av kostnadsfördelningen mellan kommunerna och staten och en omfattande indexhöjning. Även år 2009 ökar statsandelarna mycket när kommunerna får full kompensation för de inkomstskatteförluster som skattelättnaderna förorsakat och kommunsammanslagningar understöds klart mera än förr. Socialskyddsfondernas utveckling bestäms utgående från nuvarande lagstiftning och kända ändringar i den enligt den totalekonomiska utvecklingen. Såväl arbetsgivarens som den försäkrades arbetslöshetsförsäkringspremie sjunker år Arbetspensionsavgiften antas stiga degressivt när man förbereder sig på den demografiska förändringen och den snabbare ökningen av arbetspensionsutgifterna. Till följd av detta ökar socialskyddsavgifternas andel i relation till totalproduktionen något på medellång sikt. 5.3 Den offentliga sektorns utgifter Utgifterna inom den offentliga sektorn i Finland växte mycket snabbt i början av 1990-talet, främst på grund av den ekonomiska depressionen. Som högst var den offentliga sektorns totalutgifter i relation till bruttonationalprodukten 65 % år 1993, och hade år 2005 sjunkit till 50 %. Åtgärderna för att sanera den offentliga ekonomin och få i gång en snabb ekonomisk tillväxt vände utvecklingen kring mitten av det förra decenniet. Utgiftsgraden, dvs. de offentliga utgifterna i relation till totalproduktionen har fortsatt att sjunka åren Sedan år 2005 har de totala offentliga utgifterna ökat med 13 %, dvs. klart mindre än värdet av totalproduktionen, som har ökat över en femtedel. Utgiftsgraden är dock fortfarande hög jämfört med många andra EU-länder. År 2009 börjar utgiftsgraden stiga på nytt på grund av lågkonjunkturen. Under denna programperiod infaller utgiftsökningen främst år 2008; åren ökar utgifterna långsammare. Den offentliga sektorns

43 utgifters andel av bruttonationalprodukten beräknas förbli rätt stabil under prognosperioden. Statens totalutgifter beräknas år 2008 stiga med 7 %, vilket vore den största tillväxtsiffran på 15 år. Detta beror på de talrika trafikledsprojekten, de tämligen höga löneförhöjningarna och den allmänna höjningen av prisnivån. Statens inkomstöverföringar till kommunerna ökar med en tiondel bl.a. till följd av justeringen av kostnadsfördelningen mellan staten och kommunerna och indexförhöjningarna. Nästa år ökar statens utgifter långsammare, men ökningen är fortfarande snabbare än åren Största delen av utgiftsökningarna under regeringsperioden enligt regeringsprogrammet gäller välfärdstjänster och inkomstöverföringar samt kompetenshöjande åtgärder. Ökningen används bl.a. för att stärka primärvården, utöka personalen inom hemservicen och institutionsvården för äldre, förbättra täckningen i fråga om närståendevården och utveckla stödet för den samt för att stöda forsknings- och utvecklingsarbete. Dessutom styrs anslag till ombyggnader, företagsverksamhet och exportfinansiering. I enlighet med statens produktivitetsprogram minskar antalet statsanställda under programperioden, vilket minskar uppgången i konsumtionsutgifterna. Inalles ökar budgetutgifterna åren i genomsnitt med drygt 3 % och realt med ungefär ½ % om året. Kommunernas konsumtionsutgifter beräknas både i år och nästa år stiga realt med 1½ %. De nominella konsumtionsutgifterna stiger på motsvarande sätt med 6½ % och 5 %. I synnerhet den höjda inkomstnivån sätter fart på ökningen av de nominella konsumtionsutgifterna och den påverkar den kommunala ekonomin inte bara genom löneutgifterna för kommunernas egen personal utan också genom att de köpta tjänsterna blir dyrare. Dessutom gör höjningen av den allmänna prisnivån att priserna på kommunernas upphandling stiger. Kommunernas utgifter fortsätter att öka snabbt även på medellång sikt, när den åldrande befolkningen gör att efterfrågan på basservice ökar och inkomstnivån inom den kommunala sektorn förutspås fortsätta att stiga snabbt. Dessutom gör det stora antalet kommunsammanslagningar och de ökade statsbidragen i anslutning till sammanslagningarna att kommunernas utgifter ökar i övergångsskedet. Å andra sidan lindras kommunernas utgiftstryck från år 2009 av att pensionsförsäkringsavgifterna lättas upp och av att vissa uppgifter överförs från kommunerna på statens ansvar. Åren förutses kommunernas konsumtionsutgifter öka nominellt med drygt 5 % om året. På grund av befolkningens åldersstruktur ökar utgifterna för hälso- och sjukvårdsservicen och servicen för äldre med en årlig takt av ungefär 1 % de närmaste åren, om de olika åldersgruppernas användning av hälso- och sjukvårdsservicen förblir likadan som år Situationen är den motsatta när det gäller utbildningsutgifterna, som krymper realt med i genomsnitt 0,7 % om året fram till år

44 42 Det ökade servicebehovet i kombination med att de anställda inom den kommunala sektorn samtidigt blir äldre, arbetskraftsbristen samt de lönetryck som detta förorsakar kan leda till att tjänsterna fördyras klart mera än vad som enbart förändringen i befolkningsstrukturen skulle föranleda. Vid sidan av driftsekonomins utgiftsökning förblir kommunernas investeringstryck stort på grund av infrastrukturinvesteringar i tillväxtcentrumen, de investeringar som verkställigheten av strukturreformerna förutsätter samt de stora ombyggnadsbehoven på hela kommunfältet. Socialtrygghetsutgifternas andel förutspås börja öka vid decennieskiftet. Den åldrande befolkningen samt den ökning av pensions- och omsorgsutgifterna som den för med sig skapar tryck på att öka social- och hälsovårdsutgifternas andel även på längre sikt. Tabell 6. Den offentliga ekonomins utgifter per uppgift COFOGklass % av BNP 1. Allmän offentlig förvaltning 1 6,5 6,1 2. Försvar 2 1,5 1,3 3. Allmän ordning och säkerhet 3 1,5 1,3 4. Främjande av näringslivet 4 4,5 4,2 5. Miljövård 5 0,3 0,3 6. Boende och samhällen 6 0,3 0,3 7. Hälso- och sjukvård 7 6,8 7,1 8. Fritid, kultur och religion 8 1,1 1,1 9. Utbildning 9 5,8 5,8 10. Social trygghet 10 20,4 20,8 11. Utgifter totalt (=punkt 7= punkt 22 i tabell 2) TE 48,9 48,4 5.4 Den offentliga ekonomins produktivitet Den offentliga serviceproduktionens kvalitet och verkningsfullhet i Finland har bedömts som goda både vid internationella jämförelser och på basis av användarnas åsikter. Trots att det finns problem i samband med mätningen av den offentliga servicens produktivitet, finns det statistik och undersökningar som visar att den offentliga serviceproduktionens produktivitet under de senaste åren har sjunkit eller förblivit oförändrad. Den åldrande befolkningen och det minskande utbudet av arbetskraft till följd därav förutsätter att arbetets produktivitet förbättras under de kommande åren inom både den offentliga och den privata sektorn.

45 43 Statsförvaltningens produktivitet Enligt preliminära uppgifter började den totala produktiviteten inom statsförvaltningen försämras år 2007, trots att arbetets produktivitet förbättrades något. De åtgärder enligt statsförvaltningens produktivitetsprogram som man redan beslutat om och som pågår leder till att antalet statsanställda före år 2011 minskar med sammanlagt ungefär årsverken jämfört med antalet anställda I enlighet med regeringsprogrammet och detta års rambeslut vidtas dessutom nya produktivitetsförbättrande åtgärder som minskar personalbehovet med årsverken i huvudsak åren Till följd av produktivitetsprogrammet minskar de statsanställda med sammanlagt ungefär 12 % under åren En del av de utgiftsinbesparingar som åstadkoms genom produktivitetsåtgärderna kan förvaltningsområdena omfördela och resten räknas som besparingar som minskar utgifterna inom statsfinanserna som helhet. År 2009 beräknas produktivitetsåtgärderna minska personalbehovet med årsverken. Ser man till hela statsförvaltningen kan ändringarna genomföras inom gränserna för den naturliga avgången, eftersom avgången år 2009 beräknas vara ungefär personer varav ungefär avgår med ordinarie ålderspension. Regeringens mål är att produktiviteten förbättras parallellt med att arbetslivets kvalitet och servicen utvecklas. Förutsättningarna för förbättrad produktivitet är gott ledarskap och chefsarbete samt samarbete. Inom statens informationsfövaltning har man övergått till ett mera koncernliknande verksamhetskoncept. Målet är att förbättra servicens kvalitet och interoperabiliteten i myndigheternas verksamhet samt att utöka och främja ibruktagandet av nya gemensamma IT-lösningar och elektroniska tjänster inom hela statsförvaltningen. Upphandlingen inom statsförvaltningen fortsätter att effektiviseras. I budgeten har man särskilt förberett sig på finansieringen av produktivitetsprojekt samt datateknikprojekt som förbättrar produktiviteten och vissa centrala utvecklingsprojekt som avser informationssystemen med sammanlagt ungefär 30 miljoner euro inom olika förvaltningsområden vid sidan av den sedvanliga finansieringen. Kommun- och servicestrukturreformen Kommun- och servicestrukturerna förnyas i enlighet med ramlagen om en kommun- och servicestrukturreform som trädde i kraft och gäller till utgången av år 2012 och de statsrådsförordningar som utfärdats med stöd av lagen. Genom lagen försöker man stärka kommun- och servicestrukturen, utveckla sätten att producera och organisera servicen, revidera kommunernas finansierings- och statsandelssystem samt se över uppgiftsfördelningen

46 44 mellan kommunerna och staten så att det finns en stark strukturell och ekonomisk grund för ordnandet och produktionen av den service som kommunerna ansvarar för samt för kommunernas utveckling. Syftet är således att förbättra produktiviteten och dämpa utgiftsökningen i kommunerna samt att skapa förutsättningar för att utveckla styrningen av den service som kommunerna ordnar. Kommunstrukturen stärks genom att kommuner sammanslås och genom att delar av kommuner ansluts till andra kommuner. Målet är en livskraftig och funktionsduglig samt enhetlig kommunstruktur. Kommunsammanslagningar ska ske på frivillig basis. I börjar av år 2009 genomförs 32 kommunsammanslagningar med 99 kommuner involverade. Antalet kommuner minskar med 67 och från början av nästa år är antalet kommuner 348. Dessutom planeras kommunsammanslagningar i flera kommuner. Bestämmelserna om understöd för kommunsammanslagningar reviderades från början av Om en kommunsammanslagning resulterar i en kommun med mer än invånare blir sammanslagningsunderstödet större än vanligt. Servicestrukturerna stärks genom att den service som förutsätter ett större befolkningsunderlag än en kommun sammanförs och genom att samarbetet mellan kommunerna utökas. I en kommun eller inom ett samarbetsområde som sköter primärvården och sådana uppgifter inom socialväsendet som är nära anslutna till primärvården ska det finnas åtminstone ungefär invånare. För att få tillstånd att ordna grundläggande yrkesutbildning måste en kommun eller ett samarbetsområde ha åtminstone ungefär invånare. För att trygga den service som kräver ett brett befolkningsunderlag indelas landet i de samkommuner som uppräknas i lagen om specialiserad sjukvård. Enligt uppgifter sommaren 2008 bor nästan 80 % av landets befolkning i kommuner som kommer att uppfylla ramlagens förpliktelse om ett befolkningsunderlag på invånare vad beträffar primärvården och sådana uppgifter inom socialväsendet som är nära anslutna till primärvården. Verksamhetens produktivitet förbättras också genom att kommunernas verksamhet effektiviseras vid ordnandet och produktionen av service samt genom att stärka verksamhetsförutsättningarna för huvudstadsregionen och andra stadsregioner med problematisk samhällsstruktur. De stora stadsregionerna är ålagda att samarbeta.

47 45 6 Den offentliga ekonomins hållbarhet 6.1 Åtgärder för att stärka hållbarheten Att befolkningen åldras kastar en skugga över de långsiktiga utsikterna för den offentliga ekonomin i Finland, för detta leder till ökade kostnader och krympande arbetskraft, vilket i sin tur innebär en smalare inkomstbas. Åldrandet börjar snart synas i den ekonomiska utvecklingen, för pensionsutgifterna växer snabbare och utbudet av arbetskraft minskar vid decennieskiftet, när de stora åldersklasserna går i ålderspension. Det snabbaste tillväxtskedet när det gäller vård- och omsorgsutgifterna för den äldre befolkningen infaller på 2020-talet. Finlands demografiska försörjningskvot är den högsta i EUländerna år Man har förberett sig på finansierings- och utgiftstrycken på den offentliga ekonomin på grund av befolkningens åldrande bl.a. genom att minska skuldsättningen genom en disciplinerad finanspolitik, fondera medel för framtida pensioner, förnya pensionssystemen i en finansiellt mer hållbar riktning, stärka den offentliga ekonomins finansiella bas genom en ekonomisk politik som stöder tillväxt och sysselsättning samt effektivisera den offentliga serviceproduktionen med ovan beskrivna metoder enligt statens produktivitetsprogram samt kommun- och servicestrukturreformen. Genom strukturella överskott i statsfinanserna samt genom att reducera statsskulden och ränteutgifterna har man skapat utrymme, så att statens skuldsättning inte på nytt ska stiga när utgifterna ökar och inkomstbasen försvagas till följd av att befolkningen åldras. Genom att fondera de inkomstrelaterade pensionerna har man väsentligt kunnat fördröja trycket på höjning av pensionspremierna i framtiden. Tack vare fonderingen blir uppgången i pensionspre-

48 46 mierna på lång sikt hälften av den beräknade uppgången i pensionsutgifterna. Pensionstillgångarnas marknadsvärde var i september 2008 ungefär 59½ % i relation till totalproduktionen. Marknadsvärdet har krympt betydligt i år till följd av den svåra situationen på den internationella finansmarknaden. Pensionssystemet i Finland har förnyats flera gånger sedan början av 1990-talet. Den senaste övergripande reformen trädde till största delen i kraft från början av år Pensionsreformen stärker hållbarheten i finansieringen av pensionssystemet genom att anpassa pensionerna till förändringarna i den förväntade livstiden och genom att med hjälp av högre pensionstillväxt (fr.o.m. 63 år) uppmuntra äldre arbetstagare att stanna kvar i arbetslivet längre. Målet är att senarelägga pensioneringen med minst tre år. Sysselsättningsgraden bland äldre arbetstagare har tydligt stigit, vilket tyder på att pensionsreformerna fungerar som planerat. Sysselsättningsgraden i ålderskategorin år har stigit från 36,4 % år 1997 till 55 % år I syfte att stärka pensionssystemets hållbarhet tas för dem som går i ålderspension år 2010 första gången i bruk den livslängdskoefficient (se följande figur) som man kom överens om i samband med pensionsreformen Med hjälp av livslängdskoefficienten anpassas den begynnande pensionen till förlängningen av den förväntade livstiden. Koefficienten räknas ut första gången år 2009, men den påverkar de nya pensionerna först följande år. Man kan kompensera koefficientens pensionsreducerande inverkan genom att stanna längre i arbetslivet. År 2011 är koefficientens pensionsreducerande inverkan enligt EU:s befolkningsprognos från 2004 knappt 1 %, och den kan kompenseras med en månads tilläggsarbete. Enligt samma befolkningsprognos krymper livslängdskoefficienten pensionen för den åldersklass som är född 1958 och som går i pension 2020 med 5,5 %, och detta kan kompenseras med ungefär 8 månaders tilläggsarbete. Livslängdskoefficient 1,00 0,98 0,96 0,94 0,92 0,90 0,88 0,86 0,84 0,82 0, Källa: Pensionsskyddscentralen, i enlighet med Eurostats befolkningsprognos år 2004.

49 47 I syfte att förbättra sysselsättningen har också s.k. flitfällor undanröjts genom reformer av beskattningen och socialskyddssystemen i en riktning som sporrar till sysselsättning och egen aktivitet. Regeringen tillsatte år 2007 den s.k. SATAkommittén som ska fundera på en totalreform av den sociala tryggheten. Reformens mål är att det ska bli lönsammare att arbeta, att minska fattigdomen och att trygga en tillräcklig nivå på grundtryggheten i alla livssituationer. Regeringen förutsätter att kommitténs förslag inte får äventyra den offentliga ekonomins hållbarhet på lång sikt. Kommittén bör vara klar med de övergripande linjerna för reformen före utgången av år 2008 samt med de preciserade riktlinjerna för de ekonomiska konsekvenserna och konsekvenserna för sysselsättningen i februari Regeringen förutsätter att kommittén överlämnar lagförslagen, som är avsedda att träda i kraft vid ingången av år 2010, före utgången av april år Hållbarhetskalkyl Utgångsåret för den tekniska hållbarhetskalkylen är 2012 och den sträcker sig till år Kalkylen bygger på Eurostats befolkningsprognos för Finland (2004). De antaganden i fråga om sysselsättning, arbetslöshet, produktivitet och ränta som används i kalkylerna har gemensamt slagits fast i den arbetsgrupp inom EU:s ekonomisk- politiska kommitté som utreder de ekonomiska effekterna av att befolkningen åldras, och följer det så kallade basalternativet. I kalkylen väntas sysselsättningsgraden stiga till drygt 74 % år 2030 och arbetslöshetsgraden stabilisera sig kring 6,5 % fram till år Arbetets produktivitet under prognosperiodens första hälft antas växa med 2 % per år och efter år 2030 i en takt av 1,8 % per år. I kalkylen antas att arbetskraftens struktur inte påverkar arbetets produktivitet och att antalet arbetstimmar per sysselsatt person är konstant. Medelökningen i bruttonationalprodukten under hela prognosperioden är 1,9 % per år. I den så kallade baskalkylen antogs realräntan vara 3 %. Ränteantagandet var detsamma för både den offentliga skulden och arbetspensionsfondernas placeringar. I kalkylen hålls totalskattegraden konstant på den prognostiserade nivån för år Trycket från de växande pensionsutgifterna utlöses i pensionspremierna, vilka i kalkylen fram till år 2030 antas stiga med ungefär 2 % i relation till totalproduktionen. När totalskattegraden hålls konstant sänks den övriga beskattningen i motsvarande mån. De så kallade åldersbundna utgifterna (pensioner, hälsovård, långvård, utbildning och arbetslöshet) beräknas fram till år 2050 stiga med 5,1 procentenheter i relation till bruttonationalprodukten. Pensionsutgifterna stiger med 2,5 procentenheter och utgifterna för hälsovård och långvård med 2,8 procentenheter i relation till bruttonationalprodukten. I relation till totalproduktionen sjunker arbetslöshetsutgifterna genom att arbetslösheten minskar och utbild-

50 48 ningsutgifterna för att de unga åldersklasserna blir mindre (tabell 7). Räknat enligt dessa antaganden ser den offentliga ekonomin som helhet inte ut att bygga på en hållbar grund. Ett underskott uppstår i den offentliga ekonomin år 2020, och detta fördjupas sedan så att det år 2050 är ungefär 11 % i relation till totalproduktionen. Om förändringarna i värde inom placeringsverksamheten inte beaktas vore underskottet i slutet av prognosperioden knappt en procentenhet större än så i relation till totalproduktionen. I fråga om utvecklingen i den offentliga ekonomins olika sektorer är situationen tudelad. Överskottet i pensionsfonderna består under hela prognosperioden och fondernas marknadsvärde är 55 % av bruttonationalprodukten år Den övriga offentliga sektorn (staten och kommunerna) går enligt baskalkylen på minus under hela prognosperioden och underskottet växer till ungefär 12½ % till år Detta leder till att den offentliga skulden i relation till totalproduktionen överskrider gränsen 60 % år 2030 och är i slutet av prognosperioden 165 % i relation till totalproduktionen. Enligt baskalkylen är hållbarhetsunderskottet i den offentliga ekonomin ungefär 3 % i relation till totalproduktionen enligt den S2-indikator som används av den arbetsgrupp inom EU:s ekonomisk-politiska kommitté som utreder de ekonomiska effekterna av att befolkningen åldras. Då den offentliga ekonomins strukturella överskott år 2012 förutspås vara 1,1 % av bruttonationalprodukten, skulle hållbarhetskriteriet på motsvarande sätt förutsätta ett överskott på 4 %. Detta innebär att man antingen borde minska utgifterna eller öka inkomsterna med detta belopp före början av nästa decennium, för att uppnå en hållbar grund för den offentliga ekonomin på lång sikt. Å andra sidan kunde hållbarhetsunderskottet undanröjas med strukturella reformer, som påverkar den offentliga ekonomins hållbarhet mera långsiktigt. Om kalkylen skulle göras genom att revidera den nationella befolkningsprognosen (Statistikcentralen 2007), skulle bedömningen av den offentliga ekonomins hållbarhet bli något pessimistiskare än vad som angetts här. Den kraftiga ökningen av antalet vårdtagare i relation till den tidigare prognosen ökar utgifterna för hälsovård och långvård. Utgående från den färskaste nationella befolkningsprognosen beräknas ett överskott i den offentliga ekonomin på 4½ % garantera hållbarheten på medellång sikt, och då vore hållbarhetsunderskottet ännu större än vad som angetts ovan. På grund av de stora fonderna är pensionspremiernas utveckling i Finland rätt känslig för förändringar i avkastningen. I baskalkylen antogs att pensionsfondernas avkastning år 2008 är 0 % och att den nominella avkastningen efter detta återgår till 5 % om året. Om man emellertid antar att den nedgång i aktiekurserna som föranletts av finanskrisen leder till att pensionsfondernas nominella avkastning år 2008 är 15 % och därefter återgår till nivån enligt bastrenden, skulle detta föranleda ett permanent behov av att höja pensionspremierna. För att pensionsfonderna i relation till totalproduktionen år 2050 ska ligga på samma nivå som enligt bastrenden, borde pensionspremierna genast och

51 49 Tabell 7: Den offentliga ekonomin , % av totalproduktionen förändring Totalutgifter 50,1 48,6 50,4 54,1 59,9 11,3 varav åldersbundna utgifter och arbetslöshetsutgifter 25,0 25,6 27,6 30,2 30,7 5,1 Pensioner 10,4 11,2 12,9 14,0 13,7 2,5 Ålders- och förtidspensioner 8,0 8,8 10,7 12,0 12,1 3,3 Övriga pensioner (sjuk- och familjepensioner) 2,4 2,4 2,2 2,0 1,7-0,7 Hälsovård 5,5 5,8 6,2 6,6 7,0 1,2 Långvård 1,8 1,9 2,1 3,0 3,5 1,6 Undervisning 5,9 5,5 5,3 5,4 5,3-0,2 Arbetslöshet 1,4 1,2 1,1 1,1 1,1-0,1 Ränteutgifter 1,7 1,3 1,9 3,1 8,4 7,1 Totalinkomster *) 52,6 49,7 50,4 49,9 48,9-0,8 varav egendomsinkomster *) 3,2 3,8 4,7 4,2 3,3-0,5 Pensionsavgifter 9,1 9,8 10,7 11,6 11,7 1,9 Nettokreditgivning*) **) 2,5 1,1-0,1-4,2-11,0-12,1 Bruttoskuld 43,7 35,0 38,5 62,2 166,8 131,8 därav konsoliderad skuld 41,3 33,5 37,0 60,7 165,3 131,8 Pensionstillgångar, brutto 62,7 68,4 75,5 71,8 59,2-9,2 varav konsoliderade likvida pensionstillgångar 51,7 57,5 63,6 60,5 49,9-7,6 *) Förändringar i aktieinvesteringarnas värde har från år 2012 inberäknats i egendomsinkomster och nettokreditgivning. **) Fr.o.m. år 2020 konjunkturrensat överskott. Antaganden, % Ökning i arbetets produktivitet 2,2 2,1 1,7 1,7 Tillväxt i BNP-volymen 1,8 1,7 1,4 1,4 Andelen arbetskraft män (20-64) kvinnor (20-64) totalt (20-64) 83,3 76,6 79,8 85,7 80,3 82,9 86,4 81,5 84,0 Arbetslöshetsgrad 7,2 6,5 6,5 6,5 Andel av befolkningen som är äldre än 65 år, % av hela befolkningen 16,9 22,6 26,1 27 Inflation 1,9 2,0 2,0 2,0 86,5 81,9 84,2 Realränta 3,0 3,0 3,0 3,0

52 50 permanent höjas 0,3 procentenheter i relation till bruttonationalprodukten och 0,8 procentenheter i relation till lönerna. Detta skulle innebära att hållbarhetsunderskottet ökar med 0,3 procentenheter i relation till bastrenden. Resultatet av en sådan kalkyl är naturligtvis för dystert om det visar sig att marknaden har överreagerat år 2008 och aktiekurserna återhämtar sig efter den kraftiga nedgången som följt på krisen. 6.3 Pensionsfondernas tillgångar Finlands inkomstrelaterade pensionssystem är ett delvis fonderande förmånsbaserat system, där förmånerna bestäms enligt tiden i arbete och inkomstnivån. Fonderingen är kollektiv och påverkar inte pensionsnivån, utan har till syfte att jämna ut pensionspremien över tiden. I samhällsekonomins räkenskapsram inräknas den privata och den kommunala sektorns pensionsfonder i socialskyddsfonderna. Statens pensionsfond är en del av centralförvaltningen. Av tabellerna 8 10 framgår pensionsfondernas konsoliderade och icke konsoliderade marknadsvärde åren Placeringsavkastningen av de konsoliderade likvida pensionstillgångarna (räntor och dividender) var 3,5 miljarder euro år Dock utgör räntor och dividender endast en del av pensionstillgångarnas avkastning, för normalt kommer en stor del av avkastningen från aktiernas och masskuldebrevslånens reavinster och värdeförändringar. När dessa poster adderas till avkastningen var placeringsavkastningen av de icke konsoliderade pensionstillgångarna ungefär 5,0 miljarder euro år 2007.

53 51 Tabell 8. Marknadsvärde av de till socialskyddsfonderna hörande pensionsfondernas placeringar, miljoner euro A. Icke konsoliderade likvida finanstillgångar AF21 Kontanter AF22 Kontantdepositioner AF29 Övriga depositioner AF331 Penningmarknadsinstrument AF332 Masskuldebrevslån AF34 Derivat, netto AF511 Börsnoterade aktier AF52 Fondandelar Totalt % av BNP 35,0 34,2 37,6 42,6 49,1 51,4 51,4 B. Den offentliga sektorns (S.13) skuld till arbetspensionsanstalterna AF331 Penningmarknadsinstrument AF332 Masskuldebrevslån Totalt % av BNP 4,9 3,3 3,2 2,5 2,3 1,7 1,8 C. Konsoliderade likvida finanstillgångar (=A-B) AF21 Kontanter AF22 Kontantdepositioner AF29 Övriga depositioner AF331 Penningmarknadsinstrument AF332 Masskuldebrevslån AF34 Derivat, netto AF511 Börsnoterade aktier AF52 Fondandelar Totalt % av BNP 30,0 30,9 34,4 40,1 46,8 49,6 49,6 D. Finanstillgångar totalt * Icke konsoliderade tillgångar % av BNP 44,7 44,1 47,5 51,4 57,5 59,7 60,0 Konsoliderade tillgångar % av BNP 39,1 40,2 43,7 48,5 54,7 57,5 57,6 * Derivat, netto Källa: Statistikcentralen: Finansieringsstatistik

54 52 Tabell 9. Marknadsvärde av Statens pensionsfonds placeringar * 2007* milj. euro Icke konsoliderade tillgångar Konsoliderade tillgångar % av BNP Icke konsoliderade tillgångar 3,2 3,1 4,0 4,5 5,2 6,2 6,7 Konsoliderade tillgångar 1,2 2,2 3,1 4,2 5,1 6,1 6,6 Källa: Statens pensionsfond Tabell 10. Marknadsvärde av pensionsfondernas placeringar totalt * 2007* milj. euro Icke konsoliderade tillgångar Konsoliderade tillgångar Konsoliderade likvida tillgångar % av BNP Icke konsoliderade tillgångar 47,8 47,3 51,4 55,9 62,7 65,9 66,7 Konsoliderade tillgångar 40,3 42,3 46,8 52,6 59,8 63,6 64,2 Konsoliderade likvida tillgångar 31,2 33,0 37,5 44,3 51,8 55,7 56,2 Källa: Statistikcentralen, Statens pensionsfond

55 53 7 Finanspolitikens nationella förfaranden och institutioner Regeringen som tillträdde i april 2007 har i sitt regeringsprogram förbundit sig att följa sina utgiftsregler och det första rambeslutet som baserar sig på dem och som gavs Åtgärderna i regeringsprogrammet genomförs i den mån det är möjligt inom gränserna för rambeslutet. Genom de årliga rambesluten för statsfinanserna ändras inte den utgiftslinje som ligger till grund för utgiftsramen och som slagits fast i regeringsprogrammet, utan valperiodens ram justeras tekniskt så att den motsvarar de förändringar som inträffat i pris- och kostnadsnivån samt i budgetstrukturen. Regeringens rambeslut för åren gavs Den ram för statsfinanserna som statsrådet beslutat om utgör också anvisning för beredningen av följande års budgetförslag för förvaltningsområdena. Utgående från de initiativ som tas av ledningen för regeringsgrupperna bedömer regeringen varje år om prioriteringarna i fråga om utgifterna behöver ändras med hjälp av t.ex. omstruktureringar eller överföringar mellan förvaltningsområdena. Ungefär tre fjärdedelar av anslagen i statsbudgeten är bundna inom utgiftsramen, som gäller hela valperioden. Utanför utgiftsregeln och ramen för statsfinanserna står utgifter som förändras i enlighet med konjunkturerna och finansieringsautomatiken, t.ex. utgifterna för utkomstskyddet för arbetslösa, bostadsbidraget, överföringarna till Folkpensionsanstalten samt statens andel av utgifterna för utkomststöd. Nämnda utgifter räknas dock till ramen i fråga om utgiftseffekterna av de ändringar som företagits i grunderna för dem. Utanför ramen står dessutom ränteutgifterna för statsskulden, mervärdesskatteutgifter, finansplaceringar samt utgifter där staten fungerar som teknisk betalningsförmedlare. I regeringens första rambeslut från maj 2007 sattes ramen för valperioden så att den i regeringsprogrammet överenskomna utgiftsökningen på 1,3 miljarder euro förverkligas på 2011 års nivå. Då beslöts att ramnivån år 2009 är 34,0 miljarder euro. I ramnivån företas varje år justeringar som motsvarar de ändringar som inträffat i pris- och kostnadsnivån samt i budgetstrukturen och därför har ramnivån i samband med beredningen av budgetförslaget för år 2008, rambeslutet i

56 54 mars 2008 och budgetförslaget för år 2009 höjts med sammanlagt 1,9 miljarder euro. Den justerade utgiftsramen för år 2009 är således 35,9 miljarder euro. De anslag som stannar utanför ramen i budgetförslaget för år 2009 uppgår till sammanlagt 10,3 miljarder euro. Om inga justeringar företogs, skulle ramnivån inte motsvara de förändringar som är oberoende av utgiftsbeslutet och den skulle i själva verket åtstramas eller lättas upp beroende på i vilken riktning ändringarna går. Den årliga tilläggsbudgetreserven på 300 miljoner euro utgör en flexibilitetsökande faktor i det nuvarande ramsystemet. Man försöker hålla byggandet av trafikleder och finansieringen av detta på en stabil nivå från år till år. Om kostnaderna för anläggningsarbeten förutspås börja stiga klart snabbare takt på grund av att graden av kapacitetsutnyttjande är hög, beslutar man att senarelägga inledandet av projekt och annat byggande av trafikleder. Om de årliga inkomsterna av försäljningen av aktier överstiger 400 miljoner euro kan högst 25 % av den överskjutande delen, dock högst 150 miljoner euro, användas för investeringar av engångsnatur avsedda att främja kompetens, innovationer och ekonomisk tillväxt. Om utgiftsnivån efter tilläggsbudgetarna stannar under den årliga ramnivån kan den icke budgeterade skillnaden, dock högst 100 miljoner euro, användas för utgifter av engångsnatur. Enligt regeringsprogrammet är justeringar av ramnivån tillåtna på grund av att tidpunkten för utgifter ändras eller utgifter ombudgeteras. Då tidpunkten för en utgift ändras kan motsvarande justering göras i ramens totala nivå. Då ska ramen för ett år höjas med samma belopp som ramen för ett annat år sänks. Om utgifterna för ett projekt eller någon annan motsvarande helhet måste ombudgeteras och det tidigare anslaget inte har slopats, höjs ramen med det belopp som ombudgeteringen förutsätter. Senaste valperiod ( ) visade att ett flerårigt ramsystem som bygger på en utgiftsregel fungerar. Den föregående regeringen förband sig att iaktta ramförfarandet och utgifterna hölls inom den uppställda ramen varje år. Den allmänna ekonomiska utvecklingen var bättre än väntat under föregående valperiod. Delvis tack vare utgiftsregeln lyckades man undvika en medcyklisk finanspolitik och överskotten i statsfinanserna användas för att amortera statsskulden och öka statens pensionsfond. Att lämna de automatiska stabiliserarna utanför utgiftsregeln har varit en bra lösning. Även den nuvarande regeringen har i sitt regeringsprogram förbundit sig till en utgiftsregel som omfattar hela valperioden. Ramsystemet har utvecklats för den pågående valperioden utgående från erhållna erfarenheter. Det har i synnerhet tillförts element som utökar flexibiliteten, t.ex. en fast årlig tilläggsbudgetreserv samt en särskild ofördelad reserv för regeringens framtida beslut. Dessutom är det nu möjligt att använda ramens icke budgeterade medel nästa år och även i övrigt har förläggningen av utgifterna till olika år gjorts flexiblare.

57 I praktiken är det viktigt att regeringen varje år bedömer behoven och möjligheterna att omfördela utgifterna inom den fastslagna totala ramen. Detta innebär att beslut om nya saker fattas så att medel överförs från verksamhet som dras ner eller upphör till nya objekt. Problemet med utgiftsregler är ofta att de i praktiken fastställer den faktiska utgiftsnivån och att ramarna inte just underskrids. Då blir den valda ramnivån en mycket avgörande faktor. Felaktig dimensionering kan leda till att nödvändiga åtgärder inte vidtas därför att utgiftsramen är så sträng. Å andra sidan lyckas man inte dämpa utgiftsökningen med utgiftstaket om det är för löst dimensionerat. Ett annat problem med sådana utgiftsregler som ramsystemet är att olika typer av finansieringssystem, som public-private-partnership arrangemang och skattesubventioner står utanför dem. Den regel som gäller Finlands ramsystem grundar sig inte på lag utan bygger på avtal mellan koalitionsparter. Erfarenheterna från den föregående regeringsperioden samt den nuvarande regeringens första tid visar dock att detta inte har försvagat ramsystemets betydelse och regeringens engagemang i det. 55

58 FINANMINISTERIET Snellmansgatan 1 A P.B 28, STATSRÅDET Tfn (09) Fax (09) b/2008 Finansministeriet publikationer December 2008 ISBN (pdf)