Förslag till organisationsform för Tillgänglighetsdatabasen 1. Bakgrund

Transkript

1 Sida 1(8) Tjänsteutlåtande Datum Diarienummer RHK Enheten för rättighetsfrågor Handläggare: Marianne Salén Kommittén för rättighetsfrågor Förslag till organisationsform för Tillgänglighetsdatabasen 1. Bakgrund Västra Götalandsregionen insåg tidigt nödvändigheten av att samhället tar ett ansvar för att driva utvecklingen av tillgänglighetsfrågan. Därför har ett mångårigt och omfattande arbete lagts ner på att utveckla kriterier och metoder för att erbjuda allmänheten tillförlitlig information om den fysiska tillgängligheten till olika verksamheter och till olika miljöer. Informationen tillhandahålls genom Tillgänglighetsdatabasen (TD) Webb-baserad information TD erbjuder idag information via webben till personer med funktionsnedsättning inför vardagliga besök i butiker, restauranger, offentlig service, kyrkogårdar, gästhamnar, friluftsområden och andra besöksmål. Genom att erbjuda korrekt information om tillgängligheten underlättas individens beslut om att utnyttja företagens och den offentliga sektorns tjänster och miljöer. Det finns även andra grupper som diskrimineras och inte kan utöva sina mänskliga rättigheter i samhället. Här kommer TD framgent att utgöra ett bredare verktyg för att påverka attityder och utformningen av offentliga och privata miljöer samt produkter. TD bidrar härigenom till att fler människor kan ta del av samhällets utbud Tillgänglighetsrapporter TD är den enda databas i Sverige som erbjuder möjlighet för alla typer av verksamheter att tillhandahålla tillgänglighetsinformation och utgöra ett verktyg för faktiska förbättringar genom automatiskt generade åtgärdslistor. Detta sker genom att alla registrerade värden kan redovisas i form av till exempel spindeldiagram eller stapeldiagram. Diagrammen kan avse en enskild verksamhet, ett sjukhus, museum eller till exempel en viss förvaltning och ger en detaljerad bild av verksamheternas tillgänglighet i procent. TD kommer också att användas som upphandlingsstöd kopplat till elektronisk handel Nuvarande finansiering Arbetet med TD har skett i samverkan mellan Västra Götalandsregionens handikappkommitté och Västsvenska Turistrådet AB samt med funktionshindersrörelsen i Västra Götaland. Västsvenska Turistrådet AB VT (Regionala Utvecklingsnämnden) ansvarade för TD:s drift fram till 2011, då TD övergick till Västra Götalands Läns Landsting (VGR). Den totala utvecklingskostnaden inklusive drift, inventeringar och granskningar för TD kan fram till idag uppskattas till ca miljoner kronor, varav POSTADRESS: Regionens Hus Vänersborg BESÖKSADRESS: Östergatan 1 TELEFON: HEMSIDA: E-POST:

2 Sida 2(8) Arvsfonden och övriga finansiärer har stått för ca 10 miljoner kronor. TD omsätter för närvarande ca 3,5 miljoner kronor per år, som en del av kommittén för rättighetsfrågors rambudget. Till detta kommer bidrag från Arvsfonden och VINNOVA Drift och omfattning TD har flera ansvarsområden som integreras i varandra. TD har idag cirka anläggningar inlagda. Dessa finns huvudsakligen inom Västra Götaland men även i övriga Sverige och i Östfold, Norge. De kommuner, landsting, organisationer och näringsverksamheter som har avtal om användningen av TD måste ha tillgång till ett fungerande tekniskt system, utbildning och support. TD2.0 innefattar idag drygt kriterievärden, vilka kommer att utökas successivt vid breddning till övriga MR-perspektiv. Eftersom TD bygger på kunskap samt tolkning och systematisering av lagstiftning, föreskrifter och andra regelverk måste en uppdatering av förändringar garanteras. Specialdesignade inventeringsformulär och uppföljningsrapporter skapas kontinuerligt utifrån dessa kriterier. Idag finns 3 heltidstjänster inom Västra Götalandsregionen samt en halvtidstjänst inom Västsvenska turistrådet vilka finansieras av Västra Götalandsregionen avsatta för turistnäringsdelen av TD. Det övergripande ansvaret för TD och dess utveckling sker inom Enheten för rättighetsfrågor där personalresurser ställs till förfogande motsvarande 1,5-1,75 tjänst. Teknikstöd köps in vid behov. Det finns en stor efterfrågan såväl inom och utanför Västra Götaland som internationellt kring användningen av TD:s olika funktionaliteter. På nationell nivå har diskussioner förts med bland annat Handisam och Post&TeleStyrelsen. Internationellt finns etablerade kontakter med Norge, Skottland och Japan. Genom Arvsfondsmedel har en utveckling på teknikområdet mot TD2.0 kunnat göras. Den fortsatta kvalitetsutvecklingen måste säkras. Detta kan ske genom en nära koppling till användarcentrerad FoU och ett standardiseringsarbete både nationellt och internationellt Vinnova-ansökan Västra Götalandsregionen har för närvarande en ansökan inlämnad till VINNOVA inom utmaningen Informationssamhället 3.0. Regionen har fått medel till en första planeringsfas (A-fas) under perioden Denna har resulterat i en fortsättningsansökan inom Fas B Mänskliga rättigheter som drivkraft för innovation. I projektet kommer TD2.0 att användas som infrastruktur för tillgång till data och innehåll baserat på ett MR-perspektiv för utveckling av kommersiella tillämpningar. Ekonomiska förutsättningar och erbjudande om hur TD kan nyttjas för utveckling av nya produkter och tjänster måste därför utformas. Beslut om medel tilldelats ges av VINNOVA den 2 juli

3 Sida 3(8) Projektansökan omfattar 22 milj kr och involverar såväl akademi som näringsliv och civilsamhälle. Ansökan till VINNOVA aktualiserar behovet av en ny organisationsform för TD. 2. TD:s organisationsform och upphovsrättsliga skydd Nödvändigheten av klargörande och beslut kring TD:s organisationsform har aktualiserats bland annat av frågeställningarna i VINNOVA- projektet samt olika parters intresse av TD:s funktionaliteter och samhällsnytta. Enheten för rättighetsfrågor har därför uppdragit åt Mannheimer Swartling Advokatbyrå AB att utreda: 1. Alternativa organisationsformer för TD samt förordande av ett förslag 2. Regelverk kring API och VGR:s skyldigheter att lämna ut detta 3. VGR:s upphovsrättsliga skydd samt varumärkesregistrering gällande TD 4. Licensvillkor för externa aktörer 5. Upprättande av en standardklausul gällande VGR:s immateriella rättigheter till TD 6. TD:s spridning i förhållande till lokaliseringsprincipen 2.1. Den övergripande juridiska bedömningen (ur utredningen) En viktig faktor för bedömningen om en verksamhet eller ett förfarande anses falla inom ramen för den kommunala kompetensen är om verksamheten kan anses tillgodose ett allmänt intresse. Inledningsvis kan konstateras att stöd och service till personer med funktionshinder och funktionsnedsättningar av olika slag får anses falla inom den kommunala kompetens ett landsting har. Nästa fråga blir därmed om en kommersialisering av en databas innehållande information om tillgänglighet vid olika typer av anläggningar får anses göra detta. Vad vi framförallt har att bedöma i denna del är frågan om VGR:s kommersialisering av TD som sträcker sig utanför landstingets geografiska gränser får anses vara kompetensenlig. Den 1 januari 2010 trädde vissa lagändringar i KL (Kommunallagen) i kraft, genom införandet av den s.k. konfliktlösningsregeln. För att konfliktlösningsregeln överhuvudtaget ska bli tillämplig krävs dock att den aktuella verksamheten är konkurrenssnedvridande. Vi rekommenderar därför VGR att i samband med den aktuella verksamheten tillämpa en marknadsmässig prissättning för att inte riskera att verksamheten anses vara konkurrenssnedvridande och därmed kan angripas med stöd av konfliktlösningsregeln. 3

4 Sida 4(8) Det bör dock i sammanhanget påpekas att konfliktlösningsregeln i KL sannolikt i första hand syftar till att förhindra sådana mer omfattande konkurrensbegränsande verksamheter och beteenden som offentliga aktörer ägnar sig åt. Det är därför sannolikt så att Konkurrensverket, vid sin tillämpning och tillsyn avseende aktuell regel, i första hand väljer att prioritera sådana ärenden som rör omfattande verksamheter och stora ekonomiska belopp på marknader där den befintliga konkurrensen befaras påverkas på ett betydande sätt. Därmed är, enligt vår bedömning, sannolikheten för att Konkurrensverket skulle intressera sig för, och prioritera, verksamheten kring TD, som till en inte obetydande del har ett ideellt syfte, relativt liten. Därmed bör den praktiska legala risken med verksamheten vara relativt låg. Sammanfattningsvis är det vår bedömning att det är oklart om konfliktlösningsregeln i KL kan bli tillämplig då VGR bedriver verksamhet som rör kommersialisering av TD. Detta med hänsyn till att det är oklart om sådan verksamhet kan anses falla in under den kommunala kompetensen. Till syvende och sist bör VGR göra en kommersiell avvägning mellan riskerna med att bedriva sådan verksamhet, dvs. risken för att verksamheten förbjuds, eventuellt vid vite, och möjligheterna med en sådan verksamhet. Om VGR väljer att bedriva sådan verksamhet bör detta ske på marknadsmässiga villkor för att minska risken för att reglerna om offentlig säljverksamhet i KL blir tillämpliga. Det kan dock konstateras att sannolikheten för att Konkurrensverket skulle intressera sig för verksamheten avseende TD, enligt vår bedömning, är relativt liten. Därmed bör den praktiska legala risken med verksamheten vara relativt liten. Vad gäller en internationell kommersialisering av TD, bör en sådan vara relativt oproblematisk, förutsatt att detta sker på affärsmässiga grunder och med så låg risk som möjligt. Det skulle vidare kunna argumenteras för att det måste anses vara av intresse för kommuninvånarna att resurser inom VGR tillvaratas på bästa sätt och därmed att resultat inte tillfaller det privata näringslivet utan att VGR får tillbaka det som landstinget faktiskt har betalat i nedlagd arbetstid då idéer avseende TD har arbetats fram. Detta inte minst mot bakgrund av att det i KomL anges att landsting ska ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet. Det skulle också kunna argumenteras för att en kommersialisering av TD kan leda till vidareutveckling av tillgänglighet i allmänhet och därmed ha en nära koppling till VGR:s kärnverksamhet. Därmed skulle det också kunna argumenteras för att en kommersialisering av TD som sträcker sig utanför VGR:s geografiska gränser kan anses vara av allmänt intresse bland VGR:s invånare. Å andra sidan skulle det, som motargument, kunna hävdas att det inte kan falla in under den kommunala kompetensen att fortsätta upparbeta immateriella rättigheter och know-how relaterade till TD på skattebetalarnas bekostnad. Det är oklart hur en domstol skulle bedöma dessa motstående argument. På grund av naturen hos en databas avseende tillgänglighet som sträcker sig utanför ett landstings geografiska gränser kan det vara svårt att binda nyttan av kommersialiseringen av TD till en specifik geografisk plats. Bedömningen av var denna nytta finns rent geografiskt kan därför vara svårt att göra. Därmed blir också frågan om verksamheten strider mot lokaliseringsprincipen något svårbedömd. 4

5 Sida 5(8) 2.2. Alternativa förslag kring organisationsform (ur utredningen) a) Kommunalförbund Vad gäller möjligheten att bedriva verksamheten inom ramen för ett kommunalförbund är detta fullt möjligt under förutsättning att VGR inte har för avsikt att bedriva verksamheten ensam utan dela den med en eller flera andra landsting eller primärkommuner. Det skall dock påpekas att en medlem i ett kommunalförbund har rätt att utträda ur förbundet. Detta kan medföra att materiella eller immateriella tillgångar måste brytas ut ur förbundet. Vidare skall det påpekas att samtliga beslut fattade av den beslutande församlingen i ett kommunalförbund eller ett annat partssammansatt organ inom förbundet får laglighetsprövas enligt kommunallagens regler, vilket som huvudregel inte är fallet beträffande beslut fattade av t.ex. bolagsstämman eller styrelsen i ett landstingsägt aktiebolag. Det faktum att sådana beslut kan laglighetsprövas kan leda till en viss administrativ tungroddhet. Det skall slutligen påpekas att styrningen och ägarinflytandet inte är lika tydligt reglerade som beträffande ett aktiebolag utan mer baserade på demokratisk grund och insyn i beslutsprocessen än vad som är fallet i ett kommunalt aktiebolag. b) Kommunalt aktiebolag När det gäller möjligheten att bilda ett kommunalt aktiebolag är även detta fullt möjligt, även om det primära syftet för ett sådant bolag i det aktuella fallet inte är att vara vinstdrivande. Visst innebär det en viss administrativ börda att bedriva ett aktiebolag men så är även, enligt vår bedömning, fallet beträffande ett kommunalförbund. Reglerna för styrning och ägarinflytande i ett aktiebolag är tydligt reglerade i aktiebolagslagen. Skulle en aktieägare vilja göra sig av med aktierna i bolaget är risken mindre att materiella eller immateriella tillgångar måste brytas ut ur bolaget. c) Ideell förening När det gäller möjligheten att driva verksamheten inom ramen för en ideell förening eller att ansluta verksamheten till IHT är detta inte något vi rekommenderar. Styrningen av och ägarinflytandet i en sådan förening, som ju måste vara öppen, är enligt vår mening alltför löst reglerade för att tillgodose VGR:s syfte med att bedriva verksamheten. Risken finns att VGR blir överröstad i frågor av väsentlig betydelse för regionen och i slutändan riskerar att bli av med tillgångar som upparbetats eller investerats i verksamheten Juristernas förslag till organisationsform Bedömningen är att ett aktiebolag är att föredra framför ett kommunalförbund, just på grund av den tungroddhet som riskerar uppstå i ett kommunalförbund. Att bedriva verksamheten inom ramen för en ideell förening är inte rekommendabelt, enligt vårt synsätt. När det gäller konsekvensen av att verksamheten avseende TD eventuellt strider 5

6 Sida 6(8) mot lokaliseringsprincipen är denna framförallt att en laglighetsprövning kan ske av vissa fattade beslut rörande verksamheten. Det innebär t.ex. att ett beslut (t.ex. av landstingsfullmäktige) att inrätta en verksamhet (genom t.ex. bildandet av ett bolag) avseende TD kan laglighetsprövas i domstol och att en domstol kan upphäva beslutet (så att det inte längre gäller). Beslut fattade i ett av VGR helägt bolag kan emellertid inte bli föremål för laglighetsprövning. Detta är, enligt vår mening, ett argument för att bedriva verksamheten avseende TD i bolagsform. 3. Upphovsrätt (ur utredningen) Om upphovsrättsfrågan kan sammanfattningsvis sägas att databasen som sådan troligen har så kallat katalogskydd, vilket ger skydd i femton år från skapandet eller från den tidpunkt då omfattande utveckling/uppdatering av innehållet har gjorts. Det är oklart om databasen som sådan utgör en allmän handling och därmed behöver lämnas ut på begäran om detta. Om TD-projektet kan anses vara en affärsverksamhet finns dock begränsningar i URL som hindrar vidareutnyttjande av databasen. Vissa delar av innehållet i TD kan också vara skyddat av upphovsrätt i sig, t.ex. fotografier och ritningar (i den mån sådana finns). Dessa utgör troligen allmänna handlingar och måste lämnas ut i enlighet med TF. Om TD-projektet kan anses vara en affärsverksamhet finns även här begränsningar i URL som hindrar vidareutnyttjande av detta material. Detta förutsätter att det är VGR som äger detta material. Äganderättsfrågan kring TD och dess innehåll är inte helt klarlagd och kräver viss ytterligare granskning för att helt säkerställas. 4. API (ur utredningen) Avseende API:er bedömer vi att TD:s API:er är allmänna handlingar som därmed ska lämnas ut i enlighet med TF. Dock kan det finnas en möjlighet att sekretessbelägga dessa i enlighet med OSL (Offentlighets- och sekretesslagen. 2009:400). För det fall att VGR väljer att lämna ut aktuella API:er kommer det vara svårt att ställa upp annat än rena sekretessvillkor för själva tillhandahållandet av dessa. Det kommer också vara svårt att motivera att dessa lämnas ut till endast utvalda parter. Således bör VGR lämna ut API:erna fritt eller inte alls. Däremot står det VGR fritt att ställa upp vilka villkor VGR önskar när det gäller vidareutnyttjande av API:er, då dessa inte omfattas av PSIlagen. (Lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen), Det är dock tveksamt i vilken mån detta är relevant i det aktuella fallet. I den mån VGR ska sätta upp villkor för vidareutnyttjande av TD som sådan, alltså den information som ingår i TD, så går det att argumentera för att inte heller detta ska omfattas av PSI-lagen och att VGR därmed har rätt att ställa upp de villkor VGR önskar. 6

7 Sida 7(8) 5. Enhetens för rättighetsfrågors bedömning Kansliets bedömning är att VGR snarast måste ta ställning för hur TD:s framtida organisationsform ska se ut. Propåer inkommer kontinuerligt från olika intressenter om att få ta del av TD:s olika funktionaliteter och VGR:s villkor för detta. Besöksnäring och handel har huvudfokus på att informera besökare om tillgängligheten, medan offentliga aktörer vill använda TD:s alla funktionaliteter. Kommersiella aktörer vill få tillgång till TD2.0:s API för att utveckla olika applikationer i mobiler och läsplattor och GIS-system. Standardiseringsgrupper ser TD:s innehåll som en unik grund för vidareutveckling av standarder samt databasens konstruktion som möjliggörare av katalogisering av data. Det handlar om intressenter från 1. Kommuner, landsting, kommunalförbund och regioner 2. Statliga aktörer såsom PTS, Länsstyrelser, SKL fastigheter samt Universitet och Högskolor 3. Privata näringslivet innefattande besöksnäringen, handeln. 4. Kommersiella aktörer främst IT-företag men även Funkanu. 5. Internationella parter såsom Norge, Skottland och Japan 6. SIS och ISO grupperingar 7. VINNOVA projektet MR som drivkraft för innovation Denna mångfald av användningsområden och intressenter måste hanteras på ett lagenligt och framsynt sätt som ger möjlighet till vidareutveckling av TD:s potential. TD ska ges långsiktiga möjligheter att såväl tillgodose offentliga och kommersiella intressen som att öka människors möjligheter till deltagande i samhället. Kansliet ser ingen anledning till att ställa sig frågande till den i utredningen föreslagna organisationsformen och förordar därför att den fortsatta driften av TD sker inom ramen för ett helägt aktiebolag, som på sikt skulle kunna öppnas för externa intressenter. Kansliet bedömer, baserat på de förfrågningar som kontinuerligt ställs till TD - handläggarna, att det finns en intäktspotential via licenser till de drift- och utvecklingskostnader som TD kommer att generera. Emellertid kan TD inte bedömas ha ett sådant kommersiellt intresse att den på rent marknadsmässiga grunder kan erbjudas privata aktörer. TD kräver ett fortsatt omfattande och kontinuerligt engagemang från Västra Götalandsregionen och andra parter som skulle kunna ingå i ett av regionen bildat bolag. Människors lika värde och rätt till deltagande i samhället måste vara grunden för hela TD:s existens. 7

8 Sida 8(8) Förslag till beslut Kommittén för rättighetsfrågor beslutar: 1. Kommittén för rättighetsfrågor ställer sig bakom förslag till organisationsform för TD. 2. Kommittén för rättighetsfrågor föreslår regionstyrelsen föreslå regionfullmäktige besluta om en fortsatt drift av TD genom ett aktiebolag enligt ABL. 3. Paragrafen förklaras för omedelbart justerad. Annika Ottosson Enhetschef 8