Organisation, konkurrensutsättning och valfrihet

Transkript

1 VÅRD- OCH OMSORGSFÖRVALTNINGEN Förvaltningsledningskontoret Karlstad Gunilla Öberg, Organisation, konkurrensutsättning och valfrihet Varför konkurrensutsättning I samband med den ekonomiska krisen på 90-talet kom den offentliga sektorn i fokus. Många menade att den offentliga sektorn var för stor, byråkratiskt och kostnadsdrivande. Många ansåg att det offentliga monopolet behövde brytas för att förändringar och kostnadsinbromsningar skulle kunna genomföras. Idéer från en ny styrmodell av New Public Managementkaraktär började sprida sig i Sverige. Idéerna handlade om en företagsinspirerad tankegång att skapa en kvasimarknad inom delar av den offentliga sektorn. Med kvasimarknad menas en marknad med både offentliga och privata inslag. Hela den offentliga verksamheten är i Sverige finansierad via skattemedel men kunde på detta sätt börja drivas både i offentlig och privat regi. När den offentliga sektorn började utsättas för konkurrens visade det sig att verksamheten många gånger kunde drivas med bibehållen kvalité till ett lägre pris. På detta sätt fick den offentliga sektorn jämförelseobjekt som möjliggjorde förändringar och kostnadsreduceringar inom den egna offentliga verksamheten. Konkurrens om kvalité och pris De första upphandlingarna som gjordes inom äldreomsorgen i Karlstad handlade om rena prisupphandlingar enligt LOU. Den anbudslämnare som lade det lägsta priset vann upphandlingen och fick bedriva äldreboendet på entreprenad. De första prisupphandlingarna ledde till stora kostnadsminskningar. Kritik uppstod på sina håll kring de rena prisupphandlingarna som ansågs vara en olämplig form av upphandling inom äldreomsorgen där kvalitén hade stora värden. En modell började växa fram där en större hänsyn togs till kvalitétskrav på verksamheten. Pris och kvalité började viktas i olika procentsatser. Idag har vi inom äldreomsorgen en modell där 40 % handlar om kvalité och 60 % om pris. För att kunna genomföra en upphandling av detta slag där både kvalité och pris ska vägas in måste det finnas en god beställarkompetens som också innebär kunskap om kvalitétsnivå och kostnadsbild för egenregin. Kringkostnader för overhead måste också beräknas och tas hänsyn till. Det måste också vara möjligt att följa upp och mäta att Postadress: Vård- och omsorgsförvaltningen, Karlstad Besöksadress: Järnvägsgatan 4 Tel: Fax: E-post: vardochomsorgsforvaltningen@karlstad.se Org.nr: Säte: Karlstad PlusGiro: Bankgiro:

2 sid 2 (9) entreprenören håller den utlovade kvalitén på verksamheten. Förvaltningen har på nämndens uppdrag även utvecklat former för rena kvalitétsupphandlingar där priset är fastställt i förväg och baseras på kostnaden för den egna regin. Idag har vi inom vård- och omsorgsförvaltningen två vårdboenden inom äldreomsorgen på entreprenad, fyra gruppbostäder inom funktionsstöd. Konkurrens om kunder och kvalité På senare år har kvalitétsfrågorna och själva vårdinnehållet kommit att spela en allt större roll i den offentliga debatten. Krav på individualisering och möjlighet att påverka och göra egna val har kommit alltmer i fokus inom den offentliga sektorn. Kundvalsmodeller började införas i den kommunala verksamheten. Nacka kommun var först ut i landet med att införa kundval inom hemtjänsten. De började använda sig av ett certifieringssystem som innebar att privata aktörer och även personalgrupper kunde starta företag och bedriva hemtjänst till ett i förväg fastställt pris. Vårdtagare fick rätten att välja utförare. Själva idén med kundvalssystemet var att vårdtagaren skulle ges en ökad makt genom att införa en utträdesmöjlighet. Om man som vårdtagare inte är nöjd kan man alltså byta till en annan utförare. Lagligheten i certifieringssystemet har varit ifrågasatt. Den traditionella upphandlingsformen enligt LOU har sina begränsningar och passar egentligen inte ett valfrihetssystem. För att ett valfrihetssystem ska kunna fungera krävs egentligen flexiblare former för att möjliggöra att nya företag kan komma in på marknaden. Inom vår förvaltning infördes kundval inom hemtjänsten i tätorten För att skapa en marknad gjordes en upphandling av intresserade företag till ett i förväg fastställt pris. Två företag lämnade anbud. Företagen garanterades i ett inledningsskede ett antal kunder. Kundvalet släpptes sedan fritt. En ny lagstiftning, lag om valfrihetssystem (LOV) har sedan antagits av riksdagen. Den nya lagen är bättre anpassad till valfrihetssystem. Inom vård- och omsorgsförvaltningen har LOV införts inom hemtjänsten i Karlstad. Det finns för närvarande en privat utförare som konkurrerar om kunderna i Karlstads tätort. I glesbygdsområdena Vålberg och Molkom finns ännu endast kommunens egenregi etablerad. Inom verksamhetsgrenen Personlig assistans krävs att kommunen har ett kommunalt valalternativ. För att lösa detta utan att driva verksamheten i egen regi har vårdoch omsorgsnämnden beslutat att upphandla ett antal företag som driver personlig assistans på uppdrag av nämnden i enlighet med LOV. För närvarande har tre företag slutit avtal med kommunen. Valfriheten tar ett steg till Den nya valfrihetsreformen som innebär att upphandling sker i enlighet med LOV istället för som tidigare enligt LOU är att betrakta som ett systemskifte. Konkurrensen handlar inte längre om pris utan helt och hållet om den kvalité som kunden upplever. Priset är fastställt i förväg av nämnden och ska vara konkurrensneutralt och på så sätt spegla kostnaden för egenregin. Ett förfrågningsunderlag har antagits av nämnden i april 2010 och ligger nu kontinuerligt ute i en nationell databas. Intresserade företag kan löpande lämna in

3 sid 3 (9) anbud och kommer då löpande att antas som utförare i Karlstads kommun om de uppfyller de krav som ställs i förfrågningsunderlaget. Detta innebär att vi som förvaltning och nämnd inte längre kan styra över hur många företag som etablerar sig i kommunen. Vi har som mest hittills haft fyra privata utförare. Något företag har avslutats och något har gått i konkurs och något företag har sålts till annat bolag så just nu har vi bara ett privat företag inom hemtjänsten. Företaget har cirka en tredjedel av den totala hemtjänstvolymen. För närvarande finns det därför förutom den kommunala egenregin endast ett privat vårdföretag som bedriver hemtjänst i Karlstad. Den kommunala utförarverksamheten måste anpassa sin volym utifrån de val som kunderna gör. Väljer fler kunder privata alternativa utförare betyder det att den kommunala verksamheten måste krympa så den motsvarar efterfrågan. Krav och prissättning kan ändras av nämnden årligen. De företag som inte uppfyller de krav som ställs antas givetvis inte. De företag som uppvisar brister som inte rättas till inom angiven tid kan också få avsluta sin verksamhet inom kommunen. De företag som lämnar anbud kan avgränsa sin verksamhet till ett eller flera geografiska områden inom kommunen. De företag som vill etablera sig i kommunen måste kunna erbjuda både serviceinsatser, omvårdnadsinsatser samt delegerad hemsjukvård under dag, kväll och helg. Nattpatrull och larmpatrull är helt i kommunal regi. Kunderna har rätt att byta utförare inom en tidsperiod på 14 dagar. De kunder som inte kan eller vill göra ett eget aktivt val tilldelas utförare utifrån ett rullande system. Valfriheten kräver öppenhet. De kunder som ska ta ställning till vilken vårdgivare som de vill ska utföra insatserna måste få tillgång till information om de olika vårdgivarna. Som förvaltning har vi tagit fram ett neutralt och sakligt informationsmaterial om egenregin och de privata vårdgivarna som verkar i kommunen. Som ett komplement till detta finns jämförelsedata som är tillgängligt via kommunens hemsida på nätet. Idag finns också jämförelse mellan verksamheter på nätet öppet för allmänheten att ta del av. Förvaltningens perspektiv på konkurrensutsättning och valfrihet Det finns svårigheter att driva effektiviseringar utan att skapa ett yttre tryck. Ett yttre tryck kan handla om stramare ekonomisk tilldelning eller konkurrens om kvalité och pris. Hela tanken med en beställar- utförarmodell handlar också om att skapa interna arbetsformer som liknar en konkurrensutsatt verksamhet. I spänningstillståndet mellan beställare- och utförare skapas drivkrafter att effektivisera verksamheten. Jämförelsen med externa utförare är både nyttig och nödvändig för att tydliggöra och vässa egenregins effektivitet. Införandet av valfrihetsreformer bidrar till kvalitetstänkande och ökar kraven på leveransens service- och kvalitetsnivå.

4 sid 4 (9) Den politiska dimensionen kan ha lite andra förtecken och också innehålla skäl av mer ideologisk natur. Det kan handla om en önskan om en maktförskjutning från myndighet till medborgare eller om att avgränsa det offentliga åtagandet. Organisation För att effektivt kunna styra en förvaltning som dels har ansvar för myndighetsutövning och samtidigt har ansvar för utförarverksamhet i både egen regi och i privat regi krävs en tydlighet i de olika roller som måste finnas inom organisationen. Förvaltningen är därför uppdelad i en beställar- och utförarmodell. Detta innebär att samhällsuppdraget d.v.s. myndighetsutövning, resursfördelning, kravställande samt kvalitetsuppföljning, upphandling och tillsyn ligger i beställarfunktionen. Ansvaret för själva utförandet av insatserna ligger i separata utförarfunktioner. Förvaltningens stabsfunktioner leds av en beställarchef, ekonomichef, hr-chef och utvecklingschef. Stabsfunktionerna har till uppgift att genom förvaltningsdirektörens uppdrag styra den egna och de externa utförarverksamheterna samt utöva internkontroll och tillsyn över utförarverksamheterna. Stabsfunktionerna har också till uppgift att stödja de egna utförarverksamheterna. All myndighetsutövning enligt SoL och LSS handläggs av biståndskontorets biståndsenhet och LSS-enhet. Biståndskontoret som leds av beställarchefen ansvarar också för resursfördelning gentemot alla vårdgivare. Beställarchefen är ansvarig för samtliga resursfördelningsmodeller gentemot egenregin och de privata vårdgivarna. Detta gäller även anslagsfinansierad verksamhet inom dessa områden. Ibland är det mer adekvat att fördela resurser i form av anslag medan det i andra fall är bättre att individuellt anpassa resursföreningen. Biståndskontoret ska ha ett neutralt och likvärdigt förhållningssätt gentemot egenregin och de privata vårdgivarna. Beställarchefen har också som sin uppgift att analysera framtida behov av insatser utifrån LSS och SoL som riktar sig till enskilda individer. Detta innebär också ett ansvar för att bevaka förändringar i volymerna för att nya insatser ska kunna skapas eller avvecklas. Hemtjänstval enligt LOV öppnar upp möjligheter även för mindre företag att bedriva verksamhet. Detta skulle betyda att specialfunktioner såsom legitimerad personal, larm och nattpatrull skulle bli för kostsam om varje utförare skulle tillhandahålla detta. Dessa verksamheter är därför i dagsläget inte konkurrensutsatta utan är organiserade tillsammans med hemtjänstens egenregi. Äldreomsorgens utförarverksamhet är uppdelad på tre verksamheter, Vårdboende, Trygghetsboende och Hemtjänst och respektive verksamhetsområde leds av en

5 sid 5 (9) verksamhetschef. Hälso- och sjukvården (den legitimerade personalen) leds av en verksamhetschef som också är verksamhetschef enligt hälso- och sjukvårdslagen. Stöd och service till personer med funktionsnedsättning, Funktionsstöd, finns samlad under en egen utförarverksamhet och leds av en verksamhetschef. Verksamhetscheferna ansvarar för driften och utvecklingen av egenregiverksamheten. Nämnden och förvaltningsledningens roll Nämnden och förvaltningsledningen har givetvis ansvar både för samhällsuppdraget och för utförarverksamheterna. Nämnden är huvudman för all verksamhet, vilket innebär ett helhetsansvar för att all den vård- och omsorg som levereras till våra kunder håller den kvalité som fastställts av nämnd och förvaltningsledning. Detta innebär att det i detta avseende inte innebär någon skillnad i ansvar beroende på om vården bedrivs i privat eller kommunal regi. Däremot har nämnden inte ansvar för de privata vårdgivarnas personalpolitik eller ekonomiska utfall. Nämnd och förvaltningsledning har en styrande roll gentemot de privata vårdgivarna när det gäller krav på avtalstrohet och kvalitetskrav som ska uppfyllas. Däremot har förvaltningsledningen inte ansvar för att bistå de privata vårdgivarna med stödjande insatser. Beställarroll För att kunna inta en beställarroll krävs en god beställarkompetens. Detta innebär bland annat en god kontroll över egenregins kostnad och kvalitetsnivå. Det krävs också adekvata resursfördelningssystem där hänsyn tas till att vårdtyngd och omfattning av olika insatser kan variera mellan olika kunder. Spelreglerna för ersättningen måste vara tydliga. I vår förvaltning innebär detta att varje myndighetsbeslut generar en ersättning som är baserad på den individuella kundens behov. Resursfördelningssystemen har lite olika utformning beroende på verksamheternas olika inriktning och kundgrupper. En del resursfördelningssystem bygger på schabloner där hänsyn tagits till insatsernas karaktär och omfattning, personens vårdtyngd och självständighetsgrad, medan andra insatser har en mer generell utformning, exempelvis vårddygnsprismodeller för olika boendeplatser. En fastställd ersättning finns också som avser täcka kostnader för kringtid och overhead. Det krävs också fastställda kvalitetskriterier och uppbyggda system för uppföljning och tillsyn. I samband med avtalsupprättade måste också givetvis kontroller genomföras där det framgår att företagen är seriösa och följer fastställda lagar och regler. I beställarrollen ingår att utforma avtal med externa vårdgivare och överenskommelser med egenregin. Beställarrollen förutsätter ett neutralt förhållningssätt gentemot egenregin och de privata vårdgivarna. Beställarkompetens kräver en egenregi. Saknas egenregi finns det efter en tid inget att jämföra med. Detta skulle kunna innebära att pris- och kvalitetsnivåer skulle kunna hamna för högt, precis på samma sätt som avsaknad av konkurrens och andra aktörer kan leda till för hög kostnadsnivå.

6 sid 6 (9) Utförarroll Som utförare kan man inte välja bort kunder som gjort ett aktivt val eller blivit tilldelad en viss utförare. Varje uppdrag ska utföras i enlighet med den beställning som är gjord. Varje utförare har ett ansvar för att meddela beställaren om det finns indikationer på att uppdraget behöver förändras i något avseende. Den ersättning som följer varje kunds beslut måste inte komma varje kund tillgodo. Detta eftersom resursfördelningssystemet bygger på schabloner. Däremot måste de insatser som beviljats genomföras om inte kunden tackar nej till erbjuden hjälp. Detta ska då meddelas till beställaren om det inte rör sig om enstaka tillfällen. Varje utförare måste följa de kvalitetsnivåer som är fastställda av nämnd och förvaltningsledning. Uppföljning och tillsyn som genererar förbättringsåtgärder måste åtgärdas inom de tidsramar som ges. Mötesstruktur För att tydliggöra de olika rollerna i organisationen krävs en tydlig mötesstruktur. Förvaltningens ledningsgrupp består av förvaltningsdirektör, stabscheferna samt verksamhetscheferna för egenregin. Förvaltningens kommunikationsstrateg ingår också i ledningsgruppen. Där läggs strategierna upp för de frågor som rör förvaltningen som helhet. Ett särskilt mötesforum finns där förvaltningsdirektör och stabscheferna avhandlar frågor som handlar om upphandling, kvalitetskrav, resursfördelning samt uppföljning och tillsyn som berör både egenregin och de privata vårdgivarna. Ett särskilt mötesforum finns också där beställarchefen träffar verksamhetscheferna i egenregin. Mötet leds av utvecklingschefen. Mötet avhandlar frågor som handlar om samarbete, samordning och planering av utvecklingsprocesser av olika slag inom förvaltningen. Mötesforumet kan också bereda ärenden till ledningsgruppen. Det finns också särskilda mötesforum där beställarchef, upphandlingsledare och tillsynschef träffar företrädare för de privata vårdgivarna. Egenregin Syftet med själva konkurrensutsättningen är att verksamheten ska drivas med ett större mått av affärsmässighet än tidigare. Konkurrensutsättningen ska bidra till en ökad effektivitet. Detta ska gälla all utförarverksamhet, d.v.s. även den verksamhet som ännu inte är konkurrensutsatt. Med affärsmässighet i detta sammanhang menas att vi ska vara effektiva men naturligtvis inte vinstdrivande. Avsikten är att vi ska inta ett serviceinriktat synsätt där vi blir måna om att kunder ska välja just oss som leverantör av vård- och omsorg. Det innebär också att vi anstränger oss för att kunna behålla de kunder som valt oss. Om ingen vill välja oss eller om kundunderlaget minskar måste verksamhet i egenregin läggas ner.

7 sid 7 (9) Med egenregi menas hela förvaltningens utförarverksamhet. Detta innebär att den varumärkesprofilering som ska lanseras ska gälla hela egenregin. Det kan sedan givetvis finnas inslag av viss profilering där vissa egenskaper lyfts fram starkare än andra utifrån verksamhetsspecifika skillnader. Det är viktigt att varumärkesprofileringen följer den framtagna varumärkesprofilen och den värdegrund som gäller hela koncernen. All profilering utåt ska alltid förankras i ledningsgrupp och ytterst hos förvaltningsdirektör. En valfrihetsreform har införts inom hemtjänsten, men detta betyder inte att hemtjänsten är att betrakta som ett eget självständigt bolag som kan gå sin egen väg. Verksamheten är fortfarande en del i förvaltningens hela verksamhet. Konkurrens med kvalité innebär också att egenregin måste klara uppdraget inom de givna ekonomiska ramarna. Om verksamheter drivs med underskott innebär detta en konkurrensfördel för den kommunala egenregin gentemot de privata vårdgivarna. Detta kommer att ifrågasättas av de privata vårdgivarna och i förlängningen också av konkurrensverket som blir tuffare i dessa frågor. Underskott leder i förlängningen till att priset för all utförarverksamhet på så sätt drivs upp. Modellen blir då att den kommunala egenregin måste bära med sig underskott över åren. Detta leder i förlängningen till att uppdragen inte kan utföras i enlighet med beställningen och kundens önskemål. Ytterst innebär detta att egenregin inte är kostnadseffektiv nog att konkurrera med de privata vårdgivarna och verksamhet måste då läggas ner. Ska verksamheten kunna bedrivas i kommunal regi är det nödvändigt att verksamheten inte generar underskott. Särskilda satsningar som är av koncernövergripande eller förvaltningsövergripande karaktär kan ligga utanför hemtjänstpriset. Exempelvis skulle det kunna handla om införande av nytt verksamhetssystem eller utbildningssatsningar som handlar om koncernspecifika perspektiv. Privata vårdgivare De privata vårdgivarna får inte del av den stödjande funktionen som den egna regin får via förvaltningsledningskontoret, utan måste köpa eller bygga upp egna stödresurser inom sina företag. De har en frihet att styra över sin personalpolitik och ekonomi så länge kunderna erhåller den vård- och omsorg som motsvarar den beställning som är gjord från förvaltningen. De har också givetvis en högre grad av självständighet än den egna regin. De kan erbjuda tilläggstjänster som den enskilde själv betalar för. De privata vårdgivarna får ersättning för utbildningssatsningar utifrån den kompetensutveckling som vi som beställare kräver. De får sedan själva bekosta de särskilda satsningar som de som företag vill genomföra. De privata vårdgivarna får profilera och marknadsföra sin verksamhet inom rimliga gränser. Gemensamma överenskommelser görs mellan förvaltningen och de privata vårdgivarna kring formerna för detta.

8 sid 8 (9) Förvaltningen genomför samma form av uppföljning och tillsyn över den privata verksamheten som över den egna regin och kan ålägga verksamheterna att genomföra förbättringsåtgärder om brister i något avseende uppdagas. Ytterst kan privata företag som inte åtgärdar brister förlora rätten att bedriva vård- och omsorg i kommunen. Hemtjänstpris Den timersättning som ska gälla fastställs av nämnden varje år. Timersättningen ska vara konkurrensneutral och gälla lika för egenregin och för de privata vårdgivarna. Basen i ersättningen är den framräknade kundtiden som utgår från bedömningssystemet IBIC och resursfördelningssystemet KUBEN. Det finns en framtagen timersättning för tätort och en för glesbygd som nämnden årligen tar ställning till. Timersättningen innehåller också ersättning för kringtid d.v.s. (mötestid, dokumentation, restid m.m.) samt overhead. Ersättningen bygger på beviljad tid med avdrag för frånvaro utifrån fastställda regler. Med overhead menas de kostnader som inte direkt utgör omvårdnadspersonal i operativ verksamhet. Det handlar om överbyggnad som är direkt relaterad till utförarverksamheterna såsom verksamhetschefer, enhetschefer och administrativ personal. Det handlar vidare om resurser i form av förvaltningsledningskontor och nämnd. Den övre överbyggnaden handlar om koncernledning. Inom egenregin betalas inte hela summan direkt till utföraren utan kostnader för en del av överbyggnaden ligger kvar på central nivå. De privata vårdgivarna får givetvis hela ersättningen inklusive ersättning för överbyggnad och ersättning för den basutbildning som krävs av beställaren utbetald. För att likställa villkoren för de privata vårdgivarna och egenregin kompenseras de privata vårdgivarna för utebliven momskompensation. Alla privata utförare avgör själva hur de fördelar sin ersättning inom det egna företaget. Förfrågningsunderlag och kvalitétskrav Nämnden tar i samband med ställningstagande till förfrågningsunderlagen ställning till de krav som ska ställas på de vårdgivare som ska verka i kommunen. Beställarfunktionen har med stöd av utvecklingsstaben ansvar för att ta fram kvalitetskriterier som ska vara lika för egenregin och de privata vårdgivarna. Det är också så att kvalitetskraven ska följas upp på samma sätt oavsett om det är verksamhet i egen regi eller verksamhet i privat regi. Förvaltningsdirektören och stabscheferna utgör styrgrupp för fastställande av förfrågningsunderlag och de kvalitetskrav som ska ställas på de vårdgivare som ska verka i kommunen. Antagande av anbud och avveckling av företag Upphandlingsledaren håller ihop arbetet kring framtagande av förfrågningsunderlag och avtalsskrivning. Upphandlingsledaren har också ansvar för att hålla ihop arbetet kring värdering av inkomna anbud. Förvaltningsdirektör

9 sid 9 (9) och stabscheferna utgör styrgrupp i arbetet. Nämnden tar därefter ställning till förfrågningsunderlaget. När det gäller upphandling enligt LOU tar nämnden också ställning till antagande av anbud. Beställarchefen håller ihop arbetet kring värdering av inkommande anbud enligt LOV. Förvaltningsdirektören och stabscheferna utgör styrgrupp i arbetet. När det gäller antagande av anbud enligt LOV fattas beslut av förvaltningsdirektören som också tecknar avtal samt fattar beslut om uppsägning av avtal. Uppföljning och tillsyn Förvaltningsdirektören och stabscheferna utgör styrgrupp för strategiskt ställningstagande kring uppföljning och tillsyn. Tillsynschefen ansvarar för att en kontinuerlig uppföljning och tillsyn av vårdens kvalité genom olika former av metoder för uppföljning och tillsyn genomförs. Tillsyn kan också göras oanmält på förekommen anledning. Särskilda uppdrag kring uppföljning och tillsyn kan också givetvis göras på uppdrag av förvaltningsdirektören. Likaså kan särskilda krav på åtgärder också ske på uppdrag av förvaltningsdirektören. Tillsynen rapporteras till nämnden och nämnden kan givetvis uppdra till förvaltningen att genomföra tillsyn utöver det som förvaltningen beslutat om. Gunilla Öberg vård- och omsorgsdirektör