Februari Många mål få medel. Boverkets utredning av statliga stöd till bostadsbyggandet Boverket

Transkript

1 Boverket Februari 2005 Många mål få medel Boverkets utredning av statliga stöd till bostadsbyggandet

2

3 Många mål få medel Boverkets utvärdering av statliga stöd till bostadsbyggandet Boverket februari 2005

4 Titel: Många mål få medel. Boverkets utvärdering av statligt stöd till bostadsbyggandet Utgivare: Boverket Upplaga: 1:1 Antal: 500 Tryck: Allkopia i Växjö AB ISBN: X Sökord: Subventioner, bostadsbyggande, hyresrätter, investeringsstöd, räntebidrag, investeringsstimulans, investeringsbidrag, studentbostäder, bostadspolitiska mål, boendesegregation, boendekvalitet, tillgänglighet, boendeutgifter, inomhusmiljö och hållbar utveckling. Diarienummer: /2003 (regeringsuppdraget), /2004. Omslag foto: Robban Andersson Publikationen kan beställas från: Boverket, Publikationsservice, Box 534, Karlskrona Telefon: Fax: E-post: publikationsservice@boverket.se Webbplats: Boverket 2005

5 Sammanfattning 3 Förord Målet för bostadspolitiken är bland annat att alla ska ges förutsättningar att leva i goda bostäder till rimliga boendekostnader och att boendemiljöerna ska bidra till jämlika och värdiga levnadsförhållanden. Frågan är om de styrmedel som används främjar sådana mål. Boverket har regeringens uppdrag att utvärdera några av de statliga stöd till bostadsbyggandet som har varit aktuella på senare år. Vi ska analysera vilka effekter stöden har haft på bostadsmarknaden dels i förhållande till de uttalade syftena med respektive stödform men också i förhållande till de övergripande bostadspolitiska målen. Detta är den första rapporten från detta uppdrag. Rapporten är framtagen på uppdrag av Finansdepartementet. De som arbetat med rapporten är Paul Silfwerberg, projektledare, Ulrika Hägred och Assar Lindén, båda biträdande projektledare samt Sofie Adolfsson Jörby, Ben Ehnfors, Jonas Molinder, Hans-Åke Palmgren, Martin Pohjanen, Rolf-Erik Román och Annette Rydqvist. Därutöver har en rad andra medarbetare på Boverket på olika sätt medverkat i projektet. Lena Olofsson och senare Cecilia Holm har varit projektsekreterare. Karlskrona december 2004 Ines Uusmann generaldirektör

6 4 Många mål få medel Innehåll Sammanfattning... 7 Är de aktuella stöden ändamålsenliga?... 7 Räntebidraget till nyproduktion är ändamålsenligt men inte tillräckligt i förhållande till uppsatta mål... 7 Ombyggnadsstödet är krångligt och föga ändamålsenligt... 7 God träffsäkerhet för investeringsstöden till hyresrätter... 8 Investeringsbidragen till studentbostäder har ökat byggandet av studentbostäder... 8 Är stöden effektiva?... 9 Räntebidraget effektivt bara för hyresrätt... 9 Effektiva investeringsstöd till hyresbostäder Bara ett av stöden till studentbostäder var effektivt Hur skulle stöden kunna göras mer ändamålsenliga och effektiva? Anpassade schabloner för räntebidragsunderlagen Tidsbegränsning av räntebidragen Stärkt och förenklat ombyggnadsstöd Beslut om räntebidrag innan påbörjande Förhandsbesked om investeringsstöd Längre varaktighet på tillfälliga stöd Undvik rigida gränsdragningar Inga undantag för kategoribostäder Eventuella stöd till studentbostäder bör vara likvärdiga stöd till vanliga lägenheter Vilka andra effekter har stöden haft? Ökad konkurrens Ökat intresse för hyresrättsbyggande? Undanträngningseffekter? Hyressättningen i andra delar av beståndet påverkas Begränsning av lägenhetsytan kan ge sämre planlösningar Hur kan övergripande bostadspolitiska mål främjas genom ekonomiska stöd? Målen behöver konkretiseras Tydligare koppling till kommunernas ansvar Knyt statliga stöd till målen via kommunernas riktlinjer för bostadsförsörjningen Del I Bakgrund Uppdrag Utvärdering av aktuella stödformer Rapportens uppläggning Bostadsstöden i bostadspolitiken Det tidigare bostadsfinansieringssystemet Motiven till 90-talets förändringar Det nuvarande bostadsfinansieringssystemet Analys av det nu gällande bostadspolitiska målet Det nuvarande målets tillkomst Vad innebär målet? Uppföljningsbara delmål Vilka delmål följs upp i denna utvärdering?... 33

7 Sammanfattning 5 4. Verkställighetsmål för byggandet Mål för bostadsbyggande och ombyggnad Neutralitet och paritet Metoder och källor Del II Analys Bostadsbyggandet Nyproduktion Tillskott av lägenheter genom ombyggnad Utvärdering av stöden mot övergripande bostadspolitiska mål Principiella svårigheter Delmål 1: Alla ska ges förutsättningar Delmål 2: Goda bostäder Delmål 3 och 5: Rimliga boendekostnader och långsiktigt hållbara ekonomiska ramar för boendet...70 Delmål 6: Jämlika och värdiga levnadsförhållanden Delmål 8: Hållbar utveckling av planering, byggande och förvaltning Utvärdering av stöden mot angivna syften Sammanlagt utfall av stöden till nyproduktion års räntebidrag Investeringsstöden till hyresbostäder Investeringsstöden till studentbostäder Relevansen av målen om paritet och neutralitet på dagens bostadsmarknad Målen om neutralitet och paritet fortfarande aktuella För- och nackdelar med olika stödformer Finns det skäl att ge stöd till bostadssektorn? Produktions- kontra konsumtionsstöd Generella kontra selektiva stöd Engångsstöd kontra periodiska stöd till produktion Tidsbegränsade stöd kontra stöd som gäller tills vidare Bidrag kontra skatteförmåner Del III Slutsatser Har stöden främjat det övergripande bostadspolitiska målet? Förutsättningar för alla även för dem med en svag ställning på bostadsmarknaden Goda bostäder Rimliga boendekostnader och långsiktigt hållbara ekonomiska ramar för hushållen Jämlika och värdiga levnadsförhållanden En socialt, ekonomiskt och ekologiskt sett hållbar utveckling av byggande och förvaltning Bättre sätt att främja övergripande bostadspolitiska mål Har de ekonomiska stöden uppfyllt angivna syften? Räntebidraget Investeringsstöden till hyresbostäder Investeringsstöden till studentbostäder Avslutande kommentarer Bilagor

8 6 Många mål få medel

9 Sammanfattning 7 Sammanfattning Är de aktuella stöden ändamålsenliga? Med utgångspunkt i statistik, enkäter och diverse kontakter med bostadsmarknadens aktörer har vi försökt klargöra för det första om de aktuella stöden varit ändamålsenliga, dvs. om de verkat i rätt riktning i förhållande till angivna syften, och för det andra om man nådde uppsatta mål. Räntebidraget till nyproduktion är ändamålsenligt men inte tillräckligt i förhållande till uppsatta mål 1993 års räntebidrag till nyproduktion har i stort sett verkat i rätt riktning mot uppsatta mål. Men det har ur flera aspekter inte varit tillräckligt för att nå ända fram eller för att få en påtaglig effekt. Statens utgifter för bostadsbyggandet har minskat radikalt, vilket var ett av huvudsyftena. Men långt ifrån hela förändringen berodde på omläggningen av räntebidragssystemet. Stödet bidrar i viss mån till att utjämna skillnaderna i kapitalutgifter mellan upplåtelseformerna, vilket också ger utslag på boendeutgifterna i framförallt hyresrätt. Men till följd av att räntebidragsunderlaget inte avspeglar verkliga produktionskostnader, räcker inte räntebidraget för att upprätthålla neutralitet mellan å ena sidan hyresrätt och bostadsrätt och å andra sidan egnahem. Vi bedömer ändå att omfattningen av hyresrättsproduktionen under den senaste tioårsperioden skulle ha varit ännu mindre om inte räntebidraget funnits. Räntebidragen har dock inte hindrat att hyrorna totalt sett under perioden ökat mer än vad som skulle motsvara den allmänna prisutvecklingen. Att bidragsunderlaget vid nybyggnad bygger på fasta schabloner, som inte påverkas av förändringar i produktionskostnaderna, har sannolikt fungerat kostnadsdämpande utanför storstäderna. Länsstyrelsernas granskning av om samhällskraven enligt planoch bygglagstiftningen är uppfyllda har haft en positiv effekt på kvaliteten i nyproduktionen, åtminstone vad gäller tillgängligheten. Insatsen av eget kapital vid bostadsbyggande har ökat, precis som avsett. Idag satsar byggherren i vart fall ca 10 procent själv. Avsikten var att också göra fastighetsägaren mer räntekänslig. Så blev det också, vid de höga räntelägen som var aktuella vid införandet av det nya systemet. Men vid de låga räntenivåer som vi har haft på senare år har 1993 års räntebidrag på lång sikt en mer utjämnande effekt på kapitalutgifterna än det tidigare räntebidraget. Slutligen kan man konstatera att reglerna för räntebidraget till nyproduktion har blivit betydligt enklare än i det förra systemet. Ombyggnadsstödet är krångligt och föga ändamålsenligt När det gäller räntebidraget till ombyggnad blir bedömningen en annan. Detta har genom åren urholkats så kraftigt att det knappast kan ha bidragit mer än marginellt till att öka omfattningen av ombygg-

10 8 Många mål få medel nadsverksamheten. Det är snarare så att det ringa stödet gör att nödvändiga åtgärder för underhåll, förbättring och ombyggnad skjuts upp. Ett problem vid ombyggnad är att tillgänglighetskraven ofta inte uppfylls, trots att länsstyrelserna enligt förordningen ska granska även dessa projekt. Till skillnad mot bidragsreglerna vid nybyggnad har man när det gäller ombyggnad inte uppnått någon nämnvärd förenkling. Stöden upplevs av berörda parter som mycket krångliga. God träffsäkerhet för investeringsstöden till hyresrätter Investeringsstöden har haft effekt på såväl omfattningen och inriktningen på bostadsbyggandet som på hyresnivåerna. Men det är för tidigt än att säga om man kommer att nå uppsatta mål när det gäller volymerna. Investeringsstimulansen och i viss mån även investeringsbidraget, har styrt mot små och medelstora lägenheter. Hyresnivåerna har blivit märkbart lägre än de annars skulle ha varit, i synnerhet i de projekt som fått båda stöden. Samboende med ett barn och par utan barn har goda möjligheter att efterfråga dessa bostäder om de har ordinära inkomster. De som har flyttat in i dessa bostäder har i förhållandevis hög grad varit hushåll med en relativt sett svag ställning på bostadsmarknaden. Ensamföräldrar, unga hushåll, enboende och hushåll med låga inkomster är överrepresenterade. Men hyresnivåerna är egentligen för höga för att hushåll med endast en försörjare ska ha råd att bo i dem. Stöden har kommit till användning huvudsakligen i regioner med bostadsbrist och tillväxt. Men de har inte haft effekt i alla sådana regioner. Framförallt i Stockholms län har genomslaget ännu så länge varit mycket dåligt. Det är inte troligt att kravet på ekologisk hållbarhet i de aktuella investeringsstöden har haft någon effekt. Investeringsbidragen till studentbostäder har ökat byggandet av studentbostäder Investeringsbidragen till studentbostäder har medfört ett ökat byggande av studentbostäder men vi kan inte se att de haft någon nämnvärd effekt på hyresnivåerna. Det första investeringsbidraget till studentbostäder var troligen för lågt för att ge tillräckliga incitament att bygga studentbostäder. Stödet drogs dessutom in i förtid, vilket gjorde att det aldrig hann få ett ordentligt genomslag. Det andra investeringsbidraget till studentbostäder gav desto starkare incitament. Investeringsstimulansen, slutligen, har däremot knappast ökat byggandet av studentbostäder. Genom att stimulansen till studentbostäder är mindre fördelaktig än investeringsstödet i kombination

11 Sammanfattning 9 med investeringsbidraget för byggande av vanliga hyresbostäder, är det tveksamt om det kommer att stimulera byggandet av studentbostäder. Det är egentligen bara studentbostadsföretagen som kan förväntas vara lockade av detta stöd medan andra byggherrar sannolikt väljer att bygga vanliga hyreslägenheter. Med det andra investeringsbidraget till studentbostäder ökade omfattningen av byggandet nästan till de nivåer som angavs i förarbetena. På de större högskoleorterna har det ändå inte räckt för att häva bristen på bostäder för studenterna. Men på en hel del av de mindre högskoleorterna är det nu inte längre brist på bostäder för studenter. Inget av stöden till studentbostäder verkar ha påverkat hyresnivåerna i någon nämnvärd utsträckning. Det tycks vara så att hyrorna huvudsakligen avgörs av vad som går att ta ut på orten med hänsyn till bruksvärdet för studenterna. Är stöden effektiva? En annan fråga är hur effektiva de aktuella stöden har varit. Det handlar om hur stor del av det uppmätta resultatet som var en direkt följd av stöden och hur mycket hade man uppnått ändå. Men det ligger i sakens natur att effektiviteten i ett stöd inledningsvis ofta inte är särskilt hög, eftersom man i det skedet även gynnar projekt som redan var på gång. För att bedöma effektiviteten krävs alltså att stödet varit verksamt en viss tid. Räntebidraget effektivt bara för hyresrätt Räntebidraget bedömer vi, när det gäller nyproduktion av hyresbostäder, ha varit effektivt i så måtto att ytterst få av de hyreslägenheter som byggts under perioden hade kommit till stånd stödet förutan. Att administrationen av stödet inte är särskilt resurskrävande påverkar också vår bedömning att räntebidraget för nyproduktion av hyresbostäder är en stödform som är relativt effektiv i förhållande till insatta resurser. När det gäller bostadsrätter var effektiviteten troligen ganska hög i början av perioden men inte sedan slutet av nittiotalet, då räntorna var låga och efterfrågan på denna boendeform steg. Räntebidraget var förmodligen inte avgörande för byggandet då. Däremot har det, precis som för hyresrätterna, bidragit till att minska kapitalutgifterna. För egnahemmen hade räntebidragen nog viss betydelse i början av perioden men totalt sett har de inte varit särskilt effektiva i att påverka omfattningen av byggandet av egnahem. Efter 1998 har räntebidraget överhuvudtaget inte haft någon betydelse för detta byggande. Effektiviteten i räntebidraget till ombyggnad bedömer vi av ovan nämnda skäl vara låg.

12 10 Många mål få medel Effektiva investeringsstöd till hyresbostäder Vi bedömer att högst en tredjedel av det som byggts med båda dessa stöd hade blivit av stöden förutan. Investeringsbidraget har ännu så länge varit mest avgörande. Möjligen hade hälften av projekten kommit till stånd även om de inte hade fått investeringsstimulansen, vilket inte är så konstigt med tanke att de flesta bör ha varit på gång innan investeringsstimulansen infördes. Det finns skäl att tro att investeringsstimulansen i kombination med investeringsbidraget kommer att locka fram fler aktörer efter hand, och därigenom få igång alltfler projekt som annars inte skulle ha blivit av. Bara ett av stöden till studentbostäder var effektivt Det första bidraget till studentbostäder fick aldrig en chans att bli effektivt innan det drogs in. De flesta av de projekt som fick detta stöd skulle ha genomförts ändå. Det andra bidraget verkar ha fått desto större effekt. Vi bedömer att den kraftiga ökningen av byggandet av studentbostäder 2001 var en direkt följd av bidraget. När det gäller investeringsstimulansen, däremot, befarar vi en undanträngningseffekt, genom att de fördelaktigare villkoren för byggande av vanliga hyresbostäder styr undan från byggande av studentbostäder. Men detta är för tidigt än att avgöra. Hur skulle stöden kunna göras mer ändamålsenliga och effektiva? Frågan är också om de aktuella stödformerna skulle kunna utformas på ett annat sätt för att i högre grad uppnå avsedda effekter. Vi menar att man med vissa anpassningar av reglerna för stöden skulle kunna öka såväl ändamålsenligheten som effektiviteten. Anpassade schabloner för räntebidragsunderlagen För att nå syftet att upprätthålla neutralitet mellan upplåtelseformerna skulle schablonerna för bidragsunderlagen behöva anpassas bättre till nuvarande produktionskostnader. Om schablonerna för bidragsunderlagen dessutom i någon mån anpassades efter lokala variationer och skillnader i exploateringsförutsättningar, t.ex. behov av marksanering, skulle effekten av stöden sannolikt öka. Tidsbegränsning av räntebidragen Räntebidraget lämnas med nuvarande regler under obegränsad tid. Problemet är att ingen tror på att ett periodiskt bidrag kan ges i evig tid, vilket leder till olika sätt att bedöma nuvärdet av stödet. Det vore därför bättre om det var tidsbegränsat. Stärkt och förenklat ombyggnadsstöd Stöd ska ha så enkla och klara regler som möjligt. Det har inte det nuvarande ombyggnadsstödet. För att statens stöd till åtgärder i det

13 Sammanfattning 11 befintliga beståndet ska kunna få någon effekt i förhållande till ekonomisk och administrativ insats måste det både stärkas och förenklas. Boverket har i samband med ett regeringsuppdrag om underhållsbehovet lämnat förslag till hur man skulle kunna förstärka stödet till ombyggnad, förbättringar och underhåll 1. Beslut om räntebidrag innan påbörjande Det finns skäl att överväga om beslut om räntebidrag, och eventuellt även om andra ekonomiska stöd, ska ha fattats innan ett byggprojekt kan påbörjas. Detta för att öka möjligheterna för länsstyrelsen att påtala eventuella brister innan det innebär merkostnader att åtgärda felen. Också för byggherren skulle det vara en fördel med ett bindande beslut redan inför diskussionen med finansiären. En sådan rutin skulle dessutom bidra till en tidig och tillförlitlig statistik om bostadsbyggandet. Förhandsbesked om investeringsstöd Ett problem med investeringsstöden är att byggherren inte kan vara säker på att få stöd innan han i princip är klar med projekteringen, eftersom det är först då han kan lämna en fullödig ansökan. Om det fanns en möjlighet för byggherren att få ett förhandsbesked i tidigt skede, skulle denna osäkerhet elimineras. På så sätt skulle man också mana till tidig dialog mellan länsstyrelsen och byggherren. Ett sådant besked skulle naturligtvis vara villkorat med att byggherren uppfyller de krav som ställs för att få stödet. Längre varaktighet på tillfälliga stöd Det tar ofta lång tid från idé till påbörjande av ett bostadsprojekt. Stöd som avser stimulera ökat bostadsbyggande bör därför vara långvariga, dvs. finnas kvar under en längre men gärna avgränsad period. Vi bedömer att fem år är ett minimum. Detta hindrar inte att stöden rambegränsas, med möjlighet att i någon mån anpassa ramen efter oväntade svängningar i konjunkturen. Men att utan förvarning dra in beslutade stödformer minskar trovärdigheten för bostadspolitiken. Undvik rigida gränsdragningar Gränsen på max 70 kvadratmeter för att en lägenhet ska berättigas till investeringsstimulans har ifrågasatts av många. Boverket menar att man i möjligaste mån bör undvika sådana skarpa gränser. I de flesta fall är det bättre med en glidande skala eller ungefärliga riktvärden. Det är olyckligt med en gräns som fungerar som en stupstock, vilket ytkravet i investeringsstimulansen gör. Dessutom tror vi att bedömningen av exakt vilken typ av bostäder som det är störst behov av helst inte ska göras centralt utan på den lokala bostadsmarknaden, företrädesvis av kommunen, som har ansvaret för bostadsförsörjningen. 1 Bättre koll på underhåll, Boverket 2003.

14 12 Många mål få medel Inga undantag för kategoribostäder Om syftet är att nå små hushåll med låga eller normala inkomster bör man inte utesluta äldre och funktionshindrade. Vi menar att investeringsstöden borde kunna lämnas även till kategoriboende. Investeringsstimulansen går även till genomgångsbostäder för hemlösa. Om detta ska få något genomslag bör man ändra reglerna för dessa bostäder på så sätt att temporära bygglov och ofri grund inte är något hinder för att få stöd. Eventuella stöd till studentbostäder bör vara likvärdiga stöd till vanliga lägenheter Det är inte optimalt om reglerna styr mot bidragsmaximering, utan hänsyn till den lokala efterfrågan. Det bör därför inte finnas flera stödformer samtidigt till samma upplåtelseform och som kan lämnas på samma plats. Det talar för att stödet till studentbostäder bör vara lika stort som det som går till hyresbostäder för andra grupper. Men detta i sin tur gör det tveksamt om det överhuvudtaget finns behov av ett särskilt stöd till studentbostäder om det parallellt lämnas investeringsstöd till vanliga hyresbostäder. Vi har fått indikationer på att det befintliga beståndet av särskilda studentbostäder nu är tillräckligt på de flesta högskoleorter och att resterande bostadsbehov för studenterna med fördel löses genom att bygga små lägenheter inom det ordinära beståndet. Men där den generella bostadsbristen är mycket hög, t.ex. i Stockholm, behövs en fortsatt utbyggnad av studentbostäder. Vilka andra effekter har stöden haft? De aktuella stödformerna har också effekter som inte var avsedda, och som i vissa fall är positiva och i andra fall måste betraktas som en nackdel. Ökad konkurrens Andelen privata byggherrar har varit oväntat hög bland projekt som fått investeringsstöd till hyresbostäder. Detsamma gäller investeringsbidragen till studentbostäder. Det verkar som om dessa stöd har lockat fram nya och nygamla byggherrar på de olika bostadsmarknaderna. Konkurrensen på byggherresidan bör därmed ha ökat. Ökat intresse för hyresrättsbyggande? Att investeringsstöden till hyresbostäder har fått igång byggandet av hyresbostäder som riktar sig till hushåll i vanliga inkomstlägen verkar också ha ökat branschens intresse för denna typ av byggande. Vi har uppfattat att inställningen att det inte går att bygga hyresrätter har rubbats. Det kan leda till att byggandet av sådana bostäder ökar, även utöver det som är direkt initierat av stöden.

15 Sammanfattning 13 Undanträngningseffekter? Vi befarar, som redan nämnts, att byggandet av studentbostäder trängs undan till följd av de fördelaktigare villkor som idag erbjuds om man i stället väljer att bygga vanliga hyresbostäder. Byggandet av större lägenheter har sannolikt trängts undan till förmån för mindre lägenhetstyper. Det är också möjligt att det ökade intresset för hyresrättsbyggande i någon mån kan ha trängt undan byggande av bostadsrätter. Hyressättningen i andra delar av beståndet påverkas Om riktvärdena för hyrorna i bostäder som byggs med investeringsstöd bidrar till att hålla nere produktionskostnader och hyror i annan nyproduktion är det en positiv effekt. Problem kan uppstå om fastighetsägare, som inte fått stöd och som initialt ändå kunnat ta ut de hyror som behövs för att projektet ska gå runt, tvingas sänka hyrorna efter en bruksvärdeprövning gentemot bostäder som byggts med stöd. Om de senare färdigställts efter det förstnämnda projektet har den fastighetsägare som inte fått stöd dessutom inte haft möjlighet att förutse problemet. Detta har förekommit men vi uppfattar det inte som något betydande problem. Begränsning av lägenhetsytan kan ge sämre planlösningar Strävan efter ytsnåla planlösningar för att komma ner i hyra har sannolikt ökat benägenheten att välja öppna planlösningar. Vi har sett att det ibland leder till ganska dåliga planlösningar. De omprojekteringar som gjorts för att anpassa projekt till villkoren för investeringsstimulansen har i vissa fall också lett till sämre planlösningar. Hur kan övergripande bostadspolitiska mål främjas genom ekonomiska stöd? De statliga stöden till bostadsbyggandet under den senaste tioårsperioden har inte bidragit till att lösa upp den bebyggelsemässiga och etniska segregationen, snarare tvärtom. Inte heller kan vi se att de påverkat bostadsbyggandet i hållbar riktning. Frågan är hur man ska kunna säkra att det som byggs med ekonomiskt stöd från staten också främjar övergripande bostadspolitiska mål. Målen behöver konkretiseras Det övergripande bostadspolitiska målet är alldeles för oprecist för att kunna ge vägledning i praktisk politik, vare sig på statlig eller på lokal nivå. Det behöver tolkas och uttryckas i uppföljningsbara delmål. Boverket har inom ramen för detta uppdrag gjort ett första utkast till en sådan precisering.

16 14 Många mål få medel Tydligare koppling till kommunernas ansvar Vi menar också att kommunernas bostadsförsörjningsansvar på ett tydligare sätt bör kopplas till det av riksdagen fastställda bostadspolitiska målet. Detta mål borde fungera som vägledning för kommunerna i deras arbete med att ta fram lokala mål och riktlinjer för bostadsförsörjningen. Men det förutsätter att målet först bryts ner till konkreta, uppföljningsbara delmål. Knyt statliga stöd till målen via kommunernas riktlinjer för bostadsförsörjningen Då skulle regeringen, i de fall man vill använda ekonomiska stöd till bostadsbyggandet för att främja de övergripande bostadspolitiska målen, kunna villkora stöden med att kommunen ifråga har tagit fram riktlinjer för bostadsförsörjningen ett krav som följer redan av bostadsförsörjningslagen. Inte heller detta skulle naturligtvis vara någon garanti för att stöden verkligen främjar bostadspolitiska mål, men det skulle lyfta fram kommunernas ansvar i sammanhanget och skapa incitament för att arbeta med boendefrågorna lokalt. Man skulle också kunna undvika att detaljstyra på ett sätt som kanske inte passar alla lokala bostadsmarknader.

17 Bakgrund 15 Del I Bakgrund 1. Uppdrag Under en följd av år har det blivit allt tydligare att bostadsmarknaden är i obalans. Samtidigt som en hel del kommuner fortfarande har ett vikande befolkningsunderlag och problem med outhyrda lägenheter är det bostadsbrist i allt fler kommuner. Det har varit påtagliga svårigheter att få igång ett byggande som motsvarar den ökande efterfrågan på bostäder. Bostadsmarknaden är en sektor som sedan lång tid varit föremål för offentliga ingripanden, såväl regleringar som olika former av subventioner. Samhällets ingripanden har särskilt motiverats med det bostadspolitiska mål som riksdagen fastställt. Det nu gällande bostadspolitiska målet lyder Målet för bostadspolitiken är att alla skall ges förutsättningar att leva i goda bostäder till rimliga kostnader och i en stimulerande och trygg miljö inom långsiktigt hållbara ramar. Boende- och bebyggelsemiljön skall bidra till jämlika och värdiga levnadsförhållanden och särskilt främja en god uppväxt för barn och ungdomar. Vid planering, byggande och förvaltning skall en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling vara grund för verksamheten. (prop 2002/03:1, bet. 2002/03: BoU1, rskr. 2002/ 03:66) Sedan 1993 har de statliga subventionerna till bostadsbyggande emellertid lagts om och skurits ner. Tyngdpunkten har förskjutits från generella stöd till allt större inslag av stödformer som riktar sig till en viss typ av byggande. Utvärdering av aktuella stödformer Boverket har enligt beslut den 11 december 2003 regeringens uppdrag att utvärdera några av de statliga stödformer som har varit aktuella under senare år. Stöden ska utvärderas mot de syften som regeringen angett för respektive stödform. Boverket ska också bedöma om och i så fall hur eller varför inte dessa stöd har främjat det övergripande bostadspolitiska målet. Andra effekter som respektive stödform kan ha haft på bostadsmarknaden ska också belysas. Upp-

18 16 Många mål få medel draget omfattar även en särskild analys av de utpekade stödformernas betydelse i förhållande till paritets- respektive neutralitetsmålet 2, samt vilken relevans dessa mål har för dagens bostadspolitik. Slutligen ska Boverket inom ramen för uppdraget utreda och redovisa föroch nackdelar med principiellt olika stödkonstruktioner. Den tidsperiod det handlar om är åren och de stöd som omfattas av utvärderingen är: Statlig bostadsbyggnadssubvention enligt 1993 års räntebidragssystem, här kallad räntebidraget Detta periodiska stöd lämnas till ny- eller ombyggnad av hyres- och bostadsrättshus för att reducera räntekostnaden. Tidigare kunde även egnahem få räntebidrag. För nybyggnad är bidraget numera 30 procent av ett schablonberäknat bidragsunderlag. Vid ombyggnad lämnas bidrag bara till vissa typer av åtgärder, närmare precisering finns i avsnitt 8. Det finns ingen bortre tidsgräns för stödet utan det lämnas årligen, så länge huset står kvar. En förutsättning för att de nedan nämnda engångsstöden ska lämnas är att projektet får räntebidrag. Investeringsbidragen för anordnande av bostäder för studenter (1997 respektive 2000) Det rör sig om två olika engångsstöd på maximalt kr respektive kronor per studentrum, som har lämnats för ny- eller ombyggnad av studentbostäder. Stöden var både tids- och rambegränsade. Investeringsbidrag för byggande av hyresbostäder i områden med bostadsbrist (2001) Detta stöd lämnas som ett engångsbelopp på maximalt kr, kr respektive kr per lägenhet, beroende på vilken region projektet ligger i. Bidraget ökar med lägenhetsstorleken upp till ca 60 m 2, men för ytor därutöver ges inget stöd. Det var från början bara avsett för nybyggnad men har under 2003 utökats till att även avse vissa ombyggnader. Om stödet kombineras men investeringsstimulans, se nedan, lämnas maximalt kr, kr respektive kr för de lägenheter i projektet som får investeringsstimulansen. Bidraget är rambegränsat och upphör år Investeringsstimulans för byggande av hyresbostäder och studentlägenheter (2003) Denna stimulans, som ges genom en kreditering på skattekontot, motsvarar en sänkning av momsen från 25 till 6 procent, dock högst kr, kr eller kr per lägenhet, beroende på vilken region projektet ligger i. Stimulansen lämnas bara till lägenheter på högst 70 m 2 och bara i tillväxtregioner. Någon tidsbegränsning av stimulansen har inte angetts. 2 Se avsnitt II.2 för en definition.

19 Bakgrund 17 Rapportens uppläggning Rapporten består av tre huvuddelar. I del I ges en bakgrund till själva utvärderingen, i del II återfinns själva utvärderingen och i del III sammanfattas slutsatserna. I del I beskrivs först uppdraget och sedan, i avsnitt 2, ges en översikt över hur de grundläggande förutsättningarna för bostadsfinansiering förändrades genom övergången till 1993 års bostadsfinansieringssystem. Analys av det bostadspolitiska målet För att kunna utvärdera stöden mot det övergripande bostadspolitiska målet har vi behövt göra en tolkning och analys av detta mål. Denna analys, som redovisas i avsnitt 3, ska ses som ett första försök att i någon mån operationalisera det övergripande bostadspolitiska målet. Det handlar framförallt om vilka delmål man kan urskilja och hur de olika delmålen skulle kunna följas upp. Utvärderingen ska enligt direktiven bara omfatta de bostadspolitiska mål som kan tänkas främjas genom ekonomiskt stöd till bostadsbyggandet. Därför görs här också en preliminär avgränsning av vilka delmål som ska behandlas i analysen. Andra mål samt metoder och källor I avsnitt 4 redovisas de operationella mål för bostadspolitiken som regeringen sätter upp, framförallt i regeringsförklaringen och i budgetpropositionen, och som vi menar också bör beaktas i en utvärdering av bostadspolitiskt motiverade insatser. Val av källor och metoder och källor beskrivs i avsnitt 5. Utvärdering mot det bostadspolitiska målet Del II Analys inleds med en beskrivning av bostadsbyggandet, totalt sett och oavsett stödform, under hela den period som är aktuell för utvärderingen (avsnitt 6). I avsnitt 7 analyseras sedan utfallet av stöden i förhållande till det övergripande bostadspolitiska målet. För varje delmål tecknas först en övergripande bild av hur utvecklingen av boendet och byggandet har sett ut ur denna aspekt under den tidsperiod som utvärderingen avser. Först i nästa steg analyseras om de aktuella stödformerna kan ha bidragit till denna utveckling och i så fall hur. Eller varför de eventuellt inte har det. Vi diskuterar också hur stöden skulle kunna utformas för att bättre främja dagens bostadspolitiska mål. Utvärdering mot stödens syften I avsnitt 8 återfinns utvärderingen av de aktuella stöden mot de syften som regeringen uttryckt för respektive stödform. Vi utgår huvudsakligen från de syften som kan betraktas som bostadspolitiska samt de operationella mål för bostadspolitiken som bland annat uttrycks i samband med beslut om anslag till bostadsstöden. Stöden behandlas i tre grupper räntebidragen till ny- och ombyggnad, investeringsstöden till hyresbostäder och slutligen investeringsstöden till

20 18 Många mål få medel studentbostäder. Vi diskuterar om stödens utformning var adekvat utifrån syftena och hur stöden skulle ha kunnat göras mer ändamålsenliga och effektiva. Neutralitets- och paritetsmålets relevans idag I avsnitt 9 diskuteras dels målet om neutralitet mellan upplåtelseformerna, dels målet om paritet mellan bostäder med olika byggår, utifrån relevansen av dessa mål på dagens bostadsmarknad. För- och nackdelar med olika stödformer De principiellt olika sätt som finns att konstruera statliga ekonomiska stöd på är framförallt produktions- kontra konsumtionsstöd, generella kontra selektiva stöd, engångs- kontra periodiska stöd, tillfälliga kontra långvariga stöd samt bidrag kontra skatteförmåner. I avsnitt 10 förs ett principiellt resonemang om för- och nackdelar med respektive stödform och vad som skulle hända om det överhuvudtaget inte fanns något statligt stöd till bostadssektorn. Slutsatser och kommentarer I uppdraget ingår inte att föreslå något nytt subventionssystem, men vi uppfattar att det yttersta syftet med utvärderingen är att bidra med ett av flera underlag för beslut om en ny bostadspolitik. I del III sammanförs de slutsatser som dragits med avslutande kommentarer och förslag till alternativa lösningar, som vi menar bör övervägas i den diskussionen.

21 Bakgrund Bostadsstöden i bostadspolitiken Det nuvarande bostadsfinansieringssystemet innebar en radikal förändring i synen på statens och de regionala offentliga aktörernas roll. Det tidigare bostadsfinansieringssystemet I början av 90-talet byggde bostadsfinansieringssystemet på: Ett statligt långsiktigt lånesystem med en s.k. garanterad ränta. Räntebidraget täckte den del av låneutgifterna som översteg den s.k. garanterade räntan. Systemet innebar att staten tog en väsentlig del av risktagandet vid långivning, i synnerhet till flerbostadshus. Syftet var att hålla nere ränteutgifterna och därmed boendekostnaderna i nyproducerade lägenheter. Tillfälliga kostnadshöjningar, beroende på stegringar i byggkostnader och räntor, skulle inte få slå igenom på bostadskostnaderna. Systemet gjorde byggherrens kapitalutgifter förutsägbara. Tillfälliga produktionsstöd, som ofta var selektiva stöd, till ombyggnad och olika sysselsättningsskapande åtgärder samt stöd som inrättades av rent arbetsmarknadspolitiska skäl. Det s.k. ROT-programmet för reparationer, ombyggnader och tillbyggnader fanns kvar till år Det var sysselsättnings- och stabiliseringspolitiska motiv som vägde tungt även här. Kostnads- och kvalitetsprövning av varje låneobjekt samt prövning av funktionell lämplighet genom byggnadsnämndernas bygglovsprövning. Stöd till flerbarnsfamiljer för förvärv av egnahem. Bostadsbidrag för att stödja flerbarnsfamiljer att skaffa bostäder med god utrymmes- och utrustningsstandard. Inriktningsmålet för utrymmesstandard var: inte fler än två boende per rum, kök och ett rum oräknat, och att varje barn skall ha möjlighet till ett eget rum. En offentlig mottagare för de statliga stöden, bestående av starka regionala förmedlingsorgan, liksom av starka lokala planeringsorgan utrustade med planmonopol, markvillkor, allmännyttiga bostadsföretag, bostadsförsörjningsprogram och tillsynsansvar. Ett hyressättningssystem som byggde på bruksvärdet, det vill säga hyror motsvarande självkostnaden i allmännyttan, och där självkostnaden innebar att intäkterna skulle täcka drift och underhåll i beståndet som helhet och möjliggöra önskvärt nybyggande. Motiven till 90-talets förändringar Hösten 1991 beslöt den nya borgerligt dominerade riksdagen att inte införa det räntelånesystem som den tidigare socialdemokratiska regeringen föreslagit. Istället beslutades att en rad av de dittillsvarande kraven vid ny- och ombyggnad skulle slopas. Detta gällde

22 20 Många mål få medel mark- och konkurrensvillkoren, kommunal anvisningsrätt samt produktionskostnadsprövningen. Den statligt reglerade bostadslånegivningen beslutades upphöra från den 1 januari Istället infördes ett system för statliga kreditgarantier för lån på kreditmarknaden. Motiven till att avskaffa de olika kraven vid bidragsgivning var att producenter och byggherrar borde kunna vända sig till konsumenterna direkt och tillfredsställa marknadens efterfrågan på bostäder. Kvar fanns bara krav på att bostäderna skulle avse permanentboende samt vissa grundläggande krav på utrymmes- och utrustningsstandard, liksom krav på hyresgästinflytande vid ombyggnad av hyresbostäder och krav på konsumentskydd. En avreglering bedömdes som nödvändig för att åstadkomma sänkta byggkostnader. Markvillkor, kommunal bostadsanvisningsrätt, produktionskostnadsprövning och konkurrensvillkor bedömdes bara innebära en kostnadshöjande tidsutdräkt. Det fanns ingen anledning att öka kommunernas inflytande över byggandet mer än vad som följde av planlagstiftningen. Borttagandet av de flesta krav för erhållande av statligt stöd förklarades vara det första steget i en omfattande avreglering av byggandet. Motiven till reformeringen av stödsystemet och införandet av det s.k. Danellsystemet var att bostadspolitiken måste underordnas den allmänna ekonomiska politiken. Det dåvarande stödsystemet motverkade sparande och avskärmade aktörerna på bygg- och bostadsmarknaderna från effekterna av den ekonomiska politiken. Detta bedömdes ha försenat nödvändiga strukturförändringar och lett till okontrollerade kostnadsökningar, både för staten och för medborgarna. Det höga ränteläget var huvudorsaken till problemen med det gällande bostadsfinansieringssystemet. Ansträngningarna hade riktats in på att genom kostsamma och instabila stödsystem hindra marknadsräntornas genomslag i boendekostnaderna. De omfattande subventionerna bedömdes samtidigt ha dolt de kraftiga ökningarna av byggkostnaderna. Syftet med det nya systemet för bostadsfinansiering var att: successivt minska de statliga subventionerna till bostadsbyggandet. göra boendet mer räntekänsligt. avreglera och förenkla i regelverket kring det statliga stödet till bostadsbyggandet, samt skapa press på produktionskostnaderna genom ändrade regler för beräkning av bidragsunderlaget. Målsättningen för det stödsystem som infördes 1993 var således att låntagarna själva i ökande omfattning skulle träffas av förändringar i kapitalkostnaderna för bostadsbyggande, negativa såväl som positiva. Räntebidragen för ny- och ombyggnad skulle successivt avvecklas för egnahem. Med hänsyn till de skatteregler som gällde för egna-

23 Bakgrund 21 hem skulle det finnas kvar en viss subvention av hyres- och bostadsrätter. Men fram till årgång 1999 skulle det ske en successiv avtrappning av stöden ner till en nivå på 30 procent av den beräknade ränteutgiften för hyres- och bostadsrättshus. Ansvaret kunde, bara på grund av bostadssektorns storlek, inte vältras över på staten och samhället i övrigt utan allvarliga skadeverkningar för dessa. Bostadspolitiken måste, menade man, utformas så att inflationen bekämpas, sparandet främjas och statens utgifter minskas. Det ifrågasattes om kostnaderna för bostadsfinansieringssystemet stod i någon rimlig proportion till de faktiska bostadspolitiska problemen, som vid den här tiden uppfattades handla om vissa gruppers boende: ungdomars, äldres och funktionshindrades. Bostadsbeståndet var moderniserat och trångboddheten ett marginellt problem. De förändringar som påbörjades av den socialdemokratiska regeringen i början av 90-talet, genomfördes i huvudsak av den borgerliga regeringen åren och fullföljdes därefter av den socialdemokratiska regeringen för att kunna möta de problem som angivits ovan. Samtidigt skulle ambitionerna inom bostadspolitiken inte sänkas. I stället höjdes de, genom att ekologin och hållbarhetsaspekterna kom att betonas hårdare. Det nuvarande bostadsfinansieringssystemet Övergången år 1993 till det nu aktuella bostadsfinansieringssystemet innebär att: Bostadsfinansieringen sker på den öppna kreditmarknaden. Låntagarna står för huvuddelen av räntekostnaderna och för stor del av riskerna vid ränteförändringar. Den generella ekonomiska politiken blir huvudinstrument också för bostadspolitiken. Kontroll över statens budgetsaldo och utgifter leder tillsammans med en rörlig växelkurs till låg inflation och låga räntor. För att hålla nere utgifterna för bostadspolitiken avvecklas det statliga lånesystemet med garanterad ränta. Ett räntelånesystem föreslogs 1991 men genomfördes inte. Istället reduceras räntebidragens uppgift till att upprätthålla neutraliteten mellan upplåtelseformerna. Räntebidragen för flerbostadshus skall motsvara ränteavdragen för egnahem och blir eviga. Det statliga risktagandet finns kvar i form av ett kreditgarantisystem. Istället för att garantera byggherrens ränteutgifter försäkrar staten kreditgivarens krediter. Bostädernas funktionella lämplighet och tillgänglighet prövas inte längre genom bygglov utan kontrolleras av en av byggherren anlitad kvalitetsansvarig, under byggnadsnämndens tillsyn. Från 1995 sker dessutom prövning hos länsstyrelserna i samband med handläggningen av räntebidragsärendet.

24 22 Många mål få medel Bostadsbidragen höjs i samband med skattereformen, både för att parera effekterna på hyrorna, och för att följa produktionskostnaderna i nybyggnad reduceras stödet drastiskt och blir i huvudsak ett stöd för familjer med en förälder, i hyresrätt, och i viss mån för studenter. De viktigaste regelförändringarna som infördes 1997 var: preliminära bidrag som avstämdes i efterhand mot uppgivna inkomster individuella inkomstgränser för makar/sammanboende med barn, den s.k. arbetslinjen, ändrade regler för beräkning av den bidragsgrundande bostadskostnaden införs för boende i egnahem och bostadsrätt begränsningar av den bidragsgrundande bostadsytan. Räntebidragen för egnahem avvecklas successivt och skatteavdragen för egnahem reduceras till 30 procent av räntekostnaderna. Nybyggda egnahem slipper fastighetsskatten de första 5 åren. Tillfälliga selektiva produktionsstöd används även fortsättningsvis, bl.a. av arbetsmarknadspolitiska skäl, t.ex. stöd till studentbostäder och till åtgärder för att förbättra inomhusmiljön samt stöd till energibesparande åtgärder. Efter sekelskiftet införs olika stöd för byggandet av hyresbostäder. Ett återkommande inslag är olika miljörelaterade stöd En i mindre grad detaljreglerande offentlig mottagare, genom att markvillkoret tas bort. Större självständighet för allmännyttiga bostadsföretag Kommunernas ansvar för bostadsförsörjningen tonas ner men betonas på nytt med den nya Bostadsförsörjningslagen som införs den 1 januari Enligt denna ska kommunerna ta fram riktlinjer för bostadsförsörjningen och riktlinjerna ska antas av kommunfullmäktige minst en gång per mandatperiod. Hyresförhandlingssystemet är kvar. Olika former av stöd införs för att konsolidera kommunala bostadsföretag genom att riva delar av beståndet. Statens bostadsnämnd inrättas 2002.

25 Bakgrund Analys av det nu gällande bostadspolitiska målet Det bostadspolitiska målet har sedan lång tid tillbaka handlat om att alla ska ha tillgång till sunda, rymliga, välplanerade och ändamålsenligt utrustade bostäder till rimligt pris. Det har varit bred politisk enighet kring detta. Det nuvarande målets tillkomst Den bostadspolitiska utredningen fick i uppdrag att precisera målen för en fortsatt social bostadspolitik och lade i rapporten Bostadspolitik 2000 från produktions- till boendepolitik (SOU 1996:156) fram ett förslag som ligger till grund för det nu gällande målet för bostadspolitiken. I juni 1998 fastställde riksdagen ett nytt övergripande mål för bostadspolitiken: Bostaden är en social rättighet och bostadspolitiken ska skapa förutsättningar för alla att leva i goda bostäder till rimliga kostnader och i en stimulerande och trygg miljö inom ekologiskt hållbara ramar. Boendemiljön ska bidra till jämlika och värdiga levnadsförhållanden och särskilt främja en god uppväxt för barn och ungdomar (prop. 1997/98:119, bet. 1997/ 98:BoU10, rskr 1997/98:306). I samband med budgetpropositionen för år 2003 föreslog regeringen 3 en ny målformulering, som riksdagen fastställde i december 2002: Målet för bostadspolitiken är att alla skall ges förutsättningar att leva i goda bostäder till rimliga kostnader och i en stimulerande och trygg miljö inom långsiktigt hållbara ramar. Boende- och bebyggelsemiljön skall bidra till jämlika och värdiga levnadsförhållanden och särskilt främja en god uppväxt för barn och ungdomar. Vid planering, byggande och förvaltning skall en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling vara grund för verksamheten. (prop 2002/03:1, bet. 2002/03:BoU1, rskr. 2002/03:66). Den största skillnaden jämfört med den tidigare målformuleringen var tillägget om hållbar utveckling. Bakgrunden var att regeringen i mars 2002 hade lagt fram en Nationell handlingsplan för hållbar utveckling (skr. 2001/02:172, bet. 2001/02:MJU16, rskr. 2001/02:315). Enligt den tidigare målformuleringen från 1998 skulle det skapas förutsättningar att bo och leva inom ekologiskt hållbara ramar. Nu menade regeringen att bostadspolitiken borde kompletteras med den bredare målsättning som den nationella handlingsplanen gav uttryck för och som omfattade tre dimensioner av hållbar utveckling (prop. 2002/03:1). I detta tillägg valde man att knyta hållbarhetsaspekterna till planering, byggande och förvaltning och inte som tidigare till boendet. Övriga förändringar blev inte föremål för diskussion, åtminstone inte så att det återspeglades i propositionen eller utskottsbetänkandet. Det är ändå värt att nämna att inledningen Bostaden är en 3 I bilaga 2 finns en utförligare beskrivning av turerna kring framtagandet av det nu gällande bostadspolitiska målet.

26 24 Många mål få medel social rättighet togs bort och att formuleringen bostadspolitiken ska skapa förutsättningar för alla ändrades till målet för bostadspolitiken är att alla ska ges förutsättningar. Vi menar att dessa båda förändringar tyder på en sänkning av ambitionsnivån i bostadspolitiken men ger oss här inte in på att försöka tolka den exakta innebörden av detta. Vi fokuserar i stället på att försöka ge ett uppföljningsbart innehåll åt de olika delarna av målet, för att i enlighet med uppdraget kunna utvärdera de ekonomiska stöden till bostadsbyggandet mot olika aspekter av det bostadspolitiska målet. Vad innebär målet? Det bostadspolitiska målet är långt och svårt att omedelbart ta till sig. Genom att spalta upp det i tre huvuddelar blir det tydligare vad det handlar om. Den första meningen gäller alla människors möjligheter att kunna skaffa sig ett i vid mening bra boende: Alla ska ges förutsättningar att leva i goda bostäder till rimliga boendekostnader i en stimulerande och trygg miljö inom långsiktigt hållbara ramar Den påföljande meningen tar mer direkt sikte på bostadsområdenas kvalitet och funktion: Boendemiljön ska bidra till jämlika och värdiga levnadsförhållanden och främja en god uppväxt för barn och ungdomar. I dessa delar utgår målet mer eller mindre direkt från individerna och hushållen. Så långt måste en eventuell uppföljning av målet rimligtvis också göras på den nivån, alltså i termer av vilka effekter bostadspolitiken har på boendeförhållandena. Den sista meningen, som är ett tillägg till den ursprungliga formuleringen från 1998, innebär att man ansluter bostadspolitiken till miljömålen: Ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling ska vara grund för planering, byggande och förvaltning. Här handlar det inte längre om individer och hushåll utan om miljön, samhällsekonomin och det sociala livet samhället. I denna del avser målet inte boendeförhållandena utan den kommunala planeringen, bostadsbyggandet och förvaltningen av bostäder och boendemiljöer. Bostadsbyggandet snarare medel än mål När vi utvärderar de statliga ekonomiska stöden till bostadsbyggandet utifrån vilka effekter de haft i förhållande till det bostadspolitiska målet är det viktigt att notera att detta mål inte alls handlar om hur många bostäder som ska byggas. Ifråga om bostadsbyggandet sägs inget annat än att detta ska ske på ett sätt som främjar en hållbar utveckling. Bostadsbyggandet måste alltså i det här sammanhanget betraktas som ett medel och inte ett mål i sig.

27 Bakgrund 25 Uppföljningsbara delmål Om man ska kunna följa upp och utvärdera den förda politiken utifrån det bostadspolitiska målet räcker det inte att urskilja ovan nämnda tre huvuddelar av målformuleringen. Man måste också ge de olika delarna en konkret innebörd. Och för att kunna göra det behövs en ytterligare uppdelning i någorlunda väl avgränsade delmål. Vi identifierar följande åtta delmål: 1. Alla ska ges förutsättningar 2. Goda bostäder 3. Rimliga boendekostnader 4. Stimulerande och trygg miljö 5. Långsiktigt hållbara ramar 6. Jämlika och värdiga levnadsförhållanden 7. Goda uppväxtmiljöer 8. Ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling Vad innebär då dessa delmål? När vet man om de är uppfyllda? För att ens kunna veta om utvecklingen går åt rätt håll eller ej måste man på något sätt operationalisera målen, dvs. hitta rimliga tolkningar, indikatorer och nyckeltal. Våra tolkningar och förslag till indikatorer på måluppfyllelse bygger huvudsakligen på de officiella förarbetena till det bostadspolitiska målet, dvs. propositionerna som föregick besluten om nya målformuleringar 1998 respektive Men i vissa stycken har vi i brist på underlag fått göra egna bedömningar av vad som kan anses vara en rimlig tolkning. Kan målen främjas med ekonomiskt stöd till bostadsbyggandet? Enligt direktiven ska Boverkets utvärdering utgå från de bostadspolitiska mål som kan främjas av ekonomiskt stöd till bostadsbyggande. Vi uppfattar denna avgränsning som att man avser ekonomiska stöd till bostadsbyggandet i sig. Man kan troligen främja de flesta mål i samband med ekonomiska stöd till byggandet om dessa stöd förenas med konkreta och uppföljningsbara krav på just det man vill uppnå. Men sådana krav kan ha negativa effekter ur andra aspekter. De kan t.ex. medföra krångliga regler och tungrodd administration. Om huvudsyftet är att snabbt få fram bostäder till rimliga kostnader kan detta motverka syftet. Om man däremot inte villkorar stöden på detta sätt är det mer begränsat vilka av delmålen som skulle kunna främjas med ekonomiskt stöd till bostadsbyggandet. I anslutning till tolkningen av varje delmål gör vi en preliminär bedömning av i vilken utsträckning det är möjligt att främja delmålet i fråga med ekonomiskt stöd till bostadsbyggandet utan särskilda villkor som avser just det delmålet.

28 26 Många mål få medel Delmål 1. Alla ska ges förutsättningar Vi uppfattar att regeringen och riksdagen med frasen alla skall ges förutsättningar vill betona att målet verkligen omfattar alla människor även dem som har det svårare än andra att skaffa sig en bostad som motsvarar behovet. Och i praktiken är det denna senare grupp som samhället särskilt behöver värna om för att uppfylla denna målsättning. Det handlar framförallt om barnfamiljer med låga inkomster, vissa grupper av äldre människor, personer med funktionshinder, ungdomar, asylsökande och hushåll med flyktingbakgrund samt hemlösa. Dessa och andra grupper kan ha svårt att hävda sina intressen, i synnerhet där det råder brist på bostäder. Utvecklingen av antalet hemlösa är en indikator på måluppfyllelsen i denna del, men också t.ex. ungdomars (ofrivilliga) kvarboende i föräldrahemmet, köer till studentbostäder och antal äldre som väntar på plats i särskilt boende. En god tillgång på bostäder är en nödvändig om än inte tillräcklig förutsättning för att uppfylla detta delmål. Därför kan antal kommuner med bostadsbrist fungera som en annan typ av indikator på utvecklingen i förhållande till detta delmål. Kan främjas av ekonomiskt stöd till bostadsbyggande? Ekonomiskt stöd till bostadsbyggande bör kunna bidra till att öka utbudet av bostäder och därmed till att skapa förutsättningar för alla att kunna leva i en lämplig bostad. Men man bör som sagt vara medveten om att ett generellt sett stort utbud av bostäder inte är någon garanti för att detta delmål ska uppnås. Delmål 2. Goda bostäder Fram till 1998, när grunden för det nuvarande bostadspolitiska målet lades, sa man att bostadspolitiken skulle leda till sunda, rymliga och välplanerade bostäder. Denna skrivning har alltså nu ersatts av bara goda bostäder, vilket gör det svårare att tolka. Att man numera väljer en kortare och mindre konkret målformulering när det gäller bostädernas kvalitet kan hänga samman med den radikala förbättringen av boendestandarden under efterkrigstiden. Man skulle kunna hävda att vi i långa stycken faktiskt har uppnått målet om sunda, rymliga och välplanerande bostäder. Men det hindrar inte att det förekommer brister i kvaliteten i bostäderna. Problem med osunda bostäder kommer tillbaka i nya former. Byggslarv kan leda till fuktskador i husen och nya oprövade material eller konstruktioner kan ge upphov till allergier för de boende. I den senaste bostadspolitiska propositionen konstaterades att vi i Sverige har en jämfört med många andra länder hög och jämnt fördelad bostadsstandard men också att dåliga miljöer och problem med ohälsa i bostäder skall byggas bort (prop. 1997/ 98:119). Vi har idag betydligt högre ambitioner när det gäller såväl rymlighet i förhållande till hushållsstorlek som tillgängligheten för personer med nedsatt rörlighet. I budgetpropositionen för år 2000 konstatera-

29 Bakgrund 27 des dessutom en försämring under nittiotalet av tillgängligheten för rörelsehindrade i nyproduktionen (prop. 1999/2000:1, s. 20). Vi menar att det är dessa två aspekter som bör lyftas fram när det gäller målet att alla ska ges förutsättningar att leva i goda bostäder god tillgänglighet och god inomhusmiljö. Det handlar t.ex. om hur många äldre personer som bor med dålig tillgänglighet men också om sådant som problem med fukt och mögel, något som kan vara svårare att hitta nyckeltal för. Kan främjas av ekonomiskt stöd till bostadsbyggande? Ekonomiskt stöd till nyproduktion kan ha en positiv effekt, genom att marknaden tillförs bostäder som bidrar till att höja den genomsnittliga kvaliteten i beståndet. Stöd till ombyggnad kan främja en förbättring av det befintliga bostadsbeståndet. Delmål 3. Rimliga boendekostnader Ett sätt att tolka målet om rimliga boendekostnader är att relatera bostadsutgifterna till hushållens ekonomiska utrymme. Målet skulle då vara att en normal inkomst ska räcka till ett fullgott boende. Bostadsutgiften i procent av disponibel inkomst används ofta som en indikator på uppfyllelsen av detta delmål. Regeringen har t.ex. i sin årliga budgetproposition utgått från detta mått för att lyfta fram problemet med höga boendekostnader. I den senaste budgetpropositionen konstateras att hushåll i hyresrätt nu lägger i genomsnitt ca 26 procent av sin disponibla inkomst på hyran, medan de i bostadsrätt klarar sig med 21 procent och de som har ett eget hus i genomsnitt bara behöver lägga 20 procent av den disponibla inkomsten på boendet. Regeringen anser att dessa andelar borde minska men vilken nivå som ska anses rimlig anges inte. Vi menar att bostadsutgiftens andel av inkomsten är ett problematiskt mått. För det första beror utfallet såväl på inkomstutvecklingen som på hur hyror och andra bostadsrelaterade utgifter utvecklas. För det andra säger bostadsutgiftsprocenten väldigt lite om siuationen för hushållet. Om inkomsterna är höga kan man ha råd att lägga en ganska stor del av dem på boendet. Men för ett låginkomsthushåll kan redan en måttlig bostadsutgiftsprocent innebära en svår ekonomisk situation. Därför är det oftast mer intressant att se vad bostadsutgifterna innebär för hushållens konsumtionsstandard, dvs. hur mycket som blir över sedan boendet är betalt. Oavsett vilka mått man använder för att beskriva boendekostnaderna i förhållande till hushållens ekonomiska situation bör man ha i minnet att skillnaderna är stora och att genomsnitten ofta säger väldigt lite. Man bör därför vid alla dessa jämförelser åtminstone skilja mellan olika upplåtelseformer och mellan olika hushållstyper. Dessutom kan det ge mer att ta reda på hur många hushåll och vilka som inte har rimliga boendekostnader i förhållande till sina inkomster, än att följa upp genomsnitten för olika hushållstyper. Ett sätt att hålla nere bostadsutgifterna är att frivilligt eller ofrivilligt bo på liten yta. Det kan därför finnas anledning att relatera boende-

30 28 Många mål få medel kostnaderna till utrymmesstandarden. En rimlig utgångspunkt för det är den så kallade trångboddhetsnorm 3 4. Kan främjas av ekonomiskt stöd till bostadsbyggande? Stöd till bostadsbyggandet kan främja rimliga boendekostnader genom att hålla nere kapitalkostnaden vid nyproduktion. Men det är inte självklart att ett stöd till byggherren ger utslag i lägre kostnader för de boende. Delmål 4. Stimulerande och trygg miljö Det finns inte mycket att gå på i förarbetena när det gäller tolkningen av delmålet att alla ska ges förutsättningar att leva i en stimulerande och trygg miljö. I den bostadspolitiska propositionen talas bara om god arkitektur och stadsbyggnadskonst samt om varsamhet om kulturmiljöns värden (prop. 1997/98:119). Dessa formuleringar antyder att en uppföljning i första hand skulle utgå från expertutlåtanden. Det finns kunskaper om hur egenskaper i miljön påverkar människors välbefinnande, trivsel och känsla av trygghet, men vi har ingen statistik som medger jämförelser mellan det som byggts med vissa statliga stöd och andra delar av beståndet. Det handlar emellertid också om hur människor själva upplever sin boendemiljö om de som bor i en viss stadsdel upplever just den miljön som stimulerande och om de kan känna sig trygga där. Detta är naturligtvis svårt att följa upp men man skulle möjligen kunna samarbeta med bostadsföretagen och ta hjälp av deras uppföljningar, så kallade nöjd boendeindex. Det har också gjorts mer ingående longitudinella studier i vissa så kallat utsatta bostadsområden, vilket skulle kunna ge en indikation på om dessa har utvecklats till stimulerande och trygga boendemiljöer. Kommuners uppföljningar av de boendes omdömen av nybyggda områden skulle kunna utgöra ytterligare en källa. Slutligen skulle man, när det gäller trygghetsaspekten, möjligen kunna hitta indikatorer som utgår från förekomst av olika typer av brott, men svårigheterna att knyta detta till egenskaper i den byggda miljön är uppenbara. Kan främjas av ekonomiskt stöd till bostadsbyggande? Det är svårt att hävda att ekonomiskt stöd till bostadsbyggande i sig främjar stimulerande och trygga boendemiljöer om det inte finns något konkret villkor som siktar på just detta. Ekonomiskt stöd till ombyggnad skulle kunna inverka på i vilken utsträckning bostadsområden förnyas. Men det är långt ifrån säkert att en ombyggnad medför att invånarna upplever att boendemiljön blir mer stimulerande eller att de känner större trygghet i sitt bostadsområde. 4 Trångboddhetsnorm 3 innebär att hushåll där det bor mer än en person per rum, kök och vardagsrum oräknat, är trångbodda. I hushåll med samboende vuxna reduceras rumskravet mer ett rum. Tanken är att det ska finnas möjlighet ge alla barn eget sovrum.

31 Bakgrund 29 Delmål 5. Långsiktigt hållbara ramar Långsiktigt hållbara ramar är diffust i det här sammanhanget. Vad betyder det att alla ska ges förutsättningar att leva i goda bostäder inom långsiktigt hållbara ramar? För det första är det oklart vem man riktar sig till. Om man läser ordagrant är det de boendes rätt till långsiktighet det handlar om. Men om man går till förarbetena 5 får man en helt annan bild. Den diskussion som fördes i den bostadspolitiska propositionen utgick knappast från de boende. Under rubriken Bostadspolitiken ska utvecklas inom ekologiskt hållbara ramar talar regeringen om att utveckla bygg- och anläggningsbranschen till ett instrument för omställningen till ett ekologiskt hållbart samhälle (prop. 1997/ 98:119). Bostadsutskottet hävdar sedan att man genom att lyfta fram det ekologiska perspektivet gör så att bostadspolitiken kommer att överensstämma med miljöpolitikens krav (1997/98 BoU10). Om man utgår från förarbetena skulle alltså uttrycket inom långsiktigt hållbara ramar kunna tolkas t.ex. i termer av hållbarhetstänkande i byggbranschen eller livscykelperspektiv hos fastighetsägaren. Men utifrån hur målet faktiskt är formulerat menar vi att det borde handla om långsiktigt hållbara ramar för hushållen. För det andra är det oklart vad slags ramar man talar om. I den ursprungliga formuleringen 1998 var det klart uttryckt att det var ekologiskt hållbara ramar som då avsågs. Men den preciseringen togs bort i samband med att man år 2002 lade till delmålet om ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling, sist i det bostadspolitiska målet. Boverket menar att det med den nuvarande målformuleringen blir mer relevant att fokusera på hushållens ekonomiska ramar. Långsiktigt hållbara ramar skulle alltså här innebära att hushållen ska skyddas från plötsliga kast i de ekonomiska förutsättningarna för att kunna upprätthålla sin bostadsstandard. Med en sådan tolkning blir det relevant att försöka följa upp detta delmål genom att följa förändringar i boendekostnader över tid, i olika upplåtelseformer och årgångar. De ekologiska aspekterna av hållbar utveckling kommer till uttryck i delmål 8 (se nedan). Kan främjas av ekonomiskt stöd till bostadsbyggande? Ekonomiskt stöd till bostadsbyggande kan bidra till att hushållen får långsiktigt hållbara ekonomiska ramar för sitt boende. Men det beror på hur de utformas och som vi tidigare anfört så är det inte självklart att stöd till byggherren kommer de boende till del. Delmål 6: Jämlika och värdiga levnadsförhållanden Att boende- och bebyggelsemiljön ska bidra till jämlika och värdiga levnadsförhållanden skulle kunna betraktas som två delmål men vi väljer här att behandla dem i ett sammanhang. 5 Se även bilaga 1.

32 30 Många mål få medel I den senaste bostadspolitiska propositionen sägs att segregation och klassklyftor i boendet är ett växande samhällsproblem, som gör att det krävs samhällsstöd till eftersatta bostadsområden (prop.1997/ 98:119). Allmännyttan har enligt propositionen bidragit till ett mindre klasspräglat boende. Man bör slå vakt om allmännyttan för att motverka segregation och dämpa hyresutvecklingen. Vidare ansågs det angeläget att stärka särskilt utsatta gruppers ställning på bostadsmarknaden. Mot denna bakgrund menar vi att målet om jämlika levnadsförhållanden i första hand bör tolkas som en strävan efter att motverka segregation och främja integration i boendet. Det handlar om att möjligheterna att skaffa sig en bostad på den ordinarie bostadsmarknaden inte ska bero på faktorer som samhällsklass, kön, ålder, familjesituation eller etnisk bakgrund. Utvecklingen av utrymmesstandarden för olika grupper, graden av boendesegregation respektive integrationen av utsatta grupper på olika lokala bostadsmarknader är sådant som skulle behöva undersökas för att få underlag för en bedömning av om utvecklingen gått i rätt riktning. Regeringen talar också om att människors delaktighet och inflytande över sitt boende måste öka i hyresrätt för att uppnå likvärdiga sociala villkor, jämfört med de andra upplåtelseformerna. Med det perspektivet blir det relevant att studera i vilken mån boinflytande och delaktighet ökar eller minskar inom hyresrätten generellt sett. När det gäller värdiga levnadsförhållanden sägs ingenting konkret i propositionen. Forskarna Andersson och Amcoff gör en intressant distinktion mellan dessa båda dimensioner 6. De menar att begreppet värdiga handlar om någorlunda absoluta och oföränderliga krav på standard och utrymme medan vad som är jämlikt och inte jämlikt knappast kan definieras en gång för alla utan innebörden är att olika kategoriers villkor jämförs med varandra och att skillnaderna inte tillåts bli för stora. Boverket menar att följande tre krav bör vara uppfyllda för att levnadsförhållandena ska kunna betraktas som värdiga: att man har en egen bostad, att den är tillräckligt stor med hänsyn till hushållets storlek och att fastigheten, inklusive utemiljön, underhålls och sköts på ett bra sätt. Bostaden betyder olika saker för olika människor och i olika skeden av livet, men för de allra flesta är en egen bostad en förutsättning för social och ekonomisk välfärd i övrigt. Och även om man kan ha ganska moderata krav på utrymmesstandard i vissa skeden av livet är det i längden inte förenligt med värdiga levnadsförhållanden att bo alltför många på liten yta. Det finns slutligen flera studier som visar att det är oerhört viktigt för självkänslan att det är rent och snyggt där man bor och att eventuell skadegörelse åtgärdas direkt. Man ska inte behöva skämmas för sitt bostadsområde eller sitt hus. 6 Se särtryck till denna rapport: Främjar statliga stöd till bostadsbyggandet jämlika och värdiga levnadsförhållanden? Andersson och Amcoff 2004.

33 Bakgrund 31 Utvecklingen av antalet hemlösa och utrymmesstandarden för vissa hushållstyper och inkomstgrupper är exempel på tänkbara indikatorer för uppföljning av detta delmål. Något som också borde följas upp i detta sammanhang är hur skötsel och underhåll av såväl bostäder och fastigheter som utemiljön fungerar i så kallat utsatta bostadsområden. Kan främjas av ekonomiskt stöd till bostadsbyggande? En förutsättning för såväl jämlika som värdiga levnadsförhållanden är att det finns tillräckligt många bostäder till en rimlig kostnad, vilket innebär att ekonomiska stöd till bostadsbyggandet kan ha betydelse. Men det handlar inte enbart eller ens huvudsakligen om hur stort utbudet av bostäder är utan minst lika mycket om hur dessa bostäder fördelas och om villkoren för upplåtelsen. När det gäller jämlika levnadsförhållanden bedömer vi att det framförallt är det geografiska utfallet av stöden, alltså var de kommer till användning, som är avgörande för om stöden har någon betydelse i detta sammanhang. I den mån stöden ger incitament till att bygga nytt eller bygga om i områden som är eftersatta skulle de kunna bidra till att öka jämlikheten i boendevillkor för olika grupper. Och om stöden medverkar till en mer blandad bebyggelse skulle de också kunna bidra till att motverka segregation och klassklyftor i boendet När det gäller värdiga levnadsförhållanden är det kanske framförallt stöd till ombyggnad och underhåll som kan tänkas främja detta mål. Delmål 7. Goda uppväxtmiljöer Nästa delmål är att boende- och bebyggelsemiljön skall särskilt främja en god uppväxt för barn och ungdomar. Det är allmänt sett mycket svårt att veta vad som ska bedömas som goda uppväxtmiljöer och det blir knappast lättare av att fokusera på bebyggelsemiljön och försöka avgöra vad i den som kan tänkas främja en god uppväxt. Propositionen ger ingen ledning när det gäller att ge detta delmål en konkret innebörd. Menar man kanske i praktiken detsamma som med stimulerande och trygg miljö? Det målet, liksom övriga delmål, berör även de ungas levnadsförhållanden. Goda uppväxtmiljöer borde karakteriseras av att de bidrar till att barn och ungdomar mår bra och utvecklas socialt på ett bra sätt, men det är så mycket annat som påverkar detta. Skolornas kvalitet har t.ex. förmodligen minst lika stor betydelse som bebyggelsemiljön, för att inte tala om hushållens försörjningssituation och familjeförhållandena i övrigt. Gängbildning, förekomst av ungdomsbrottslighet, dåliga skolresultat och stökighet i skolor och förskolor skulle kunna indikera brister i uppväxtmiljön men det är svårt att på något tydligt sätt koppla sådana problem just till boendeförhållandena.

34 32 Många mål få medel Kan främjas av ekonomiskt stöd till bostadsbyggande? Om ekonomiskt stöd till bostadsbyggandet medverkar till att öka utbudet av bra bostäder för barnfamiljer och höjer den generella kvaliteten i boendemiljöerna kan det ha betydelse för barns och ungdomars uppväxtmiljö. Men det är svårt att se att stöd till byggande skulle vara något effektivt sätt att främja detta delmål. Delmål 8. Ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling Det sista och nyaste delmålet är att: Vid planering, byggande och förvaltning skall en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling vara grund för verksamheten. I utredningsdirektiven konkretiseras detta delmål med att det långsiktiga livscykelperspektivet har företräde framför en allmän önskan att boendet ska vara billigt nu kvalitet och hållbarhet ger långsiktigt lägre kostnader än kortsiktig fokusering på låga utgifter idag. Detta pekar närmast mot det fastighetsekonomiska perspektivet. Men det tredelade hållbarhetsperspektivet omfattar betydligt fler aspekter än så och berör fler aktörer. Vi menar att det bör handla om att främja positiva och minimera negativa långsiktiga effekter på (natur)miljön, samhällsekonomin och det sociala livet i samhället. Vilket i sin tur ska åstadkommas genom omsorgsfull fysisk planering, medvetna val av metoder och material i byggprocessen samt en miljövänlig, energieffektiv och socialt sett ändamålsenlig förvaltning. Själva poängen med hållbarhetsmålet i den nationella miljöpolitiken är att de tre aspekterna ekologiskt, ekonomiskt och socialt hänger ihop och ska beaktas samtidigt. Åtgärder inom det ena området kan få oönskade effekter inom något av de andra. I praktiken tvingas man dock för det mesta att fokusera på en aspekt åt gången, vilket vi också får göra när vi här analyserar vad detta mål bör ges för innebörd i ett bostadspolitiskt sammanhang. Effektiv energianvändning samt undvikande av skadliga ämnen eller material är antagligen bland de viktigaste faktorerna när det gäller att främja en ekologiskt hållbar utveckling genom bostadsbyggande och förvaltning. Att man använder förnybara energikällor och återvinner byggmaterial och hushållsavfall är andra exempel. Även när det gäller ekonomiskt sett hållbar utveckling är energieffektiviteten väsentlig, liksom minskat spill och minimering av byggfelen. En mer renodlat samhällsekonomisk aspekt skulle kunna vara att man genom ett tillräckligt omfattande bostadsbyggande undviker bostadsbrist, vilket skulle kunna hämma den ekonomiska tillväxten i samhället. Men denna tillväxt kan i sin tur slå tillbaka på utvecklingen ur ett ekologiskt eller ett socialt perspektiv. De sociala aspekterna av hållbarhetsperspektivet kan i byggandet handla om att hålla nere kostnaderna, så att även hushåll med låga inkomster kan efterfråga bostäderna. I förvaltningen kan det handla om att de boendes möjligheter till inflytande och delaktighet spelar stor roll för hur ett bostadsområde fungerar för de människor som bor där.

35 Bakgrund 33 Genom en fysisk planering som leder till rimliga avstånd till service och kollektivtrafik läggs grunden för en såväl ekologiskt som ekonomiskt och socialt hållbar utveckling. En socialt sett hållbar utveckling kan också främjas genom att blanda olika hustyper och därmed främja en allsidig hushållssammansättning, samt genom att se till att människors behov av mötesplatser och grönområden tillgodoses i anslutning till bostadsbebyggelsen. Kan främjas av ekonomiskt stöd till bostadsbyggande? Det här delmålet består av tre gånger tre aspekter: planering, byggande och förvaltning respektive ekologiska, ekonomiska och sociala aspekter. Av de förstnämnda är det naturligtvis just byggandet som i första hand bör kunna styras med ekonomiska stöd till byggandet, men i förlängningen även förvaltningen. Den fysiska planeringen ligger visserligen i skedet innan stöden till byggandet kommer in, men kan påverkas genom att stöden ökar efterfrågan på planlagd mark. Det kan vara ekonomiskt hållbart med ett stöd till bostadsbyggandet för att motverka kostnader på andra områden, t.ex. till följd av bostadsbrist. Slutligen kan det geografiska utfallet av stöden tänkas främja eller motverka såväl en ekologiskt som en ekonomiskt och socialt sett hållbar utveckling. Vilka delmål följs upp i denna utvärdering? Sammanfattningsvis kan konstateras att det framförallt är målet om förutsättningar för alla (delmål 1) samt målen om rimliga och långsiktigt hållbara boendekostnader (delmål 3 och 5) som på ett direkt sätt bör kunna främjas genom ekonomiskt stöd till bostadsbyggandet. Detta genom att öka utbudet av bostäder och bidra till att hålla nere byggkostnaderna. Målet om goda bostäder (delmål 2) bedömer vi också kunna främjas av ekonomiskt stöd till byggandet genom att marknaden tillförs fler nya eller förbättrade bostäder. I någon mån, fast betydligt mer indirekt, skulle detta också kunna gälla för målet om stimulerande och trygga boendemiljöer (delmål 4) och kanske också målet om goda uppväxtmiljöer för barn och ungdomar (delmål 7). När det gäller målet om jämlika och värdiga levnadsförhållanden (delmål 6) menar vi att det geografiska utfallet av stöden var subventionerna utnyttjas kan tänkas motverka segregation i boendet. Och beroende på vilka grupper som gynnas av stöden skulle de också kunna bidra till mer värdiga levnadsförhållanden. Slutligen, när det gäller målet om hållbar utveckling (delmål 8), är det troligen framförallt den ekonomiska och i viss mån den sociala aspekten av hållbar utveckling som skulle kunna främjas av stöd till byggandet. Det geografiska utfallet av en subvention borde dock kunna ha betydelse för alla tre aspekterna. I denna utvärdering fokuseras på delmål 1, 2, 3, 5 och 6 samt vissa aspekter av delmål 8, medan delmål 4 och 7 lämnas därhän.

36 34 Många mål få medel 4. Verkställighetsmål för byggandet Utöver de syften som anges i förordningarna eller i förarbetena till de statliga stöden deklarerar regeringen inför varje budgetår vilken inriktning bostadspolitiken ska ha under det kommande året. Detta uttrycks i form av prioriteringar och uttalanden om vad som är mest angeläget att uppnå med de aktuella statliga bostadspolitiska satsningarna. Man skulle kunna kalla detta verkställighetsmål mål på mellannivå, som uttrycker hur man avser att det övergripande bostadspolitiska målet ska nås. Även i regeringsförklaringen kan operativa mål för bostadspolitiken anges. Mål för bostadsbyggande och ombyggnad I budgetpropositionen år 2003, anger regeringen följande prioriterade områden för bostadspolitiken 7 : Ökad regional balans med fler bostäder i tillväxtregionerna och omstrukturering av kommunala bostadsföretag i regioner med minskande befolkning. Lägre bygg- och boendekostnader så att även grupper som har svårt att hävda sig på bostadsmarknaden kan få möjlighet till ett rimligt boende. Effektiv byggsektor i konkurrens som bland annat beaktar bostadskonsumenternas intressen av sunda och ändamålsenliga bostäder av god kvalitet till rimliga kostnader. Öka den ekologiska dimensionen av hållbar utveckling i samhällsbyggandet. Regeringen konstaterar att nivån på bostadsbyggandet är alltför låg i storstadsregionerna, något som kan utgöra ett allvarligt hinder för landets fortsatta ekonomiska tillväxt. Det är därför angeläget att förutsättningarna för ett ökat bostadsbyggande förbättras, särskilt när det gäller hyresbostäder och studentbostäder. Syftet med de nu aktuella investeringsstöden är enligt budgetpropositionen framförallt att främja byggande av mindre hyresbostäder i tillväxtregioner med bostadsbrist samt studentbostäder på orter med eller i anslutning till universitet eller högskola. I regeringsförklaringen kvantifieras målet för det sammanlagda bostadsbyggandet i landet till bostäder per år. Regeringen hänvisar till SCB:s bostads- och hyresundersökning år 2000 och konstaterar att hushåll i hyresrätt lägger i genomsnitt 26 procent av sin disponibla inkomst på hyran och att motsvarande andelar för dem som bor i bostadsrätt respektive egnahem är 21 respektive 20 procent. Bostadsutgiftens andel av disponibel inkomst har visserligen minskat på senare år men regeringens målsättning är att den ska minskas ytterligare. 7 prop.2003/04:1, sid 19.

37 Bakgrund 35 Andra målsättningar som uttrycks i budgetpropositionen är högre kvalitet i byggandet, rimligare byggkostnader och en bättre konkurrens inom byggsektorn. Dessutom är det regeringens uppfattning att byggande och förvaltning måste utvecklas i hållbar riktning. För detta krävs såväl tekniska innovationer som förändrade värderingar och beteenden. Energioch resurseffektivisering, god inomhusmiljö och sunda materialval pekas ut som de viktigaste områdena för att åstadkomma ett hållbart byggande. Neutralitet och paritet Sedan lång tid tillbaka har man inom bostadspolitiken strävat efter att det när det gäller kapitalkostnaderna ska råda paritet mellan bostadsfastigheter av olika årgång och neutralitet mellan upplåtelseformerna. Också detta är en form av mål på mellannivå. De uttrycker egentligen hur de övergripande målen ska nås, och är alltså snarare medel än mål. I Bostadskommitténs delbetänkande 1984 uttrycktes målen om paritet och neutralitet på följande sätt: Ett mål för bostadspolitiken gäller paritet att olika gamla men likvärdiga lägenheter skall ha lika höga kapitalkostnader. När man jämför kapitalkostnaderna över åren måste man då ta hänsyn till att äldre lägenheter har ett något lägre hyresvärde än i övrigt likvärdiga nya lägenheter. [ ] Ett andra mål gäller neutralitet att kapitalkostnaden skall bli densamma vid en viss investering oavsett upplåtelseform. 8 Men även om själva begreppen paritet och neutralitet inte användes så uttalat som i citatet ovan, så var dessa mål centrala utgångspunkter för bostadspolitiska satsningar långt dessförinnan. Under åren var det så kallade paritetslånesystemet i kraft. I propositionen som låg till grund för paritetslånesystemet antyds att paritetsmålet redan då funnits sedan en längre tid. För att motverka de olikheter i kapitalkostnadernas nivå som har uppkommit till följd av att byggnadskostnaderna har stigit under årens lopp har räntebidragen till äldre hus minskats successivt. Kapitalkostnaderna för bostäder som byggts under olika år har därigenom delvis jämnats ut, vilket i sin tur har medfört en viss hyresutjämning. 9 När det gäller neutralitetsmålet var det först i och med den bostadspolitiska propositionen 1974 som detta mål på allvar aktualiserades. Det lanserades då utan att själva termen användes. I frågan om finansiering av ägda småhus bör lånesystemet utformas med beaktande av småhusägarens skatteförmåner så att ökad ekonomisk utjämning mellan de olika besittningsformerna inom nyproduk- 8 SOU 1984:34, sid Riktlinjer för bostadspolitiken, prop. 1967:100, s. 227.

38 36 Många mål få medel tionen uppnås. 10 Det var av detta skäl som den garanterade räntan 11 i det nya bostadsfinansieringssystemet sattes till en högre nivå för egnahem än för hyres- och bostadsrätter. Första året var den garanterade räntan för egnahem 6,0 procent och för hyres- och bostadsrätter 3,9 procent. Nivån på ingångsvärdet av den garanterade räntan har sedan varierat under årens lopp. Strävan efter såväl paritet som neutralitet låg till grund för utformningen av det system för bostadsfinansiering och räntebidrag som skulle komma att gälla Från och med 1993, då det så kallade Danell-systemet trädde i kraft, fick paritetsmålet mindre betydelse, medan däremot neutralitetsmålet var helt centralt vid utformningen av det nya räntebidragssystemet. Räntebidragen skulle successivt avvecklas tills de var helt avvecklade för egnahem och tills bidragsnivån nått ner till 30 procent för hyres- och bostadsrätter. För de sistnämnda upplåtelseformerna skulle bidragsnivån 30 procent behållas, med motiveringen att denna nivå motsvarade den skatteminskning egnahemsägaren får genom ränteavdrag (1992 års kompletteringsproposition, prop. 1991/92:150, bil. I:5). 10 Riktlinjer för bostadspolitiken, prop. 1974:150, s Den ränta som fastighetsägaren själv skulle betala.

39 Bakgrund Metoder och källor Boverkets analys i denna utvärdering bygger på offentlig statistik, data ur egna register, fiktiva investeringskalkyler, enkäter, intervjuer och andra kontakter med berörda aktörer samt tidigare utredningar, rapporter och andra skrivna källor. Vi har också anlitat forskare för att ta fram särskilda delrapporter. Propositioner, förordningar och föreskrifter Utgångspunkten är mål och syften för de statliga insatser som ska utvärderas. De syften som uttrycktes i samband med att stöden inrättades har primärt hämtats ur de propositioner som låg till grund för utformningen av respektive stöd samt preciseringarna i stödförordningarna. Tolkningen av det nu gällande övergripande bostadspolitiska målet har gjorts med utgångspunkt i den bostadspolitiska utredningen 1996 samt regeringens propositioner 1997/98:119 och 2002/03:1. Offentlig statistik och egna register Med hjälp av den offentliga statistiken från SCB har vi kunnat beskriva utvecklingen av bostadsbyggande, hyror och avgifter, hushållens boendeutgifter och boendeförhållanden m.m. under den aktuella tidsperioden. Boverkets egna register över bidragsgivningen har utgjort huvudsaklig källa när det gäller att beskriva och analysera utfallet av respektive stödform. Framförallt har vi använt oss av Boverkets nyligen utvecklade datawarehouse-baserade statistiksystem Svanen. Det gäller såväl omfattningen av bostadsbyggandet som hyresnivåer och lägenhetsstorlekar. Investeringskalkyler För att bedöma genomslaget av respektive subventionsform på fastighetsägarens kapitalutgifter och på hushållens boendeutgifter har vi tagit fram fiktiva investeringskalkyler. Kontakter med berörda aktörer Boverket har under arbetets gång haft många mer eller mindre formaliserade kontakter med berörda aktörer på bostadsmarknaden. Inledningsvis kallades olika byggherrekategorier till en hearing. Vi har också haft upprepade tillfällen att diskutera frågeställningar och resultat med länsbostadsdirektörerna. Projektet har även diskuterats i Boverkets forskarråd. Under våren 2004 genomfördes en serie intervjuer knutna till ett urval av projekt som fått statligt investeringsstöd. Vi besökte och intervjuade byggherren, byggentreprenören och finansiären samt representanter för respektive kommun och länsstyrelse. Därutöver har telefonintervjuer genomförts med kommuner om vilka effekter de olika stöden haft på den lokala bostadsmarknaden.

40 38 Många mål få medel Enkäter I oktober 2004 gick en enkät ut till alla de byggherrar som fått båda investeringsstöden för byggande av hyresbostäder. Avsikten var bland annat att utröna om investeringsstödet varit avgörande för projektet och vilken inverkan stöden haft på utformningen av bostäderna. Resultaten av enkäten redovisas i bilaga 4. Vi har vid ett flertal tillfällen utnyttjat möjligheten att ställa frågor till samtliga länsstyrelser via e-post. Externa uppdrag Externa forskare har anlitats för att närmare utreda vissa avgränsade frågeställningar inom ramen för uppdraget. Det har t.ex. gällt vilka grupper som gynnats av stöden. Ett annat externt uppdrag gällde om de ekonomiska stöden till bostadsbyggandet har främjat det bostadspolitiska målet om jämlika och värdiga levnadsförhållanden. Vi har också utnyttjat möjligheten att via externa forskare få en fristående bedömning av vilka effekter stöden haft på bostadsbyggandet och boendeutgifterna. De rapporter som dessa uppdrag utmynnat i publiceras som särtryck till denna utvärdering. Övriga källor I anslutning till detta uppdrag har en rad mindre utredningar genomförts internt på Boverket. I vissa fall har vi valt att publicera dem som särtryck till denna rapport. Det gäller t.ex. en rapport om trångboddhet och en annan om regionala skillnader i hyror och avgifter. Källor som i övrigt använts är Boverkets tidigare rapporter och yttranden, statliga utredningar, forskarrapporter och annan litteratur. De redovisas dels i fotnoter, dels i litteraturförteckningen.

41 Analys 39 Del II Analys 6. Bostadsbyggandet De omvälvningar som under åren skedde i samhällsekonomin och skattesystemet tillsammans med den svenska ekonomins omsvängning från hög inflation till en ekonomi med prisstabilitet har starkt inverkat på bostadsefterfrågan och bostadsbyggandet fram till idag. Bostadsbyggandet föll mycket kraftigt i början av 1990-talet till följd av den djupa recessionen, höga realräntor, ökad beskattning av boende och bostadsbyggande och minskade subventioner. Från år 1989 till år 1995 ökade den genomsnittliga hyran per kvadratmeter realt med 31 procent. Avgiften i en genomsnittlig bostadsrättslägenhet ökade lika mycket. Under samma period minskade de reala disponibla inkomsterna. Sammantaget ledde detta till ett betydande minskning i bostadsefterfrågan, vilket främst bör ha inneburit en förändring i riktning mot mindre bostäder. Först mot slutet av talet återhämtade sig hushållens ekonomi. Under de senaste sex åren har hushållens reala disponibla inkomster ökat med i genomsnitt 3,0 procent per år, vilket har lagt en grund för en ökad bostadsefterfrågan. Nyproduktion Efter toppen på nära påbörjade bostäder år 1990 föll byggandet till mellan och bostäder åren Det totala bostadsbyggandet började öka först år 1999, men som framgår av nedanstående diagram har utvecklingen varit olika för de olika hustyperna. År 2003 påbörjades ca bostäder. Boverket bedömer att under 2004 kommer ca bostäder påbörjas.

42 40 Många mål få medel Diagram 1. Antal färdigställda bostäder efter hustyp. Källa: SCB Nedanstående diagram visar fördelningen av färdigställda bostäder fördelat på upplåtelseform. Sedan mitten av 90-talet har produktionen av bostadsrätter och egnahem ökat medan produktionen av hyresbostäder har fortsatt att sjunka fram till år 2001 då den åter börjat öka. Diagram 2. Antal färdigställda bostäder efter upplåtelseform. Källa: SCB

43 Analys 41 Byggandet av större hyreslägenheter minskade kraftigt i början av 1990-talet. Endast antalet specialbostäder var oförändrat. Diagram 3. Färdigställda hyresrätter efter lägenhetsstorlek. Källa: SCB Tillskott av lägenheter genom ombyggnad Under perioden har det tillkommit cirka lägenheter genom ombyggnad. Av dessa är huvuddelen upplåtna med hyresrätt. Enligt SCB är det främst vanliga bostäder som tillkommit under de senaste fem åren, men även bostäder i särskilda boendeformer och studentbostäder. Diagram 4. Tillskott av lägenheter i färdigställda ombyggnader.

44 42 Många mål få medel 7. Utvärdering av stöden mot övergripande bostadspolitiska mål I detta avsnitt analyseras i vilken utsträckning de statliga stöd som är aktuella i den här utvärderingen har bidragit till att nå övergripande bostadspolitiska mål, oavsett om dessa mål kommit till uttryck i förarbetena till stödet eller ej. Principiella svårigheter Vid vår analys av det av riksdagen fastlagda bostadspolitiska målet identifierade vi åtta uppföljningsbara delmål (se avsnitt 3). Vi konstaterade att de olika delmålen mestadels riktar sig till individer och hushåll och avser ett önskvärt tillstånd när det gäller boendeförhållanden. De ekonomiska stöden, däremot, syftar till att påverka utbudet av bostäder. Detta innebär en principiell svårighet när det gäller att utvärdera åtgärder och styrmedel mot målen. Det är bristande symmetri mellan å ena sidan vittomfattande politiska målsättningar för hur människor ska ha möjlighet att bo och leva och å andra sidan, när det gäller åtgärder och styrmedel, en ganska ensidig inriktning på ekonomiska stöd till framförallt nyproduktion. Men även om det sannolikt inte räcker med enbart utbudsorienterade stödformer för att nå uppsatta mål för boendet, så är det trots allt så att det kan behövas nya bostäder för att säkra goda boendeförhållanden. Och vissa av de delmål som avser boendeförhållandena borde därför gå att påverka via ekonomiska stöd till bostadsbyggandet. Det är dessa delmål vi tar fasta på i det följande (för närmare motiveringar se analysen i avsnitt 3). Ett annat problem är att det bostadspolitiska målet till sin karaktär är väldigt övergripande och närmast verkar syfta på boendeförhållandena i landet som helhet. Medan den bostadsproduktion som de aktuella stöden kan ha bidragit till är ytterst begränsad. Den period som ska utvärderas är relativt kort ca 10 år och det byggdes dessutom ovanligt lite under denna tid. Man kan också konstatera att statens stöd till bostadsbyggandet har varit betydligt mindre under den här perioden än perioden innan. Det kan alltså knappast ha blivit mer än ytterst marginella effekter på boendeförhållandena i landet av den eventuellt ändrade omfattningen eller inriktningen på nyproduktionen som kan ha orsakats av de statliga insatserna under den här perioden. Vi menar därför att man måste begränsa analysen av effekterna på boendeförhållandena till att gälla huvudsakligen de bostäder som byggts med just de stöd som ska utvärderas och de eventuella flyttkedjeeffekter som detta byggande lett till. Frågan blir alltså om boendet i dessa bostäder främjat uppnåendet av de olika bostadspolitiska delmålen i sitt lokala sammanhang. Det sista delmålet om hållbar utveckling avviker från de övriga genom att det inte avser boendeförhållandena utan i stället tar sikte på planering, byggande och förvaltning. I det följande görs ett försök att analysera i vilken utsträckning de statliga stöd till bostadsbyggandet som ingår i detta utvärderings-

45 Analys 43 uppdrag 12 kan ha främjat respektive av de delmål vi skiljt ut i avsnitt 3. Vi inleder varje avsnitt med en generell beskrivning av utvecklingen sedan 1993 när det gäller respektive delmål. Först därefter försöker vi bena ut vilken betydelse de aktuella stöden kan ha haft för denna utveckling. Delmål 1: Alla ska ges förutsättningar Det övergripande bostadspolitiska målet inleds med att alla ska ges förutsättningar att leva i goda bostäder, till rimliga kostnader. Den som har goda ekonomiska och sociala resurser och ett utvecklat kontaktnät har normalt sett inga större svårigheter att själv skaffa sig ett adekvat boende. Målet syftar därför rimligen till att lyfta fram bostadspolitikens ansvar för dem som inte har det så väl förspänt. Här handlar det framförallt om människor som är i behov av samhällets stöd för att kunna skaffa sig en bostad. Frågan blir alltså om de bostäder som byggts med dessa stöd har gynnat grupper med en svag ställning på bostadsmarknaden. Har de nytillkomna bostäderna bidragit till att lösa bostadsbehovet för t.ex. flyktingar och andra hushåll med invandrarbakgrund, låginkomsthushåll, familjer med många barn eller ensamföräldrar? Det kan de ha gjort antingen genom att sådana hushåll flyttat in i de nya bostäderna eller genom att de frigjort andra bostäder, som kommit målgrupperna till del. Men vi börjar med att titta på den övergripande utvecklingen under den period som ska utvärderas, när det gäller grupper med en svag ställning på bostadsmarknaden. Har utvecklingen närmat oss målet om bostäder för alla? Efter bostadsmarknadens kollaps i början av nittiotalet tog det flera år innan det vände igen. Under andra halvan av nittiotalet började efterfrågan på bostäder öka i storstadsregionerna men så sent som 1998 var det ändå bara 7 procent av Sveriges kommuner som upplevde att det var brist på bostäder. De allra flesta hade fortfarande ett överskott på bostäder i förhållande till efterfrågan och på många håll stora problem med tomma lägenheter. Men i slutet av nittiotalet började allt fler kommuner få brist på bostäder. Det låga bostadsbyggandet i kombination med nettoflyttströmmar till storstadsregioner och högskoleorter medverkade till denna utveckling. I Boverkets Bostadsmarknadsenkät 2004 bedömer mer än var tredje kommun att de har bostadsbrist. För första gången sedan 1992 är det nu fler kommuner med brist än med överskott på bostäder. Bostadsbristen förvärrar situationen ytterligare för hushåll som även annars kan ha svårare än andra att hävda sig på bostadsmarknaden. Till dessa hör ungdomar, studenter, ensamföräldrar, vissa äldre, asylsökande och hemlösa, samt andra hushåll med låg inkomst. 12 I avsnitt 1 finns en kortfattad beskrivning av stödformerna.

46 44 Många mål få medel Ovisst om antalet hemlösa ökat eller minskat Det är svårt att få ett samlat grepp kring hemlöshetens omfattning och utveckling under den aktuella perioden. Socialstyrelsen har genomfört två nationella inventeringar av antalet hemlösa 1993 respektive Enligt Socialstyrelsens kartläggning 1999 uppgick antalet hemlösa vid denna tidpunkt till ca i hela landet. Undersökningarna är inte direkt jämförbara, då såväl definitionen av hemlösa som undersökningsmetodiken har förändrats mellan mättillfällena. En jämförelse där man tar hänsyn till dessa skillnader tyder dock på att situationen inte förvärrades mellan de två mättillfällena. Detta trots att antalet långvarigt socialbidragsberoende tredubblades, flyktinginvandringen var hög och bostadsproduktionen låg. Några förändringar hade dock skett inom gruppen. Andelen som bodde i de tre storstäderna hade minskat från 62 till 46 procent. Flertalet var fortfarande män, men andelen kvinnor hade fördubblats från 8 till 16 procent. En påtaglig förändring var också att andelen psykiskt sjuka hade ökat från 19 till 35 procent. Det har alltså inte gjorts någon nationell kartläggning av hemlösheten sedan 1999 men i Stockholm hävdar berörda instanser att antalet hemlösa inte har minskat sedan dess. Situationen för de hemlösa har snarare förvärrats. Stockholms kommun gjorde en inventering av antalet hemlösa våren 2004 och uppskattade då antalet till närmare personer. Även här fann man att andelen kvinnor hade ökat. Mer än var fjärde hemlös var kvinna. I Malmö ökade antalet hemlösa kraftigt mellan 1999 och 2002 men har nu sjunkit och är 2004 återigen tillbaka på 1999 års nivå. Ungefär var femte hemlös är kvinna. I Göteborg har behovet av boenden för hemlösa och missbrukare ökat stort de senaste åren och kommunen har inte hunnit med att bygga boenden i egen regi. Kommunen betalar idag minst 80 miljoner kronor per år för platser i förhyrda boenden. Den kärva situationen på bostadsmarknaden gör att det blir proppar i de alternativa boendena. Tanken är att de ska fungera som en sluss till ett ordinärt boende, men så blir det sällan idag. De hemlösa är ofta människor i mer eller mindre socialt utsatta situationer, som på olika sätt behöver stöd för att förändra sin situation, inte enbart utifrån sitt boende. Men i en hel del kommuner menar man att en relativt stor del av dem som numera är hemlösa troligtvis inte hade varit i behov av individ- och familjeomsorgens insatser om bostadsmarknaden varit mera gynnsam. Stora skillnader i utrymmesstandard Men det handlar inte enbart om att ha en bostad, det bör även vara en bostad som motsvarar de behov individen eller hushållet har i olika skeden av livet. Förekomsten av trångboddhet, som är särskilt utbredd i grupper med en svag ställning på bostadsmarknaden, visar att det ännu är en bra bit kvar till målet att alla ska ges förutsättningar att leva i goda bostäder.

47 Analys 45 Generellt sett är trångboddheten låg i Sverige idag och totalt sett har inga stora förändringar ägt rum under perioden Andelen trångbodda personer mellan 16 och 74 år enligt norm 2 13 har legat runt 2 procent. Andelen trångbodda enligt norm 3 14 har varierat runt 15 procent sedan mitten av åttiotalet. Att andelen är låg innebär dock inte att det rör sig om ett fåtal hushåll. Enligt Bostads- och hyresundersökningen (BHU) är närmare en halv miljon hushåll trångbodda enligt norm 3. En tredjedel av dessa är barnfamiljer, varav de flesta bor i hyresrätt. Sammanlagt rör det sig om trångbodda barnfamiljer i hyresrätt, i egnahem och i bostadsrätt. Drygt 70 procent av de trångbodda barnfamiljerna består av samboende vuxna och knappt 30 procent är ensamföräldrar. Trångboddheten ökar med antalet barn. I hyresrätt är nio av tio familjer Diagram 5. Antalet hushåll med barn 0 19 år efter förekomsten av trångboddhet, hushållstyp och upplåtelseform, (BHU). 13 Trångboddhetsnorm 2 = mer än två boende per rum kök och ett rum oräknat. 14 Enligt norm 3 är ett hushåll trångbott om det finns fler än en boende per rum, kök och ett rum oräknat. Om hushållet innehåller samboende vuxna reduceras rumskravet med ett rum.

48 46 Många mål få medel med tre eller fler barn trångbodda, vilket inte är förvånande med tanke på bostadsbeståndets fördelning på lägenhetsstorlekar. En familj med tre barn behöver en femrumslägenhet för att inte räknas som trångbodd enligt norm 3. Lägenheter om fem rum och kök eller större utgör endast 2,5 procent av beståndet. Svårigheterna att hitta en tillräckligt stor bostad inom hyresbeståndet och inte minst att kunna bära kostnaderna för en så stor lägenhet är betydande. Bortåt en halv miljon barn 15 bor i familjer där föräldrarna saknar möjlighet att ge varje barn eget rum utan att själva behöva sova i vardagsrummet eller köket. Sannolikheten att kunna få eget rum minskar med antalet syskon, men barn som bor med ensamföräldrar saknar ofta eget rum, oavsett familjens storlek. Trångboddhet har stark koppling till den disponibla inkomsten. Var tredje person med en disponibel inkomst i den lägsta kvartilen var trångbodd , vilket kan jämföras med endast var tjugonde i den högsta kvartilen. Trångboddheten varierar också med etnisk bakgrund. Nästan var tredje person med utländsk bakgrund är trångbodd, vilket kan jämföras med drygt var tionde person med svenska föräldrar. Vi ser ingen tendens till utjämning sedan 1993, snarare tvärtom. Den högre förekomsten av trångboddhet gäller inte endast utrikes födda. Personer som är födda i landet men har invandrade föräldrar verkar ha minst lika svårt att hävda sig på bostadsmarknaden. Även bland dem som bara har en utrikes född förälder är det påtagligt fler som är trångbodda. Skillnader i familjestorlek kan delvis förklara den högre trångboddheten bland familjer med utländsk bakgrund, men det utgör inte hela förklaringen. Närmare hälften av alla barn födda utomlands eller med båda föräldrarna födda utomlands har två eller fler syskon 17. Motsvarande andel för barn födda i Sverige med båda föräldrarna födda här är en tredjedel. Barn med en förälder född utomlands har däremot två eller fler syskon i något lägre utsträckning än barn med båda föräldrarna födda i Sverige. Dessa familjer är trots detta trångbodda i högre utsträckning än familjer med båda föräldrarna födda i Sverige. 15 SCB: Barn och deras familjer 2002, trångboddhetsnorm SCB: Undersökningarna om levnadsförhållanden, (ULF). 17 SCB: Barn och deras familjer 2002.

49 Analys 47 Diagram 6. Andel trångbodda personer år enligt norm 3, efter svensk och utländsk bakgrund i procent, (ULF). Det har inte gjorts några totalundersökningar av befolkningens boende sedan Den statistik om trångboddhet som finns tillgänglig baserar sig på urvalsundersökningar, vilket innebär klara begränsningar, i synnerhet vid nedbrytning av statistiken på mindre grupper. Det här försvårar jämförelser över tiden Det är svårt att bedöma om svängningarna mellan enskilda mättillfällen återspeglar verkliga förändringar. Vi har ändå via den statistik som trots allt finns studerat utvecklingen över tid mellan 1990 och Resultaten presenteras i ett särtryck till denna rapport 18. För enskilda grupper varierar utfallet lite grann mellan åren men ser man till perioden som helhet framstår förändringarna som relativt små. Det mest slående är att de skillnader mellan olika grupper som vi beskrivit här och som analyseras närmare i särtrycket, kvarstår. Det har alltså inte skett någon utjämning under den här perioden. Det är fortfarande stora skillnader i utrymmesstandard mellan olika typer av hushåll, inkomstgrupper, upplåtelseformer och mellan människor med olika etnisk bakgrund. Ungdomars välfärd försämrades under 1990-talet Ungdomar och studenter har generellt sett ekonomiskt begränsade ramar, vilket gör att de kan ha svårt att konkurrera om bostäderna, i synnerhet på de orter där bostadsmarknaden är som mest överhettad. Effekten av detta blir att många ungdomar och studenter har osäkra boendeförhållanden. De blir ofta beroende av tillfälliga lösningar och tvingas att flytta runt mellan olika bostäder. Genom Boverkets bostadsmarknadsenkät kan man följa hur utbudet av bostäder, som just ungdomar och studenter efterfrågar, har förändrats under perioden Antalet kommuner med brist på bostäder för unga är fler än antalet med generell bostadsbrist. 18 Trångboddhet, Boverket 2004.

50 48 Många mål få medel Antalet kommuner som uppger att det råder brist på sådana bostäder som just ungdomar efterfrågar har ökat från 28 till 43 procent mellan 1996 och I storstadsområdena och på högskoleorterna sammanfaller bristen för unga med den generella bristen. I övriga kommuner är problemen för unga ofta att de tillgängliga lägenheterna är för stora eller för dyra för ungdomar, även om de har en inkomst. Den kraftiga nedgången i den svenska ekonomin under början av 1990-talet ledde till att de disponibla inkomsterna minskade. Efter mitten av 1990-talet vände utvecklingen och allt fler grupper fick ökade inkomster. Ungdomar i åldern år har dock i princip oförändrade disponibla inkomster om man jämför 2002 med Även studerande har fått försämrade reala inkomster. Under perioden minskade inkomsterna för denna grupp med 3,1 procent 19. Andelen ungdomar som bor kvar i föräldrahemmet ökade under nittiotalet. I åldersgruppen år ökade kvarboendet med cirka 5 procent 20. Det är stora skillnader mellan män och kvinnor när det gäller att ta steget att lämna föräldrahemmet. De unga männen har sedan länge bott kvar hemma i större utsträckning än kvinnorna men för dem har andelen varit relativt konstant under den aktuella perioden ca 40 procent. För kvinnorna däremot har andelen ökat markant, från 17 till 23 procent. Att ungdomar har fått sämre möjligheter att försörja sig och att bostadsbristen har ökat är förmodligen de viktigaste förklaringarna till denna utveckling. Ett annat problem som tilltagit framförallt, i de större städerna, är att ungdomar som flyttar hemifrån ofta inte kan få en egen bostad med besittningsskydd, utan hänvisas till olika former av tillfälliga lösningar. Allt fler unga människor lever under otrygga boendeformer och tvingas att flytta ofta 21. Under 1990-talet ökade studieplatserna vid landets högskolor och universitet. Antalet registrerade studenter ökade med personer mellan 1993/1994 och 2002/03. År 1996 uppgav tre av tio högskolekommuner att det rådde brist på bostäder för studenter. Andelen steg sedan kontinuerligt till ungefär hälften år 2001 och har sedan dess legat på denna nivå. Det behövs fler bostäder till studenter men det handlar då inte bara om studentbostäder utan mer generellt om en ökning av tillgången på bostäder på studieorterna. Bara 20 procent av alla studenter bor i bostäder som är speciellt avsedda för studenter. I rapporten Välfärd och ofärd på 90-talet 22 konstaterar SCB att ungdomars välfärd försämrades under 1990-talet. Sammanfattningsvis kan man konstatera att SCB-undersökningarna Hushållens 19 Källa: Inkomstfördelningsundersökningen 2002, SCB HE 21 SM Källa: Välfärd och ofärd på 90-talet. Levnadsförhållanden, rapport 100, SCB, Unga vuxnas boende , Hyresgästföreningen, rapport 1: Välfärd och ofärd på 90-talet Levnadsförhållanden, rapport 100, Statistiska centralbyrån, Örebro 2003.

51 Analys 49 ekonomi (HEK), Arbetskraftsundersökningar (AKU) och Undersökningarna av levnadsförhållandena (ULF), visar att ungdomarna drabbades hårt under krisen på 1990-talet och att unga jämfört med andra grupper inte har återhämtat sig lika väl under slutet av talet och början av 2000-talet. Ökat tryck på bostadsmarknaden från de äldre Till svaga grupper på bostadsmarknaden kan man även räkna vissa grupper av äldre. Andelen kommuner som rapporterat att behovet av särskilt boende för äldre är täckt för de närmaste två åren har ökat successivt från 34 procent 1999 till 60 procent Och det är nu bara 7 procent av kommunerna som uppger att det råder brist på särskilt boende för äldre 23. Bristen på särskilt boende för äldre verkar alltså inte vara lika omfattande idag som för några år sedan. Kommunerna bygger i mycket liten utsträckning ut de särskilda boendeformerna. Det är till och med så att många kommuner avvecklar och därmed minskar antalet platser i särskilt boende. Man satsar i stället på att ge vård i den egna bostaden. Boverket har dock varnat för att avvecklingen av särskilda boenden kanske går väl snabbt 24. De orsaker till avvecklingen som kommunerna uppger är minskat behov av demografiska skäl (vilket bara gäller på kort sikt), ökade möjligheter till vård och omsorg i den egna bostaden, ekonomiska skäl samt minskad efterfrågan, till följd av ändrade preferenser. Men detta innebär samtidigt att behovet av vanliga bostäder, som är lämpliga för äldre personer, ökar. Många kommuner märker ett ökat tryck från äldre på bostadsmarknaden personer som önskar flytta till en mindre och mer lättskött bostad. Fortsatt brist på särskilt boende för funktionshindrade När det gäller särskilt boende för funktionshindrade är det färre kommuner som räknar med att kunna täcka behovet under de närmaste två åren. Var fjärde kommun räknar med brist även efter planerad utbyggnad. Ökade svårigheter att få fram bostäder till flyktinghushåll Under de senaste fem åren har antalet kommuner som har avtal med Integrationsverket ökat från 100 till 171. I Bostadsmarknadsenkäten 2004 uppger två tredjedelar av dem att de har problem att få fram bostäder till flyktinghushållen. År 1999 var motsvarande andel 40 procent. Svårigheterna har med andra ord ökat de senaste åren. Det är ofta stora hyreslägenheter som det är ont om. De flesta samarbetar med allmännyttan för att lösa problemen. Ganska få har något regelbundet samarbete med privata hyresvärdar. 23 Boverkets bostadsmarknadsenkät. 24 Varför kan inte behovet av särskilda boendeformer tillgodoses, Boverket och Socialstyrelsen 2003.

52 50 Många mål få medel Tabell 1. Kommunernas arbete med att ordna bostäder till flyktinghushåll Antal kommuner med avtal om att ta emot flyktingar för permanent bosättning Andel av dessa som har svårigheter att få fram bostäder till flyktinghushållen 40% 40% 54% 52% 50% 66% Källa: Bostadsmarknadsenkäten Har de statliga stöden till bostadsbyggandet bidragit till att lösa bostadsbehovet för dem med svag ställning på bostadsmarknaden? För att utvärdera stöden mot det bostadspolitiska målet att det ska finnas förutsättningar för alla att leva i goda bostäder har Boverket anlitat forskare vid Institutet för bostads- och urbanforskning samt Kulturgeografiska institutionen i Uppsala för två specialstudier. Lena Magnusson har studerat vakanskedjor i nyproduktionen Hon har kartlagt vilka hushållstyper som har flyttat in i de bostäder som byggdes under denna period och som fick investeringsbidrag eller enbart räntebidrag. Lena Magnusson har också i en urvalsundersökning studerat vilka hushållstyper som har kunnat flytta till en bättre bostad genom att bostäder frigjorts i det befintliga beståndet i och med denna nyproduktion 25. Roger Andersson och Jan Amcoff har undersökt om statliga stöd till bostadsbyggandet främjar jämlika och värdiga levnadsförhållanden. Förutom att undersöka hur graden av boendesegregation i de undersökta kommunerna påverkats av nytillskottet i de aktuella bostadsområdena har de också undersökt om de nytillkomna bostäderna bidragit till att lösa bostadsbehovet för grupper som har en svag ställning på bostadsmarknaden 26. Båda rapporterna publiceras som särtryck i anslutning till denna utvärdering. Många ensamboende Eftersom stöden riktar sig till olika typer av bostäder är det naturligt att sammansättningen av familjer varierar mellan olika stödformer. Vissa stöd lämnas endast till mindre lägenheter eller studentbostäder, vilket medverkar till att hushållen i genomsnitt är små. I studentbostäderna är föga förvånande nio av tio enboende. Även i bostäder byggda med övriga stödformer är enboende överrepresenterade i förhållande till riksgenomsnittet. 25 Vilka hushåll gynnas av statligt stöd till bostadsbyggandet? Lena Magnusson, Särtryck. 26 Främjar statliga stöd till bostadsbyggandet jämlika och värdiga levnadsförhållanden? Roger Andersson och Jan Amcoff, Särtryck.

53 Analys 51 Statistiken om hushåll och familjer är bristfällig Eftersom det inte genomförts någon folk- och bostadsräkning sedan 1990 är statistiken om hushåll och familjer bristfällig. Dagens befolkningsstatistik beskriver samhället som om inte samboförhållanden existerade. Samboende par utan gemensamma barn redovisas som ensamstående. Det här leder till att antalet ensamstående överskattas och samboende underskattas. Studier av t.ex. inkomstfördelningen med avseende på individernas familjetillhörighet, grundade på uppgifter från RTB, ger resultat som är svåra att tolka beroende på att: En tredjedel av de ensamstående utan barn i verkligheten är sambor Samboende underskattas med ca 20 procent En fjärdedel av de ensamstående föräldrarna med barn är sambor En tiondel av de ensamstående föräldrarna med barn är ensamstående utan barn Ungefär var sjätte individ är felaktigt klassificerad vad gäller familjetillhörigheten i RTB. (Nilsson, Åke, 2003) 27 Det är alltså högst sannolikt att andelen enboende i de bostäder som vi här studerar är lägre än vad Magnussons studie tyder på, medan andelen samboende utan barn är högre. Av denna anledning är också det totala antalet familjer överskattade. Överskattningen beräknas uppgå till 15 procent 28. Sannolikt är problemet med överskattning koncentrerat till de enboende. Detta leder bland annat till en underskattning av de disponibla inkomsterna och en viss överskattning av andelen fattiga familjer. Många ensamföräldrar men få större barnfamiljer Såväl Magnusson som Andersson och Amcoff har funnit att andelen ensamföräldrar är högre i bostäder byggda med investeringsbidrag än i bostäder byggda med enbart räntebidrag. I övrigt bor det få barnfamiljer i dessa bostäder. En förklaring är naturligtvis investeringsbidragets fokusering på hyresrätt och dessutom på ytmässigt begränsade bostäder. Men även i bostäder byggda med enbart räntebidrag är andelen barnfamiljer låg, hälften av genomsnittet för hela bostadsbeståndet. Detta trots att dessa stöd även gått till egnahem. De barnfamiljer som bor i bostäder som erhållit stöd har dessutom få barn. Drygt 50 procent av barnfamiljerna har bara ett barn. 27 Välfärd och ofärd på 90-talet; Ensamstående och sammanboende i folkbokföringen, taxeringen och i verkligheten Åke Nilsson, SCB, RTB är registret över totalbefolkningen. 28 Antalet familjer folkbokförda på de aktuella fastigheterna 2002 enligt RTB, har satts i relation till antalet bostäder i de aktuella fastigheterna.

54 52 Många mål få medel Tabell 2. Typer av familjer i olika stödformer 2002, procent. Enbart Bidrag till Invester- Riksräntebidrag student- ingsbidrag genombostäder, till hyres- snitt Familjetyp nyproduktion bostäder Enboende Samboende utan barn Makar med barn Ensamföräldrar Totalt Källa: Magnusson 2004 Hög andel äldre i bostäder med enbart räntebidrag Investeringsbidraget lämnas inte till byggande av kategoribostäder. Bostäder i särskilt boende och andra boendeformer som riktar sig enbart till äldre finns alltså inte med bland de bostäder som fått investeringsbidrag. Det kan ändå vara av intresse att se i vilken mån äldre människor är representerade i bostäder byggda med de olika stödformerna. Andersson och Amcoff har i sin delstudie funnit att andelen invånare som är över 65 år i fastigheter som är byggda med investeringsbidrag i stort motsvarar genomsnittet för referensbefolkningen i 6 stora kommuner 29. Däremot är andelen invånare över 65 år högre i fastigheter byggda med endast räntebidrag. Närmare 20 procent av invånarna i dessa fastigheter tillhör denna grupp, vilket kan jämföras med 15 procent av referensbefolkningen. Räntebidragen har, till skillnad mot investeringsstöden, lämnats även till bostadsrätter och egnahem och även till mer exklusiva hyresbostäder. De har därigenom kunnat gynna äldre personer med goda inkomster. Hög andel studerande i samtliga stödformer De unga hushållen är väl representerade i de fastigheter som byggts Cirka en tredjedel är under 30 år. Stöd till studentbostäder innebär också stöd till grupper som är unga, enboende och med relativt låga disponibla inkomster. Drygt 80 procent av de boende i dessa bostäder 2002 var under 30 år. Bostäder byggda med investeringsbidrag har i stort sett lika stor andel unga hushåll som bostäder som endast erhållit räntebidrag. Andelen studerande i bostäder byggda under den aktuella tidsperioden är påfallande hög. Avgränsningen av gruppen studerande i Magnussons rapport är dock betydligt vidare än brukligt och omfattar inte bara högskolestuderande utan också t.ex. vuxenstuderande och dem som läser svenska för invandrare 30. Närmare 60 procent av 29 Avser Stockholm, Göteborg, Malmö, Uppsala, Linköping och Umeå. 30 Här används inkomst av studier för att definiera gruppen studerande, detta inkomstslag omfattar studiemedel, studiehjälp, vuxenstudiestöd, utbildningsbidrag, svenska för invandrare m.m.

55 Analys 53 hushållen 31 uppbär någon form av studiestöd. Flertalet studerande är enboende eller makar/sambo med barn. Deltidsstuderande har barn i högre utsträckning än heltidsstuderande. Studerande är självklart den dominerande gruppen i nya bostäder som byggts med bidrag till byggande av studentbostäder. Men andelen studerande är mycket hög även i övriga bostäder. Över hälften av hushållen i såväl bostäder byggda med enbart räntebidrag som bostäder byggda med investeringsbidrag till hyresbostäder är på något sätt studerande låt vara i dess vidaste bemärkelse. Tabell 3. Studier och typ av stöd 2002, familjeföreträdare år, procent. Enbart Bidrag till Invester- Totalt Studier* räntebidrag studentbostäder ingsbidrag Ej studerande Heltidsstuderande Deltidsstuderande Summa studerande Totalt * Kan avse vuxenstudier, svenska för invandrare, etc. Källa: Magnusson 2004 Få flyktingar i nyproduktionen Andersson och Amcoff har i sin delstudie även undersökt andelen utlandsfödda och andelen födda i flyktingland i bostäder byggda med statligt stöd sedan Andelen utlandsfödda är förhållandevis låg i all nyproduktion, men något högre i bostäder byggda med investeringsstöd än i bostäder byggda med enbart räntebidrag. Andelen flyktingar är mycket låg bara ca 2 procent i samtliga stödformer. Hög andel fattiga hushåll De som år 2002 bor i bostäder byggda med statligt stöd har i genomsnitt en låg disponibel inkomst per konsumtionsenhet jämfört med familjer i riket. Den disponibla inkomsten per konsumtionsenhet var år 2002 drygt kronor i bostäder som byggts med de stöd som här utvärderas, men spridningen är stor. Motsvarande siffra för riket var kronor. Denna observation stärker ytterligare slutsatsen att stödet till bostadsbyggande har en effekt för familjer med låga inkomster fler familjer med låga inkomster bor i dessa bostäder relativt riket. Men även familjer med god ekonomi, till och med mycket goda inkomster, har kunnat dra nytta av stöden. 31 Den information som redovisas kring varje hushåll är hämtad från den äldste i varje familj. När det gäller ställning på arbetsmarknaden, utbildning etc. får familjerepresentanten utgöra en indikator på om familjen lever på arbetsinkomst, olika typer av studiebidrag eller andra typer av sociala transfereringar.

56 54 Många mål få medel Ytterligare en fråga är om även familjer med riktigt låga disponibla inkomster de som kan kallas fattiga återfinns i de fastigheter som byggts mellan Fattig är man enligt EU-definitionen, om den disponibla inkomsten understiger 60 procent av medianinkomsten i landet den så kallade fattigdomströskeln. Lena Magnussons studie tyder på att andelen fattiga familjer är betydligt högre i bostäder byggda än i riket som helhet. Drygt 30 procent av familjerna ligger under fattigdomsgränsen ( kronor per konsumtionsenhet), jämfört med rikets 17 procent. Bland dessa familjer finns en klar överrepresentation av ensamstående mödrar, varav drygt hälften faller under fattigdomsgränsen. Detsamma gäller en tredjedel av de enboende och de ensamstående fäderna. Närmare 60 procent av hushållen som bor i studentbostäder faller under fattigdomsgränsen. Något som kanske inte förvånar eftersom studerande ofta lever under knappa omständigheter under studietiden. I bostäder byggda med de övriga stödformerna är andelen under fattigdomsgränsen betydligt lägre (27 procent) men fortfarande betydligt högre än i riket. Ytterligare en indikator på familjernas betalningsförmåga är förekomsten av bostadsbidrag. En tredjedel av de boende i bostäder byggda med bidrag till studentbostäder uppbär bostadsbidrag. Andelen familjer som uppbär bostadsbidrag är högre i bostäder byggda med investeringsbidrag till hyresbostäder än i bostäder byggda med enbart räntebidrag. Däremot är det få (3,5 procent) som uppbär socialbidrag. Vad som kan förefalla märkligt är att inte fullt hälften av de familjer som har socialbidrag också har bostadsbidrag. Tabell 4. Demografisk och socioekonomisk sammansättning i olika typer av bostad, Medel- Andel Andel Andel Andel Andel inkomst fattiga bostads- Ensam- enbo- -29 år Typ av bidrag per ke* bidrag föräldrar ende Enbart räntebidrag Bidrag till studentbostäder, nyproduktion Investeringsbidrag till hyresbostäder * konsumtionsenhet Källa: Magnusson, 2004 Få bostäder för hemlösa En grupp som har en ytterst svag ställning på bostadsmarknaden är som tidigare nämnts de hemlösa. Investeringsstöden lämnas inte till kategoribostäder, men investeringsstimulansen kan under vissa omständigheter ges till bostäder speciellt riktade till hemlösa. Vad vi kan se har denna möjlighet bara utnyttjats i två fall; i Jönköping och Uppsala. Ett problem i sammanhanget kan vara att sådana bostäder ofta byggs med temporära bygglov och på ofri grund. Om man vill

57 Analys 55 att stimulansen ska ha någon effekt på hemlösheten behöver man nog ändra reglerna så att temporära bygglov och ofri grund inte är något hinder för att få stöd om det gäller genomgångsbostäder för hemlösa. Vakanskedjor Investeringsbidragen till hyresbostäder infördes för att stimulera byggandet av hyresrätter med rimlig hyra. Men situationen för grupper med låga inkomster kan mycket väl förbättras på ett indirekt sätt genom att det blir bostäder lediga i det äldre beståndet. Ett sätt att få reda på om så har blivit fallet är att följa så kallade flyttkedjor. Man kan också välja att tala om vakanskedjor, för att fokusera på hur lediga bostäder successivt uppstår till följd av en nybyggd bostad. Tidigare studier Konsultföretaget Temaplan har undersökt konsekvenserna av all nyproduktion i Stockholm, Solna och Sundbyberg under 2002 och Varje nyproducerad lägenhet gav i genomsnitt 4,2 hushåll en ny bostad. Av dessa var i genomsnitt 1,2 nytillkomna hushåll på bostadsmarknaden. Slutsatsen av undersökningen var att nyproduktion av stora bostäder ger en stark effekt på rörligheten på bostadsmarknaden i genomsnitt leder nyproduktion av 100 kvadratmeter till att sex hushåll byter bostad, medan nyproduktion av 50 kvadratmeter ger tre hushåll en ny bostad. Men undersökningen visade också att hela 75 procent av de lägenheter som frigörs i en flyttkedja har samma upplåtelseform som den nybyggda lägenheten och när det gäller hyresrätter frigörs sådana nästan uteslutande i förortslägen. En del av flyttkedjorna sträckte sig utanför den ursprungliga kommunen. Temaplan har tidigare genomfört en liknande studie i Malmö på uppdrag av Malmö Stad och Sveriges Byggindustrier 32. Det handlade då om nyproduktion av bostäder i Västra Hamnen, Klagshamn, Hindby, Videdal och Lindeborg. Totalt ledde 105 nyproducerade bostäder till 411 vakanser i det reguljära beståndet och 122 nybildade hushåll kom in på marknaden. Det enskilda projekt som hade störst effekt var produktion av småhus i Klagshamn, där varje villa ledde till i genomsnitt 10 vakanser utöver det nya huset. Resultaten visade att större bostäder generellt ger upphov till längre flyttkedjor. Därmed frigörs bostäder även till andra grupper än dem som nyproduktionen vänder sig till. Vad säger forskningen? Det finns emellertid invändningar emot att enbart inrikta sig på långa kedjelängder. En lång kedjelängd är ingen garanti för att man når de hushåll som har störst behov av förbättrade boendeför- 32 Sveriges Byggindustrier är de enskilda byggföretagens bransch- och arbetsgivarorganisation.

58 56 Många mål få medel hållanden. Tvärtom, beror korta vakanskedjor ofta på att man har byggt bostäder för dem som inte redan har en bostad, t.ex. ungdomar som flyttar från föräldrahemmet till den första egna bostaden. Av studierna framkommer att stora bostäder och dyra bostäder ger upphov till långa vakanskedjor. Bland andra Murie, Hillyard, Birrell och Roche (1976) uttrycker emellertid en tveksamhet till att koncentrera all uppmärksamhet till kedjelängder och frågor kring hur bostadsbyggandet ska utformas för att optimera omsättningen inom det befintliga bostadsbeståndet. Korta vakanskedjor har ofta sin orsak i att bostäder byggts för dem som inte har egen bostad eller har en bostad som står inför rivning eller omvandling. (Magnusson, 1994). Lena Magnusson (1994) har i sin avhandling om flyttningskedjor funnit att bostadsmarknaden är uppdelad på olika delmarknader, bland annat efter antal rum, upplåtelseform, pris/hyra, grannskap och läge och att flyttkedjorna tenderar att hålla sig inom dessa delmarknader. För att även svaga grupper på bostadsmarknaden ska få sina behov tillgodosedda krävs det åtgärder som är speciellt riktade till denna grupp. Helt visst har forskningen visat på ett positivt samband mellan bostädernas storlek och pris samt vakanskedjornas längd med en exklusiv nyproduktion följer långa vakanskedjor och en hög omsättning av bostäder i beståndet. Samtidigt är det tveksamt huruvida hushåll med låga inkomster kan utnyttja dessa möjligheter till att flytta för att få en bostad. Studier har istället visat att bostadsmarknaden är segmenterad och att selektiva bostadspolitiska åtgärder krävs om behoven inom olika segment skall bli tillgodosedda (Magnusson, 1994). Vilka familjer har kunnat flytta till en bättre bostad tack vare nybyggnation med investeringsstöd? Vilka sekundära effekter har då investeringsstöden gett upphov till? Det är egentligen alldeles för tidigt att kunna svara på den frågan men Boverket har ändå bett Lena Magnusson titta på detta. Hon har i ett litet urval av bostäder byggda med investeringsbidraget studerat vilka familjer som har kunnat flytta till en bättre bostad tack vare att bostäder blivit lediga i det äldre beståndet genom nyproduktion. Det gäller här enbart investeringsbidraget. Effekterna av investeringsstimulansen går inte att undersöka ännu. Studien, som får betraktas som en pilotstudie, har omfattat ett objekt vardera i Lund, Stockholm och Västerås. Totalt rör det sig om 198 lägenheter, men eftersom inte alla lägenheter var färdigställda vid tidpunkten för undersökningen har endast 112 vakanskedjor kunnat följas. I Lund avslutades sex av tio vakanskedjor omedelbart på grund av att det var nybildade, invandrade eller inflyttade familjer som flyttade in i de nybyggda bostäderna. De lämnade alltså inte någon ledig lägenhet efter sig i Lunds kommun. (I de tidigare nämnda studierna, där flyttkedjorna blev väldigt långa, gjordes ingen sådan geografisk avgränsning av flyttkedjeeffekterna.) Fyrtio procent av vakanskedjorna bidrog till att skapa omsättning på Lunds lokala bostadsmark-

59 Analys 57 nad. Tolv bostadsrätts- eller hyreslägenheter blev lediga i det andra steget i vakanskedjan och sex småhus. Det blev främst en omsättning av bostäder i de centrala delarna av Lund. De familjer som flyttade in i de nybyggda bostäderna var till 60 procent enboende, 20 procent par utan barn och 20 procent familjer med barn. Den genomsnittliga disponibla inkomsten per konsumtionsenhet var år 2002 närmare kronor. Men 15 procent av familjerna faller under fattigdomsgränsen enligt EU:s definition. Merparten av de fattiga familjerna är nya på Lunds bostadsmarknad. Det är i första hand invandrade familjer och unga familjer som faller under fattigdomsgränsen. Den uppskattade kedjelängden i Lund är 1,6, vilket innebär att 10 nybyggda bostäder ger 16 familjer möjlighet att flytta. Objektet i Stockholm var inte färdigställt vid undersökningstidpunkten, vilket innebar att det bara var möjligt att följa 36 kedjor. I Stockholm avslutades 30 procent av kedjorna efter att inflyttade familjer och invandrade familjer flyttat till de nybyggda bostäderna. Det här innebär att 70 procent av familjerna lämnade en ledig lägenhet efter sig i kommunen. Det betyder att 10 nybyggda bostäder ger 30 familjer möjlighet att flytta. Men långa kedjor är också ett uttryck för svårigheter för nya familjer att träda in på bostadsmarknaden. Det råder knappast något tvivel om att Stockholms bostadsmarknad passar väl in på den beskrivningen. (Magnusson, 2004). De inflyttade familjerna kom i första hand från andra kommuner i Storstockholm. Inga nybildade familjer flyttade in i de nybyggda bostäderna, det var med andra ord inga unga som hade en direkt nytta av dessa bostäder. Familjesammansättningen var ungefär densamma som i Lund. Det vill säga en dryg femtedel är par utan barn och ytterligare en femtedel familjer med barn. Återstående, drygt 50 procent är enboende. Den genomsnittliga disponibla inkomsten per konsumtionsenhet var år 2002 drygt kr. Familjer under fattigdomsgränsen är sällsynt bland dem som flyttat in i de nybyggda bostäderna. I Västerås var det endast möjligt att följa 18 vakanskedjor även om det nybyggda flerfamiljshuset består av 68 bostäder. Några av dessa var inte färdigställda vid tidpunkten för undersökningen och andra var inte inflyttade. Av de 18 vakanskedjorna avslutas 5 direkt därför att nya, invandrade och inflyttade familjer flyttar in och avslutar vakanskedjan. De övriga kedjorna skapar omsättning både bland småhus och bland bostäder i flerfamiljshus. Familjesammansättningen består till övervägande delen av enboende och ett fåtal barnfamiljer. Det finns även i Västerås tecken som tyder på genomsnittliga kedjelängder om 2, det vill säga 10 nybyggda bostäder ger i genomsnitt 20 familjer en ny bostad. Dessa resultat ligger helt i linje med studier av hela bostadsmarknaden i Västerås kommun som tidigare genomförts av Magnusson (2000).

60 58 Många mål få medel Förhållandena skiljer sig mellan olika bostadsmarknader Vi vill betona att det rör sig om ett synnerligen begränsat urval och vi vet inte i vilken utsträckning resultatet är representativt för nyproduktion med investeringsbidrag. En slutsats man trots allt kan dra är att förhållandena skiljer sig åt mellan olika bostadsmarknader. Det tycks t.ex. vara svårare för unga hushåll att flytta till nyproduktionen i Stockholm än i Lund. Vi kan också konstatera att i de studerade projekten har effekterna för svaga grupper på bostadsmarknaden varit relativt begränsade. Den centrala frågan för denna studie är huruvida investeringsbidraget till byggandet gynnar de unga, barnfamiljerna och familjer som invandrat till Sverige. Svaren på frågan varierar dock mellan olika bostadsmarknader. Fallstudierna ovan visar att det var svårare för de unga att flytta till nyproduktionen i Stockholm jämfört med i Lund. Om det beror på hyresnivåer, köer, eller geografiskt läge är emellertid omöjligt att avgöra. Men sammantaget tyder fallstudierna på att de direkta effekterna av bostäderna byggda med investeringsbidrag varit relativt begränsade för dessa grupper av familjer. (Magnusson, 2004). Studien visar också att byggandet av bostäder med investeringsbidrag gynnar omsättningen av hyresrätter i beståndet, vilket är positivt, eftersom utsatta grupper på bostadsmarknaden i mycket hög utsträckning återfinns i denna upplåtelseform. Det här resultatet överensstämmer med Temaplans undersökning i Malmö, som visade att 75 procent av de lägenheter som frigörs i en flyttkedja har samma upplåtelseform som den nybyggda lägenheten. Genom att bygga hyresrätter ökar med andra ord sannolikheten att hyresrätter frigörs i det äldre beståndet. Även om exklusiva lägenheter skapar långa vakanskedjor är det inte säkert att dessa bostäder når de grupper som bäst behöver ett bättre boende. Det kan behövas en riktad nyproduktion för att vara säker på att grupper som är svaga på bostadsmarknaden får en möjlighet att förbättra sina boendeförhållanden. En annan förklaring är inom vilka delmarknader nyproduktionen sker. Var vakanserna initieras har betydelse för längden på kedjorna. Vakanser som initieras i nybyggda bostäder med äganderätt, vilka vanligtvis också varit större än bostäder byggda med bostadsrätt eller hyresrätt, har i tidigare undersökningar visat sig ge de längsta kedjorna. Samtidigt har forskningen visat att bara att bygga stort och dyrt inte är lösningen på den överhettade bostadsmarknadens problem. Beroende på bostadsmarknadens struktur kommer de kedjor som viss nyproduktion ger upphov till att skapa omsättning inom vissa delmarknader medan andra aldrig berörs. På den segregerade bostadsmarknaden kan det därför vara vanskligt att tro att stora och dyra bostäder gynnar de svaga. För att dessa skall kunna förbättra sina boendeförhållanden är det nödvändigt att ha en riktad nyproduktion, snarare än att förlita sig på indirekta effekter av en dyr sådan. Studier visar också att äganderätt/ bostadsrätt samt stort och dyrt gynnar överkonsumtionen, medan hyresrätt minskar trångboddheten och dessutom gynnar de som familjer som betecknas som svaga på bostadsmarknaden. (Magnusson 2004).

61 Analys 59 Slutsatser Har de nytillkomna bostäderna bidragit till att lösa bostadsbehovet för grupper som har en svag ställning på bostadsmarknaden? Lena Magnusson sammanfattar resultaten av sin studie Det finns en tendens att de olika formerna av stöd till byggandet av bostäder, det vill säga 1993 års räntebidrag, bidrag till byggandet av studentbostäder och investeringsbidraget bidrar till ett bostadsbyggande som har gynnsamma effekter för de svaga hushållens möjligheter att få bostad. De familjer som år 2002 bor i dessa typer av bostäder är i betydande grad enboende, varav många är unga och sannolikt relativt nya på bostadsmarknaden. Andra typer av familjer är de ensamstående föräldrarna. Roger Andersson och Jan Amcoff drar liknande slutsatser: Sammantaget kan konstateras att stödens träffbild generellt sett är god. Egentligen avviker bara räntebidrag till nybyggnad på något avgörande sett genom att denna stödform i hög grad gått till resursstarka hushåll. Stödet till studentbostadsbyggande når i hög grad individer med indikation på studieaktivitet och övriga stöd, inklusive räntebidrag till ombyggnad, träffar generellt sett resurssvaga hushåll. Investeringsstöden verkar alltså i hög utsträckning ha gynnat grupper som har en relativt sett svag ställning på bostadsmarknaden, och därmed har de i någon mån främjat målet att det ska finnas förutsättningar för alla att leva i goda bostäder. Det är förvånande att resurssvaga hushåll verkar vara överrepresenterade i dessa bostäder, eftersom de hyror det är fråga om egentligen knappast passar dessa hushåll. I avsnittet om delmål 3, rimliga boendekostnader, går vi närmare in på vad boendeutgifterna i nyproduktionen innebär för hushållsekonomin för olika grupper. Räntebidraget till nybyggnad har däremot inte haft denna funktion, vilket är en naturlig följd av att räntebidraget även har lämnats till bostadsrätter och i början av perioden även till egnahem. De hyresbostäder som byggts med enbart räntebidrag har under perioden varit få och många gånger ganska exklusiva. Vårt material tyder alltså på att andelen ensamföräldrar är relativt hög i bostäder byggda med investeringsstöd men i övrigt har dessa stöd, som ju styr mot relativt små bostäder, haft begränsad betydelse för barnfamiljerna. De har inte alls gynnat familjer med många barn, en grupp som i mycket hög utsträckning är trångbodd. Trots att investeringsstimulansen kan lämnas till genomgångsbostäder för hemlösa har detta stöd inte i någon nämnvärd utsträckning bidragit till att lösa problemen för hemlösa. Om man vill att stimulansen ska ha någon effekt på hemlösheten behöver man ändra reglerna så att temporära bygglov och ofri grund inte är något hinder för stöd om det gäller genomgångsbostäder för hemlösa. Investeringsstöden till trots, har nyproduktionen hittills inte varit tillräckligt omfattande för att komma tillrätta med bostadsbristen i tillväxtregionerna.

62 60 Många mål få medel Delmål 2: Goda bostäder Två aspekter av bostadskvalitet får utgöra utgångspunkt vid utvärderingen av om de ekonomiska stöden till bostadsbyggandet har främjat det bostadspolitiska målet att alla ska ges förutsättningar att leva i goda bostäder. Den ena är god tillgänglighet för människor med funktionshinder och den andra är god inomhusmiljö. När det gäller inomhusmiljön avgränsar vi oss till problemet med fuktskador. Det finns naturligtvis mycket annat som kan försämra inomhusmiljön, t.ex. buller och radon, men vi nöjer oss här med fuktproblem som indikator på brister i inomhusmiljön. Har vi nått målet om goda bostäder? Även om vi i Sverige har en jämfört med andra länder hög bostadsstandard kan man utifrån dessa båda aspekter snabbt konstatera att vi inte har nått detta delmål. Att det finns stora brister i tillgängligheten i bostadsbeståndet behöver knappast sägas. Boverket uppskattar att det finns åtminstone trappuppgångar i hus med tre eller fler våningar som saknar hiss. Även om det oftast är hissarna som kommer i fokus när det gäller flerbostadshusen är det också ofta dålig tillgänglighet inne i lägenheterna, t.ex. när det gäller hygienutrymmenas användbarhet för människor som sitter i rullstol eller är beroende av en rollator. Man kan konstatera att det ekonomiska stöd som under de senaste tio åren erbjudits för ombyggnad och tillgänglighetsskapande åtgärder uppenbarligen inte har varit tillräckligt för att locka fram en omfattande upprustning av bostadsbeståndet ur denna aspekt. Det är också väl känt att det finns betydande problem med inomhusmiljön i delar av bostadsbeståndet, framförallt i miljonprogrammets flerbostadshus och i de småhus som byggdes under miljonprogrammet och den efterföljande villaboomen på 1970-talet. Inte heller dessa problem har man kommit tillrätta med under det senaste decenniet. 33 Har bostadsbyggandet under närmat oss målet om goda bostäder? Är tillgängligheten bättre i nya bostäder? Hur ser det då ut i det som byggts på senare tid? Man kan tycka att när det gäller tillgänglighet är lagen tydlig: allt som byggs ska vara tillgängligt och användbart för personer med funktionshinder 34. Det framgår av plan- och bygglagstiftningen och i förordningen för 1993 års räntebidrag finns en tydlig koppling till dessa bestämmelser. Inget projekt som inte uppfyller samhällskraven när det gäller till- 33 Källor till detta avsnitt (delmål 2): Bättre koll på underhåll, Boverket 2003, Hur bor morgondagens äldre?, Boverket 2003 och Varför tillgodoses inte behovet av särskilda boendeformer?, Boverket och Socialstyrelsen Enligt 3 kap 3 PBL (1983:10) ska byggnader uppfylla de krav som anges i 2 i lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk (BVL 1994:847). Bland de nio krav som ställs i BVL ingår som punkt 8 tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga.

63 Analys 61 gänglighet ska kunna komma ifråga för statligt stöd 35. Ändå ser vi stora brister, även i det som har byggts sedan dess. Boverkets utvärdering av BBR94 tydde på försämring Boverket presenterade 1997 en utvärdering av tillgängligheten i bostäder byggda före och efter övergången till funktionskrav i byggreglerna 1994 (BBR94) 36. Boverkets utvärdering genomfördes i form av en rad fristående delstudier och resultaten var inte helt samstämmiga 37. Boverket lät bland annat göra en systematisk utvärdering av hur kraven uppfyllts i nyproduktionen 1984, 1991 respektive 1994/95 38, utifrån de gränsvärden som gällde tidigare. Denna studie pekade mot en klar försämring av den grundläggande användbarheten i nybyggda bostäder, liksom av tillgängligheten för rörelsehindrade och andra med funktionsnedsättningar. Det var till och med så att kvaliteten i bostadsproduktionen först hade förbättrats påtagligt mellan 1984 och 1991 men sedan försämrats både gentemot 1991 års produktion och gentemot det som byggdes Utvärderingen visade också att den utökade frihet som projektörer och byggherrar fått genom övergången till funktionskrav inte hade lett till några framsteg i fråga om bostädernas skönhet och karaktär när det gällde luftighet, genomsikt och rumsformer. En annan delstudie utgick från de boendes uppfattning. Den gav små skillnader och inget tydligt utslag åt det ena eller det andra hållet när det gällde värderingen av bostäderna. Därutöver intervjuades olika berörda aktörer och då kopplade man ihop effekterna av BBR94 med betydelsen av 1993 års finansieringssystem. Boverket konstaterade att BBR94 samverkade med det nya finansieringssystemet genom att understödja en strävan efter enkla och ytsnåla lägenheter. Man kunde se att lägenhetsstorlekarna hade minskat i nyproduktionen och att byggherrarna oftare valde öppna planlösningar, som gjorde att man kunde spara golvyta och hålla nere kostnaderna. Den första delstudien hade visat på ett samband mellan krympta areor och försämringen av den grundläggande användbarheten och tillgängligheten, men att detta i stor utsträckning berodde på bristande kunskap, skicklighet och ambitioner i projekteringen och alltså inte var en nödvändig följd av mindre lägenhetsytor. 35 Till en början ansågs detta krav uppfyllt om det fanns bygglov, men från 1995 ska länsstyrelserna göra en självständig prövning av om samhällskraven är uppfyllda innan räntebidrag kan beviljas (5 förordningen 1992:86 om statlig bostadsbyggnadssubvention). 36 Med Boverkets byggregler 1994 (BBR94) övergavs de tidigare detaljerade minimikraven på rumsmått, möblerbarhet, utrustning och rumssamband i bostäder och i stället formulerades generella krav på vilken typ av rum eller avskiljbara delar av rum som ska finnas i nybyggda bostäder. 37 Utvärdering av ändringar i Byggregleringen: Bostadsutformning och tillgänglighet, Boverket rapport 1997:9. 38 Vid det senaste mättillfället var bostadsbyggandet dock mycket lågt och underlaget för studien 1994/95 är därför mycket begränsat.

64 62 Många mål få medel Granskning av ekobidragsärendena visar på brister Tyvärr har det inte gjorts någon systematisk uppföljning som avser perioden efter Det som finns är enstaka undersökningar av speciella objekt. Boverkets arkitekter har t.ex. i samband med hanteringen av det så kallade eko-bidraget 39 år granskat planerade nybyggnadsprojekt och funnit att av 60 projekt var det bara ett enda som till fullo uppfyllde utformningskraven. Följande brister tycks vara vanligt förekommande vid projektering av nya bostäder: Nivåskillnader till entréerna från omgivande mark (utan ramp eller för brant sluttning). Ibland omöjligt för en person i rullstol att öppna entrédörren, särskilt inifrån (dörren placerad för nära intill en tvärställd vägg i ett hörn). Trånga entréer och hallar. För litet utrymme för att kunna svänga in en rullstol i vissa rum. För trånga hygienrum eller felaktigt placerade wc-stolar, handfat och duschar, tvättmaskiner m.m. För trånga sovrum för att kunna komma till en dubbelsäng med rullstol. För smala klädkammare och klädkammardörrar. Felaktigt placerad köksinredning. Inte möjligt att enkelt ändra till sittarbetsplats med plats för knän mellan diskho och spis. Överklaganden till Boverket Länsstyrelserna granskar räntebidragsärendena och bedömer om projekten uppfyller de grundläggande samhällskraven enligt PBL. I de allra flesta fall korrigeras eventuella brister av den sökande efter länsstyrelsens påpekande. Men sedan 1993 års räntebidrag infördes har Boverket fått in ett femtiotal överklaganden som rört utformningskraven, ofta tillgängligheten. Hälften av dem avsåg nyproduktion, där man kan tycka att det inte borde vara så svårt att tillgodose dessa krav. I de allra flesta fall avslog Boverket överklagandet, vilket innebar att man delade länsstyrelsens bedömning att projektet inte uppfyllde samhällskraven. En rimlig slutsats är dels att en hel del brister förekommer, dels att länsstyrelsernas granskning fyller en viktig funktion och att de i vart fall inte har tolkat utformningskraven för snävt. Kritik av bomässorna De senaste bomässorna har utsatts för en bitvis rätt hård kritik för brister i tillgängligheten. Arkitekt Eva Björklund genomförde på upp- 39 Statligt investeringsbidrag till bostadsprojekt som bidrar tillekologisk hållbarhet vid byggandet.

65 Analys 63 drag av NHR 40 särskilda utvärderingar av Bomässorna H99 i Helsingborg och Bo01 i Malmö 41. Bomässorna i Helsingborg och Malmö lämnade mycket i övrigt att önska, såväl när det gäller lägenheterna som utemiljön och de gemensamma lokalerna. Särskilt illa var det i Helsingborg, där rullstolsburna till att börja med måste ta en upp till 150 m lång omväg för att överhuvudtaget komma upp från kajpromenaden till närmaste trapphusentré jämfört med 20 m för gående. Många brister konstaterades också i lägenheterna, t.ex. att de flesta hade för små badrum eller felplacerad inredning, att det var mycket vanligt med brister i köksinredningen och att inga balkonger uppfyllde tillgänglighetskraven. I Malmö var det möjligen något bättre men särskilt utemiljön var till stora delar svårframkomlig för rörelsehindrade och synskadade. Ett annat påtagligt problem var att många lägenheter hade två plan. Av de granskade bostäderna på Bo01 var 23 av 38 lägenheter 2-planslägenheter eller 3-plans (!) och bara hälften av dem uppfyllde byggreglernas krav på att rymma alla bostadsfunktioner på entréplanet. Bortsett från två, som faktiskt hade hiss, hade dessa lägenheter inte heller planerats med tanke på eventuella framtida behov av att installera en lyftanordning. År 2002 genomförde Eva Björklund på uppdrag av Stockholms stads Gatu- och fastighetskontor motsvarande undersökning av utställningen BoStad02 i Hammarby Sjöstad i Stockholm 42. Hon jämför den senaste studien med de båda tidigare och konstaterar att trots att denna studie av BoStad02 visar på att mycket ännu återstår att göra för god tillgänglighet för funktionshindrade är den påtagligt mycket bättre[ ]. Kvaliteten varierar visserligen ganska mycket men det finns många bra exempel på goda lösningar och det råder ingen tvekan om att stadsdelen är mer tillgänglig än det mesta som byggts hittills. Utvärderingen av dessa tre utställningsområden kan tyckas peka mot att utvecklingen ändå gått åt rätt håll när det gäller uppfyllandet av tillgänglighetskraven vid nyproduktion, men det skulle vara att dra allt för långtgående slutsatser. I avsaknad av en mer systematisk uppföljning går det inte att säga om tillgängligheten i nyproduktionen har blivit bättre eller sämre generellt sett under den senaste tioårsperioden. Man kan bara konstatera att det fortfarande förekommer brister och att det inte är helt ovanligt med ganska rejäla åsidosättanden. Samtidigt som det också finns exempel på bra projektering och goda lösningar. Hur ser det ut när det gäller inomhusmiljön? När det gäller inomhusmiljön är det minst lika svårt att hitta underlag för en övergripande utvärdering av de senaste tio årens bostads- 40 Neurologiskt handikappades riksförbund. 41 Tillgänglighet för personer med nedsatt rörelse- och orienteringsförmåga på H99 Helsingborg respektive Tillgänglighet för funktionshindrade på Bo01 i Malmö, Eva Björklund, 1999 respektive Tillgänglighet för funktionshindrade på BoStad02 Eva Björklund, 2002.

66 64 Många mål få medel produktion. Boverket har låtit göra en genomgång av tillgänglig statistik över fukt- och mögelskador i byggnader 43. Genomgången visar att befintlig statistik på detta område är begränsad och att det saknas systematiskt bearbetad information som är offentligt tillgänglig. Ett problem i detta sammanhang är också att till skillnad mot brister i tillgängligheten så kan brister i inomhusmiljön ligga latenta under lång tid och visa sig först långt efter att husen färdigställts. Ingen minskning av byggfelen Byggkommissionen har i sin rapport Skärpning gubbar! (SOU 2002:115) påtalat att antalet byggfel inte minskar. År 2000 uppskattades kostnaden för kvalitetsfel inom byggsektorn till procent av årsomsättningen. Fel uppstår genom slarv, nonchalans, okunskap och otydliga beställningar. Många fel beror också på ökad komplexitet i byggnaderna och att ansvarsfördelningen under byggskedet är otydlig. Felen kan t.ex. leda till fukt- och mögelskador, vilka i sin tur kan medföra problem med inomhusmiljön, eller till onödigt hög energiåtgång och ojämn värmefördelning i husen. Fuktproblem i krypgrunder Anticimex gjorde helt nyligen en studie av fuktskador i småhus 44. Genom att sammanställa sin statistik från bortåt femtusen överlåtelsebesiktningar i hela landet kunde man visa att problemen är betydande och att de är koncentrerade till de så kallade krypgrunderna. Tre av tio av de villor som Anticimex besiktat hade krypgrund och av dessa var mer än var tredje fuktskadad. Allra vanligast var det med sådana skador i småhus som hade byggts Fyra av tio besiktade villor med krypgrund från den perioden hade skador. Andelen skadade hus var lägre bland dem som byggts efter 1990 men i gengäld har detta byggnadssätt blivit allt vanligare. Bland de villor som hade byggts hade över hälften krypgrund och mer än var tredje uppvisade redan så allvarliga skador att det behövde åtgärdas. De hus som Anticimex besiktar är framförallt egnahem, men problemen gäller för alla typer av hus som har krypgrund. Problem med vissa golv Den troligen mest omfattande studien har gjorts av VVS-installatörerna. De har vid två tillfällen 1987 och 2002 kartlagt förekomsten av olika typer av vattenskador i byggnader från olika tidsperioder 45. Kartläggningen omfattar över besiktade vattenskador. De konstaterar att det fortfarande är och 70-talets hus som är mest problematiska. De står för nästan hälften av alla vattenskador. Generellt sett är skadorna färre i de nyare husen. Bara 3 procent av de inrapporterade vattenskadorna har uppkommit i hus byggda Men när det gäller en särskild typ av skada, nämligen skador på 43 Arfvidsson, Burke och Elmroth, Fukt- och mögelskadad krypgrund. Ett faktum för svenska villägare, Anticimex, september Vattenskadeundersökningen, VVS-installatörerna, 2002.

67 Analys 65 golv med klinker, är bilden en annan. Bortåt hälften av dessa skador har inträffat i hus som är yngre än 15 år och hela 37 procent i hus som har byggts de senast tio åren. Det är framförallt hus byggda mellan 1995 och 1999 som drabbats. VVS-installatörernas underlagsmaterial består till 86 procent av skador i småhus. Träreglar måste skyddas från fukt När det gäller flerbostadshusen har vissa spektakulära misslyckanden i de senare årens bostadsbyggande uppmärksammats, t.ex. i Hammarby Sjöstad, men det finns inget som tyder på att problemen generellt sett skulle ha ökat eller minskat i omfattning. Liksom när det gäller småhusen kan valet av byggmetoder ha inneboende problem. Idag förekommer det t.ex. att man väljer en konstruktion med träreglar och puts utanpå i stället för stenstomme i flerbostadshus. I tvåvåningshus har detta varit ganska vanligt på senare år. Med träreglar får man bättre isolering och därmed energisnålare hus något som eftersträvas av såväl ekonomiska som miljömässiga skäl. Men träkonstruktionen är betydligt känsligare för fukt än en stomme av sten och ställer därför högre krav på noggrann hantering under byggskedet. Om man inte täcker över och skyddar mot väta under byggtiden, så är risken stor att det ganska snart blir problem med fukt och mögel i huset. Byggherren måste ha beställarkompetens En annan aspekt är hur ansvarsfördelning och ägarförhållanden påverkar incitamentsstrukturen. Enligt Plan- och bygglagen är det på byggherren som ansvaret för kvaliteten i ett byggprojekt ligger. Avvecklingen av byggherrekompetens inom de allmännyttiga bostadsföretagen under nittiotalet kan ha haft effekter på kvaliteten vid byggande av hyreshus 46. Vid produktion av bostadsrätter agerar ofta byggentreprenören byggherre under byggtiden, eftersom den tilltänkte ägaren bostadsrättsföreningen i praktiken inte finns i det skedet. Jämfört med en fastighetsägare som bygger för egen förvaltning har så kallade försäljarbyggherrar inga egentliga morötter för att satsa på långsiktigt hållbar kvalitet. De har inte heller riktigt samma incitament att vara noggranna med materialhanteringen under byggtiden, vilket kan locka till större risktagande vid byggandet och därmed risk för fukt i konstruktionen. Vi har sett att problemen med fuktskador är större i bostadsrätt än i allmännyttan. Har de statliga stöden främjat målet om goda bostäder? Det återstår alltså en hel del innan målet om goda bostäder kan anses vara nått och det går faktiskt inte att säga säkert om utvecklingen gått åt rätt håll eller ej under de senaste tio åren. Det som utgör nyckelfrågan i den här utvärderingen kvarstår, nämligen om de statliga stöden till bostadsbyggandet under den här perioden i någon utsträckning har främjat detta mål. Eller om någon av de aktuella stödformerna kanske tvärtom har motverkat målet. 46 SOU 2002:115, Skärpning gubbar!

68 66 Många mål få medel Fler nya bostäder kan höja kvaliteten i beståndet Man kan till att börja med konstatera att det inte finns någonting i de nu aktuella statliga stöden som driver på en kvalitetsförbättring i nyproduktionen. Någon sådan motprestation från byggherrens sida krävs helt enkelt inte. Men i den mån de statliga stöden till bostadsbyggandet sedan 1993 haft någon inverkan på omfattningen av nyproduktionen bör de indirekt också ha bidragit till att öka tillgängligheten i bostadsbeståndet. För även om det finns brister i det nybyggda, måste man ändå förmoda att tillgängligheten generellt sett är bättre i moderna hus än i genomsnittet för bostadsbeståndet. Det är däremot inte alls självklart att nyproduktionen höjer kvaliteten när det gäller inomhusmiljön. Om stödet till ombyggnad hade bidragit till öka omfattningen av ombyggnadsverksamheten, skulle motsvarande positiva effekt på tillgängligheten i beståndet ha gällt även det stödet. Men räntebidraget för ombyggnad har kraftigt urholkats, och därför knappast haft annat än marginell inverkan på omfattningen av ombyggnadsverksamheten under den aktuella perioden 47. År utredde Boverket på regeringens uppdrag underhållsbehovet i det svenska bostadsbeståndet och vilka hinder som finns för ett tekniskt motiverat underhåll. Studien visade att det ringa stödet gör att fastighetsägare skjuter på angeläget underhåll. Vi visade i vår rapport att stödet till ombyggnad och underhåll behöver förstärkas om man ska få en rimlig nivå på den kontinuerliga förbättringen av bostadsbeståndet. Vi föreslog bland annat stärkta räntebidrag för ombyggnad, ett nytt hissbidrag och en investeringsstimulans för ombyggnadsåtgärder utanför tillväxtregionerna, motsvarande den som år 2003 infördes för nyproduktion av hyresbostäder i tillväxtregionerna, fast för alla upplåtelseformer 48. Kontrollen gentemot plan- och bygglagstiftningen fyller en funktion Om man i stället för att jämföra med tidigare perioders bostadsbyggande skulle jämföra med annan nyproduktion under samma tid hamnar man i ännu större svårigheter. Det finns för det första knappast några adekvata jämförelseobjekt, eftersom så gott som allt som byggts under denna period haft åtminstone räntebidrag. När det gäller hyresbostäder är det dessutom ett begränsat urval av projekt som inte därutöver också haft någon form av investeringsstöd. Men framförallt saknas statistik som gör det möjligt att särskilja bostäder med och utan statliga stöd för att kunna jämföra deras kvalitet. För det andra är det ytterst svårt att isolera stödens effekter på nyproduktionen från effekterna av t.ex. kunskaps- och teknikutveckling, lagreglering, information samt tillsyn och kontroll. Men man kan ändå konstatera att ekonomiska stöd till bostadsbyggandet inte automatiskt främjar kvaliteten i byggandet. Det beror på 47 En analys av räntebidragets betydelse för ombyggnadsverksamheten finns i avsnitt Bättre koll på underhåll, Boverket 2003.

69 Analys 67 vad pengarna används till av mottagaren. Boverkets intervjuer och enkäter i samband med detta uppdrag tyder på att de statliga stöden i första hand går till att öka lönsamheten för byggherren och att hålla nere hyrorna. Vi har inte sett att subventionerna i någon större utsträckning används till kvalitetshöjande åtgärder. Vår slutsats blir därför att om man genom att stödja en viss typ av nyproduktion också vill främja bostädernas kvalitet i något särskilt avseende måste stöden villkoras med konkreta krav på just detta. Man kan däremot i någon mån bidra till att de grundläggande samhällskraven uppfylls bara genom att, som man gör i fråga om räntebidraget, hänvisa till lagkraven. Räntebidraget är villkorat med att projektet ska uppfylla de grundläggande kraven enligt plan- och bygglagstiftningen, något som länsstyrelsen ska pröva. Det som prövas är framförallt tillgängligheten. De tillfälliga stöden har i sig inga sådana villkor men eftersom en förutsättning för att få investeringsstöd är att projektet är berättigat till räntebidrag, gäller detta krav även för dessa stöd. Boverkets analys tyder på att länsstyrelsernas kontroll gentemot plan- och bygglagstiftningen har bidragit positivt till kvaliteten när det gäller tillgängligheten i såväl nyproduktion som ombyggnad. Villkoret ger legitimitet åt länsstyrelsen att ingripa om samhällskraven inte uppfylls och har kunnat fungera som en hållhake på byggherren. Detta borde egentligen inte behövas, eftersom de lagstadgade samhällskraven ändå alltid ska uppfyllas. Men det har visat sig att de länsstyrelser som har en hög ambitionsnivå upptäcker och kan kräva åtgärdande av en hel del brister, framförallt när det gäller tillgängligheten. När det gäller inomhusmiljön har vi inte sett några motsvarande effekter. En förutsättning för att denna konstruktion ska ha avsedd effekt är alltså att länsstyrelsen verkligen gör en självständig prövning, vilket tyvärr inte alltid sker i den utsträckning man skulle hoppas på. Som vi nyss konstaterat så slinker en hel del mindre bra projekt igenom. Det är angeläget att länsstyrelserna kan upprätthålla resurser och kompetens för att granska bidragsärendena ur denna aspekt. En förutsättning är också att bidragsansökningarna utgör tillfredsställande underlag för en granskning av om samhällskraven är uppfyllda. Krav på ansökan innan påbörjande skulle öka effekten Ett problem i det här sammanhanget är att byggherren kan välja att söka räntebidrag i ett mycket sent skede, till och med så sent att huset redan står färdigt. I princip är detta inget som ska inverka på länsstyrelsens prövning och möjligheter att ställa krav på byggherren. Men i praktiken ska det naturligtvis mycket till innan länsstyrelsen hävdar att det finns så stora brister i ett färdigbyggt hus att något räntebidrag inte kan lämnas. Det har dock hänt att räntebidrag nekats efter att huset byggts klart och att byggherren haft att välja på att antingen genomföra omfattande ändringar i det nyss färdigställda huset eller avstå från såväl räntebidrag som investeringsstöd. Detta är ingen önskvärd situation för någon part och kan medföra stora merkostnader, som i slutänden drabbar hyresgästerna.

70 68 Många mål få medel Det optimala är i stället att byggherren har en tidig kontakt med länsstyrelsen för att diskutera samhällskraven och de särskilda villkoren för aktuella stödformer, liksom tänkbara tekniska lösningar. Så fungerar det också på många håll. Det finns därför skäl att överväga att ställa som krav för räntebidrag att ansökan om räntebidrag och eventuella andra ekonomiska stöd ska lämnas till länsstyrelsen innan ett byggprojekt påbörjas. För att ett sådant krav ska ha någon effekt måste länsstyrelsen också ha en chans att ta del av handlingarna och reagera om någonting är otillfredsställande innan påbörjandet. I praktiken innebär det antagligen att länsstyrelsen då också är beredd att fatta beslut i ärendet. Därför tror vi att man kanske ska gå ett steg längre och kräva att länsstyrelsen även ska ha fattat beslut i ärendet. För byggherren skulle det också vara en fördel att få ett beslut om stöd innan påbörjandet. Det skulle ge en betydligt bättre ekonomisk stabilitet i projektet och en större säkerhet vid förhandlingarna med finansiärerna. Ett sådant system förutsätter att länsstyrelserna har kapacitet att behandla ansökningar i takt med att de kommer in, så att inte långa handläggningstider på länsstyrelserna hindrar bostadsbyggandet. Dubbel myndighetskontroll? Några av de byggherrar vi varit i kontakt med irriteras över att man som byggherre först kan få klartecken från kommunen genom bygglovet, men sedan ändå stöta på patrull hos länsstyrelsen och nekas räntebidrag för att samhällskraven inte anses uppfyllda. Vi inser att detta kan upplevas som en dubbel myndighetskontroll men det bygger i så fall på okunskap om ansvarsfördelningen. Bygglovet innebär inte att kommunen prövar om de grundläggande kraven är uppfyllda. Ansvaret för det ligger på byggherren själv. Kommunen kan ingripa och ställa krav på att tillgänglighetsfrågorna tas upp i kontrollplanen eller begära att byggherren tillsätter en utomstående sakkunnig men kommunen gör inte själv någon granskning av om t.ex. tillgänglighetskraven är uppfyllda. Finns det villkor som motverkar god kvalitet i boendet? Gränsen på högst 70 kvadratmeter för att en lägenhet ska kunna få investeringsstimulansen har kritiserats, bland annat för att den skulle kunna motverka en god tillgänglighet. Under ideala förhållanden är det är fullt möjligt att rita trerumslägenheter på 70 m 2 utan att göra avkall på tillgänglighetskraven. Men det kan finnas objektsspecifika förutsättningar som gör detta svårare. En generell strävan efter ytsnåla planlösningar för att få ner hyrorna, i kombination med att båda investeringsstöden styr mot mindre lägenhetstyper, bidrar med all sannolikhet till att byggherrarna drar ner på rumsstorlekarna och i stor utsträckning väljer öppna planlösningar utan avgränsning mellan kök och vardagsrum. Vi har sett att detta i vissa fall lett till mindre bra planlösningar. För rörelsehindrade är det i och för sig ofta en fördel med öppna planlösningar men för personer med orienteringssvårigheter kan det vara en stor nackdel.

71 Analys 69 Det kan också vara så att husets yttre form, placering på tomten eller ljusförhållanden i omgivningen kan göra att det skulle ge en bättre kvalitet i boendet med en något större lägenhetsyta. Även om man inte generellt kan hävda att gränsen på 70 kvadratmeter motverkar en god tillgänglighet är det olyckligt med en gräns som fungerar som en stupstock. Om man i stället hade satt ett ungefärligt riktvärde för bostadsstorleken hade det gått att ta större hänsyn till såväl huskroppens utformning och placering på tomten som aktuell efterfrågan på den lokala bostadsmarknaden. När det gäller om villkoren för stöden kan ha negativa effekter på inomhusmiljön kan man spekulera i om själva syftet med investeringsstöden att snabbt få fram bostäder till rimliga kostnader i sig kan bidra till att kvalitetskraven kommer på skam. Det kan kanske vara svårt att förena krav på snabbhet och kostnadspress med t.ex. täckning av byggmaterial, tillräckliga torktider, etc. faktorer som kan ha stor betydelse för inomhusmiljön. Men det är för tidigt än att följa upp och utvärdera detta. Slutsatser De statliga stöden till nyproduktion har med all sannolikhet gjort att det byggts fler bostäder än vad som annars skulle ha blivit fallet. Därigenom har stöden indirekt bidragit till att förbättra tillgängligheten i bostadsbeståndet. Det är däremot inte troligt att stöden haft någon motsvarande kvalitetshöjande effekt när det gäller inomhusmiljön. Räntebidraget till ombyggnad är däremot så begränsat att det inte annat än marginellt kan ha påverkat omfattningen av ombyggnadsverksamheten under den senaste tioårsperioden. Räntebidragets koppling till plan- och bygglagstiftningen har främjat kvaliteten i såväl nyproduktion som ombyggnad åtminstone när det gäller tillgängligheten. Vi menar att man bör överväga att ställa krav på att ansökan om räntebidrag lämnas in innan projektet påbörjas. Då skulle man undvika problemet med att brister i utformningen ibland måste rättas till i efterhand. Dessutom skulle man därigenom främja en tidig dialog mellan byggherren och länsstyrelsen i utformningsfrågor. För byggherren skulle det vara en fördel med ett bindande beslut redan inför diskussionen med finansiären. Slutligen skulle en sådan rutin bidra till en tidig och tillförlitlig statistik för uppföljning av bostadsbyggandet. Detta skulle inte på något sätt minska kommunernas tillsynsansvar enligt PBL. I en idealsituation är det fullt möjligt att projektera trerumslägenheter på max 70 m 2 utan att göra avkall på tillgänglighetskraven. Men i praktiken finns det ofta givna förutsättningar, som gör att man kanske hade fått bättre lösningar med några kvadratmeter mer. Om man i stället hade satt ett ungefärligt riktvärde för bostadsstorleken hade det gått att ta större hänsyn t.ex. till huskroppens utformning och placering på tomten. Strävan efter ytsnåla planlösningar för att komma ner i hyra, i kombination med att stöden styr mot mindre lägenhetstyper, gör att byggherrarna i stor utsträckning väljer öppna planlösningar utan

72 70 Många mål få medel avgränsning mellan kök och vardagsrum. Vi har sett att detta i vissa fall lett till ganska dåliga planlösningar. Delmål 3 och 5: Rimliga boendekostnader och långsiktigt hållbara ekonomiska ramar för boendet Hur vet man i vilken utsträckning målet att Alla ska ges förutsättningar att leva i goda bostäder till rimliga kostnader är uppfyllt? Som vi redogjorde för i målanalysen i avsnitt 3, så använder man ofta boendeutgiften i procent av disponibel inkomst som en indikator på uppfyllelsen av detta mål. Regeringen utgår t.ex. från detta mått för att lyfta fram problemet med höga boendekostnader 49 i sin årliga budgetproposition. Regeringen ser det som angeläget att sänka de nuvarande nivåerna på 26 procent i hyresrätt och 21 respektive 20 procent i bostadsrätt och egnahem. Utvecklingen av bostadsutgifterna i förhållande till hushållens inkomster kan fungera som en indikator men vi menar att detta mått behöver nyanseras och kompletteras med andra mått. När det gäller delmålet inom långsiktigt hållbara ramar konstaterade vi i målanalysen att det känns mest relevant att fokusera på hushållens ekonomiska ramar. Långsiktigt hållbara ramar skulle alltså i det här sammanhanget innebära att hushållen inte ska behöva uppleva plötsliga kast i de ekonomiska förutsättningarna för att kunna upprätthålla sin bostadsstandard. En uppföljning av detta delmål bör alltså handla om att följa förändringar över tid i bostadsutgifter och andra ekonomiska villkor knutna till boendet. I det här sammanhanget ligger fokus på hur de statliga stöden till bostadsbyggandet kan ha bidragit till utvecklingen. Utvecklingen sedan 1993 i olika upplåtelseformer När det gäller hushåll i egnahem och bostadsrätter har hushållens bostadsutgifter i förhållande till de disponibla inkomsterna, i bostadsbeståndet som helhet, legat på ungefär samma nivå under de senaste tio åren, runt 22 procent i bostadsrätt och 20 procent i egnahem. För boende i hyresrätt har variationerna varit större. I början av perioden ökade andelen från 25 procent 1993 till 30 procent År lade alltså ett genomsnittligt hushåll i hyresrätt ca 30 procent av den disponibla inkomsten på boendet. Därefter har andelen minskat till 26 procent vid det senaste mättillfället, år Det ser alltså ut som om utvecklingen gått åt rätt håll, åtminstone för dem som bor i hyresrätt. Men bostadsutgiftens andel av inkomsten är ett problematiskt mått. För det första beror utfallet såväl på inkomstutvecklingen som på hur hyror och andra bostadsrelaterade 49 I målformuleringen liksom ofta i dagligt tal används begreppet boendekostnader. Det vi talar om här är egentligen boendeutgifter. I hyresrätt är det lika med hyran. I bostadsrätt ingår månadsavgiften, kapitalutgifter och amorteringar. För egnahem ingår driftskostnader, nettokapitalutgifter, amortering och ev. tomträttsavgäld. För närmare specificering se bilaga Källa för merparten av uppgifterna i detta avsnitt: Boverket 2004: Hushållens boendeutgifter och inkomster

73 Analys 71 Tabell 5. Genomsnittlig boendeutgift i procent av disponibel inkomst Hyresrätt Bostadsrätt Egnahem Källa: Boverket 2004 samt BHU 1993 och 2002 utgifter utvecklas. För det andra säger bostadsutgiftsprocenten väldigt lite om situationen för hushållet. Om inkomsterna är höga kan man ha råd att lägga en ganska stor del av dem på boendet. Men för ett låginkomsthushåll kan redan en måttlig bostadsutgiftsprocent innebära en svår ekonomisk situation. Boendeutgifterna har ökat i hyres- och bostadsrätt Boendeutgifterna i absoluta tal räknat är i genomsnitt högst för hushållen i egnahem och lägst i hyresrätt, något som till stor del beror på att egnahemmen är större än hyreslägenheterna. Efter skattereformen 1991 ökade hyrorna närmast dramatiskt nominellt med ca 30 procent från det ena året till det andra. Under de senaste tio åren har de genomsnittliga boendeutgifterna i hyresrätt ökat förhållandevis måttligt men totalt sett mer än vad som skulle motiveras av den allmänna prisutvecklingen. Detsamma gäller för bostadsrätt. Boendeutgifterna i hyres- och bostadsrätt har därmed närmat sig dem i egnahem, som dock fortfarande ligger en bra bit högre. Observera att i diagrammen nedan baseras uppgifterna för på en prognos. Figur 7. Genomsnittlig boendeutgift i olika upplåtelseformer samt prognos till Tusentals kronor i 2001 års priser 51. Källa: Boverket I boendeutgifterna för bostadsrätt och egnahem ingår även kapitalutgifter och amortering. Se Bilaga 1 för närmare definitioner.

74 72 Många mål få medel Lägst disponibla inkomster i hyresrätt Hur har då inkomstutvecklingen sett ut? Hushållen i hyresrätt har genomsnittligt sett betydligt lägre disponibla inkomster än de som bor i bostadsrätt, som i sin tur ligger lägre än egnahemsägarna. Inkomsterna ökade men minskade sedan igen, realt sett år Puckeln år 2000 och nedgången året därpå beror till stor del på ökade respektive minskade kapitalinkomster, vilket slog igenom kraftigare för hushållen i egnahem än för dem i hyresrätt. Det finns ännu inga definitiva uppgifter om inkomstutvecklingen efter 2001 men Boverkets prognos våren 2004 tyder på en svag ökning. Detta gäller oavsett upplåtelseform, och skillnaderna mellan genomsnittsinkomsterna i de olika upplåtelseformerna kvarstår ganska oförändrade. Figur 8. Genomsnittlig disponibel inkomst i olika upplåtelseformer samt prognos till Tusentals kronor i 2001 års priser. Källa: Boverket 2004 Konsumtionsutrymmet minst i hyresrätt Det finns också anledning att se vad boendeutgifterna innebär för hushållens konsumtionsutrymme, dvs. hur mycket som blir över sedan boendet är betalt. Men hushållen ser olika ut i olika upplåtelseformer. Ensamstående, liksom ensamföräldrar bor företrädesvis i hyresrätt medan samboende med barn oftast bor i egnahem, för att nämna ett par exempel. Inkomsterna ska alltså ofta räcka till fler personer i ett egnahem än i en hyreslägenhet. För att ändå få jämförbara uppgifter relaterar vi konsumtionsutrymmet till försörjningsbördan, definierad som antal konsumtionsenheter Ett mått som används för att kunna jämföra olika hushållstypers konsumtionsstandard. I den här refererade studien användes en skala som innebär att en vuxen utgör 1 konsumtionsenhet (ke). Två vuxna räknas som 1,66 ke. Barn har en konsumtionsvikt på mellan 0,48 och 0,66, beroende på ålder.

75 Analys 73 Av nästa figur framgår att hushållen i hyresrätt i genomsnitt har betydligt mindre kvar att leva på sedan boendet är betalt än de som bor i egnahem eller bostadsrätt. Skillnaden är dock mindre mätt på detta sätt än om man bara ser till disponibla inkomster. Den tidigare nämnda puckeln år 2000, som berodde på kraftigt ökade kapitalinkomster, slår här igenom tydligt inom alla upplåtelseformer. Prognosen fram till 2004 visar på en betydligt långsammare ökning av konsumtionsutrymmet än under perioden innan. Figur 9. Hushållens konsumtionsutrymme per konsumtionsenhet sedan boendet är betalt samt prognos till Tusentals kronor i 2001 års priser. Källa: Boverket 2004 Skillnaderna mellan upplåtelseformerna när det gäller hur stor del av den disponibla inkomsten som hushållet måste lägga på boendet har varit förhållandevis stabila. Det gäller i än högre grad om man i stället ser till konsumtionsutrymmet sedan boendet är betalt. Detta hänger samman med att de högre boendekostnaderna i egnahemmen med råge uppvägs av betydligt högre disponibla inkomster för dessa hushåll och att inkomstutvecklingen varit i stort sett parallell i de olika upplåtelseformerna. Utvecklingen sedan 1993 för olika hushållstyper Vilka mått man än använder för att beskriva boendeutgifterna i förhållande till hushållens ekonomiska situation bör man ha i minnet att skillnaderna är stora mellan olika hushållstyper även inom respektive upplåtelseform och att genomsnitten per upplåtelseform därför säger ganska lite. Bostadsutgiftens andel av disponibel inkomst varierar t.ex. mellan 19 och 40 procent mellan olika hushållstyper inom hyresrätten 53. Det 53 Källa till detta avsnitt: Boverket 2004: Hushållens boendeutgifter och inkomster , kompletterat med uppgifter för år 2002 från SCB:s hemsida.

76 74 Många mål få medel är ensamstående pensionärer som har de högsta boendeutgifterna i förhållande till sina inkomster, vilket inte beror på att de bor särskilt dyrt utan på att deras inkomster är mycket låga jämfört med andra gruppers. Även ensamstående med och utan barn lägger betydligt mer av inkomsten än genomsnittshushållet på sitt boende. Gemensamt för dessa tre hushållstyper är att de måste klara hyran på en inkomst. De som lägger minst på boendet i förhållande till inkomsten är samboende utan barn. Sett över hela perioden har bostadsutgiftsprocenten sjunkit något för alla hushållstyper, mest för enboende under 65 år. Siffrorna varierar lite upp och ner från år till år men relationerna mellan olika hushållstyper har hållit sig förvånansvärt stabila under den här perioden års uppgifter tyder på att gapet mellan högsta och lägsta värde har minskat men det är för tidigt än att säga om det är en bestående trend. Tabell 6. Genomsnittlig boendeutgift i procent av disponibel inkomst för olika hushållstyper i hyresrätt enboende sambo utan barn ensamföräldrar sambo med barn enboende samboende Alla hushåll i hyresrätt Mönstret är detsamma i bostadsrätt men de ensamstående pensionärerna sticker inte ut lika mycket där. Även i egnahem är det hushållen med endast en försörjare som har det tuffast att klara boendeutgifterna, men i den boendeformen lägger även samboende med barn mer av den disponibla inkomsten än genomsnittet på sitt boende. Skillnaderna i boendeutgift i förhållande till inkomst är alltså större mellan olika hushållstyper än mellan upplåtelseformerna, och de har inte jämnats ut under de senaste tio åren. Dessutom rör vi oss här med genomsnittsvärden och skillnaderna inom respektive hushållstyp är också mycket stora. Boendeutgifter i nyproduktionen jämfört med beståndet Hyresnivåerna är betydligt högre i nybyggda hyresbostäder än i genomsnittet av beståndet och gapet har ökat de senaste åren. År 2002 var hyran för nyproducerade lägenheter mer än 50 procent högre än i det totala beståndet SCB:s hemsida nov 2004, Hyresstatistiken för nyproducerade lägenheter.

77 Analys 75 Boverket har gjort en fördjupad studie av hur hyror respektive avgifter i bostadsrätter har förändrats sedan 1993 och av skillnaderna mellan nybyggda hus och beståndet i olika regioner. Rapporten redovisas som särtryck till denna rapport 55. Hur ser det ut idag? Boendeutgifterna varierar efter byggår och region Boendeutgifterna varierar som vi har sett kraftigt mellan olika boendeformer och hushållstyper. De varierar dessutom mellan olika gamla hus och mellan olika delar av landet. Hyrorna är i praktiken i hög grad en funktion av husets byggår men det finns också regionala variationer, som bl.a. hänger samman med det allmännyttiga bostadsbeståndets ålder och allmännyttans ekonomiska situation. På bostadsrätts- och egnahemsmarknaderna, där priserna sätts på en marknad, varierar överlåtelsepriserna mycket kraftigt över landet. År 2003 var genomsnittspriset för ett begagnat småhus 2,4 miljoner kronor i Stockholms län och 1,3 miljoner i Skåne men bara kronor i Norrbotten. Sedan 1993 har priserna ökat med 134 procent i Stockholms län, 109 procent i Skåne men bara med 35 procent i Norrbotten. Variationerna är stora även inom länen, med extremnoteringar som en bra bit över fyra miljoner för genomsnittsvillan i Danderyd medan tio av Norrlandskommunerna hade ett medelpris under kronor 56. De senaste årens prisstegringar på många bostadsmarknader gör också att skillnaderna i boendeutgifter ofta är himmelsvida mellan å ena sidan de hushåll som sedan länge har en bostad och å andra sidan de som nyss har köpt sig en bostad. Detta är viktigt att ha i minnet när man talar om genomsnittliga boendeutgifter för dem som bor i egnahem eller bostadsrätt. Nybyggda egnahem kostar i genomsnitt 2,2 miljoner kronor. Vad är rimliga boendekostnader? I den senaste budgetpropositionen konstateras som nämnts att hushåll i hyresrätt nu lägger i genomsnitt ca 26 procent av sin disponibla inkomst på hyran och regeringen ser det som angeläget att få ner denna andel. Frågan är vad denna målsättning kan betyda i praktiken. För att konstruera exempel väljer vi här en nivå som ligger 1 procentenhet under den nuvarande, dvs. 25 procent av den disponibla inkomsten. I januari 2004 var genomsnittlig hyra för en lägenhet på tre rum och kök i beståndet kronor i månaden. Men i hus byggda 1991 eller senare låg månadshyran för en trea på i genomsnitt kronor 57 och i hus byggda 2003 på hela kronor Analys av hyror och avgifter i bostäder byggda , Boverket Källa: SCB:s hemsida, november SCB 2004: Hyror i bostadslägenheter 2003 BO 39 SM Hyran i dec 2003 enligt SCB:s hemsida nov 2004, Hyresstatistiken för nyproducerade lägenheter.

78 76 Många mål få medel Tabellen nedan visar vilka inkomster som krävs för att klara hyran i olika delar av beståndet utan att behöva lägga mer än 25 procent av den disponibla inkomsten på boendet. För en trea byggd på 60-talet behövs t.ex. en disponibel hushållsinkomst på ca kronor i månaden. Medianen (mittvärdet) för disponibel inkomst för ensamstående kvinnor med ett barn är ca kronor i månaden 59. Ensamstående utan barn har ännu lägre disponibla inkomster. I de flesta fall krävs det alltså två inkomster i hushållet om man ska klara att bo i en ordinär trea, byggd på sextiotalet, utan att använda mer än 25 procent av inkomsten efter skatt. De som vill eller inte har något annat alternativ än att bo i en nybyggd lägenhet behöver ha inkomster efter skatt på bortåt kronor i månaden för att klara kravet på högst 25 procent av inkomsten. Tabell 7. Genomsnittlig hyra för 3 rok i olika gamla hus samt vilka hushållsinkomster som krävs för att klara hyran utan att behöva lägga mer än 25 procent av disponibel inkomst på boendet. Januari Byggår hyra per månad disponibel inkomst Kvar att leva på (hyran i dec 2003) Källor: SCB 2004: Hyror i bostadslägenheter 2003 BO 39 SM 0401 samt SCB:s hemsida nov 2004, Hyresstatistik över nyproducerade bostäder. Frågan är om detta är ett relevant sätt att formulera målet om rimliga boendekostnader på. Utfallet blir väldigt olika. Den familj som har en disponibel inkomst på erforderliga kronor i månaden för att kunna bo i en 60-talstrea har kronor kvar att leva på. I det nybyggda huset har det hushåll som når målet hela kronor kvar att leva på i månaden. Och i båda fallen lägger man alltså 25 procent av inkomsterna på boendet. Vad hushållet ska ha kvar att leva på sedan boendet är betalt borde kanske i stället relateras till vad pengarna ska räcka till och hur stor försörjningsbördan är. Vi har därför räknat på vilka inkomster som krävs om man i stället utgår från att det ska finnas pengar kvar till grundläggande levnadskostnader i övrigt. Institutet för Privatekonomi tar varje år fram normer för levnadskostnader för olika hushållstyper. Det är belopp som ska täcka nödvändig baskonsumtion. Däri ingår genomsnittliga kostnader för mat, kläder, hygien, hälsovård, sport, fritid, lokala resor, fackavgift, hem- och olycksfallsförsäkring, hushållsel, tidning, TV, telefon, betaltjänster, rengöring och tvätt. Jämfört med Konsumentverkets bedömning av vad som utgör skäliga levnadskostnader ligger dessa normer något högre, främst för att lokala resor och 59 Källa: SCB, HEK, Finansdepartementets bearbetning.

79 Analys 77 fackavgift ingår. För barnfamiljerna har vi valt att även räkna in utgift för bil (2 330 kr/mån enligt Föreningssparbanken). Men utgifter för sjukvård, tandvård, barnomsorg eller semester ingår inte och naturligtvis inte heller lyxkonsumtion som godis eller vin. Man måste alltså betrakta dessa belopp som en absolut miniminivå för hur mycket pengar olika hushållstyper behöver ha kvar sedan boendet är betalt. Med dessa normer för levnadskostnader som utgångspunkt blir det betydligt fler hushåll som har råd med bostäder byggda under den senaste tioårsperioden. Som framgår av tabellerna nedan behöver en ensamstående kvinna med ett tonårsbarn ha en inkomst efter skatt på minst kronor i månaden för att kunna bosätta sig i en trea byggd på nittiotalet. Det är det mindre än hälften av dessa hushåll som har. Och för att kunna bo i en nybyggd lägenhet behöver hon ha en inkomst efter skatt på kronor i månaden, vilket är kronor mer än medianen. Och vid den nivån på inkomsterna får hon alltså ändå inga extra pengar över till semester och inte heller något utrymme för sjuk- eller tandvårdskostnader för sig själv eller barnet. Tabell 8. Genomsnittlig hyra för 3 rok i olika gamla hus 2004 samt vilka disponibla hushållsinkomster som krävs för att ha kvar till nödvändig baskonsumtion (för barnfamiljer inkl. utgifter för bil ). Byggår Hyra per Samboende Ensamstående Samboende månad utan barn med 1 barn med 1 barn Normer för levnadskostnader Källor: SCB 2004: Hyror i bostadslägenheter 2003 BO 39 SM SCB:s hemsida nov 2004, Hyresstatistik över nyproducerade bostäder. Föreningssparbankens hemsida i nov Ensamförälderns barn förutsätts vara tonåring medan de samboendes barn är 4 6 år. Samboende utan barn och utan bil klarar hyran för en trea även med ganska begränsade disponibla inkomster. Ett par med ett barn i förskoleåldern år behöver ha minst kronor kvar till skäliga levnadskostnader varje månad, vilket innebär att de som lägst behöver ha inkomster efter skatt på drygt kronor, för att kunna bosätta sig i en nybyggd bostad. Men då är alltså inte någon barnomsorgsavgift inräknad och beräkningarna utgår från att hemmet är färdigutrustat. Det är en politisk fråga vilken nivå som bör ligga till grund för en bostadspolitisk målsättning om man skulle välja att utgå från konsumtionsutrymmet i stället för andelen av disponibel inkomst. De normer för levnadskostnader som Institutet för Privatekonomi tar fram är de som sparbankerna utgår från när de räknar på vilka inkomster som behövs för att ett hushåll ska kunna ta på sig en viss boendekostnad. De kan utgöra en utgångspunkt, men de är i sig

80 78 Många mål få medel alltför snäva för att bygga upp en långsiktigt hållbar boendeekonomi för hushållen kring. Ur såväl ett ekonomiskt som ett socialt perspektiv behöver man normalt sett räkna med betydligt större marginaler 60. En annan infallsvinkel när det gäller att följa upp målet om rimliga boendekostnader, skulle kunna vara att i stället för att titta på genomsnitten se hur många hushåll och vilka som inte uppnår en godtagbar levnadsnivå enligt vissa minimikrav, efter det att boendet är betalt. Alternativt att följa antalet hushåll av olika kategorier som inte har råd att efterfråga en tillräckligt stor bostad i de nyare delarna av bostadsbeståndet. En rimlig utgångspunkt för sådana beräkningar är den så kallade trångboddhetsnorm 3, som i princip innebär att det ska finnas möjlighet att ge alla barn eget rum utan att någon ska behöva sova i kök eller vardagsrum 61. Har de aktuella stöden påverkat utvecklingen? De statliga stöd som här ska utvärderas har knappast påverkat genomsnittliga hyresnivåer i bostadsbeståndet eller hur stor del av inkomsterna som hushållen i genomsnitt lägger på boendet. Omfattningen av nyproduktionen är alltför liten för att ha kunnat få ett sådant genomslag. Boendeutgifterna i beståndet påverkas framförallt av skatter och avdragsmöjligheter, prisutvecklingen på bostadsrättsoch egnahemsmarknaderna, kostnadsutvecklingen för energi och förvaltningstjänster samt av hur hyressättningssystemet tillämpas på den lokala bostadsmarknaden. Stöden har påverkat hyresnivåerna i nyproduktionen Men vi har visat att såväl räntebidragen som investeringsstöden till hyresbostäder har haft en dämpande effekt på hyresnivåerna i nyproduktionen. Stödens effekter på kapitalutgifterna redovisas i avsnitt 8. Som exempel kan nämnas att för en trerumslägenhet på 70 kvadratmeter motsvarar räntebidraget ca 145 kronor per kvadratmeter, vilket innebär över 800 kronor i månaden på kapitalutgiften för fastighetsägaren. Investeringsstöden lämnas med olika belopp i olika regioner. Utanför storstadsområdena betyder de båda investeringsstöden sammantaget ca 126 kronor kvadratmetern, vilket motsvarar över 735 kronor i månaden per lägenhet om 70 kvadratmeter. I Stockholmsregionen innebär stödet hela 210 kronor per kvadratmeter, vilket minskar fastighetsägarens kapitalutgifter för denna lägenhetstyp med i genomsnitt kronor i månaden 62. Exakt hur stor del av denna minskning av kapitalutgifterna som kommer hyresgästerna till del i form av lägre hyror är mycket svårt 60 I en undersökning gjord av Villaägarnas Riksförbund i november 2004 lägger man på kronor per hushåll som en nödvändig marginal. 61 Se även rapporten Trångboddhet, Boverket 2004, som publiceras som särtryck till denna utvärdering. 62 Förutsatt ett avkastningskrav på 7 procent.

81 Analys 79 att bedöma. Det hänger bland annat samman med om det är bostadsbrist eller inte på den lokala bostadsmarknaden och med hur hyressättningssystemet tillämpas lokalt. Men att stöden haft en dämpande effekt på hyrorna framgår av såväl Boverkets statistik och beräkningar, som av kontakter med berörda aktörer. Dessutom styr investeringsstöden mot mindre ytor, vilket påverkar månadshyran för en given lägenhetstyp. Med ledning av kvadratmeterhyrorna i de hus som har fått båda investeringsstöden kan vi räkna ut att hyrorna för en trea på 70 kvadratmeter i dessa hus ligger på ca kronor i månaden i genomsnitt för hela riket 63. Genomsnittlig hyresnivå för en trerumslägenhet i den totala nyproduktionen (alltså såväl de projekt som fått investeringsstöd som de som inte fått dessa stöd) under 2003 var enligt SCB:s hyresstatistik kronor i månaden, dvs. hela kronor mer. En stor del av skillnaden men inte hela ligger i att de lägenheter som byggts med investeringsstöd är mindre till ytan. För att öka jämförbarheten har vi därför i tabellen nedan även beräknat vad en trea på 70 kvadratmeter skulle kosta med den kvadratmeterhyra som gäller för genomsnittet Då blir skillnaden bara ca 700 kronor i månaden. Tabell 9. Genomsnittlig hyra i nybyggda lägenheter 2003 respektive beräknad inflyttningshyra i de hus som fått båda investeringsstöden. Årshyra Per mån Per mån per kvm 3 rok 70 kvm Byggår 2003, 3 rok, samtliga Med invest bidrag + stimulans Hyresnivåerna i den totala produktionen 2002 och 2003 avser faktiska genomsnitt för lägenheter med tre rum och kök resp. år. Den sista kolumnen är dock beräknad utifrån vad genomsnittshyran skulle ha legat på om lägenheterna varit 70 kvm. (Treorna var i själva verket närmare 80 kvm i genomsnitt dessa år). För bostäder byggda med investeringsstöd anges beräknad genomsnittlig årshyra/ kvm i alla projekt där det finns trerumslägenheter och sedan har hyran för 70 kvm beräknats utifrån detta. I de flesta fall är det 2003 års hyra som angetts. Större skillnader inom än mellan regionerna Om man ser till hyresnivåerna i de projekt som fått såväl investeringsbidraget som investeringsstimulansen är skillnaderna inte särskilt stora mellan de olika regionerna. Den beräknade årshyran per kvadratmeter för de projekt som hade fått stöd till och med juni 2004 ligger på i genomsnitt kronor i Stockholmsregionen och på nästan exakt samma nivå i Göteborgsregionen. Projekten i Malmöregionen ligger lägst med i genomsnitt kronor per kvadratmeter men övriga regioner ligger bara något högre. Inom regionerna kan det dock vara ganska stor spännvidd i Stockholmsregionen mellan och kronor. 63 Det går tyvärr inte att ur bidragsstatistiken utläsa genomsnittlig hyra för just trerumslägenheterna. Det är beräknade årshyror per kvadratmeter som uppges i ansökan, i de flesta fall i 2003 års hyresnivå.

82 80 Många mål få medel Snittinkomster räcker men bara för samboende Har då målgrupperna för investeringsstöden råd att efterfråga de nybyggda bostäderna? I nästa tabell utgår vi från fyra hushåll som kan betraktas som typiska målgrupper för lägenheter som byggs med investeringsstöden: En ensamboende under 30 år, ett samboende ungt par utan barn, en ensamstående kvinna med en tonårspojke och ett par med ett barn i förskoleåldern. Eftersom investeringsstöden styr mot små och medelstora lägenheter är flerbarnsfamiljer ingen realistisk målgrupp. För varje hushållstyp har beräknats vilken inkomst som krävs som allra lägst för att ha råd att bo i en tillräckligt stor lägenhet, byggd med investeringsstöd, och ändå ha pengar kvar till nödvändiga basutgifter enligt de normer för levnadskostnader som Institutet för Privatekonomi har tagit fram. Vi anger även medianinkomsterna för dessa hushållstyper. Sammantaget framgår att samboende utan barn eller med ett barn i förskoleåldern och med ordinära inkomster har goda möjligheter att efterfråga en tillräckligt stor lägenhet, som byggts med investeringsstöd, i såväl Stockholmsregionen som ute i landet. Den ensamstående mamman med ordinära inkomster klarar däremot inte hyran i nyproduktionen. En ensamstående ung person utan barn har knappast råd att bo i en nybyggd tvåa, men han eller hon skulle förmodligen kunna bo i en nybyggd etta. Tabell 10. Disponibla inkomster som behövs för att klara hyresnivåerna i bostäder byggda med båda investeringsstöden och ha kvar till nödvändiga basutgifter. Fyra typhushåll. Enboende Samboende Ensamst. Samboende under 30 år under 30 år kvinna med 1 barn 2 rok utan barn med pojke 4 6 år 2 rok år 3 rok 3 rok Stockholmsregionen Hyra* Nödv. disp. ink Regionerna utanför storstadsområdena Hyra* Nödv. disp. ink Levnadskostnader** Disponibel inkomst*** * Räknat på en genomsnittlig kvadratmeterhyra på kr per år i Stockholmsregionen och kr i övriga regioner. ** per hushåll 2004 enligt Institutet för Privatekonomi, med tillägg för bil för barnfamiljerna. *** Medianvärden Källor: Boverkets statistik över ärenden som fått statligt stöd samt Föreningssparbankens hemsida i nov Inkomstfördelningsundersökningen 2002.

83 Analys 81 Ett annat sätt att beskriva vad boendeutgifterna betyder för hushållens ekonomi är att visa hur mycket som blir kvar sedan boendet är betalt. Vi har i nästa tabell valt att även räkna bort ett belopp för nödvändiga basutgifter, enligt Institutet för Privatekonomi. Tabellen visar alltså konsumtionsutrymmet per konsumtionsenhet 64 sedan skatten, boendet och basutgifterna är betalade. Detta görs för samma fyra hushållstyper och samma regioner som ovan. Här ser vi tydligt att den ensamstående mamman med en tonårspojke inte har några möjligheter att efterfråga en trea i nyproduktionen såvida inte hennes inkomster ligger en bra bit över genomsnittet. Det unga enpersonhushållet skulle möjligen, fast med ytterst snäva marginaler, kunna bo i en nybyggd tvåa utanför storstadsregionerna. Men de knappa 400 kronor som då blir över ska räcka till läkarvård, tandvård, inköp av kapitalvaror, etc. Hushåll med två familjeförsörjare har däremot betydligt större ekonomiskt utrymme mellan och kronor per konsumtionsenhet och får därmed förmodligen också lite över att lägga på t.ex. semestrar och nöjen. Dessa slutsatser bygger på vad som gäller vid medianinkomster för respektive hushållstyp. Det innebär att hälften av alla hushåll av respektive typ inte når upp till dessa inkomstnivåer. I en fortsatt uppföljning vore det lämpligt att studera vilka möjligheter de hushållen har att efterfråga ett adekvat boende. Tabell 11. Konsumtionsutrymme per konsumtionsenhet (ke) sedan boendet och nödvändiga basutgifter är betalade, för hushåll med medianinkomster i bostäder byggda med båda investeringsstöden. Ensamst. Samboende Ensamst. Samboende under 30 år under 30 år kvinna med med 1 barn utan barn pojke år 4 6 år Lägenhetstyp 2 rok 2 rok 3 rok 3 rok Disp inkomst** Nödvändiga basutgifter** hyra, Stockholmsregionen konsumtionsutrymme/ke hyra, utanför storstadsregionerna konsumtionsutrymme/ke * medianvärden för respektive hushållstyp 2003 ** Normer för levnadskostnader enligt Institutet för Privatekonomi Källor: Boverkets statistik över ärenden som fått statligt stöd, Föreningssparbankens hemsida i nov 2004 samt SCB, HEK, finansdepartementets bearbetning. 64 Ett viktmått som används för att kunna jämföra olika hushållstypers ekonomiska situation. Vi använder här den skala som föreslås i SOU 2002:73 Förbättrad statistik för hushållens inkomster. En vuxen är 1,0 konsumtionsenheter, två vuxna motsvarar 1,58 ke och ett barn 0,48 ke.

84 82 Många mål få medel Ensamstående lägger betydligt mer än 25 procent på hyran Slutligen ska vi titta på hur utfallet blir om man i stället utgår från att högst 25 procent av de disponibla inkomsterna ska gå till hyran. Nedanstående tabell visar hur stor boendeutgiften blir i förhållande till disponibel inkomst för våra fyra hushållstyper, förutsatt att deras inkomster motsvarar medianen. Hyrorna vi räknat på är genomsnittet i respektive region för projekt som fått båda investeringsstöden. Vi utgår från samma hushållstyper som innan och räknar på en tillräckligt stor lägenhet, vilket enligt trångboddhetsnorm 3 innebär att enboende och samboende utan barn bör ha en tvåa medan ensamföräldrar och samboende med ett barn behöver en trea. Det är tydligt att det går en skiljelinje mellan hushåll med en och två försörjare. Den unga enboende och den ensamstående mamman med ett barn måste vara beredda att lägga betydligt mer än 25 procent av den disponibla inkomsten på hyran om de ska kunna bo i nybyggda bostäder. Som vi har visat tidigare, måste de göra det även i de äldre delarna av beståndet. Samboende, däremot, klarar sig bra med sina sammanlagda inkomster. Vi har också lagt in ett exempel på ett projekt i Stockholmsregionen, nämligen det med den högsta hyresnivån av dem som fått båda investeringsstöden i denna region. Där är det inga av dessa typiska målgrupper, som med en genomsnittlig hushållsinkomst kan bo i en tillräckligt stor lägenhet och ändå kunna lägga tre fjärdedelar av de disponibla inkomsterna på något annat än hyran. Tabell 12. Andel av den disponibla inkomsten som måste läggas på hyran för en lägenhet som byggts med investeringsstöd i olika regioner, förutsatt för hushållstypen genomsnittliga inkomster*. Stockholm Övriga regioner Solna Enboende år Samboende år Ensamstående kvinna med 1 barn Samboende med 1 barn *Medianvärden Källa: SCB, HEK, finansdepartementets bearbetning Främjar de statliga stöden långsiktigt hållbara ekonomiska ramar för hushållen? Som vi utvecklar vidare i avsnitt 8 har såväl 1993 års räntebidrag som investeringsstöden till hyresbostäder effekt på boendeutgifterna i nybyggda hyresbostäder. Bidragen medför att ingångsvärdet blir lägre än det annars skulle ha blivit. Frågan är om bidragen också har någon effekt när det gäller att åstadkomma långsiktigt hållbara ekonomiska ramar för hushållen. Räntebidragen utjämnar boendekostnaderna över tid Det nuvarande räntebidraget är inte knutet till någon faktiskt ränteutgift utan är schablonberäknat. Det trappas inte ner årligen utan

85 Analys 83 lämnas tills vidare, med ett belopp som är knutet till subventionsräntan. Vid bundna lån påverkas hushållens boendeutgifter därför inte av förändringar i ränteläget annat än när lånen ska omsättas, och man justerar såväl låneräntan som räntebidraget efter en eventuellt förändrad subventionsränta. Subventionsgraden ändras dock inte. De nuvarande räntebidragen har en utjämnande inverkan på fastighetsägarens kapitalkostnader. Vid låga räntelägen och på lång sikt är denna effekt till och med något större än med det tidigare räntebidragssystemet. Att de genomsnittliga förändringarna i boendeutgifterna i beståndet som helhet betraktat varit ganska måttliga sedan 1993 kan dock inte tillskrivas räntebidragen utan hänger framförallt samman med att vi under denna period haft låga och mestadels fallande räntenivåer. Och för hushållens totala boendeekonomi spelar naturligtvis även intäktssidan stor roll. Den allmänna inkomstutvecklingen, liksom förändringar i transfereringssystemen, påverkar i hög grad vilka möjligheter hushållen har att upprätthålla sin boendestandard. För dem med lägst inkomster kan det t.ex. ha stor betydelse om bostadsbidragen anpassas till kostnadsutvecklingen eller ej. Investeringsstöden ingen garanti för hyresnivån på sikt Även de nu aktuella investeringsstöden har, som vi har visat, en dämpande effekt på de initiala boendeutgifterna. Men detta är i sig inte någon garanti för att hyresnivåerna även framöver ska ligga relativt sett lägre än i andra jämförbara hus. På lång sikt är det inte investeringsstöden som är avgörande för utvecklingen av boendeutgifterna för de hushåll som bor i dessa bostäder utan snarare den allmänna hyresutvecklingen. Även andra faktorer spelar roll, t.ex. förändringar i energikostnader och beskattning. Det har anförts att prispressen i initialläget kan resultera i hyresnivåer som inte är långsiktigt hållbara. Det kan finnas en risk att fastighetsägarna, inför kravet att hålla sig till de för investeringsstöden angivna riktvärdena för hyresnivån, inte ser till att det finns tillräckliga marginaler för underhåll eller stigande räntor. Detta i sin tur skulle kunna medföra att det framöver kommer att krävas påtagliga hyreshöjningar i dessa delar av beståndet. Att stöden styr mot ganska små lägenheter skulle förstärka effekten, eftersom underhållskostnaderna generellt sett blir större då. I våra kontakter med byggherrar har vi dock inte fått dessa farhågor bekräftade. Tvärtom är vårt intryck att de överlag ser till dels att bygga med hållbara material, dels att i sina investeringskalkyler ha utrymme för höjda räntenivåer. Urholkat ombyggnadsstöd medför krav på hyreshöjningar Av Boverkets rapport Bättre koll på underhåll framgår att underhållet i bostadsbeståndet är eftersatt, vilket kommer att kräva väsentligt ökade kostnader för underhåll framöver. Förutsättningar att möta detta underhållsbehov varierar starkt regionalt och bland olika ägarkategorier. De kraftigt höjda taxeringsvärdena inom många regioner

86 84 Många mål få medel har inneburit att det inte beviljas några räntebidrag till ombyggnad eller bara med mycket låga belopp. Detta i sin tur har sannolikt inneburit att många angelägna ombyggnadsprojekt inte genomförs eller har senarelagts. SABO har aviserat att de ökade underhållsbehoven kommer att kräva betydligt större hyreshöjningar redan nästa år än vad som varit vanligt under de senaste åren. Urholkningen av räntebidragen till ombyggnad kommer sannolikt att få konsekvenser på sikt för hyresnivåerna, när stora delar av bostadsbeståndet måste byggas om. Bostadsbidragen kan hjälpa ensamföräldrarna En förhållandevis stor del av de hushåll som har flyttat in i de nybyggda bostäderna har bostadsbidrag (se delmål 1). Men de inkomstgränser och hyrestak som gäller för att få bostadsbidrag har inte justerats sedan 1997 och överensstämmer väldigt dåligt med hyrorna i nyproduktionen. Barnfamiljer med låga inkomster kan få upptill kronor i månaden i bostadsbidrag förutsatt att de har minst tre barn. Maxbeloppet vid två barn är kronor och vid ett barn kronor i månaden. Men bostadsbidragen börjar reduceras redan vid en årsinkomst brutto på kronor för ensamföräldrar. Det motsvarar en lön på bara ca kronor i månaden. Är inkomsten kronor högre än så minskas bidraget med 200 kronor osv. Samboende föräldrar får bara tjäna hälften vardera, vilket innebär att bidraget börjar reduceras redan vid inkomster över kronor i månaden före skatt. Hushåll med bruttoinkomster på mer än kronor i månaden kan aldrig komma ifråga för bostadsbidrag. För dem som har två barn ligger inkomstgränsen på kronor i månaden och de med bara ett barn får tjäna högst kronor i månaden, före skatt. För makar med ojämnt fördelade inkomster upphör bostadsbidraget vid betydligt lägre inkomster. Samboende med ett barn och där bara den ena jobbar får inget bostadsbidrag alls om lönen är högre än kronor i månaden. Dessutom är hyrestaket ofta för lågt i förhållande till nybyggda lägenheter. För hushåll med ett barn lämnas inget bostadsbidrag för den del av hyran som eventuellt överstiger kronor i månaden, vilket inte täcker hyran för en trea i nyproduktionen. För hushåll med två barn ligger hyrestaket på kronor i månaden. Maxgränsen är kronor men det förutsätter att familjen har minst 5 barn. Detta innebär att de inkomster som krävs för att kunna efterfråga nybyggda lägenheter ofta är så höga att man inte längre är berättigad till bostadsbidrag. Det gäller framförallt samboende med barn. För ensamföräldrar med ett barn och inkomster under kronor före skatt kan bostadsbidraget dock göra att det går att bosätta sig i en nybyggd trea. Den genomsnittliga inkomsten för ensamföräldrar med ett barn och med bostadsbidrag var år 2002 inte mer än kronor i

87 Analys 85 månaden före skatt, vilket med en boendekostnad på kronor i månaden 65 berättigade till ett bostadsbidrag på kronor i månaden. Då skulle detta hushåll nätt och jämnt ha utrymme kvar för skäliga levnadskostnader enligt Konsumentverkets bedömning. Men detta är inget realistiskt alternativ, eftersom det inte skulle finnas någon marginal alls för t.ex. barnomsorgsavgift, semester eller sjukvårdskostnader. Varken kostnader för bil eller kollektiva resor är heller inräknade. Om ensamföräldern i stället tjänar kronor i månaden, brutto, får familjen ett bostadsbidrag på 850 kronor och får då ca kronor kvar att leva på, efter att ha betalat skatten, hyran och skäliga levnadskostnader. En ökande del av de hushåll som har bostadsbidrag är trångbodda. År 2002 var bortåt hälften av familjerna trångbodda och sammanlagt bodde över barn i dessa familjer. Det tyder på att bostadsbidragen inte räcker för att barnfamiljerna ska kunna efterfråga en adekvat bostad, ens i de äldre delarna av beståndet 66. Slutsatser De statliga investeringsstöden till byggande av hyresbostäder bidrar till att hålla nere boendekostnaderna i nyproduktionen. Hushåll med två vuxna och genomsnittliga inkomster har goda möjligheter att efterfråga nybyggda hyreslägenheter utan att behöva lägga mer än 25 procent av den disponibla inkomsten på boendet. Ensamföräldrar, däremot, liksom ensamstående utan barn, har inte råd med detta, även om de har för dessa hushållstyper normala inkomster. Deras inkomster efter skatt räcker inte ens till nödvändiga basutgifter, utöver boendet, om de skulle bo i nyproduktionen. Det finns också betydande grupper av hushåll som idag inte har råd att hålla sig med en tillräckligt stor bostad, ens inom de billigaste delarna av beståndet, utan att konsumtionsutrymmet krymper ner under skälig levnadsnivå. Det framgår bland annat av genomsnittsinkomsterna för dem som har bostadsbidrag. Om man vill nå någon mer övergripande effekt på hur mycket låginkomsthushållen ska behöva lägga på boendet i förhållande till sin inkomst eller i förhållande till försörjningsbördan, måste man arbeta även med andra styrmedel än stöd till nyproduktionen. För att komma åt boendeutgifterna i det befintliga beståndet behövs åtgärder som påverkar kostnaderna för drift och förvaltning, underhåll och ombyggnad. Men konsumtionsstöd är normalt sett mer träffsäkra än stöd till produktion. Boverket anser att hyrestaken i bostadsbidraget ska anpassas till nivåerna i nyproduktionen och att bidragen ska uppgraderas realt till de nivåer som gällde före regeländringen Någon form av stöd till förvärv av egnahem skulle 65 Genomsnittet för de bostäder som byggts med investeringsstöd i Stockholmseller Göteborgsregionen. 66 Bostadsstandard m.m. för barnfamiljer med bostadsbidrag, Boverket Se föreg not.

88 86 Många mål få medel kunna också kunna övervägas. I avsnitt 10 diskuteras för- och nackdelar med olika former av ekonomiskt stöd till bostadssektorn. Vi har också visat att räntebidragen i viss mån har en dämpande effekt även på den långsiktiga utvecklingen av boendeutgifterna för de hushåll som redan har en bostad. I låga räntelägen är den utjämnande effekten av 1993 års räntebidrag på lång sikt till och med något bättre än den som det förutvarande räntebidraget hade. Men de långsiktiga ekonomiska ramarna för hushållen avgörs framförallt av andra faktorer än räntebidragen eller investeringsstöden t.ex. den allmänna hyresutvecklingen samt utvecklingen av energikostnaderna och av beskattningen inom bostadssektorn. Hushållens allmänna inkomstutveckling, liksom förändringar i transfereringssystemen, inte minst bostadsbidragen, påverkar dessutom i minst lika hög grad vilka möjligheter hushållen har att upprätthålla sin boendestandard på längre sikt. Delmål 6: Jämlika och värdiga levnadsförhållanden Att boende- och bebyggelsemiljön skall bidra till jämlika och värdiga levnadsförhållanden kan betyda många saker. En viktig fråga som allt oftare lyfts fram är hur man ska kunna motverka segregation och främja integration i boendet. Jämlikhet på bostadsmarknaden handlar om likvärdiga förutsättningar att skaffa sig en bostad efter behov, oavsett faktorer som samhällsklass, kön, ålder, familjesituation eller etnisk bakgrund. I avsnitt 3 identifierade vi också tre krav som måste vara uppfyllda för att levnadsförhållandena ska kunna betraktas som värdiga: att man har en egen bostad, att den är tillräckligt stor med hänsyn till hushållets storlek och att såväl fastigheten som utemiljön underhålls och sköts på ett bra sätt. En distinktion som kan göras är också att begreppet värdiga handlar om någorlunda absoluta och oföränderliga krav på standard och utrymme, medan vad som är jämlikt och inte jämlikt knappast kan definieras en gång för alla utan innebörden är att olika kategoriers villkor jämförs med varandra och att skillnaderna inte tillåts bli för stora. Hur ser det ut idag? Har vi jämlika och värdiga levnadsförhållanden i Sverige? Internationella jämförelser visar vanligen att vi i Sverige har en hög och jämnt fördelad boendestandard. Samtidigt har vi en långt gången funktionell uppdelning av bebyggelsen i bostadsområden, handelskvarter, arbetsplatsområden, etc. Bostadsområden består i sin tur ofta antingen av villor eller av flerbostadshus och inom flerbostadshusområdena ligger hyreshus för sig och bostadsrätter för sig, ofta klart avgränsade från varandra. Dessutom är det utmärkande för den svenska bostadsmarknaden att flerbostadshusen till absolut övervägande del innehåller små lägenheter upp till tre rum och kök medan de stora bostäderna nästan uteslutande återfinns i småhusbebyggelsen. Denna struktur ligger till grund för en segregering i boendet med avseende på hushållstyper samt ålders- och

89 Analys 87 inkomstgrupper, eftersom människor i olika sådana kategorier har olika behov och preferenser när det gäller bostaden. Men graden av boendesegregation hänger samman med fler faktorer än den fysiska strukturen. Medan den demografiskt betingade segregationen anses starkt kopplad till positioner i livscykeln och preferenser för olika boendeformer betraktas den klassmässiga som hänförlig till ekonomiska resurser och särskilt de mer resursstarkas val att söka sig till de två marknadsmässiga upplåtelseformerna (bostads- och äganderätt), särskilt egnahemsformen. (Andersson och Amcoff 2004). Något som mer och mer uppmärksammats i segregationsdebatten är den etniska segregationen. Integrationen av de hushåll som kommer hit som flyktingar har i långa stycken misslyckats. De bor i stor utsträckning segregerat från andra hushåll. Och även om denna segregation till viss del faller tillbaka på skillnader i inkomst integrationen i arbetslivet har inte heller fungerat tillfredsställande så finns det troligen även andra mekanismer bakom den etniska segregeringen i boendet. Flertalet forskare lutar idag mot diskriminering som en tung ingrediens i förklaringsramen, något som skiljer just denna segregationstyp från de två övriga. (Andersson och Amcoff 2004). Att ha en egen bostad är inte självklart för alla. Förutom att det finns ca hemlösa i landet så tvingas många ungdomar i storstäderna flytta runt mellan olika andrahands- eller inneboendealternativ. Och det är fortfarande så att inte alla äldre och funktionshindrade i särskilda boendeformer har egna kontrakt. När det gäller bostadens storlek vet vi att många ensamföräldrar inte har möjlighet att ge barnen egna rum utan att själv behöva sova i vardagsrummet och att extrem trångboddhet bland invandrarfamiljer med många barn är ett påtagligt problem i vissa bostadsområden. Slutligen finns det flera studier som visar på eftersatt underhåll av hyresfastigheter och att det finns en risk att fastigheter i områden med uthyrningssvårigheter blir särskilt eftersatta, eftersom det i sådana områden kan vara svårt att få ekonomisk täckning för förbättringar genom att höja hyrorna 68. Har bostadsbyggandet under närmat oss målet om jämlika och värdiga levnadsförhållanden? Segregation och klassklyftor i boendet förs allt oftare fram som ett växande samhällsproblem. Ett helt nytt politikområde storstadspolitiken har lanserats med inriktning på detta problem. Det verkar finnas en allmän känsla av eller en oro för att utvecklingen går åt fel håll att boendesegregationen ökar och att skillnaderna mellan olika grupper i fråga om boendestandard ökar. Det är inte helt lätt att mäta och på ett objektivt sätt bekräfta dessa farhågor. Roger Andersson studier av boendesegregationens utveckling under Se t.ex. Bättre koll på underhåll Boverket, 2003.

90 88 Många mål få medel talet för det Välfärdspolitiska bokslutet tyder dock på att farhågorna fram till strax innan millennieskiftet har stöd i empiriska fakta. Även om inte boendemönstret har ändrats radikalt så har de socioekonomiska skillnaderna mellan rikare och fattigare bostadsområden ökat 69. De flesta år under perioden har bostadsbyggandet varit mycket lågt. Produktionskostnaderna ökade kraftigt i början av perioden, vilket gjorde att det lilla som byggdes blev mycket dyrt att bo i, jämfört med andra bostäder. Vissa särskilt uppmärksammade projekt, ibland kallade gräddhyllor, har varit tydligt inriktade på de mer välbärgade. Detta skulle sammantaget kunna ha bidragit till en ökad segregation. Å andra sidan har kommunerna inte under den här perioden satsat på stora nyexploateringar i utkanterna av tätorterna utan perioden har snarare präglats av förtätningar inom ramen för den befintliga bebyggelsen, vilket kan ha bidragit till att minska segregationen. Det är alltså långt ifrån givet vilken inverkan nyproduktionen haft på boendesegregationen sedan En helt ny typ av studie Boverket har anlitat forskarna Roger Andersson och Jan Amcoff på Institutet för bostads- och urbanforskning respektive Kulturgeografiska institutionen, Uppsala universitet, för att genomföra en specialstudie kring dessa frågor. Deras rapport publiceras som särtryck i anslutning till denna utvärdering 70. Andersson och Amcoff har utgått från Boverkets register över projekt som har fått respektive av de olika stödformer som ska utvärderas och via fastighetsbeteckningen knutit dem till ett register med data om de hushåll som bor på dessa fastigheter. De har vidare jämfört hushållen i de nybyggda fastigheterna med dem som bor i grannskapet när det gäller en rad olika egenskaper, som ålder, familjestorlek, etnisk bakgrund, inkomst etc. En liknande studie har såvitt vi vet aldrig tidigare genomförts, vare sig i Sverige eller på annat håll. Därför är det trots betydande problem med matchningen mellan dessa olika datamängder särskilt spännande att ta del av och reflektera över resultaten. Problem med jämförbarheten mellan olika register Observera att eftersom det inte finns något lägenhetsregister i Sverige går det inte att knyta hushåll till enskilda lägenheter i ett flerbostadshus. Vi kan alltså inte säga något om boendeförhållandena, t.ex. hur rymligt dessa hushåll bor i förhållande till familjestorlek. Det som går att få fram är vilka människor som enligt folkbokföringen har bosatt sig på de fastigheter som har byggts med respektive stöd. Sedan kan man koppla uppgifter om ålder, kön, inkomst, ut- 69 Andersson, R: Etnisk och socioekonomisk segregation i Sverige SOU 2000:37, Främjar statliga stöd till bostadsbyggandet jämlika och värdiga levnadsförhållanden? Roger Andersson och Jan Amcoff, 2004, IM-gruppen 2004.

91 Analys 89 bildning, sysselsättning, etnisk bakgrund, etc. till dessa individer. Det går även att med utgångspunkt från RTB 71 sammanföra dem till hushåll men tyvärr inte till renodlade bostadshushåll. En viktig skillnad mellan RTB:s hushållsbegrepp och bostadshushåll är att samboende vuxna utan gemensamma barn räknas som två hushåll. Detta medför att antalet enboende överskattas och att de genomsnittliga hushållsinkomsterna underskattas. Detta eftersom t.ex. ensamföräldrar registreras som ett hushåll med en inkomst att betala hyran med, även i de fall de är samboende med en ny partner. Som vi redogjorde för i avsnittet om delmål 1 så beräknas överskattningen av antalet hushåll i den här studien till ungefär 15 procent. Vad det i sin tur innebär för underskattningen av hushållsinkomsterna är svårt att säga. Inför framtida uppföljningar och utvärderingar av det här slaget bör en ingående diskussion föras av hur man ska kunna förbättra jämförbarheten mellan olika statistikkällor. Buffertområden och SAMS-områden För att ringa in grannskapen har Andersson och Amcoff arbetat parallellt med två olika begrepp. Det ena är buffertområden, som utgår från en strikt aritmetisk indelning i hundrametersrutor. Grannskapet definieras teoretiskt sett som området inom en radie på 110 meter från den nybyggda fastigheten. Men av praktiska skäl blir avgränsningen den hundrametersruta som den nybyggda bostadsfastigheten befinner sig i plus de fyra närmaste hundrametersrutorna. Figur 10. Principer för avgränsning av buffertområden. 71 Register över totalbefolkningen.

92 90 Många mål få medel Den andra metoden bygger på en indelning som kallas SAMS (Small Area Market Statistics), där enheterna är definierade utifrån områden som i städerna ofta kan ses som naturliga grannskap. Dessa områden är sinsemellan olika stora men de är förhållandevis homogena med avseende på hustyper, upplåtelseformer och tillkomstperiod. SAMS-områdena kan med fördel användas om man vill mäta utvecklingen av segregationen över tid i en stad. Men det är betydande skillnader mellan olika kommuner när det gäller hur pass finfördelad indelningen är och den är därför mindre lämplig om vill jämföra olika städer sinsemellan. Figur 11. SAMS-indelningen i centrala Stockholm respektive centrala Göteborg. Boendesegregeringen har minskat i de flesta kommuner Andersson och Amcoff har beräknat segregeringsindex 72 med avseende på 12 olika variabler för samtliga kommuner 1993 respektive Variablerna beskriver dels bostadsbeståndets sammansättning med avseende på hustyp och ägarkategori, dels socioekonomiska variabler som ska fånga särskilt utsatta grupper. Till de sistnämnda hör t.ex. ensamstående föräldrar, flyktingar och låginkomsttagare. Här har SAMS-områdena legat till grund för jämförelsen. Ett ökat segregeringsindex innebär alltså att någon företeelse eller en viss grupp nu är mer koncentrerad till vissa SAMS-områden än tidigare. Resultaten visar att i de flesta avseenden har segregeringen minskat i mer än hälften av kommunerna under den här perioden. Det gäller dels den fysiska uppdelningen i bostadsbeståndet med avseende på t.ex. småhus och allmännyttiga bostäder, dels hur avskiljt vissa särskilt utsatta grupper bor, t.ex. ensamföräldrar och flyktingar. I de flesta kommuner har alltså segregeringen blivit mindre påtaglig med 72 Måttet beskriver i vilken utsträckning en viss grupp, t.ex. låginkomsttagare, bor för sig själv jämfört med andra grupper. Man kan t.ex. mäta hur graden av segregering mellan stadsdelar i en kommun förändras över tid. För närmare definition se Andersson och Amcoff 2004.

93 Analys 91 avseende på dessa variabler, om man jämför sammansättningen i olika bostadsområden eller stadsdelar (förutsatt att SAMS-områdena verkligen återspeglar naturliga bostadsområden eller stadsdelar). Men det finns undantag: När det gäller ungdomar, låginkomsttagare och familjer med fyra eller fler barn har boendesegregeringen tvärtom ökat i fler kommuner än den har minskat. Ungdomar år bor t.ex. enligt detta sätt att mäta mer segregerat idag än för tio år sedan i 253 av 290 kommuner. Detta kan hänga samman med att allt fler ungdomar studerar på högskolor, vilket i sin tur för med sig att allt fler flyttar till högskoleorter och då företrädesvis bosätter sig i centrala delar av städerna eller i särskilda studentbostadsområden. Byggandet av särskilda studentbostäder har rimligen bidragit till denna ökade segregering. Vi bedömer inte att den ökade segregeringen av gruppen ungdomar tyder på en negativ utveckling av boendeförhållandena för ungdomarna. När det däremot gäller låginkomsttagare och stora barnfamiljer menar vi att resultaten tyder på en utveckling mot en icke önskvärd ökad segregering i mer än hälften av landets kommuner. Tabell 13. Antal kommuner med minskat respektive ökat segregeringsindex, beräknat på SAMS-områden, 2002/2003 jämfört med 1991/1993. ökat minskat oförändrat Fastighetstyper: Småhus Flerbostadshus Flerbostadshus, hyresrätt Flerbostadshus, bostadsrätt Flerbostadshus, allmännyttiga Utsatta grupper: Ungdomar, år Utlandsfödda föräldrar Familjer med 4 eller fler barn Ensamstående över 65 år Ensamstående med barn Flyktingar Låginkomsttagare Det är värt att lägga märke till att även om det är fler kommuner som uppvisar minskad än ökad boendesegregering så är det för vilken variabel man än tittar på ändå så att det finns gott om exempel på den motsatta utvecklingen. Så t.ex. har segregeringen av kategorin flyktinghushåll visserligen minskat i merparten av kommunerna men den har ändå ökat i hela 105 kommuner. Bäst ser det ut om man tittar på variabeln utlandsfödda föräldrar, där det bara är 28 kommuner som uppvisar ökad segregation. Om man ser till utfallet i enskilda kommuner är resultaten splittrade. I de flesta kommuner ökar segregeringen i vissa avseenden, medan den minskar i andra. Det är också svårt att se något mönster

94 92 Många mål få medel när det gäller vilka typer av kommuner som befinner sig i ändarna på skalan. Bland de kommuner där segregeringen ökade i flest avseenden återfinns kommuner av helt olika karaktär. Några exempel är Vellinge, Jokkmokk, Tanum, Skellefteå och Nykvarn. Det är svårt att se vilka gemensamma förutsättningar som kan finnas i dessa kommuner och som kan ha påverkat utvecklingen när det gäller graden av segregation under de senaste tio åren. Detsamma gäller om man ser till vilka kommuner som verkar ha gått mot minskad segregering. Detta gäller så vitt skilda kommuner som Salem, Sorsele, Mora, Malmö och Södertälje. Man kan ana att utgångsläget har varit ganska olika i dessa kommuner. Och i de fall det rör sig om riktigt små kommuner kan en mycket liten förändring i bostadsbeståndet ha gett ett kraftigt utslag. Anmärkningsvärt och glädjande är i alla fall att alla de tre storstäderna uppvisar minskat segregationsindex i de flesta avseenden. Det är alltså svårt att dra några mer långtgående slutsatser av resultaten i sig, men Boverket instämmer i Anderssons och Amcoffs egen bedömning att denna kartläggning skulle kunna ligga till grund för fördjupade analyser av utvecklingen i ett urval av kommuner, t.ex. de som tydligast avviker från medeltalet åt det ena eller det andra hållet. Har de statliga stöden främjat målet om jämlika och värdiga levnadsförhållanden? Nyss redovisade resultat rörde utvecklingen de senaste tio åren totalt sett och inte direkt knutet till nyproduktionen under den här perioden. Nästa fråga blir om de bostäder som byggts med de statliga stöd till bostadsbyggandet som här ska utvärderas på något sätt bidragit till denna utveckling? Hur har det som byggts med dessa stöd inverkat på segregationen? Det nybyggda har ökat skillnaderna mellan SAMS-områden Ett sätt att belysa detta är att använda segregeringsindex på SAMSområdesnivå, som ovan, men att bryta ut och bara studera de fastigheter som under perioden fått något av de statliga stöd som här ska utvärderas. Andersson och Amcoff har bland annat jämfört fastigheter som fått stöd för nyproduktion med alla fastigheter tio år tidigare. Frågan är alltså om dessa fastigheter numera bidrar mer eller mindre till segregationen i respektive kommun, jämfört med vad de gjorde för tio år sedan. I nedanstående tabell 14 är kommunerna fördelade efter hur denna jämförelse utföll. Här blir bilden mer entydig. För varje enskild variabel finns det visserligen fortfarande såväl kommuner med ökad som med minskad segregering. Men jämfört med utvecklingen totalt sett (den förra tabellen) är det betydligt fler kommuner som uppvisar ökad segregering. Det gäller alla variabler utom allmännyttiga flerbostadshus och ungdomar. Detta tyder på att de fastigheter som erhållit något av de statliga stöd som vi här utvärderar har bidragit till att öka segregeringen i de flesta avseenden i en hel del kommuner. Men när

95 Analys 93 Tabell 14. Antal kommuner med minskat respektive ökat segregeringsindex. Jämförelsen avser läget 2002/2003 för fastigheter som fått statligt stöd jämfört med övriga fastigheter 1991/1993. ökat minskat oförändrat Fastighetstyper: Småhus Flerbostadshus Flerbostadshus, hyresrätt Flerbostadshus, bostadsrätt Flerbostadshus, allmännyttiga Utsatta grupper: Ungdomar, år Utlandsfödda föräldrar Familjer med 4 eller fler barn Ensamstående över 65 år Ensamstående med barn Flyktingar Låginkomsttagare det gäller inslaget av allmännyttiga bostäder och gruppen ungdomar verkar det alltså som om stöden tvärtom främjat integrationen. I dessa avseenden är uppblandningen större efter nyproduktionen än innan. Man kan också välja att jämföra de fastigheter som fått statligt stöd med övriga fastigheter vid samma tidpunkt. Det är en sådan jämförelse som ligger bakom utfallet i antal kommuner i tabellen nedan. Resultaten blir likartade dem vi nyss kommenterade. Enda skillnaden är att denna jämförelse tyder på att stöden på vissa håll även har bidragit till att jämna ut fördelningen av bostadsrättshus i beståndet, antagligen genom att hyreshus tillkommit i områden som tidigare dominerats av bostadsrätter. Tabell 15. Antal kommuner med minskat respektive ökat segregeringsindex om man ser till situationen 2002/2003 för fastigheter som fått statligt stöd jämfört med övriga fastigheter. ökat minskat oförändrat Fastighetstyper: Småhus Flerbostadshus Flerbostadshus, hyresrätt Flerbostadshus, bostadsrätt Flerbostadshus, allmännyttiga Utsatta grupper: Ungdomar, år Utlandsfödda föräldrar Familjer med 4 eller fler barn Ensamstående över 65 år Ensamstående med barn Flyktingar Låginkomsttagare

96 94 Många mål få medel Oavsett om man jämför på det ena eller det andra sättet blir slutsatsen att de fastigheter som fått något av de stöd som här utvärderas snarast har förstärkt boendesegregeringen. Den skulle ha minskat i ännu fler kommuner eller ökat i färre kommuner dessa fastigheter förutan. Vilka har flyttat in i de nya bostäderna och hur har det påverkat hushållssammansättningen i omgivande buffertområde? Ett annat sätt att mäta utvecklingen av segregationen är att jämföra hushållen i de fastigheter som sedan 1993 byggts med något av de stöd som vi här utvärderar med hushållen i den omedelbara omgivningen. Andersson och Amcoff har här utgått från en buffertregion på 110 meters radie, i praktiken definierad som de fyra angränsande hundrametersrutorna. Frågor att ställa blir då: För vem har det byggts nya bostäder med hjälp av de stöd som vi här ska utvärdera? Vilka hushållstyper har flyttat in i de nya bostäderna, i förhållande till dem som redan bodde i omgivningen? Har den nytillkomna bebyggelsen ökat den sociala blandningen? Eller kan det tvärtom vara så att detta bostadstillskott snarare har befäst eller till och med förstärkt boendesegregeringen? Andersson och Amcoff har på detta sätt analyserat effekterna av var och en av de olika stödformerna. När det gäller investeringsbidraget tyder en sådan analys på att befolkningssammansättningen har förändrats genom nyproduktionen. Det har blivit fler i förvärvsarbetande ålder och färre äldre i områdena. Andelen barnfamiljer har minskat men ensamföräldrarna har ökat. Det är också tydligt att de bostäder som byggts med investeringsbidraget i ganska hög utsträckning gynnat grupper som har en svag ställning på bostadsmarknaden. Andelen låginkomsttagare är t.ex. högre i dessa bostäder än i omgivningen. Särskilt markant är detta om man tittar på disponibel familjeinkomst, där hela 36 procent av hushållen i de nybyggda fastigheterna tillhör den femtedel av befolkningen som har lägst disponibel inkomst, medan motsvarande bara gäller 25 procent av hushållen i buffertområdet. I tabellen nedan har uppgifter om förhållandena i sex stora kommuner lagts in som referens och där är det i genomsnitt inte mer än 22 procent av befolkningen som tillhör den undre inkomstkvintilen 73. Vi ser också att såväl bostadsbidrag som socialbidrag förekommer oftare i de nybyggda bostäderna än i buffertområdet och att andelen sysselsatta är påtagligt lägre. 73 kvintil = femtedel

97 Analys 95 Tabell 16. Invånare i fastigheter byggda med investeringsbidrag jämfört med invånarna i det omgivande buffertområdet år Procent. Invester- Buffert- Buffert- Referensings- området området befolkning bidrags- exkl. inkl. i 6 stora** Andel invånare* objekten objektet objektet kommuner Demografi 65 år och äldre i förvärvsarbetande ålder samboende med barn ensamstående med barn med fler än 3 barn födda i flyktingland utlandsfödda Svag ställning undre inkomstkvintilen övre inkomstkvintilen övre kapitalinkomstkvintilen undre kvintilen disp. familjeink socialbidrag bostadsbidrag arbetslöshetsinkomst förtidspension e.d sjukersättning e.d sysselsatta högst 2 år gymnasieutb *Kategorierna avser andel av befolkningen år utom för andel samboende resp. ensamstående med barn, där hela befolkningen över 16 år utgör basen. **Avser Stockholm, Göteborg, Malmö, Uppsala, Linköping och Umeå. De fastigheter som fått investeringsstimulansen utgör en delmängd av dem som fått investeringsbidraget och det är därför inte oväntat så att mönstret är detsamma. Det ser alltså ut som om inriktningen på små och medelstora hyresbostäder i de båda investeringsstöden har medfört att små hushåll med måttliga inkomster har kunnat få en ny bostad. Om man i stället tittar på utfallet av räntebidraget till nyproduktion och utgår från alla fastigheter som byggts med räntebidrag enligt 1993 års system, alltså inklusive de som fått investeringsstöd, blir bilden en annan. De som flyttat in i dessa hus är genomsnittligt sett ganska resursstarka. Ensamstående med barn och stora barnfamiljer är ganska få, andel utlandsfödda ligger på en låg nivå och hushåll med socialbidrag är underrepresenterade, liksom arbetslösa och förtidspensionerade. Utbildningsnivån är jämförelsevis hög. Räntebidragen träffar alltså enligt denna studie en förhållandevis resursstark grupp. Detta utfall är inte oväntat. Räntebidraget har inte varit särskilt inriktat på mindre bostäder. Det har inte bara gått till hyresbostäder utan även till bostadsrätter och fram till år 2000 även till egnahem. Detta i sig gör att man kan förvänta sig en socialt sett mer blandad målgrupp och att de genomsnittliga inkomstnivåerna bör vara högre.

98 96 Många mål få medel Tabell 17. Invånare i alla fastigheter byggda med räntebidrag jämfört med invånarna i det omgivande buffertområdet år Procent. Buffert- Buffert- Referens- Ränte- området området befolkning Andel invånare* bidrags- exkl. inkl. i 6 stora** objekten objektet objektet kommuner Demografi 65 år och äldre i förvärvsarbetande ålder samboende med barn ensamstående med barn med fler än 3 barn födda i flyktingland utlandsfödda Svag ställning undre inkomstkvintilen övre inkomstkvintilen övre kapitalinkomstkvintilen undre kvintilen disp. familjeink socialbidrag bostadsbidrag arbetslöshetsinkomst förtidspension e.d sjukersättning e.d sysselsatta högst 2 år gymnasieutb *Kategorierna avser andel av befolkningen år utom för andel samboende resp. ensamstående med barn, där hela befolkningen över 16 år utgör basen. **Avser Stockholm, Göteborg, Malmö, Uppsala, Linköping och Umeå. Genomsnitten döljer stora skillnader Det är stor risk att genomsnitten för de så kallade buffertområdena döljer skillnader mellan olika områden och att några få stora projekt dominerar helhetsbilden. Andersson och Amcoff har för den skull jämfört varje nybyggd fastighet för sig i förhållande till sitt buffertområde. Avsikten har varit att se i hur många enskilda fall som nyproduktionen bidragit till att minska överrepresentationen eller underrepresentationen av olika grupper. Denna analys visar att de senaste tio årens nyproduktion inte har bidragit till mer blandade miljöer ifråga om boendeformer. Som framgår av tabellen nedan är det bara i en mindre del av buffertarna som det nybyggda har gjort att hela buffertområdet närmat sig riksgenomsnittet. Visserligen minskade överrepresentationen av såväl bostadsrätter som privata eller allmännyttiga hyresrätter i merparten av de områden där respektive av dessa boendeformer initialt var överrepresenterade, men det var så få områden att det inte slår igenom. När det gäller de särskilt utsatta grupperna konstateras först att dessa är underrepresenterade i de allra flesta buffertområden och att den underrepresentationen inte har minskat i särskilt stor andel av

99 Analys 97 områdena. I de förhållandevis få områden där de svagare grupperna från början var överrepresenterade var det däremot i många fall så att överrepresentationen minskade till följd av nyproduktionen. Sammantaget har mellan en femtedel och en tredjedel av nybyggnadsprojekten bidragit till att buffertområdet alltså den omgivande bebyggelsen inom ca 110 m fått en mer blandad befolkning. I de flesta fall har alltså segregeringen i stället ökat. Detta gäller dock inte om man ser till andelen låginkomsttagare. När det gäller denna grupp har tre fjärdedelar av projekten lett till en större blandning i området. Men det har så gott som uteslutande skett genom att den initiala överrepresentationen av denna grupp har minskat genom det nybyggda. Tabell 18. Andel av buffertområdena till hus byggda med 1993 års räntebidrag och ev. investeringsstöd, där nyproduktionen bidrar till att minska överrepresentationen resp. minska underrepresentationen av olika boendeformer eller hushållsgrupper. Procent. Minskad Minskad Andel buffertöverrepre- underrepre- områden som sentation sentation närmat sig riksgenomsnittet Småhus Flerbostadshus Privat hyresrätt Bostadsrätt Allmänyttig hyresrätt eller fler barn år Ensamstående över 65 år Ensamförälder Flykting Låginkomsttagare Utlandsfödda föräldrar Räntebidrag till ombyggnad När det gäller så kallat utsatta bostadsområden finns det skäl att tro att ombyggnadsåtgärder är väl så viktiga som nyproduktion. Det motiverar en särskild utvärdering av räntebidraget till ombyggnad ur denna aspekt. I vilken utsträckning har detta stöd lockat fram åtgärder som bidragit till att förbättra boendeförhållandena i socialt sett utsatta bostadsområden? Andersson och Amcoff konstaterar att mindre än en tiondel av de invånare som berörts av räntebidrag till ombyggnad under de senaste tio åren har bott i de särskilt utsatta bostadsområden som täcks av storstadssatsningen och som av staten pekats ut som särskilt angelägna att stödja. Det går tyvärr inte att se vilka eller ens hur många bostäder som har berörts på olika håll i landet. De har också analyserat vilka grupper som bor i de fastigheter som har fått ombyggnadsstöd, i förhållande till dem som bor i närområdet. Att det inte går att peka ut vilka lägenheter som fått stöd är en

100 98 Många mål få medel felkälla även i detta sammanhang. Ibland är det bara en mindre del av lägenheterna på en fastighet som har berörts av ombyggnaden. Med den reservationen pekar resultaten mot att räntebidraget till ombyggnad har gynnat förhållandevis resurssvaga kategorier men att de är mindre resurssvaga än invånarna i det närmaste grannskapet. Invånarna i de fastigheter som har berörts av ombyggnadsstöd bidrar alltså till att höja nivån i området. Slutsatser Anderssons och Amcoffs studie visar att de aktuella investeringsstödens träffbild är god. De gynnar generellt sett resurssvaga hushåll och bör därigenom bidra till att skapa förutsättningar för värdiga levnadsförhållanden för grupper som inte har lika lätt som andra att hävda sig på bostadsmarknaden. Räntebidrag till nybyggnad har inte denna profil utan har i hög grad gått till resursstarka hushåll. Men de statliga stöden till bostadsbyggandet under den senaste tioårsperioden har däremot inte i någon nämnvärd utsträckning bidragit till att bryta upp den bebyggelsemässiga och socioekonomiska segregationen. Något annat var kanske inte heller att vänta, eftersom det inte finns något i stöden som direkt kan kopplas till detta mål. I plan- och bygglagstiftningen regleras den fysiska utformningen av bostäderna. Det finns ingen sådan reglering av eller grundläggande krav på bostadsområdena, när det t.ex. gäller sammansättning av hustyper och upplåtelseformer, fördelningen av hushållstyper, grad av servicenivå etc. Och ändå är det rimligen just detta senare som regeringen har i åtanke när vikten av allsidig hushållssammansättning och socialt hållbar utveckling framhålls i bostadspolitiska sammanhang. Här lämnas ansvaret för såväl tolkning av mål och kravnivå som val av metoder och styrmedel helt till kommunerna. Det är inte önskvärt med en detaljreglering av hur kommunerna ska planera utformningen av sina bostadsområden för att främja jämlika levnadsförhållanden. Men det vore rimligt att kommunernas skyldighet enligt bostadsförsörjningslagen att ta fram riktlinjer för bostadsförsörjningen på ett tydligare sätt knöts till det övergripande bostadspolitiska målet. För det krävs att man från central nivå talar om hur de olika delmålen ska tolkas och vilken typ av operationaliseringar som regering och riksdag tänker sig. Detta är absolut nödvändigt om målen ska få något genomslag i kommunernas planering. Den analys som Boverket här presenterar (se avsnitt 3) skulle kunna utgöra utgångspunkt för en fortsatt arbete med att ge ett konkret och uppföljningsbart innehåll åt de övergripande bostadspolitiska målen. Om regeringen sedan vill knyta ekonomiska stöd till dessa mål skulle det kunna göras via kommunernas riktlinjer för bostadsförsörjningen. Som villkor för statligt stöd till ett bostadsprojekt skulle då krävas att kommunen i fråga hade tagit fram egna, uppföljningsbara bostadspolitiska mål, som dokumenterats i samband med riktlinjerna för bostadsförsörjningen.

101 Analys 99 När det slutligen gäller de särskilt utsatta bostadsområden i storstadsområdena kan vi ansluta oss till Andersson och Amcoff, som i sin rapport efterlyser: en mer genomarbetad storstadspolitik där bostadspolitikens olika komponenter ges en tydligare roll för utvecklingen av särskilt utsatta områden. Den fysiska aspekten av politiken gentemot utsatta bostadsområden saknar i dagsläget programmässigt koppling till resten av interventionerna och de har i de lokala utvecklingsavtalen placerats i den medfinansieringsram som kommunerna avkrävs. De bör enligt vår mening fastare integreras i de sysselsättnings- och utbildningsmässiga satsningarna. (Andersson och Amcoff, 2004). Som Boverket har påtalat i flera andra sammanhang 74 är det angeläget med ett stärkt stöd till ombyggnad och underhåll. Detta skulle inte minst gynna bostadsområden som idag betraktas som mindre attraktiva och därmed kunna bidra till att skapa förutsättningar för jämlika och värdiga levnadsförhållanden. Delmål 8: Hållbar utveckling av planering, byggande och förvaltning I skrivelsen om en nationell strategi för hållbar utveckling (2001/ 02:172) beskriver regeringen hållbar utveckling som en process i ständig förändring inom vilken resursutnyttjande, investeringarnas inriktning, den teknologiska utvecklingens inriktning och institutionella förändringar sker i samklang med dagens såväl som morgondagens behov. Man pekar ut åtta strategiska kärnområden, varav utveckling av ett hållbart samhällsbyggande är ett. En viktig förutsättning är att byggande och förvaltning förändras i hållbar riktning där konsumenten är i fokus. I budgetpropositionen 2003/04:1 uppger regeringen att den ekologiska dimensionen av hållbar utveckling måste ökas i samhällsbyggandet. Huvudsakliga medel som anges är tekniska innovationer och förändrade värderingar och beteenden. Man lyfter fram energi- och resurseffektivisering, hälsosam inomhusmiljö och sunda materialval som grundstenar i arbetet för att åstadkomma ett hållbart byggande. Detta följs upp i regeringens skrivelse 2003/04:129 En svensk strategi för hållbar utveckling ekonomisk, social och miljömässig där man konstaterar att den byggda miljön är viktig för att tillfredsställa grundläggande behov i samhället, och att en långsiktigt effektiv användning av resurser inom byggsektorn är en nödvändig del i en hållbar utveckling. Det som Boverket här kallar det åttonde delmålet i det bostadspolitiska målet lyder Vid planering, byggande och förvaltning skall en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling vara grund för verksamheten. Detta delmål tillkom vid den senaste revideringen av målet och fastställdes av riksdagen så sent som i december Se t.ex. Bättre koll på underhåll Boverket 2003.

102 100 Många mål få medel Vi tolkar delmålet om hållbar utveckling som att planering och byggande ska göras så att förutsättningar skapas för ekologisk, ekonomisk och social hållbarhet vid förvaltning och drift. Det handlar om att minimera negativa och skapa positiva långsiktiga effekter på (natur)miljön, samhällsekonomin och det sociala livet i samhället. Ekologisk hållbarhet i planering, byggande och förvaltning kan karaktäriseras som en ökad resurseffektivitet, effektivare användning av energi och infasning av förnybar energi. De samhällsekonomiska aspekterna på hållbarhet är ökad resurseffektivitet, effektivare användning av energi och ökad användning av icke miljöbelastande energikällor, samt långsiktigt kostnadseffektiva val, genom att optimera kostnad gentemot kvalitet. En trygg, varierad och hälsosam boendemiljö till en rimlig kostnad och med inflytande för de boende på sitt boende kännetecknar social hållbarhet. Eftersom statens subventioner gäller ny- och ombyggnad av bostäder är det framförallt byggskedet som på ett direkt sätt påverkas av stöden. Men därutöver kan förvaltningen gynnas av att hållbarhetsaspekter beaktats i byggskedet. Planskedet kan indirekt påverkas genom att ekonomiska stöd ökar efterfrågan på planlagd mark och kanske genom särskilda villkor som stöden är förenade med. Analysen här av stöden i förhållande till detta delmål omfattar ekologiska och i viss mån ekonomiska aspekter på hållbar utveckling under bygg- och förvaltningsskedena. De sociala hållbarhetsaspekterna behandlas i de andra delmålen. Grundläggande bestämmelser för planering och byggande som stödjer hållbar utveckling Utformningen av planering och byggande regleras i Plan- och bygglagen (PBL). Dess grundläggande bestämmelser ger generellt stöd för hållbar utveckling. Mark- och vattenområden ska användas till det de är bäst lämpade för och en användning som gynnar en från allmän synpunkt god hushållning ska ges företräde. Syftet med planeringen ska vara att uppnå en ändamålsenlig struktur, en estetiskt tilltalande utformning och främja en från social synpunkt god livsmiljö, goda miljöförhållanden och en långsiktig resursanvändning. Bebyggelse ska också lokaliseras så att hänsyn tas till de boendes och övrigas hälsa, naturliga förutsättningar (mark och vatten), möjligheterna att ordna infrastruktur som trafik, energitillförsel, vatten och avlopp samt annan service och slutligen att kunna förebygga vattenoch luftföroreningar samt buller. I PBL ställs sedan 1996 också krav på att breda konsekvensbedömningar, som omfattar såväl sociala och ekonomiska som miljömässiga konsekvenser, ska göras när kommunala planer tas fram. Sedan juli 2004 har kraven på miljöbedömningar för planer och program utvecklats inom EU EU-direktiv nr 2001/42/EG.

103 Analys 101 I PBL finns också allmänna krav på hur byggnader ska placeras och utformas. De tekniska egenskaperna för byggnaderna regleras i Lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk, BVL. Enligt denna ska byggnaderna vara utförda så att brukarnas och grannarnas hygien och hälsa inte riskeras. Byggnaderna ska inte heller medföra oacceptabel risk för olyckor, hälsovådligt buller eller medföra onödigt stor energianvändning. Kraven förtydligas i Boverkets byggregler, BBR, vilka ligger till grund för Byggnadsnämndernas bedömning av samhällets krav på egenskapernas miniminivå. Dessa regler kan stödja många hållbarhetsaspekter för nybyggnationer om intresset finns. Sammantaget kan man säga att reglerna ger allmänna riktlinjer och sätter i vissa fall en generell miniminivå, att de ger stort utrymme för tolkningar, men att specifik vägledning för en mer hållbar utveckling saknas. Har bostadsbyggandet under närmat oss målet om en hållbar utveckling? Energiåtgången utgör en stor del av kostnaderna under driftsfasen av ett bostadshus. Energianvändningen är därför en god indikator på om bostadsbyggandet blivit mer hållbart 76 eftersom en genomtänkt satsning på energieffektiva åtgärder i byggskedet visar att byggherren tänker långsiktigt är det då också mer sannolikt att byggherren valt resurseffektiva metoder och material för bygget. Statistik över energianvändningen visar att de flerbostadshus som byggts under perioden generellt sett inte är mer energieffektiva än flerbostadshus byggda under 1980-talet 77. Energianvändningen 78 för dessa hus är visserligen lägre än för samtliga flerbostadshus i Sverige, men den är något högre än för de hus som uppfördes mellan 1990 och 1996, se figuren nedan. Fjärrvärmeandelen har dock fördubblats sedan 1982 och år 2002 var andelen 76 procent av den totala uppvärmda arean i flerbostadshus. Andelen förnybar energi (bioenergi, inklusive torv, och värmepumpar) i fjärrvärmenätet uppgick år 2000 till 72 procent. 76 I detta kapitel används uttrycket hållbart endast i betydelsen uthålligt, bärkraftigt i perspektivet hållbar utveckling. Det ska inte förväxlas med den mer tekniska betydelsen slitstarkt eller tekniskt hållbart. 77 Statistiken baseras på ett urval av samtliga byggda flerbostadshus under valda perioder och redovisas som den skattade genomsnittliga energianvändningen per kvm. 78 Energianvändningen omfattar uppvärmning, tappvatten och fastighetsel.

104 102 Många mål få medel Figur 12. Energianvändningen (uppvärmning, tappvarmvatten och fastighetsel ) i flerbostadshus år 2002 fördelat på byggår. En stickprovsundersökning med enkäter och intervjuer genomfördes på Boverkets uppdrag i augusti Syftet med undersökningen var att se om och i så fall hur några statliga subventioner till bostadsbyggandet bidragit till att göra byggandet mer hållbart. Resultaten bygger på 40 enkätsvar och uppföljande intervjuer med 21 av dessa fastighetsägare. Svaren har i vissa fall kompletterats med svar från de intervjuer med bland andra tio byggherrar och byggentreprenörer som Boverket har gjort för denna utvärdering. Energiprestanda i nybyggda bostäder Avsikten var att i fallstudien också få fram underlag för beräkningar av energiprestanda för bostäder som fått olika typer av statligt stöd, och därigenom också få mått på miljöbelastningen till följd av energianvändningen. Det var dock svårt att få fram ett heltäckande underlag utifrån svaren på de frågor som ställdes i enkäten. Några 79 Undersökningen utfördes av IVL Svenska Miljöinstitutet AB. Frågorna och svaren diskuterades i en referensgrupp bestående av professor Bengt Hansson, Avdelningen för Byggnadsekonomi, Lunds tekniska högskola, professor Michael Edén, Avdelningen för Byggd miljö och Hållbar utveckling, Arkitektur, Chalmers, Sofie Adolfsson Jörby och Hans-Olof Karlsson Hjorth, båda Boverket.

105 Analys 103 orsaker var att byggnaden inte var färdigställd, att det rörde sig om ombyggnad, att flera byggnader delar panncentral eller att byggnaden innehöll både bostäder och lokaler. Bland de fastigheter som ingick i enkäten och för vilka de svarande angav att de erhållna statliga subventionerna påverkat byggnadens energiprestanda positivt har uppgifter för byggnadens köpta energi preciserats för 20 objekt. För att sedan kunna bedöma byggnadernas energiprestanda, har köpt energi till uppvärmning räknats om till byggnadens tillförda värmebehov exklusive frivärme (dvs. solinstrålning, personvärme och spillvärme från belysning, hushållsapparater och liknande (= energiomvandlingsförluster). Det visar sig då bland annat att energiprestandan i nybyggnadsobjekten inte är väsentligt bättre än den i ombyggnadsobjekten (se figur). Ett annat jämförelsemått för att bedöma byggnadernas energiprestanda utgörs av ett bedömt hållbarhetskrav baserat på de nationella miljökvalitetsmålen. Om man utgår från de utsläppsnivåer som kan anses ekologiskt hållbara enligt de nationella miljökvalitetsmålen för klimatpåverkan, försurning, övergödning och marknära ozon, innebär dessa förenklat sett att en halvering av dagens miljöbelastning är nödvändig (IVL, 2003) 80. Med utgångspunkten att alla sektorer skall bidra lika mycket till denna halverade miljöpåverkan kan ett värde beräknas för hur mycket energi byggsektorn kan använda för uppvärmning utan att gränsen för miljöbelastningen överskrids. Sådana beräkningar har utförts av IVL Svenska Miljöinstitutet AB och omfattar alla byggnader (dvs. bostäder och lokaler) i Sverige. Beräkningarna tar hänsyn till att byggnadsbeståndet ökar samt att sammansättningen av energikällor kommer att förändras (Erlandsson, 2004). De baseras på ett livscykelperspektiv, där utöver byggnadens hela energianvändning även materialanvändningen ingår. I figuren nedan anges vilket specifikt uppvärmningsbehov som kan anses vara hållbart för det svenska byggnadsbeståndet, exklusive frivärme. Detta beräknas av IVL till 31 kwh/m 2 (för flerbostadshus, normerat till klimatzon 3). Att denna nivå är realistisk illustreras av att den överensstämmer med det projekterade värmebehovet för bostadshus i Hammarby Sjöstad och i Silverdal i Stockholmsområdet, projekt med en uttalad miljöprofilering. De exempel som vi har tagit fram visar att energibehovet för uppvärmning i dessa flerbostadshus varierar oberoende av vilken stödform som utgått. De visar också att det för energibehovet inte spelar någon roll om det rör sig om ombyggnad eller om nybyggnad och att inget av exemplen når ned till det av IVL beräknade hållbarhetskravet (se figur). 80 De ekologiskt hållbara utsläppsnivåerna baseras på bedömningar gjorda av Naturvårdsverket i underlagsrapporter inför framtagandet av miljömålspropositionen 2000/01:130 (NV4995, NV4999, NV5000, NV5002 och NV5003, 1999).

106 104 Många mål få medel Figur 13. Sammanställning av värmebehovet för några bostadshus som som fått statliga stöd, fördelade efter bidragsform. Den streckade linjen representerar ett av IVL Svenska Miljöinstitutet AB beräknat hållbarhetskrav i förhållande till miljökvalitetsmålen. Ovanstående exempel tyder på att bostadsbyggandet i flerbostadshus generellt inte har blivit mer hållbart. När det gäller småhus kan man däremot konstatera att de som byggdes under perioden har en lägre årlig genomsnittlig energianvändning per kvadratmeter än småhus byggda mellan 1980 och Den genomsnittliga energianvändningen för småhus har minskat med ca 20 procent de två senaste decennierna. Har de statliga stöden främjat målet om hållbar grund för byggande och förvaltning? I regeringens proposition 2002/03:98 (Åtgärder för att främja byggande av mindre hyresbostäder och studentbostäder) anges att alla byggprojekt som ges statligt stöd ska uppfylla befintliga byggbestämmelser och beakta de tre dimensionerna av hållbar utveckling. Investeringsstimulansen ska enligt propositionen dessutom bara ges till projekt som bidrar till ett långsiktigt hållbart byggande. Men regeringen konstaterar samtidigt att ett projekt som uppfyller dagens byggnormer och regler får anses uppfylla kraven för att få stödet (prop 2002/03:98). Enligt Boverkets tillämpningsföreskrifter för investeringsstimulansen för hyresbostäder ska såväl ekologiska som ekonomiska och sociala aspekter beaktas men dessa krav specificeras inte närmare. För ekologisk hållbarhet anges att en miljöplan eller

107 Analys 105 motsvarande handling ska finnas i ansökan. Av denna ska framgå de åtgärder som vidtagits i projektet för att minska miljöpåverkan och effektivisera energi- och resursanvändningen samt minska den totala mängden avfall och avloppsvatten. Villkoren ger sammantaget en dålig vägledning och styrning mot en nyproduktion med större hänsyn till hållbarhetskraven än i det befintliga bostadsbeståndet. De flesta av de tillfrågade fastighetsägarna och byggherrarna i enkätstudien har uppfattningen att det statliga stöd de fått gjorde dem mer positiva till att bygga mer resurseffektivt än de annars skulle ha varit och dessutom att stödet inneburit en säkrare process med färre fel och bättre bostäder i ett långsiktigt perspektiv. Var fjärde svarande ansåg att stöden påverkat byggnadens utformning. Men resultaten från följdfrågor av vilka åtgärder i samma projekt som faktiskt påverkades av stöden visar att i endast ett fall kan stödet ha bidragit till en mer hållbar lösning detta genom att fastighetsägaren valt material av högre kvalitet. I fyra fall menar fastighetsägarna att det statliga stöd man fått påverkade byggprocessen; två av dessa har svarat att projektet kvalitetssäkrades på ett bättre sätt genom en effektivare resursplanering, som ledde till ett effektivare byggprojekt och kortare byggtid. Men vid Boverkets intervjuer med tio byggherrar och entreprenörer menade samtliga att de statliga stöden inte påverkat deras val av standard i bostäderna och/eller de byggmaterial som använts. Flera poängterade vikten av att bygga med hållbara material för långsiktig förvaltning, men menade att detta inte hade med stöden att göra. Resultaten från de sammantaget 31 intervjuerna visar att i de flesta fall hade sannolikt samma tekniska lösningar och material valts oavsett om man fått statligt stöd eller inte. Av intervjuerna att döma finns det inga tendenser till att kravet på ekologisk hållbarhet skulle haft någon direkt inverkan på de projekt som fått investeringsstöd. Då man har valt att installera material med lång livslängd, förnybara material och energisnåla vitvaror har den främsta anledningen varit att sänka kostnader för drift och underhåll. Drygt hälften av dem som svarade på enkäten uppgav att de har ett särskilt miljöprogram för projektet. För projekt med investeringsstimulans finns, som nämnts, krav på miljöplan eller motsvarande handling. Trots det saknade, enligt byggherrens egen uppgift, var tredje projekt som fått detta stöd en sådan. Förekomsten av miljöprogram är istället jämn över de olika statliga stödformerna som utvärderas, så någon koppling till dessa kan inte beläggas. Miljöprogrammen är ett medel för att hämta kunskap och förankra mål i hela kedjan av aktörer i ett projekt och utan detta ökar risken att miljöaspekter förhandlas bort eller helt enkelt glöms. En mindre stickprovskontroll av miljöprogram, bilagda ansökningar om investeringsstimulans, visar att kvaliteten på dessa varierar starkt. I något program är miljöåtgärderna väl genomtänkta och specificerade för projektet, medan andra i mer svepande och allmänna ordalag talar om att hänsyn ska tas vid materialval och liknande.

108 106 Många mål få medel Resultaten ovan visar att vi inte kan visa att resursförbrukningen har blivit lägre och processen effektivare som följd av de statliga stöden. Bidrag i sig stimulerar alltså inte till en effektivare byggprocess. Kommunen har vissa möjligheter att styra byggnadens energi- och miljöprestanda genom villkor i detaljplan och markanvisning. Åtta byggherrar i enkätstudien anger att krav i detaljplanen påverkat byggnadens energi- och miljöprestanda. De krav som ställts i planer rör anslutning till fjärrvärmenätet, lokalt omhändertagande av dagvatten, återvinning, respektive hänsyn till kulturell bebyggelsemiljö. I två av dessa fall har kommunen också ställt krav vid markanvisningen. Stockholms stad ställer krav på bland annat energieffektiva och sunda hus och på tillgängligheten. Dessa krav anges också i exploateringsavtalen. De tre Stockholmsbaserade bolagen i Boverkets intervjuer anser att kraven fördyrar projekten. Beräkningarna av energiprestandan för 20 byggprojekt med statligt stöd visar att varken nybyggda eller ombyggda fastigheter ligger i närheten av ett beräknat rimligt hållbarhetskrav som baseras på en halvering av dagens miljöbelastning av klimatgaser, ozon, gödande och försurande ämnen. Sammanställningen visar också att det inte tycks ha haft någon betydelse vilken stödform byggprojektet har fått. Statistik visar att nya flerbostadshus har något högre energianvändning än de från första hälften av 90-talet. En jämförelse som bygger på en grov uppskattning av dagens miljöpåverkan respektive den nivå som krävs av den totala bebyggelsen för att klara miljökvalitetsmålen (vilka enligt Riksdagen är mål för ekologisk hållbarhet), visar att kraven vid nybyggnad är för låga. För de statliga subventioner som här utvärderats ställs inga krav på energiprestanda och resurseffektivitet, vilket innebär att man med den utformning som stöden har idag inte styr byggandet mot ökad ekologisk och ekonomisk hållbarhet. Det finns å andra sidan inte heller några villkor i stöden som motverkar möjligheterna att bygga så att ekologisk och ekonomisk hållbarhet gynnas. Slutsatser Vår analys visar att statens subventioner till bostadsbyggandet knappast bidrar till att uppnå de ekologiska och ekonomiska hållbarhetsaspekterna i det av riksdagen fastställda bostadspolitiska målet. Riksdagen fastställer långsiktiga mål för ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling i byggande och förvaltning. Regeringen kan på olika sätt stimulera och ge allmänna förutsättningar för ett mer hållbart bostadsbyggande. Men den enskilda kommunen har också stora möjligheter att påverka bostadsbyggandet mot en mer hållbar byggd miljö. Dagens system ger dock en svag styrning, eftersom det saknas såväl operativa och mätbara mål som uppföljning. Det utkrävs inte heller något ansvar för uppföljning. Kommunerna har sedan 1991 ansvar för att ta hänsyn till miljön i alla sina verksamheter 81. Lokalt har kommunerna det samlade 81 Regeringens Proposition 1990/91:90, En god livsmiljö.

109 Analys 107 ansvaret för att åstadkomma en god livsmiljö. De har också ett övergripande ansvar för lokala anpassningar av de nationella miljömålen 82. Vi menar att det är rimligt att kommunerna får ett motsvarande ansvar för att nå det bostadspolitiska målets olika delmål. Eftersom förutsättningarna varierar från kommun till kommun bör kommunerna själva formulera mätbara och uppföljningsbara mål för sin lokala bostadspolitik. Det behöver också utvecklas system för uppföljning. Men detta kräver att de olika mål som rör bostads- och byggsektorn först samordnas och görs uppföljningsbara på central nivå. Det behövs t.ex. en samordning mellan det bostadspolitiska målet och de miljökvalitetsmål som rör sektorn, framförallt God bebyggd miljö. Det behöver antagligen också tas fram praktiska rekommendationer för hur arbetet ska bedrivas, på vilka områden det ska finnas operationella mål och vilka enheter som kan användas i mål och uppföljning. En möjlig väg för att få till stånd ett mer hållbart bostadsbyggande vore sedan att precisera kommunernas roll i förhållande till det bostadspolitiska målet, där hållbarhetsaspekterna utgör ett av delmålen. Det skulle kunna innebära att kommunerna: formulerar operationella bostadspolitiska mål utifrån de ramar som ges i det nationella målet ställer krav i exploateringsavtal och vid markanvisning på att byggherren redovisar i vilken grad planerat byggprojekt bidrar till att kommunens bostadspolitiska mål nås ser till att de utfästelser som lämnats av byggherren i avtalet redovisas och följs upp sammanställer i vilken omfattning förändringar i den byggda miljön uppnåtts och redovisar dem till regeringen. I den mån regeringen särskilt vill främja målet om en hållbar utveckling i byggandet skulle ett statligt stöd till bostadsbyggandet kunna villkoras med att kommunen i fråga har tagit fram lokala mål för detta inom ramen för arbetet med riktlinjerna för bostadsförsörjningen. 82 Regeringens Proposition 2000/01:130, Svenska miljömål delmål och åtgärdsstrategier.

110 108 Många mål få medel 8. Utvärdering av stöden mot angivna syften I detta avsnitt analyseras om de aktuella statliga stöden till bostadsbyggandet har haft avsedd effekt och vilka andra effekter de kan ha haft på bostadsmarknaden. Stöden delas in i tre huvudgrupper räntebidragen till ny- och ombyggnad, investeringsstöden till hyresbostäder samt de olika stöd som har lämnats till studentbostäder. Vi inleder varje del med en beskrivning av de olika stödens syften, konstruktion och villkor. Sammanlagt utfall av stöden till nyproduktion Under åren 1993 och framåt har statliga stöd till bostadsbyggande utgått i form av räntebidrag och ett antal tillfälliga riktade investeringsstöd. Därutöver tillkommer stöd i form av statliga kreditgarantier samt reducerad fastighetsskatt. Figur 14. Statliga stöd till bostadsbyggandet De olika former av statligt stöd till bostadsbyggandet, som denna rapport berör, finns med i bilden ovan. För att få en heltäckande bild av förutsättningarna för nybyggnad har även den reducerade fastighetskatten och kreditgarantin redovisats. Av samma skäl har även det tillfälliga investeringsbidraget från 1995 tagits med. Nyproduktion av bostäder 1993 till 30 juni 2004 Under perioden 1993 till juni 2004 har drygt bostäder beviljats statligt stöd för nybyggnad. Av dessa utgör bostadsrätterna 36 procent medan specialbostäderna utgör 34 procent och vanliga hyresrätter ca 30 procent. Härtill kommer knappt nybyggda egnahem.

111 Analys 109 I tabellen nedan grupperas nyproduktionen efter vilka stödformer som lämnats. Första kolumnen visar i förhållande till folkmängden hur många hyresrätter som byggts utan annat stöd än räntebidrag och den andra visar hur många som därutöver fått det generella investeringsstöd som fanns I nästa två kolumner redovisas byggandet med de här aktuella investeringsstöden och därefter samtliga studentbostäder som byggts under perioden. Slutligen redovisas antalet bostadsrätter, först de som byggts med enbart räntebidrag och sedan de som därutöver fått 1995 års investeringsstöd. Särskilda boendeformer ingår inte i någon av dessa kolumner utan särredovisas i den allra sista kolumnen, oavsett stödform. Flest bostäder i förhållande till befolkningens storlek har tillkommit i Stockholm, övriga Storstockholm och övriga Stormalmö. I Stockholmsregionen är det framförallt bostadsrätterna som sticker ut. I Stormalmö har bostadsrättsbyggandet tvärtom varit ganska måttligt, medan byggandet av hyresrätter har legat över medel, oavsett stödform. Näst mest har det byggts i Göteborg, Malmö och övriga högskolekommuner. Även i Göteborg har det byggts mycket bostadsrätter men annars är det framförallt byggandet av studentbostäder som drar upp siffrorna för Göteborg och högskolekommunerna. I Malmö handlar det i hög utsträckning om särskilda boendeformer. I övriga riket har bostadsbyggandet varit mycket lågt under den här perioden. Enda undantaget är särskilda boendeformer. Stormalmö utanför Malmö stad utmärker sig genom att det där har byggts påtagligt fler hyresbostäder med enbart räntebidrag än i andra regioner. Tabell 19. Nyproduktion efter stödform. Antal påbörjade lägenheter per tiotusen invånare i respektive region.

112 110 Många mål få medel Regional fördelning av stöden till bostadsbyggandet På nedanstående karta redovisas byggandet av hyresrätter, exklusive särskilda boendeformer, i förhållande till befolkning i alla kommuner. Det framgår att hyresrättsbyggandet har haft störst genomslag i storstadsområdena och på högskoleorterna. Vi ser också att i en väldigt stor del av kommunerna har det nästan inte byggts några hyresbostäder alls under den här perioden. Figur 15. Nyproduktion av hyresrätter, exklusive särskilda boendeformer men inklusive studentbostäder