Många mål - få medel Boverket utvärdering av statliga stöd till bostadsbyggandet En sammanfattning av rapporten

Transkript

1 Många mål - få medel Boverket utvärdering av statliga stöd till bostadsbyggandet En sammanfattning av rapporten

2 Uppdraget 1 Många mål - få medel Boverket utvärdering av statliga stöd till bostadsbyggandet En sammanfattning av rapporten Boverket 2005

3 Titel: Många mål få medel. Boverkets utvärdering av statliga stöd till bostadsbyggandet En sammanfattning av rapporten Utgivare: Boverket februari 2005 Upplaga: 1 Antal: 1000 Tryck: Boverket internt ISBN: X Sökord: subventioner, bostadsbyggande, hyresrätter, investeringsstöd,räntebidrag,investeringsstimulans, investeringsbidrag, studentbostäder, bostadspolitiska mål, boendesegregation, boendekvalitet, tillgänglighet, boendeutgifter, inomhusmiljö och hållbar utveckling. Diarienummer: /2003 (regeringsuppdraget), /2004 Foto omslag: Robban Andersson Publikationen kan beställas från: Boverket, Publikationsservice, Box 534, Karlskrona Telefon: Fax: E-post: publikationsservice@boverket.se Webbplats:

4 Uppdraget 3 Förord Målet för bostadspolitiken är bland annat att alla ska ges förutsättningar att leva i goda bostä-der till rimliga boendekostnader och att boendemiljöerna ska bidra till jämlika och värdiga levnadsförhållanden. Frågan är om de styrmedel som används främjar sådana mål. Boverket har regeringens uppdrag att utvärdera några av de statliga stöd till bostadsbyggandet som har varit aktuella på senare år. Vi ska analysera vilka effekter stöden har haft på bostadsmarknaden dels i förhållande till de uttalade syftena med respektive stödform men också i förhållande till de övergripande bostadspolitiska målen. Detta är en sammanfattning av den första rapporten från detta uppdrag. Karlskrona december 2004 Ines Uusmann generaldirektör

5 4 Många mål få medel

6 Uppdraget 5 Innehåll Uppdraget... 7 Utvärdering av aktuella stödformer... 8 Rapporten och fortsatt uppföljning... 9 Boverkets slutsatser Är de aktuella stöden ändamålsenliga? Är stöden effektiva? Förslag till förbättringar Vilka andra effekter har stöden haft? Hur främja övergripande bostadspolitiska mål med ekonomiska stöd? Relevansen av målen om paritet och neutralitet på dagens bostadsmarknad... 20

7 6 Många mål få medel

8 Uppdraget 7 Uppdraget Under en följd av år har det blivit allt tydligare att bostadsmarknaden är i obalans. Samtidigt som en hel del kommuner fortfarande har ett vikande befolkningsunderlag och problem med outhyrda lägenheter är det bostadsbrist i allt fler kommuner. Det har varit påtagliga svårigheter att få igång ett byggande som motsvarar den ökande efterfrågan på bostäder. Bostadsmarknaden är en sektor som sedan lång tid varit föremål för offentliga ingripanden, såväl regleringar som olika former av subventioner. Samhällets ingripanden har särskilt motiverats med det bostadspolitiska mål som riksdagen fastställt. Det nu gällande bostadspolitiska målet lyder Målet för bostadspolitiken är att alla skall ges förutsättningar att leva i goda bostäder till rimliga kostnader och i en stimulerande och trygg miljö inom långsiktigt hållbara ramar. Boende- och bebyggelsemiljön skall bidra till jämlika och värdiga levnadsförhållanden och särskilt främja en god uppväxt för barn och ungdomar. Vid planering, byggande och förvaltning skall en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar utveckling vara grund för verksamheten. (prop 2002/03:1, bet. 2002/03: BoU1, rskr. 2002/ 03:66) Sedan år 1993 har de statliga subventionerna till bostadsbyggandet emellertid lagts om och skurits ner. Tyngdpunkten har förskjutits från generella stöd till allt större inslag av stödformer som riktar sig till en viss typ av byggande.

9 8 Många mål få medel Utvärdering av aktuella stödformer Boverket har enligt beslut den 11 december 2003 regeringens uppdrag att utvärdera några av de statliga stödformer som har varit aktuella under senare år. Stöden ska utvärderas mot de syften som regeringen angett för respektive stödform. Boverket ska också bedöma om och i så fall hur eller varför inte dessa stöd har främjat det övergripande bostadspolitiska målet. Andra effekter som respektive stödform kan ha haft på bostadsmarknaden ska också belysas. Uppdraget omfattar även en särskild analys av de utpekade stödformernas betydelse i förhållande till målen om paritet över tid respektive neutralitet mellan upplåtelseformerna, samt vilken relevans dessa mål har för dagens bostadspolitik. Slutligen ska Boverket inom ramen för uppdraget utreda och redovisa för- och nackdelar med principiellt olika stödkonstruktioner. Den tidsperiod det handlar om är åren och de stöd som omfattas av utvärderingen är: Statlig bostadsbyggnadssubvention enligt 1993 års räntebidragssystem, här kallad "räntebidraget" Detta periodiska stöd lämnas till ny- eller ombyggnad av hyres- och bostadsrättshus för att reducera räntekostnaden. Tidigare kunde även egnahem få räntebidrag. För nybyggnad är bidraget numera 30 procent av ett schablonberäknat bidragsunderlag. Vid ombyggnad lämnas bidrag bara till vissa typer av åtgärder. Det finns ingen bortre tidsgräns för stödet utan det lämnas årligen, så länge huset står kvar. En förutsättning för att de nedan nämnda engångsstöden ska lämnas är att projektet får räntebidrag. Investeringsbidragen för anordnande av bostäder för studenter (1997 respektive 2000) Det rör sig om två olika engångsstöd på maximalt kr respektive kronor per studentrum, som har lämnats för ny- eller ombyggnad av studentbostäder. Stöden var både tids- och rambegränsade. Investeringsbidrag för byggande av hyresbostäder i områden med bostadsbrist (2001) Detta stöd lämnas som ett engångsbelopp på maximalt kr, kr respektive kr per lägenhet, beroende på vilken region projektet ligger i. Om stödet kombineras men investeringsstimulans, se nedan, lämnas maximalt kr, kr respektive kr för de lägenheter i projektet som får investeringsstimulansen. Bidraget är rambegränsat och upphör år 2006.

10 Uppdraget 9 Investeringsstimulans för byggande av hyresbostäder och studentlägenheter (2003) Denna stimulans, som ges genom en kreditering på skattekontot, motsvarar en sänkning av momsen från 25 till 6 procent, dock högst kr, kr eller kr per lägenhet, beroende på vilken region projektet ligger i. Stimulansen lämnas bara till lägenheter på högst 70 m 2 och bara i tillväxtregioner. Någon tidsbegränsning av stimulansen har inte angetts. Rapporten och fortsatt uppföljning Denna utvärdering har genomförts i ett läge då en del av de stöd som ska utvärderas funnits under en ytterst begränsad tid. Det gör att underlaget för analysen många gånger har varit i minsta laget. Ett annat problem i sammanhanget är att även om Boverkets bidragsregister uppdateras successivt så att det i princip är dagsaktuellt, så förekommer stora eftersläpningar i annan statistik som kan behövas i analysen. Det gäller t.ex. uppgifter om de hushåll som flyttat in i de nybyggda bostäderna. Det ligger också i sakens natur att effektiviteten i ett statligt stöd till bostadsbyggandet inledningsvis ofta inte är särskilt hög, eftersom man i det skedet även gynnar projekt som redan var på gång. För att bedöma effektiviteten krävs alltså att stödet varit verksamt en viss tid. Resultaten får därför i vissa stycken betraktas som preliminära och vi kommer under år 2005 att i kompletterande analyser följa upp hur effekterna av de nu aktuella investeringsstöden utvecklas.

11 10 Många mål få medel

12 Uppdraget 11 Boverkets slutsatser Är de aktuella stöden ändamålsenliga? Med utgångspunkt i statistik, enkäter och diverse kontakter med bostadsmarknadens aktörer har vi försökt klargöra för det första om de aktuella stöden varit ändamålsenliga, dvs. om de verkat i rätt riktning i förhållande till angivna syften, och för det andra om man nådde uppsatta mål. Räntebidraget till nyproduktion är ändamålsenligt men inte tillräckligt i förhållande till uppsatta mål 1993 års räntebidrag till nyproduktion har i stort sett verkat i rätt riktning mot uppsatta mål. Men det har ur flera aspekter inte varit tillräckligt för att nå ända fram eller för att få en påtaglig effekt. Statens utgifter för bostadsbyggandet har minskat radikalt, vilket var ett av huvudsyftena. Men långt ifrån hela förändringen berodde på omläggningen av räntebidragssystemet. Stödet bidrar i viss mån till att utjämna skillnaderna i kapitalutgifter mellan upplåtelseformerna, vilket också ger utslag på boendeutgifterna i framförallt hyresrätt. Men till följd av att räntebidragsunderlaget inte avspeglar verkliga produktionskostnader, räcker inte räntebidraget för att upprätthålla neutralitet mellan å ena sidan hyresrätt och bostadsrätt och å andra sidan egnahem. Vi bedömer ändå att omfattningen av hyresrättsproduktionen under den senaste tioårsperioden skulle ha varit ännu mindre om inte räntebidraget funnits. Räntebidragen har dock inte hindrat att hyrorna totalt sett under perioden ökat mer än vad som skulle motsvara den allmänna prisutvecklingen.

13 12 Många mål få medel Att bidragsunderlaget vid nybyggnad bygger på fasta schabloner, som inte påverkas av förändringar i produktionskostnaderna, har sannolikt fungerat kostnadsdämpande utanför storstäderna. Länsstyrelsernas granskning av om samhällskraven enligt planoch bygglagstiftningen är uppfyllda har haft en positiv effekt på kvaliteten i nyproduktionen, åtminstone vad gäller tillgängligheten. Insatsen av eget kapital vid bostadsbyggande har ökat, precis som avsett. Idag satsar byggherren i vart fall ca 10 procent själv. Avsikten var att också göra fastighetsägaren mer räntekänslig. Så blev det också, vid de höga räntelägen som var aktuella vid införandet av det nya systemet. Men vid de låga räntenivåer som vi har haft på senare år har 1993 års räntebidrag på lång sikt en mer utjämnande effekt på kapitalutgifterna än det tidigare räntebidraget. Slutligen kan man konstatera att reglerna för räntebidraget till nyproduktion har blivit betydligt enklare än i det förra systemet. Ombyggnadsstödet är krångligt och föga ändamålsenligt När det gäller räntebidraget till ombyggnad blir bedömningen en annan. Detta har genom åren urholkats så kraftigt att det knappast kan ha bidragit mer än marginellt till att öka omfattningen av ombyggnadsverksamheten. Det är snarare så att det ringa stödet gör att nödvändiga åtgärder för underhåll, förbättring och ombyggnad skjuts upp. Ett problem vid ombyggnad är att tillgänglighetskraven ofta inte uppfylls, trots att länsstyrelserna enligt förordningen ska granska även dessa projekt. Till skillnad mot bidragsreglerna vid nybyggnad har man när det gäller ombyggnad inte uppnått någon nämnvärd förenkling. Stödet upplevs av berörda parter som mycket krångligt. God träffsäkerhet för investeringsstöden till hyresrätter Investeringsstöden har haft effekt på såväl omfattningen och inriktningen på bostadsbyggandet som på hyresnivåerna. Men det är för tidigt än att säga om man kommer att nå uppsatta mål när det gäller volymerna. Investeringsstimulansen och i viss mån även investeringsbidraget, har styrt mot små och medelstora lägenheter. Hyresnivåerna har blivit märkbart lägre än de annars skulle ha varit, i synnerhet i de projekt som fått båda stöden. Samboende med ett barn och par utan barn har goda möjligheter att efterfråga dessa bostäder om de har ordinära inkomster. De som har flyttat in i dessa bostäder har i förhållandevis hög grad varit hushåll med en relativt sett svag ställning på bostads-

14 Boverkets slutsatser 13 marknaden. Ensamföräldrar, unga hushåll, enboende och hushåll med låga inkomster är överrepresenterade. Men hyresnivåerna är egentligen för höga för att hushåll med endast en försörjare ska ha råd att bo i dem. Stöden har kommit till användning huvudsakligen i regioner med bostadsbrist och tillväxt. Men de har inte haft effekt i alla sådana regioner. Framförallt i Stockholms län har genomslaget ännu så länge varit mycket dåligt. Det är inte troligt att kravet på ekologisk hållbarhet i de aktuella investeringsstöden haft någon effekt. Investeringsbidragen till studentbostäder har ökat byggandet av studentbostäder Investeringsbidragen till studentbostäder har medfört ett ökat byggande av studentbostäder men vi kan inte se att de haft någon nämnvärd effekt på hyresnivåerna. Det första investeringsbidraget till studentbostäder var troligen för lågt för att ge tillräckliga incitament att bygga studentbostäder. Stödet drogs dessutom in i förtid, vilket gjorde att det aldrig hann få ett ordentligt genomslag. Det andra investeringsbidraget till studentbostäder gav desto starkare incitament. Investeringsstimulansen, slutligen, har däremot knappast ökat byggandet av studentbostäder. Genom att stimulansen till studentbostäder är mindre fördelaktig än investeringsstödet i kombination med investeringsbidraget för byggande av vanliga hyresbostäder, är det tveksamt om det kommer att stimulera byggandet av studentbostäder. Det är egentligen bara studentbostadsföretagen som kan förväntas vara lockade av detta stöd medan andra byggherrar sannolikt väljer att bygga vanliga hyreslägenheter. Med det andra investeringsbidraget till studentbostäder ökade omfattningen av byggandet nästan till de nivåer som angavs i förarbetena. På de större högskoleorterna har det ändå inte räckt för att häva bristen på bostäder för studenterna. Men på en hel del av de mindre högskoleorterna är det nu inte längre brist på bostäder för studenter. Inget av stöden till studentbostäder verkar ha påverkat hyresnivåerna i någon nämnvärd utsträckning. Det tycks vara så att hyrorna huvudsakligen avgörs av vad som går att ta ut på orten med hänsyn till brukvärdet för studentbostäder.

15 14 Många mål få medel Är stöden effektiva? En annan fråga är hur effektiva de aktuella stöden har varit. Det handlar om hur stor del av det uppmätta resultatet som var en direkt följd av stöden och hur mycket hade man uppnått ändå. Men det ligger i sakens natur att effektiviteten i ett stöd inledningsvis ofta inte är särskilt hög, eftersom man i det skedet även gynnar projekt som redan var på gång. För att bedöma effektiviteten krävs alltså att stödet varit verksamt en viss tid. Räntebidraget effektivt bara för hyresrätt Räntebidraget till nyproduktion av hyresbostäder har varit effektivt i så måtto att ytterst få av de hyreslägenheter som byggts under perioden hade kommit till stånd stödet förutan. Att administrationen av stödet inte är särskilt resurskrävande påverkar också vår bedömning att räntebidraget för nyproduktion av hyresbostäder är en stödform som är relativt effektiv i förhållande till insatta resurser. När det gäller bostadsrätter var effektiviteten troligen ganska hög i början av perioden men inte sedan slutet av nittiotalet, då räntorna var låga och efterfrågan på denna boendeform steg. Räntebidraget var förmodligen inte avgörande för byggandet då. Däremot har det, precis som för hyresrätterna, bidragit till att minska kapitalutgifterna. För egnahemmen hade räntebidragen nog viss betydelse i början av perioden men totalt sett har de inte varit särskilt effektiva i att påverka omfattningen av byggandet av egnahem. Efter 1998 har räntebidraget överhuvudtaget inte haft någon betydelse för detta byggande. Effektiviteten i räntebidraget till ombyggnad bedömer vi av ovan nämnda skäl vara låg. Effektiva investeringsstöd till hyresbostäder Vi bedömer att högst en tredjedel av det som byggts med båda investeringsstöden hade blivit av stöden förutan. Ännu så länge har investeringsbidraget varit mest avgörande. Möjligen hade hälften av projekten kommit till stånd även om de inte hade fått investeringsstimulansen, vilket inte är så konstigt med tanke att de flesta bör ha varit på gång redan innan investeringsstimulansen infördes. Det finns skäl att tro att investeringsstimulansen i kombination med investeringsbidraget har lockat, och kommer att locka, fram fler aktörer efter hand, och därigenom få igång alltfler projekt som annars inte skulle ha blivit av.

16 Boverkets slutsatser 15 Bara ett av stöden till studentbostäder var effektivt Det första bidraget till studentbostäder fick aldrig en chans att bli effektivt innan det drogs in. De flesta av de projekt som fick detta stöd skulle ha genomförts ändå. Det andra bidraget verkar ha fått desto större effekt. Vi bedömer att den kraftiga ökningen av byggandet av studentbostäder år 2001 var en direkt följd av bidraget. När det gäller investeringsstimulansen, däremot, befarar vi en undanträngningseffekt, genom att de fördelaktigare villkoren för byggande av vanliga hyresbostäder styr undan från byggande av studentbostäder. Men detta är för tidigt än att avgöra. Förslag till förbättringar Frågan är också om de aktuella stödformerna skulle kunna utformas på ett annat sätt för att i högre grad uppnå avsedda effekter. Vi menar att man med vissa anpassningar av reglerna för stöden skulle kunna öka såväl ändamålsenligheten som effektiviteten. Anpassade schabloner för räntebidragsunderlagen För att nå syftet att upprätthålla neutralitet mellan upplåtelseformerna skulle schablonerna för bidragsunderlagen behöva anpassas bättre till nuvarande produktionskostnader. Om schablonerna för bidragsunderlagen dessutom i någon mån anpassades efter lokala variationer och skillnader i exploateringsförutsättningar, t.ex. behov av marksanering, skulle effekten av stöden sannolikt öka. Tidsbegränsning av räntebidragen Räntebidraget lämnas med nuvarande regler under obegränsad tid. Problemet är att ingen tror på att ett periodiskt bidrag kan ges i evig tid, vilket leder till olika sätt att bedöma nuvärdet av stödet. Det vore därför bättre om det var tidsbegränsat. Stärkt och förenklat ombyggnadsstöd Stöd ska ha så enkla och klara regler som möjligt. Det har inte det nuvarande ombyggnadsstödet. För att statens stöd till åtgärder i det befintliga beståndet ska kunna få någon effekt i förhållande till ekonomisk och administrativ insats måste det både stärkas och förenklas. Boverket har i samband med ett regeringsuppdrag om underhållsbehovet lämnat förslag till hur man skulle kunna förstärka stödet till ombyggnad, förbättringar och underhåll 1. 1 Bättre koll på underhåll, Boverket 2003

17 16 Många mål få medel Beslut om räntebidrag innan påbörjande Det bör övervägas om beslut om räntebidrag ska ha fattats innan ett byggprojekt kan påbörjas. Detta för att öka möjligheterna för länsstyrelsen att påtala eventuella brister innan det innebär merkostnader att åtgärda felen. Ett sådant krav skulle eventuellt även kunna gälla andra ekonomiska stöd. För byggherren skulle det vara en fördel med ett bindande beslut redan inför diskussionen med finansiären. En sådan rutin skulle dessutom bidra till en tidig och tillförlitlig statistik om bostadsbyggandet. Förhandsbesked om investeringsstöd Ett problem med investeringsstöden är att byggherren inte kan vara säker på att få stöd innan han i princip är klar med projekteringen, eftersom det är först då han kan lämna en fullödig ansökan. Om det fanns en möjlighet för byggherren att få ett förhandsbesked i tidigt skede, skulle denna osäkerhet elimineras. På så sätt skulle man också mana till tidig dialog mellan länsstyrelsen och byggherren. Ett sådant besked skulle naturligtvis vara villkorat med att byggherren uppfyller de krav som ställs för att få stödet. Längre varaktighet på tillfälliga stöd Det tar ofta lång tid från idé till påbörjande av ett bostadsprojekt. Stöd som avser stimulera ökat bostadsbyggande bör därför vara långvariga, dvs. finnas kvar under en längre men gärna avgränsad period. Vi bedömer att fem år är ett minimum. Detta hindrar inte att stöden rambegränsas, med möjlighet att i någon mån anpassa ramen efter oväntade svängningar i konjunkturen. Men att utan förvarning dra in beslutade stödformer minskar trovärdigheten för bostadspolitiken. Undvik rigida gränsdragningar Gränsen på max 70 kvadratmeter för att en lägenhet ska berättiga till investeringsstimulans ifrågasätts av många. Boverket menar att man i möjligaste mån bör undvika sådana skarpa gränser. I de flesta fall är det bättre med en glidande skala eller ungefärliga riktvärden. Det är olyckligt med en gräns som fungerar som en stupstock, vilket ytkravet i investeringsstimulansen gör. Dessutom tror vi att bedömningen av exakt vilken typ av bostäder som det är störst behov av helst inte ska göras centralt utan på den lokala bostadsmarknaden. Bedömningen bör företrädesvis göras av kommunen, som har ansvaret för bostadsförsörjningen.

18 Boverkets slutsatser 17 Inga undantag för kategoribostäder Om syftet är att nå små hushåll med låga eller normala inkomster bör man inte utesluta äldre och funktionshindrade. Vi menar att investeringsstöden borde kunna lämnas även till kategoriboende. Investeringsstimulansen kan även lämnas till genomgångsbostäder för hemlösa. Om detta ska få något genomslag bör man ändra reglerna för dessa bostäder på så sätt att temporära bygglov och ofri grund inte är något hinder för att få stöd. Stöd till studentbostäder bör vara likvärdiga med stöd till vanliga lägenheter Det är inte optimalt om reglerna styr mot bidragsmaximering, utan hänsyn till den lokala efterfrågan. Stödet till studentbostäder bör därför vara lika stort som det som går till hyresbostäder för andra grupper. Men detta i sin tur gör det tveksamt om det överhuvudtaget finns behov av ett särskilt stöd till studentbostäder om det parallellt lämnas investeringsstöd till vanliga hyresbostäder. Vi har fått indikationer på att det befintliga beståndet av särskilda studentbostäder nu är tillräckligt på de flesta högskoleorter och att resterande bostadsbehov för studenterna med fördel löses genom att bygga små lägenheter inom det ordinära beståndet. Men där den generella bostadsbristen är mycket hög, t.ex. i Stockholm, behövs en fortsatt utbyggnad av studentbostäder. Vilka andra effekter har stöden haft? De aktuella stödformerna har också effekter som inte var avsedda, och som i vissa fall är positiva och i andra fall måste betraktas som en nackdel. Ökad konkurrens Andelen privata byggherrar har varit oväntat hög bland projekt som fått investeringsstöd till hyresbostäder. Detsamma gäller investeringsbidragen till studentbostäder. Det verkar som om dessa stöd har lockat fram nya och nygamla byggherrar på de olika bostadsmarknaderna. Konkurrensen på byggherresidan bör därför ha ökat. Ökat intresse för hyresrättsbyggande? Att investeringsstöden till hyresbostäder har fått igång byggandet av bostäder som riktar sig till hushåll i vanliga inkomstlägen verkar

19 18 Många mål få medel också ha ökat branschens intresse för denna typ av byggande. Vi har uppfattat att inställningen att det inte går att bygga hyresbostäder har rubbats. Det kan leda till att byggandet av sådana bostäder ökar, även utöver det som är direkt initierat av stöden. Undanträngningseffekter? Vi befarar, som redan nämnts, att byggandet av studentbostäder trängs undan till följd av de fördelaktigare villkor som idag erbjuds om man i stället väljer att bygga vanliga hyresbostäder. Byggandet av större lägenheter har sannolikt trängts undan till förmån för mindre lägenhetstyper. Det är också möjligt att det ökade intresset för hyresrättsbyggande i någon mån kan ha trängt undan byggande av bostadsrätter. Hyressättningen i andra delar av beståndet påverkas Om riktvärdena för hyrorna i bostäder som byggs med investeringsstöd bidrar till att hålla nere produktionskostnader och hyror i annan nyproduktion är det en positiv effekt. Problem kan uppstå om fastighetsägare, som inte fått stöd och som initialt ändå kunnat ta ut de hyror som behövs för att projektet ska gå runt, tvingas sänka hyrorna efter en bruksvärdeprövning gentemot bostäder som byggts med stöd. Om de senare färdigställts efter det förstnämnda projektet har den fastighetsägare som inte fått stöd dessutom inte haft möjlighet att förutse problemet. Detta har förekommit men vi uppfattar det inte som något betydande problem. Begränsning av lägenhetsytan kan ge sämre planlösningar Strävan efter ytsnåla planlösningar för att komma ner i hyra har sannolikt ökat benägenheten att välja öppna planlösningar. Vi har sett att det ibland leder till ganska dåliga planlösningar. De omprojekteringar som gjorts för att anpassa projekt till villkoren för investeringsstimulansen har i vissa fall också lett till sämre planlösningar.

20 Boverkets slutsatser 19 Hur främja övergripande bostadspolitiska mål med ekonomiska stöd? En sak är hur man ska utforma statliga stöd för att de ska vara effektiva i förhållande till uttalade syften med respektive stödform. Frågan är hur man ska kunna säkra att det som byggs med ekonomiskt stöd från staten också främjar övergripande bostadspolitiska mål. Målen behöver konkretiseras Boverket menar att det övergripande bostadspolitiska målet 2 är alldeles för oprecist för att kunna ge vägledning i praktisk politik, vare sig på statlig eller på lokal nivå. Det behöver tolkas och uttryckas i uppföljningsbara delmål. Boverket har inom ramen för detta uppdrag tagit fram ett första utkast till en sådan precisering. Vi identifierar åtta delmål och presenterar förslag till konkretiseringar, vilka vi sedan utgår från vid utvärderingen av de senaste årens statiga stöd till bostadsbyggandet. Vi visar att de statliga stöden till bostadsbyggande inte självklart främjar övergripande bostadspolitiska mål. De har t.ex. inte bidragit till att lösa upp den bebyggelsemässiga och etniska segregationen nyproduktionen under de senaste tio åren har snarare förstärkt segregationen. Inte heller kan vi se att stöden påverkat bostadsbyggandet i hållbar riktning. Tydligare koppling till kommunernas ansvar Vi föreslår att kommunernas bostadsförsörjningsansvar på ett tydligare sätt kopplas till det av riksdagen fastställda bostadspolitiska målet. Detta mål borde kunna fungera som vägledning för kommunerna i deras arbete med att ta fram lokala mål och riktlinjer för bostadsförsörjningen. Men det förutsätter att målet först bryts ner till konkreta, uppföljningsbara delmål. Knyt statliga stöd till målen via kommunernas riktlinjer för bostadsförsörjningen Om så sker skulle regeringen, i de fall man vill använda ekonomiska stöd till bostadsbyggandet för att främja de övergripande bostadspolitiska målen, kunna villkora stöden med att kommunen ifråga har tagit fram riktlinjer för bostadsförsörjningen ett krav som följer redan av bostadsförsörjningslagen. Inte heller detta skulle naturligtvis vara någon garanti för att stöden verkligen främjar bostadspolitiska mål, men det skulle lyfta fram kommunernas ansvar i sammanhanget och skapa incitament 2 Se sidan 7

21 20 Många mål få medel för att arbeta med boendefrågorna lokalt. Och regeringen skulle inte behöva detaljstyra med statliga stöd på ett sätt som kanske inte passar alla lokala bostadsmarknader. Relevansen av målen om paritet och neutralitet på dagens bostadsmarknad Målen om paritet över tiden och neutralitet mellan upplåtelseformerna har funnits i svensk bostadspolitik sedan länge. Man kan fråga sig om de är lika relevanta idag som de var i en tid med helt andra ekonomiska förutsättningar. Med paritetsmålet avses att olika gamla men likvärdiga lägenheter ska ha lika höga kapitalkostnader, medan neutralitetsmålet handlar om att kapitalkostnaden vid en investering ska bli densamma, oavsett upplåtelseform. Vi konstaterar att målet om neutralitet mellan upplåtelseformerna alltjämt är i hög grad aktuellt. Regeringens strävan att få till stånd ett ökat byggande av hyresbostäder med god kvalitet, till kostnader som gör det möjligt för hushåll med vanliga inkomster att efterfråga dem, motverkas av att skatte- och subventionsvillkoren är sämre för hyresrätten än för övriga upplåtelseformer. Detta motiverar särskilda stöd för att kompensera för den skattereduktion som följer av egnahemsägares ränteavdrag. Också målet om paritet över tiden är fortsatt relevant. När det gäller de senare årgångarna, vilka har tillkommit under en period med låg inflation, har behovet att omfördela kapitalkostnaderna över fastighetens livstid visserligen blivit mindre aktuellt i och med att inflationstakten har nedbringats. Men till följd av realt stigande produktionskostnader har paritetsproblemen ökat mellan nyare årgångar och äldre delar av beståndet. Detta problem angrips förmodligen bäst genom åtgärder som bidrar till att dämpa produktionskostnadsutvecklingen. Räntebidragen har, till följd av det växande gapet mellan nyproduktionskostnaderna och bidragsunderlagen, snarast haft en negativ effekt i förhållande till paritetsmålet.

22