Mellan fastställda principer och individuella behov

Transkript

1 FoU-Södertörns skriftserie nr 67/08 Mellan fastställda principer och individuella behov Erfarenheter av samverkan kring arbetslivsinriktad rehabilitering Författare: Åsa Bringlöv Mellan fastställda principer och individuella behov Erfarenheter av samverkan kring arbetslivsinriktad rehabilitering FoU-Södertörn och författaren FoU-Södertörns skriftserie nr 67/08 ISSN

2 Förord Den här rapporten redovisar en studie av en rehabiliteringsverksamhet för långtidsarbetslösa i Södertälje. Verksamheten kallas Slussen till arbete och startade som ett samverkansprojekt inom Storstadssatsningen med Södertälje kommun, Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan och landstingets psykiatri och primärvård som aktörer. Syftet var att finna arbetsformer som förhindrar att arbetslösa personer hamnar mellan de olika hjälpinstansernas ansvarsområden. Rapporten berör också en tämligen ny organisationsform, ett Samordningsförbund. I ett Samordningsförbund knyts resurserna inom kommun, arbetsförmedling, försäkringskassan och landstinget samman genom en gemensam ekonomisk bas. Sedan 2006, efter att ha varit ett projekt under ett par år, finansieras Slussen till arbete genom Södertäljes samordningsförbund. Genom studiens flerfaldiga frågeställningar, med både ett deltagarperspektiv och ett organisationsperspektiv, ställs olika världar mot varandra i redovisningen. I deltagarnas berättelser ställs deras livsvärld, med en blandning av förhoppningar och hopplöshet inför utsikten att få ett arbete, mot organisationsvärldens krav på vilka principer som ska styra verksamhetens utformning. Mitt emellan dessa världar står en personalgrupp som ska anpassa sig till båda, och dessutom hitta samarbetsformer som överbryggar och ser möjligheter i stället för hinder i samarbetsparternas skilda kulturer och regelverk. Det blir en rapport där läsaren knappast kan undgå konflikten mellan fastställda principer för arbetet och deltagarnas ytterst individuella behov. Studien har genomförts inom FoU-Södertörn, av Åsa Bringlöv som varit anställd för uppdraget. Åsa har en mångårig erfarenhet av utvärderingsarbete inom socialtjänsten. Tullinge i oktober 2008 Eva Nyberg Forskningsledare vid FoU-Södertörn 2

3 Innehåll Slussen till arbete en verksamhet för arbetslösa 4 Utvärderingens utformning 5 Rapportens disposition 6 Samverkan kring arbetslivsinriktad rehabilitering 7 Samverkan kring rehabilitering en bakgrund 7 Samverkan genom samordningsförbund 7 Samordningsförbundet för rehabilitering i Södertälje 8 Slussen 10 Verksamheten och dess deltagare 12 Några deltagares perspektiv 13 Upplever deltagarna att Slussen har fört dem närmare arbetsmarknaden? 15 Upplever deltagarna fördelar med Slussen? 16 Förutsättningar för samverkan 18 Samverkan en kort teoretisk inledning 18 Samverkan vid Slussen 19 Vinster av samverkan 21 Metodutveckling 24 Några områden för fortsatt metodutveckling 29 Referenser 33 3

4 Slussen till arbete en verksamhet för arbetslösa med rehabiliteringsbehov När en person har behov av insatser från flera olika huvudmän finns en risk att individen hamnar i kläm mellan huvudmännens ansvarsområden och regelverk. Det kan till exempel gälla en person med sjukersättning som bedöms ha viss arbetsförmåga och därmed också är arbetssökande på deltid, en person som är arbetslös och har försörjningsstöd från kommunen, eller en person som både är långtidssjukskriven, arbetssökande och behöver rehabilitering: Vem ska ta ansvaret och vem ska betala? Individens hela behovsbild framträder inte heller alltid i kontakt med bara en myndighet, och det finns en risk att en enskild person vandrar runt mellan myndigheterna. Problemet har uppmärksammats under lång tid och varit föremål för både utredningar, försöksverksamheter och statliga satsningar. Samordning genom samverkan har setts som en lösning på problemet. Slussen till arbete, med inriktning på arbetslivsrehabilitering, har tillkommit i ett försök att samordna insatser från Södertälje kommun, Stockholms läns landsting, Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen. Målgruppen är arbetslösa personer som samtidigt har insatser från minst två av dessa huvudmän och bedöms vara i behov av mer stöd än en enskild verksamhet kan erbjuda. Sedan 2006 finansieras Slussen till arbete av Samordningsförbundet för rehabilitering i Södertälje. I den här rapporten redovisas resultatet av den utvärdering som FoU-Södertörn har gjort av Slussen till arbete, fortsättningsvis kallad Slussen, under vintern och våren 2007/2008. Det övergripande syftet med utvärderingen har varit att ta tillvara erfarenheter av den snart fyraåriga verksamheten, och att med utgångspunkt från de frågeställningar som formulerades i uppdraget belysa och bidra med reflektioner kring verksamheten. Utvärderingen är tänkt att utgöra ett underlag för beslut om verksamhetens framtid. Följande frågeställningar formulerades i uppdraget till FoU-Södertörn: - Vilka förutsättningar finns för samverkan? - När uppstår problem i samverkan och hur kan dessa problem förklaras? - Går det att påvisa samverkansvinster i form av nya kunskaper och metoder? - Hur upplever deltagarna projektet, och vilken betydelse har det för dem att flera olika myndigheter samverkar inom ramen för samma verksamhet? En utvärdering av första projektåret Slussens första år utvärderades av Södertörns högskola 1. Utvärderingen konstaterade att Slussen lyckats relativt bra med att få till stånd samverkan. Det förklarades med att tre grundläggande förutsättningar uppfylldes. Det fanns både goda organisatoriska förutsättningar (vilja att samarbeta, geografisk närhet dvs. gemensamma lokaler och man 1 Lindholm

5 har haft tid för att träffas), parterna hade god kännedom om varandras yrkesroller och kompetens, och det fanns samsyn kring verksamhetens mål och metoder. Den tidigare utvärderingen identifierade även svårigheter i samverkan: Oenighet mellan huvudmän om vilka målgrupper som hör hemma i verksamheten; olika regelverk hos olika huvudmän; regelverk kring hur ekonomiska resurser kan användas; oklarheter om vilka mandat representanterna i styrgruppen har vilket försvårat beslutsprocesserna. Svårigheterna fanns både på ledningsnivå och på verksamhetsnivå. Svårigheterna beskrevs under det första året vara störst på verksamhetsnivå. Utvärderingen beskrev samverkansvinster som hade uppnåtts: Individer som deltar synliggörs bättre än i de enskilda verksamheterna verksamheten vilket möjliggör ett ökat socialt stöd och mer individanpassade åtgärder Förenklade procedurer Minskad tidsåtgång i arbetet med enskilda ärenden Ökad personaltillgänglighet Entydiga budskap från olika huvudmän Sannolikt minskad rundgång av ärenden mellan olika huvudmän Dessa samverkansvinster överensstämmer med de vinster som man förväntar sig av samverkan mellan huvudmän och myndigheter. Det är också vinster som har dokumenterats i ett flertal studier och utvärderingar av andra samverkansprojekt 2. Utvärderaren konstaterade att deltagarna till övervägande del var positiva till projektet. Verksamheten bedömdes uppvisa goda resultat. 46 procent av deltagarna hade gått vidare till arbete eller studier. Utvärderingen identifierade några hot mot verksamheten: Om för många ärenden remitteras till verksamheten kan den bli överbelastad och samverkansvinsterna upphöra Om verksamheten tvingas ta emot deltagare med för olika förutsättningar riskerar metoderna att bli för allmänna istället för specifika och individualiserade Att verksamheten styrs för mycket av de samverkande huvudmännens interna intressen istället för av projektets egna syften. Jag tar i utvärderingen avstamp i den tidigare utvärderingens resultat, och fokuserar på hur samverkan och förutsättningarna för samverkan har utvecklats sedan dess. Utvärderingens utformning Den föreliggande utvärderingen kan beskrivas som en intressentutvärdering 3 i den meningen att den närmar sig de frågor som de som berörs av utvärderingen har pekat på som viktiga att få belysta. I rapporten tar jag framför allt upp sådant som har påtalats av 2 Se t.ex. SOU 1996:85, Allebeck m.fl Vedung

6 olika aktörer som svårigheter, konflikter eller utmaningar för verksamheten och för samverkan. Materialet för utvärderingen har samlats in med etnografiska metoder intervjuer, samtal, deltagande i verksamheten. Jag har även tagit del av skriftligt material. Det har varit verksamhetsberättelser och verksamhetsplaner från Slussen och från Samordningsförbundet i Södertälje samt protokoll från Samordningsförbundets sammanträden. Jag har gjort intervjuer med den tidigare projektledaren, haft flera samtal med den nya projektledaren, intervjuat tre anställda som representerar Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan och kommunen. Jag har även gjort intervjuer med två personer i Samordningsförbundet, och haft ett samtal med en person som tidigare ingick i den så kallade RUTgruppen 4. Utöver de intervjuer och samtal som jag nämnt ovan har jag deltagit vid ett möte med Slussens referensgrupp under hösten 2007, och vid en utvecklingsdag som Slussens personal hade hösten Även de två redovisningar av preliminära utvärderingsresultat som gjordes under våren 2008 har fungerat som tillfällen då jag har kunnat inhämta information. Det ena var en presentation av de preliminära resultaten för Slussens personal i samband med verksamhetens utvecklingsdagar, det andra var ett seminarium om Slussens framtid då Samordningsförbundet i Södertälje och representanter för huvudmännen bjöds in till Slussen. En av utvärderingens frågeställningar gäller deltagarnas perspektiv på Slussen. Under ett år är det ungefär 200 personer som deltar i Slussens verksamhet. Ett av utvärderingens metodproblem har varit att på så kort tid som har stått till buds för arbetet kunna ge en representativ bild av hur dessa deltagare upplever Slussen. Jag har valt att följa en av de grupper som har gått det åttaveckorsprogram som majoriteten av deltagarna går. Jag har deltagit vid fyra tillfällen när programmet startade. Fem månader senare har jag intervjuat åtta av de fjorton deltagarna i gruppen. Hälften av intervjuerna har gjorts ansikte mot ansikte, hälften har gjorts i telefon. Metoden med att kombinera deltagande med intervjuer innebär att jag har kunnat få en förhållandevis god bild av deltagarperspektivet i den aktuella gruppen. Om gruppen är representativ för de grupper som finns och har funnits på Slussen kan jag däremot inte bedöma. Rapportens disposition Rapporten är uppdelad i fem kapitel. I första kapitlet beskrivs samverkan kring arbetslivsrehabilitering och tillkomsten av Samordningsförbund. Där görs även en kortfattad beskrivning av Slussen. I det andra kapitlet ligger fokus på verksamheten och dess deltagare. I det tredje kapitlet står samverkan i fokus. Efter en inledning där samverkan och förutsättningar för samverkan kortfattat introduceras beskrivs förutsättningarna för samverkan vid Slussen, och vinster av samverkan. I det femte och avslutande kapitlet beskrivs den metodutveckling som har skett vid Slussen. Kapitlet avslutas med att några områden för fortsatt metodutveckling ringas in. 4 RUT = Rehabiliterar och Utreder Tillsammans, ett tidigare samarbetsforum där arbetsförmedlingen, försäkringskassan, landstinget och Södertälje kommun samverkade. 6

7 Samverkan kring arbetslivsinriktad rehabilitering Samverkan kring rehabilitering en bakgrund Samordnad rehabilitering rör individer som bedöms ha en komplex problembild som omfattar flera olika behov, och rehabiliteringsinsatser från flera olika myndigheter. Det kan vara medicinsk rehabilitering genom landstingets hälso- och sjukvård, yrkesinriktad rehabilitering genom arbetsförmedlingen, social rehabilitering genom kommunen eller rehabiliteringsinsatser för personer som är sjuka och har sjukersättning genom försäkringskassan. Ofta rör det sig om långvarig problematik. Det har ansetts svårt att bedriva ett effektivt rehabiliteringsarbete utan att insatserna samplaneras och samordnas. Samordning handlar om ett förändrat synsätt på myndigheternas insatser. Det har beskrivits som ett försök att lyfta blicken över den enskilda myndigheten. Istället för att utgå från de enskilda myndigheternas regelverk eller befintliga insatser bör utgångspunkten vara samhällsnyttan och individens behov 5. Det handlar både om att öka kvaliteten på insatserna, utnyttja befintliga resurser effektivare och att minska antalet sjukskrivningar och utbetalningar av aktivitetsstöd 6. Tanken är att genom att samverka kan tjänstemän få ökad kunskap om andra organisationer och yrkesgrupper. Samverkan ger ett helhetsperspektiv på individen vilket kan förbättra förutsättningarna för en lyckad rehabilitering. Utredningarna kan bli bättre och insatserna kan sättas in snabbare. Förkortade väntetider, minskad rundgång av ärenden mellan olika myndigheter. Samarbetet förväntas också leda till att nya metoder kan utvecklas. För individen tänker man sig att samverkan innebär färre myndighetskontakter och bättre överblick över den egna situationen. I förlängningen förväntas kontakterna med myndigheterna bli positivare och kännas mer meningsfulla för individen, vilket i sin tur kan leda till att öka individens motivation och drivkrafter till att själv aktivt medverka till att komma ut i egen försörjning 7. Det är cirka fem procent av den arbetsföra befolkningen som beräknas behöva samverkansinsatser på rehabiliteringsområdet. Samverkan genom samordningsförbund Ett samordningsförbund [är] en ganska enkel företeelse: det är en styrelse som kan fatta beslut om pengar. 8 Olika former av samordning har prövats och utvärderats sedan mitten av 1990-talet. År 2004 trädde en ny lag i kraft som gjorde det möjligt för myndigheter att samverka finansiellt genom att bilda samordningsförbund 9. Samordningsförbund syftar till att skapa förutsättningar för ett rehabiliteringsarbete som utgår från ett helhetsperspektiv på indi- 5 SOU 2000:78. 6 Ibid. 7 SOU 2000:78, Fridolf SKL 2007: 5. 9 Lag 2003:1210 om finansiell samordning av rehabiliteringsinsatser. 7

8 viden, och som tar sin utgångspunkt i individens behov istället för de enskilda myndigheternas 10. Det handlar om att använda myndigheternas resurser på ett nytt och effektivare sätt. Det handlar även om att hitta nya former för att bedriva utvecklingsarbete. Samordningsförbund har beskrivits som ett sätt att organisera gemensamma intressen, och som en arena där erfarenheter utvecklas på lokal nivå och där dessa erfarenheter kan spridas eller generaliseras på flera nivåer 11. Inom ett samordningsförbund kan olika former av verksamhet bedrivas. I en skrift från Sveriges Kommuner och Landsting talas om policyskapande, kunskapsfrämjande, operativa och stödjande verksamheter. De policyskapande verksamheterna syftar till att skapa ett nytt synsätt på individen och hur de samverkande myndigheternas insatser kan förändras. De kunskapsfrämjande verksamheterna syftar till att öka kunskapen om individens behov och vilka hinder och förutsättningar som finns för att bedriva en effektiv rehabilitering. De operativt inriktade verksamheterna kan innebära att finansiera gemensamma insatser, t.ex. personalförstärkning, gemensamma lokaler, kompetensutveckling. De stödjande verksamheterna syftar till att utveckla och upprätthålla samverkan mellan myndigheterna, som processtöd, nätverk och sekretariat 12. I november 2007 fanns omkring 60 samordningsförbund i Sverige. Hur samordningsförbundens verksamhet har utformats skiljer sig mycket åt mellan olika förbund. Samordningsförbundet för rehabilitering i Södertälje Södertälje samordningsförbund bildades i november år 2005 och är en fristående juridisk person. Förbundet utgörs av Försäkringskassan, Arbetsförmedlingen, Stockholms läns landsting och Södertälje kommun. Samordningsförbundet i Södertälje ska svara för en finansiell samordning inom rehabiliteringsområdet mellan försäkringskassa, länsarbetsnämnd, landsting och kommun i syfte att underlätta och uppnå en effektiv resursanvändning. De resurser som förbundet samordnar är avsedda att användas för samordnade bedömningar och insatser i syfte att den enskilde skall uppnå eller förbättra sin förmåga att utföra förvärvsarbete 13. Samordningsförbundet leds av en styrelse som består av åtta ledamöter och åtta ersättare. Ledamöterna har utsetts av respektive huvudman. Förbundet har också en kanslifunktion med en samordningschef, en ekonom/administratör samt sedan våren 2008 en processtödjare. Det arbete som bedrivs genom Samordningsförbundet ska vara riktat till individer som är i behov av kontakt med minst två av huvudmännen och som också är i behov av samordnade rehabiliteringsinsatser. Syftet är att individerna ska kunna försörja sig själva genom arbete, egenfinansierade studier eller avsevärt förbättra sina förutsättningar att komma ut på arbetsmarknaden. Det framhålls att arbetslinjen är central i förbundets arbete och i de insatser som finansieras av förbundet 14. Samordningsförbundet har till uppgift att besluta om mål och riktlinjer för den finansiella samordningen 10 Prop 2002/03:132, SOU 2000: SKL 2007: Ibid. 13 Södertälje Samordningsförbund, Förbundsordning. 14 Södertälje Samordningsförbund, Verksamhetsplan

9 stödja samverkan mellan samverkansparterna finansiera insatser som avser individer som är i behov av samordnade rehabiliteringsinsatser vilka syftar till att individen uppnår eller förbättrar sin förmåga att utföra förvärvsarbete och som ligger inom de samverkande parternas samlade ansvarsområde besluta på vilket sätt de medel som står till förfogande för finansiell samordning skall användas svara för uppföljning och utvärdering av rehabiliteringsinsatserna samt upprätta budget, halvårsrapport och årsredovisning för den finansiella samordningen Ett samordningsförbund får inte besluta i frågor om förmåner eller rättigheter för enskilda eller vidta åtgärder i övrigt som innefattar myndighetsutövning eller som avser tillhandahållande av tjänster avsedda för enskilda 15. Till förbundets uppgifter hör även verksamhetsutveckling, uppföljning och kvalitet. Här spelar uppföljning av verksamheterna en viktig roll. Förbundet skriver: Ett viktigt incitament för Samordningsförbundets fortsatta arbete är självklart att finna former för att göra rätt sak i rätt tid på rätt plats. I detta inbegrips att göra adekvata prioriteringar och att beakta långsiktiga förutsättningar för utveckling. I detta arbete är det väsentligt att styrelsen, i sina beslut, har ett klart uttalat krav att det skall bli resultat av de verksamheter och insatser förbundet finansierar. För detta krävs att verksamheterna fortlöpande följs upp och med regelbundenhet utvärderas. Tillvägagångssätt för detta är; Uppföljningsbara mål för hela Samordningsförbundet Uppföljningsbara mål för varje enskild verksamhet Upprättade avtal mellan Samordningsförbundet och varje huvudman för varje verksamhet där ersättning, uppdrag, mål, uppföljning och utvärdering definieras 16. De mål och målsättningar som har satts upp inom Samordningsförbundet för verksamhetsåret 2008 är Minst 50 % av individerna som deltar i någon av Samordningsförbundets verksamheter skall ha gått till egen försörjning efter avslutad insats. Minst 80 % av de individer som går till egen försörjning skall fortfarande vara i egen försörjning 6 månader efter avslutat deltagande i förbundets verksamhet. Minst 75 % av de individer som går till egen försörjning skall fortfarande vara i egen försörjning 10 månader efter avslutat deltagande i förbundets verksamhet. Minst 30 % av individerna skall ha hamnat på rätt plats i välfärdssystemet efter avslutad insats i någon av Samordningsförbundets insatser. En strävan är jämn könsfördelning mellan de deltagande individerna i de verksamheter förbundet finansierar. Utveckla nya metoder och arbetssätt för samverkan mellan huvudmännen. Skapa sektorsövergripande informationsstrukturer. 15 Södertälje Samordningsförbund, Förbundsordning. 16 Södertälje Samordningsförbund, Verksamhetsplan

10 Ge uttryck åt gemensam uppföljnings- och utvärderingskompetens. Ta fram arbetssätt, metoder och kompetens för implementering av verksamheter eller delar av verksamheter till ordinarie verksamhet. Här skall särskilt framhållas att Samordningsförbundet under verksamhetsåret 2008 skall fortsätta att fokusera sina verksamheter i enlighet med arbetslinjen snarare än att finansiera verksamheter som är av utredande karaktär 17. Slussen är ett av sex projekt som under år 2008 finansieras genom Samordningsförbundet i Södertälje. Slussen Slussen startades i oktober 2004 i Södertälje som ett samverkansprojekt mellan Södertälje kommun, Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan samt primärvård och psykiatri i Stockholms läns landsting. Bakgrunden var att parterna såg ett behov av att samordna sina insatser för att underlätta återgången till arbete för personer som står långt ifrån arbetsmarknaden och därför är i behov av olika rehabiliteringsåtgärder. Inom ramen för Storstadssatsningen fick parterna möjlighet att starta en projektverksamhet för att utveckla samverkansformer och arbetsmetoder. Målgruppen var då liksom nu arbetslösa personer som samtidigt har kontakt med minst två av huvudmännen och bedöms vara i behov av mer stöd än de ordinarie verksamheterna kan erbjuda. Förhoppningen var att stödinsatserna skulle bli effektivare och att vägen till arbete därmed skulle förkortas och personer inte skulle hamna i kläm mellan olika huvudmän. På Slussen arbetar personal från Arbetsförmedlingen, Försäkringskassan och Södertälje kommun tillsammans i gemensamma lokaler. De bildar team som samarbetar kring enskilda ärenden. Även landstinget finns representerat, men till skillnad från de övriga verksamheterna sitter landstingets personal inte i de gemensamma lokalerna utan deltar på konsultativ bas med en läkare och psykiater/psykolog några timmar i månaden. Personalgruppen är förstärkt med ytterligare kompetenser: coach med inriktning på kommunikation, arbetsterapeut, yrkesvägledare, data och administration. Personalgruppens sammansättning har förändrats något under åren som en anpassning till aktuella behov och budgetramar, till exempel har man minskat bemanningen från Försäkringskassan. Verksamheten leds av en projektledare från Arbetsförmedlingen. Inriktningen på arbetet är lösningsfokuserat, personalen har ett coachande arbetssätt med inriktning på egenmakt. Arbetet med deltagarna sker både i grupp och individuellt. Projektet bedömdes efter det första året som framgångsrikt av de samverkande parterna, så framgångsrikt att man planerade att permanenta verksamheten inom det samordningsförbund som då höll på att bildas 18. I januari 2006 togs finansieringen av Slussen över av det då nybildade Samordningsförbundet för rehabilitering i Södertälje. Verksamheten har fortsatt med samma inriktning som tidigare, men inte som en permanent verksamhet utan som ett projekt inom Samordningsförbundet. Anledningen till att det bedrivs i projektform är att förbundet har valt att inte driva verksamheter, utan bara finansiera utvecklingsprojekt. I inriktningsplanen för år 2007 slog Samordningsförbundet i Södertälje fast att [e]n grundregel för 17 Ibid. 18 Lindholm

11 de verksamheter som Samordningsförbundet finansierar bör vara att mer än 3 år inte bör förflyta innan förbundets styrelse fattar beslut om verksamhetens framtid. Förslag till beslut om fortsatt implementering hos någon av huvudmännen kan här framställas och också beslut om fortsatt finansiering av Samordningsförbundet eller avveckling 19. Under verksamhetsåret 2008 planerar Samordningsförbundet att delar av Slussens verksamhet ska implementeras hos huvudmännen. Hur detta ska gå till har under den tid som utvärderingen har pågått varit en fråga för diskussion mellan parterna. 19 Samordningsförbundet i Södertälje, Inriktningsplan verksamhetsåret

12 Verksamheten och dess deltagare Slussen disponerar ett våningsplan i det kommunala Arbetsmarknadscentrum i Södertälje, granne med flera renodlat kommunala arbetsmarknadsverksamheter. Lokalerna består dels av en öppen del med reception med väntrum och registrering, kafeteria och sittgrupper, och de mer verksamhetsanknutna delarna som olika grupprum och lektionssalar, och andra aktivitetssalar som till exempel datasal. En mindre del utgörs av personalens kontor. Deltagarna remitteras till Slussen av någon av de samverkande huvudmännen. Det kan till exempel vara person som tidigare har varit sjukskriven på heltid och haft ersättning från Försäkringskassan men som senare har bedömts ha arbetsförmåga (helt eller delvis), vilket i sin tur gör att personen i fråga betraktas som arbetssökande. Det kan vara en person som har försörjningsstöd från socialtjänsten/kommunen och är arbetslös. Under tiden då Slussen var ett storstadsprojekt tillkom ett övre tak på 300 deltagare per år, i syfte att undvika att kvaliteten på arbetet skulle försämras 20. Om projektet tvingas ta emot för många deltagare finns en risk att de fördelar som samverkan medför bland annat att individuella behov synliggörs och möjligheterna till ett individanpassat stöd ökar går förlorade. Blir antalet deltagare alltför stort kan tidsbrist dessutom leda till att samverkan i enskilda ärenden inte hinns med. Resultatet av en sådan situation blir sannolikt att personal från olika myndigheter sitter sida vid sida i samma lokaler, men fortsätter att arbeta på samma sätt som i den reguljära verksamheten på modermyndigheten. Därför fattades under våren 2005 beslut i styrgruppen om att införa ett tak för hur många deltagare projektet kan ta emot på samma gång 21. Sedan 2006 då Slussen blev ett projekt inom Samordningsförbundet i Södertälje har målsättningen varit att ta emot 300 personer/år. Målsättningen är att 50 procent av Slussens deltagare ska ha kommit ut i egen försörjning inom ett år. Inflödet av deltagare från de remitterande huvudmännen har under flera år varit lågt. Under 2007 uppgick deltagarantalet till drygt 200 personer. Som en anpassning till det lägre inflödet är målsättningen under 2008 att 125 personer ska komma ut i arbete 22. Arbetet med deltagarna sker både i grupp och individuellt. Då en person remitteras till Slussen görs en individuell planering. Vid denna görs en bedömning av hur stort behov av stöd personen har för att aktivt söka arbete. Stödet ges antingen i något av de två gruppinriktade program som finns, eller genom ett rent individuellt utformat stöd. Åttaveckorsprogrammet är till för personer som bedöms ha stort behov av stöd och motivationshöjande insatser. I åttaveckorsprogrammet ingår både praktiska färdigheter som jobbsökande, att skriva CV och personligt brev, och motivationsskapande aktiviteter. Under dessa veckor är närvaron obligatorisk, och deltagarna har daglig kontakt med Slussens personal. Den andra gruppverksamheten är till för personer som bedöms stå förhållandevis nära arbetsmarknaden, som har motivation och kunskaper och därför inte har så stort behov av stöd i sitt arbetssökande. I dessa fall 20 Lindholm Ibid. : Södertälje Samordningsförbund, Verksamhetsplan

13 ligger inriktningen på kontakter med arbetsgivare, studiebesök. Utöver dessa gruppverksamheter finns ett individuellt utformat stöd för personer som ser mer hinder än möjligheter, har låg motivation och anses behöva specialutformade insatser för att komma igång med att söka arbete. Majoriteten av deltagarna deltar i åttaveckorsprogrammet. Efter åttaveckorsprogrammet fortsätter deltagarnas jobbsökande. Deltagarna går in i någon av de arbetsgrupper som träffas en gång i veckan. Dels finns arbetsgrupper för personer med speciell typ av problematik (t.ex. smärta), dels finns mer allmänt inriktade grupper där deltagarna får fortsatt stöd i att söka arbete. I arbetsgrupperna följs arbetssökandet upp och deltagarna stöttar varandra i sitt arbetssökande. Under hela tiden som en person är inskriven vid Slussen har han eller hon tillgång till enskilt stöd av arbetsterapeut, yrkesvägledare, coachande samtal, samt datastöd. Några deltagares perspektiv Till Slussen kommer människor av mycket olika anledningar. Det kan vara personer med långtidssjukskrivningar som har upphört helt eller delvis i och med att de har bedömts ha arbetsförmåga. Det kan vara personer som varit långtidsarbetslösa och har utförsäkrats från A-kassan och därför får försörjningsstöd från kommunens socialtjänst. Andra är personer som av olika anledningar står utanför arbetslöshetsförsäkrings- och sjukförsäkringssystemen och får försörjningsstöd från kommunen och som bedöms stå till arbetsmarknadens förfogande. Det dessa har gemensamt är att de bedöms vara arbetssökande men inte omedelbart anställningsbara. Därför anses de ha större behov av stöd för att komma ut i egen försörjning än de som kommer till de reguljära verksamheterna 23. Deras stödbehov kan se olika ut, det kan vara socialt, medicinskt eller yrkesinriktat, till exempel stöd i arbetssökandet, motivation, hjälp att hantera smärta, arbetslivserfarenhet. De flesta av deltagarna går det så kallade åttaveckorsprogrammet. De två första veckorna av en sådan åttaveckorskurs på Slussen deltog jag vid fyra tillfällen i verksamheten. Fem månader senare följde jag upp besöken med intervjuer med åtta av deltagarna. Jag frågade dem hur de upplevde Slussen. Upplevde de fördelar med samverkan? Upplevde de att Slussen bidrog till deras möjligheter att få arbete? Gruppen bestod av 15 personer, ungefär lika många kvinnor som män. Drygt hälften av deltagarna har invandrat till Sverige från ett utomnordiskt land, alla utom en från ett land utanför Europa. Majoriteten har invandrat till Sverige under 2000-talet, men det finns även de som har bott i Sverige under många år. Det var framför allt en grupp deltagare som jag närmade mig, tre kvinnor som har invandrat från Irak de senaste fyra fem åren. Jag satt tillsammans med dessa tre kvinnor och pratade med dem under pauser, liksom före och efter kursdagarna. Anledningen till detta var dels att jag som svenskfödd forskare inte ville gå in i den spontana gruppering efter etnicitet som skedde bland deltagarna, dels att gruppen som sådan intresserar mig. Forskning om integration och arbetsmarknadsåtgärder pekar på att både den svenska arbetsmarknaden och de arbetsmarknadspolitiska åtgärder som vidtagits har haft speciella svårigheter att hitta metoder för att integrera den gruppen på arbetsmarknaden. Dessa 23 Slussen till arbete: Verksamhetsplan

14 svårigheter var även huvudanledningen till att storstadssatsningen, där Slussen var ett av projekten, kom till. En kvinna säger till mig i en paus: Det är bra med Slussen att här får man prata svenska, för det är en blandad grupp. Så var det inte på SFI. Men i övrigt är hon inte så positiv. Hon uppfattar Slussen som utbildning, och är besviken på att hon inte kunde få gå den utbildning som hon hade önskat istället. En annan dag säger en kvinna att hon tycker det är bättre att vara på Slussen än att vara hemma. Man får rutiner, något att göra. Får leka, skratta, höra människor berätta saker. Det är roligt, det är bra. Hon säger: Alla i den här gruppen brinner för att få ett arbete. När jag kom hit visste jag inte hur man skickar e-post. Det har jag fått lära mig här. Och veckan före kursen fick jag lära mig använda datorn. Här kan man få hjälp med hur man ska söka jobb. En kvinna berättar att hon mår dåligt av att inte ha något arbete. Hon säger att hon verkligen skulle kunna arbeta nu när barnen är så stora att de inte behöver henne. Det är slöseri med människokraft att hon inte arbetar tycker hon. Hon hade stora förhoppningar om att Slussen skulle innebära förändring, men de här första dagarna är hon besviken det känns bara som ännu en utbildning! Hon har suttit nog på skolbänken. Jag har inte gjort något annat än gått i skola sen jag kom till Sverige! Fem månader senare Fem månader senare återkommer jag till dessa deltagare. Åttaveckorsprogrammet är avslutat. Med hjälp av personalen får jag hjälp med att ta reda på hur det har gått för de femton deltagarna i min grupp. Fyra personer har avslutats. En av dem har återremitterats till socialtjänstens försörjningsstöd. Tre av dem arbetar, heltid eller med timanställning/tillfällig anställning. Ytterligare en deltagare valde att sluta i gruppverksamheten efter den första veckan på Slussen, men har nu kommit tillbaka och går åttaveckorsprogrammet. Två personer är på praktik. En är sjukskriven på heltid. Sju personer är kvar på Slussen och deltar i någon av arbetsgrupperna alternativt har individuellt stöd, en av dem söker vård av anhörig. Jag fick möjlighet att intervjua åtta av dessa deltagare. Jag frågade dem hur de uppfattar det att delta i verksamheten vid Slussen. Har de upplevt några fördelar av samverkan? Upplever de att Slussen bidragit till att de har kommit närmare egen försörjning? Av de åtta tidigare deltagarna är en på väg att starta eget företag, en har timanställning och är inte längre kvar på Slussen och en har fått en praktikplats. En annan har just kommit tillbaka till Slussen efter en praktikperiod, och deltar liksom de resterande fyra personerna i en arbetsgrupp på Slussen. M är en av dessa. I december, vid mitt sista besök i gruppen tog hon tag i mig efter en lektion: De säger samma sak alla! Varenda person som kommer in i rummet säger samma sak som de andra. Vad ska jag göra?? Jag vill arbeta! Jag har redan gått fyra år i skola här i Sverige, gjort praktik en månad på ett ställe, tre månader på ett annat. Jag vill arbeta, jag vill göra praktik. Jag sa till arbetsförmedlingen att jag vill ha praktik. De skickade mig hit! 14

15 Hon förstår inte varför det behövs så mycket utbildning till allt i Sverige. Hon berättar att hon sa till arbetsförmedlingen: Finns det inte något jobb där man inte behöver utbildning och inte behöver språket? Men de säger ingenting. De första veckorna av kursen har inte gett henne känslan att hon ska komma närmare ett arbete eller en praktikplats. För henne är det bara ännu mer prat, sitta vid en skolbänk. Och alla som kommer in i rummet säger samma sak. Hon förstår inte meningen med det. Vad kan jag göra? Ingenting. Jag måste gå hit. Nu, fem månader senare, får jag möjlighet att prata med M igen. Hur tycker hon att det har varit på Slussen? Jag har lärt mig lite mer svenska. De har hjälpt mig med dator. Jag har lärt mig mycket på Slussen. Det är bra, men jag har inte fått något jobb, säger hon. Hon berättar att hon skulle komma till en arbetsplats för något hon trodde var en intervju, men hon lyckades inte hitta den person hon skulle prata med, och hon säger att det är svårt när man är ny i ett land att veta hur man ska bära sig åt. Och hon beklagar att hon inte har någon som kan hjälpa henne. Jag känner inte människor här. Jag har inte kompisar. Jag har bara min familj, så vem kan hjälpa mig? säger hon. Trots sin frustration över att inte få möjlighet att arbeta så lastar hon inte personalen för det. De hjälper mig om de kan, men om det inte finns något att göra så kan de inte hjälpa mig. De vill hjälpa mig, men det finns ingenting. Vad ska de göra? Upplever deltagarna att Slussen har fört dem närmare arbetsmarknaden? Några av de intervjuade upplever att Slussen har fört dem närmare arbetsmarknaden. Jag har kommit igång med arbetssökandet på ett helt annat sätt än förut. Det stagnerade till slut när jag var på vanliga Arbetsförmedlingen. En person som är på gång att starta eget företag säger: Jag har haft idén i flera år, men nu har det plötsligt gått jättefort. På tre veckor har det blivit klart att jag ska starta eget företag. När jag har suttit där har jag fått känslan: Jaha!! Men alla deltagare uppfattar inte att Slussen för dem närmare arbetsmarknaden. En deltagare tycker att för henne har Slussen varken inneburit någon skillnad jämfört med tidigare eller fört henne närmare jobb. Som hon ser det har det mer med arbetsmarknaden än med henne att göra att hon inte får arbete. Och där har Slussen inte mycket att bidra med enligt hennes uppfattning. Hon ser inte heller att det finns något de skulle kunna göra. Jag är för gammal, jag är inte svensk, vad vet jag? Dessutom har hon en utbildning som ingen längre tycker är tillräcklig för det arbete hon söker. Flera har erfarenhet av praktikplatser sedan tidigare och att de ofta används av arbetsgivare som billig arbetskraft och inte leder till fortsatt arbete, vilket de många gånger har förespeglats. En dag under åttaveckorskursen hade personalen med sig papper med information om arbeten och rekryteringstillfällen, som har kommit till Slussen. Det ena är 15

16 Manpower som söker personer med erfarenhet av att ha arbetat med ekonomi. Deltagarna inbjuds till ett möte på Arbetsförmedlingen ett visst datum. En kvinna säger på fikapausen efteråt att hennes son har jobbat på Manpower. Han har körkort för truck, han blev anställd för att jobba som truckförare. Men efter två månader sa de till honom att de inte hade mer jobb för honom. Ändå har han sett i annonser från Manpower att företaget fortfarande söker truckförare. Hon säger: De vill inte riskera att behöva ta ansvar för personer. Om de har en person anställd en lägre tid måste de betala mer. Därför tar de bara in människor under mycket korta perioder. Och en manlig deltagare kommenterar att man ska akta sig för Manpower och andra rekryteringsföretag, det är inte bra att jobba genom dem. Det blir inga fasta jobb. En annan deltagare säger: X Ärligt talat, jag menar, det här med att du går på kursen och på arbetsförmedlingen, det är egentligen för att... underhålla oss. Det är inte för att kvalificera oss eller för att förbättra oss, det är för att underhålla oss. Åsa För att ni ska ha något att göra medan ni väntar menar du? X Ja. Det är det det är. Åsa Och det är du inte riktigt positiv till? X Jo, det är positivt. Det är positivt. Som människa behöver man ju också underhållning (skrattar). Lite senare säger han: Det är det här med att söka jobb och drivkraften, och hur vi ska komma åt jobben och sånt. Det är vad den här kursen går ut på. Det kanske också beror på att de inte har så mycket utbildningar på arbetsförmedlingen. Då skulle man ha gått på utbildningen, förbättrat sig och sen börjat jobba. Upplever deltagarna fördelar med Slussen? Oavsett om deltagarna upplever att Slussen har fört dem närmare egen försörjning eller inte så värdesätter de mycket av verksamheten. Och de flesta är mycket positiva till personalen. De har alla erfarenhet av att ha varit borta från arbetsmarknaden under lång tid. Många av dem beskriver att de på grund av det har känt sig isolerade och tappat farten i jobbsökandet. De flesta av dem jag pratar med är positiva till det bemötande de får på Slussen och till det stöd de fått av personalen. De anser att på Slussen kan man få hjälp av personalen. Handläggarna på Slussen är mer tillgängliga än i de vanliga verksamheterna. De tar sig tid, de bryr sig om deltagarna, är kunniga, och om det är något de inte kan så hämtar de någon annan som kan. Man får också ett personligt bemötande. Man känner att de verkligen bryr sig här. På Arbetsförmedlingen där är det ju bara statistik. Jag har kommit igång med arbetssökandet på ett helt annat sätt än förut. Det stagnerade till slut när jag var på vanliga Arbetsförmedlingen. Slussen hjälper dem att hålla uppe engagemanget att söka arbete trots långvarig arbetslöshet. När man varit arbetslös ett tag då kan man behöva det här med drivkrafter. 16

17 Jag behöver det här med drivkrafter. Jag har varit arbetslös ganska... Jag vet inte, man känner att man behöver det här. Några tar även upp att det är positivt att deltagarna kan stötta varandra. De sociala kontakterna som Slussen innebär är viktiga. Man blir isolerad när man är arbetslös länge. På Slussen kan man knyta kontakter med andra som är arbetslösa och stötta varandra i att söka arbete. 17

18 Förutsättningar för samverkan Den utvärdering som gjordes av Slussens första år 24 konstaterade att Slussen lyckats relativt bra med att få till stånd samverkan. I intervjuer och samtal som jag har gjort under arbetet med den här utvärderingen beskriver personalen att samverkan verksamheterna sinsemellan har fördjupats, vilket har lett till mindre meningsskiljaktigheter, ökad förståelse och respekt, och gemensam ökad kunskap. Personalen beskriver samlokaliseringen som grunden för den samverkan som har kommit till stånd inom Slussen. De beskriver den utveckling som har skett på Slussen under de år som verksamheten har funnits som att samarbetet har gått från förhandlingssituationer där personal från olika kulturer möts och ägnar sig åt pajkastning till att det har utvecklats en större förståelse för varandras kulturer, regelverk och mål. Slussens personal talar själv om att de genom det nära samarbetet har kunnat skapa en plattform för samverkan. Plattformen, anser de, utgör en bra grund för fortsatt samverkan, även om metoder och inriktning av arbetet, och kanske till och med målgrupperna, skulle förändras. Samverkan en kort teoretisk inledning Ett samlande begrepp för olika former av samverkan är samordning. Det är ett begrepp som rör graden av överlappning mellan organisationer 25. Från samexistens där parterna känner till varandra men inte påverkas av andra organisationers agerande, över samverkan där organisationerna börjar handla gemensamt men utan att gå in i varandras sfärer, till samordning där aktörerna går in och utformar gemensamma arrangemang kring vissa arbetsuppgifter (som överlappar varandra) och där gemensamma normer och mål upprättas; och slutligen samarbete där samordningen fördjupas ytterligare och där interaktionen mellan de deltagande spelar stor roll. I samarbetet sker ett gemensamt lärande, värderingar förändras, gemensamma synsätt skapas. Samordningen kan också ha olika omfattning och grad av formalisering. Samordningen kan t.ex. ske spontant genom att de professionella tar kontakt med personal inom andra verksamheter för att samordna sina stödinsatser till en enskild individ. Det kan också ske genom att mer eller mindre formella grupperingar bildas för ett visst ändamål, t ex för att kartlägga behoven hos en viss målgrupp. Ännu mer omfattande och formaliserat blir samarbetet då man bildar arbetsgrupper där professionella från olika verksamheter ingår, för att tillsammans arbeta fram lösningar på gemensamma problem. Slutligen kan personal från olika verksamheter bilda team bestående av personer från olika verksamheter som arbetar med samma målgrupp, och som antingen kan samordna sitt arbete vid återkommande möten eller genom att sitta tillsammans i samma lokal 26. Det har bedrivits mycket forskning om samverkan, hur man skapar bra förutsättningar för samverkan och var problem uppstår. Uppmärksamheten riktas ofta mot aspekterna aktörer, fokus och form. Det vill säga vem som samarbetar, kring vad och varför samarbetet sker, och hur, det vill säga under vilka former det sker 27. Mycket förenklat kan 24 Lindholm Fridolf Ibid. 27 Tillberg

19 man säga att om det råder otydlighet, oenighet, olikhet eller obalans i något hänseende kring vem som ska samarbeta, varför och hur man ska göra det så riskerar det att försvåra samverkan 28. Mer konkret kan det röra sig om vagt formulerade mål eller oklar ansvarsfördelning, liksom ojämlika relationer mellan de samverkande, till exempel vems kunskap och definitioner som ska väga tyngst. Det kan även handla om oenighet om förväntningar eller mål, olika arbetssätt och traditioner, skilda organisatoriska strukturer eller huvudmän 29. Samverkan underlättas av att det finns konkreta syften för samverkan, och att klart avgränsbara målgrupper går att identifiera. Parterna ska ha en vilja att samarbeta och uppleva att de har ömsesidig nytta av samverkan, vilket till exempel kan vara fallet när verksamheterna upplever att de var för sig inte kan bidra till att det aktuella problemet åtgärdas. Samverkan förutsätter även gemensamma referensramar hos dem som samarbetar. Även personalens motivation spelar in, liksom deras yrkesidentitet och kunskap om och respekt för övriga medverkande 30 Det krävs även organisatoriska förutsättningar 31 för att samarbeta: arenor för att mötas liksom tid för att träffas. Samverkan vid Slussen Med utgångspunkt från genomgången ovan kan förutsättningarna för att mötas, både i tid och rum, beskrivas som goda vid Slussen. Gemensamma lokaler sparar tid och underlättar samverkan, och det ökar också tillgängligheten för deltagarna. Dels samarbetar handläggare från olika huvudmän och med olika uppgifter kring deltagare, dels är arbetet organiserat för att personalen vid Slussen ska träffas, både som personalgrupp och kring olika arbetsuppgifter. Det finns även tid för att träffas, vilket delvis är ett resultat av att man har mer personalresurser än i de enskilda verksamheterna. Det finns en stark vilja att samarbeta, och personalen ser stora fördelar med att samarbeta. Det finns enighet om verksamhetens mål och inriktning. Man har skapat gemensamma referensramar. Det finns en syn på Slussen som en verksamhet som bygger på ett nära samarbete kring verksamhetens inriktning (man talar om en gemensam värdegrund för verksamheten), mål och metoder. Det har skapats en gemensam och organisationsövergripande förståelse för varandras arbete och även för det gemensamma arbetet. Personalen har genom det nära samarbetet fått god kännedom om varandras kunskaper och uppdrag och beskriver det som att det finns respekt för varandras yrkesområden och kompetenser. Det har skapats former för utvecklande dialog, och det har skapats en värdegrund och ett förhållningssätt som delas av personalgruppen. Det har lagts mycket tid på att såväl värderingar, förhållningssätt som de metoder man arbetar med ska vara väl förankrade inom Slussen. Det bidrar inte bara till stabilitet i verksamheten, det skapar även goda förutsättningar för utveckling. 28 Danemark & Kullberg Ibid. 30 Ibid. 31 Boklund

20 Samverkan inom Slussen ser även ut att ha har skapat goda förutsättningar för metodutveckling. Metodutvecklingen tar sin utgångspunkt i de olika huvudmäns perspektiv och kompetenser som finns representerade i verksamheten. De metoder som används har också förankrats genom återkommande gemensamma utvecklingsdagar och genom arbetet med att utvärdera och kvalitetssäkra metoderna. Det har precis som vid den tidigare utvärderingen funnits vissa svårigheter i samverkan. De ser framför allt ut att vara kopplade till det nya organisatoriska sammanhanget. Att verksamheten finansieras genom Samordningsförbundet i Södertälje har inneburit nya förutsättningar för samverkan, både för huvudmännen, och för Slussen. Samordningsförbundet har varit en nybildad organisation som både ska förankras och hitta sina arbetsformer, vilket är processer som tar tid. Parterna är nya för varandra, och även om samordningsförbundet består av representanter för de huvudmän som redan tidigare samverkade kring Slussen så representeras de av andra personer under andra former, med nytt regelverk för samverkan. Från Samordningsförbundets sida uttalar man sig i huvudsak positivt om Slussens verksamhet. Måluppfyllelsen anses ha varit bra, även om den inte har nått upp till det mål som ursprungligen sattes upp, att 50 procent av deltagarna ska komma ut i arbete inom sex månader. En representant för förbundet säger: Man har fått ut folk i arbete eller studier, och man har fått ihop kulturer [från olika professioner] som ska mötas och tala samma språk. ( ) Att mötas så här, på samma ställe, under samma tak, och smidiga möten, ständigt i dynamik, det ser jag stora vinster med. Och det skulle jag vilja se mycket mera av inom andra områden 32. Det har också funnits kritik mot delar av verksamhetens inriktning. Förbundet har ifrågasatt om Slussens arbete i alla delar överensstämmer med förbundets mål. Det har rört insatser förbundet har ansett vara av behandlande och bedömande karaktär, och av den anledningen inte förenliga med inriktningen på arbetslinjen. Dessa inslag, anser förbundet vidare, är sådant som tillhör huvudmännens ordinarie uppgifter 33. I kapitlet Metodutveckling återkommer jag till denna fråga. Både Samordningsförbundet och Slussen har tagit upp brister i kommunikationen som en svårighet i samverkan. Här tycks Slussens förhistoria ha spelat en betydande roll. Under tiden som förberedelserna för att bilda Samordningsförbundet i Södertälje pågick fanns det planer på att Slussen skulle bli en permanent verksamheten inom förbundet 34. Att så inte blev fallet har lett till besvikelse från Slussens sida, och har av dem uppfattats som ett svek mot en ursprunglig tanke om ett samordningsförbund som även driver permanenta verksamheter. Sedan hösten 2007 har frågan om Slussens framtida implementering diskuterats med anledning av att Slussen under 2008 är inne på sitt tredje år som projekt inom Samordningsförbundet den tidsgräns som förbundet har satt upp för att ta ställning till ett projekts framtid 35. En framtida implementering hos någon av huvudmännen har av Slussen upplevts som ett hot mot verksamheten. Samordningsförbundet lämnar i sitt regelverk öppningar för olika möjligheter när det gäller framtiden för de projekt som förbundet finansierar. Förbundet ser möjligheter till fortsatt finansiering men framhåller samtidigt vinsterna med att implementera de verksamheter där så är 32 Intervju med styrelseledamot i Samordningsförbundet, intervju 23/ Samordningsförbundet i Södertälje, Tjänsteskrivelse Lindholm 2006; samt samtal med en tidigare representant i det som år 2005 kallades RUT-gruppen. 35 Samordningsförbundet i Södertälje, Inriktningsplan verksamhetsåret