Personkrets och grundläggande behov

Transkript

1 Personkrets och grundläggande behov Bedömningen av grundläggande rekvisit för assistansersättning Rättslig kvalitetsuppföljning

2 Utgivare: Upplysningar: Webbplats: Försäkringskassan Rättsavdelningen Anna-Klara Ericmats

3 Förord Försäkringskassan har under det senaste året utvecklat en ny modell för systematisk kvalitetsuppföljning. Modellen bygger på en kombination av lokala kvalitetsuppföljningar, uppföljning av kvalitetsindikatorer samt fördjupade rättsliga kvalitetsuppföljningar. Rättsavdelningen ansvarar för de fördjupade rättsliga kvalitetsuppföljningarna och kommer att genomföra mellan fyra och åtta sådana uppföljningar per år. I denna rapport presenteras resultatet av en rättslig kvalitetsuppföljning inom assistansersättning. Syftet med uppföljningen har varit att följa upp rättslig kvalitet i beslut om assistansersättning vad gäller bedömningen av personkretstillhörighet och grundläggande behov. Uppföljningen visar sammantaget att kvaliteten är mycket god i beslut vid förstagångansökningar om assistansersättning, både vid avslag och vid beviljanden. Det finns ett visst utrymme för förbättringar avseende likformigheten i bedömningar av de grundläggande behoven hjälp med att kommunicera med andra och annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper. Det finns även utrymme för förbättringar i hur vi motiverar bedömningen av tid för de grundläggande behoven i besluten. Rapporten har skrivits av Anna-Klara Ericmats, rättslig expert vid Rättsavdelningen. Ett tack riktas också till övriga personer inom Försäkringskassan som har medverkat i gransknings- och analysarbetet. Kjell Skoglund Verksamhetsområdeschef Verksamhetsområde Process- och socialförsäkringsjuridik, Rättsavdelningen

4 Innehåll Sammanfattning... 5 Inledning... 7 Bakgrund... 7 Syfte... 7 Metod... 7 Resultat... 9 Personkretstillhörighet Grundläggande behov Personlig hygien På- och avklädning Måltider Kommunikation Annan hjälp som förutsätter ingående kunskap Om utredningen Motivering av bedömning av tid i beslutet Sammanfattande diskussion och slutsatser Bilaga Bilaga

5 Sammanfattning Denna rättsliga kvalitetsuppföljning visar sammantaget att kvaliteten är mycket god i beslut vid förstagångansökningar om assistansersättning, både vid avslag och vid beviljanden. Det finns ett visst utrymme för förbättringar avseende likformigheten i bedömningar av de grundläggande behoven hjälp med att kommunicera med andra och annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper. Det finns även utrymme för förbättringar i hur vi motiverar bedömningen av tid för de grundläggande behoven i besluten. Uppföljningens syfte har varit att följa upp rättslig kvalitet i beslut om assistansersättning vad gäller bedömningen av personkretstillhörighet och grundläggande behov. Rättslig kvalitet innefattar bland annat att beslut ska vara materiellt rätt, alltså att de följer gällande författningar, praxis, allmänna råd samt intern myndighetsnormering. Vi har därför valt att undersöka om Försäkringskassan har bedömt rätten till assistansersättning avseende personkretstillhörighet och grundläggande behov på ett likformigt och enhetligt sätt utifrån den rättsliga styrning som finns på området. Den rättsliga styrningen är sammanfattad i vägledningen om assistansersättning eftersom den beskriver gällande rätt utifrån den lagstiftning, rättspraxis och andra normerande dokument som finns på området. Uppföljningen är gjord utifrån den versionen av vägledningen om assistansersättning som gällde under 2014 (version 12). Tio granskare har granskat 457 ärenden, varav 190 beviljanden och 267 avslag. Ärendena är förstagångsansökningar om assistansersättning och besluten är fattade under Uppföljningen är inte en överprövning av redan fattade beslut, och utgångspunkten för granskningen är att samtliga beslut har fattats inom det bedömningsutrymme som lagen ger. Eftersom tolkningsutrymmet i reglerna om assistansersättning är stort och eftersom det dessutom finns utrymme för att värdera underlagen i ett assistansersättningsärende på olika sätt kan olika bedömningar i samma ärende mycket väl vara förenliga med lagstiftningen. Att granskaren gör en annan bedömning än handläggaren innebär alltså inte i sig att beslutet är fel. Studien visar att beslut, både avslag och beviljanden, vid en förstagångsansökan om assistansersättning, håller en god kvalitet. Det finns tillräckligt med underlag i ärendena för att kunna ta ställning till de olika behoven i mycket stor utsträckning och bedömningen av de grundläggande behoven följer den rättsliga styrningen i mycket stor utsträckning. För de tre praktiska grundläggande behoven personlig hygien, på- och avklädning samt måltider finns mer utförligt stöd för bedömningarna vilket också visar sig i resultaten. Granskarna skulle göra samma bedömning som man gjort i grundbeslutet i ännu större utsträckning vid dessa bedömningar, än vid bedömningar om behov av hjälp med att kommunicera med andra samt 5

6 annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper. Det är också mycket mer vanligt förekommande att den sökande yrkar på hjälp med de praktiska behoven än med de två andra behoven vilket har påverkat möjligheten att dra några generella slutsatser kring dessa. 6

7 Inledning Bakgrund Enligt regleringsbrevet för 2014 skulle Försäkringskassan förbättra kvaliteten i utredningar om assistansersättning och öka kvaliteten och säkerheten i besluten om sådan ersättning. Försäkringskassan hade också under 2014 ett särskilt regeringsuppdrag om att redovisa åtgärder för bättre kontroll och mer rättssäker hantering på detta område. Eftersom assistansersättning är en ersättning med ett mycket stort bedömningsutrymme och ett flertal svåra bedömningsmoment valdes assistansersättning som ett av de områden där en fördjupad rättslig kvalitetsuppföljning skulle genomföras under Här redovisas och analyseras resultaten av den uppföljningen. Syfte Uppföljningen syftar till att undersöka den rättsliga kvaliteten i beslut vid förstagångsansökningar om assistansersättning avseende bedömningen av personkretstillhörighet och de grundläggande behoven. Metod Urval Urvalsramen innehåller beslut om assistansersättning, både avslag och beviljanden, under perioden 1 januari 13 oktober Urvalsramen inkluderar endast beslut där den sökande inte tidigare varit berättigad till assistansersättning, dock kan det finnas tidigare ansökningar som har lett till avslag. Urvalsramen har också begränsats till att endast innefatta beslut där den sökande hade fyllt 18 år vid beslutstillfället. Anledningen till att barn inte har inkluderats är att de kräver särskilda frågställningar, särskilt kring föräldraansvar, som skulle behöva ett större fokus än vad denna uppföljning kan tillåta. Åtta obundna slumpmässiga urval har dragits ur urvalsramen, ett per beslutstyp (beviljande, avslag) och region (nord, syd, öst och väst). Totalt inkluderar urvalen 487 beslut. I uppföljningen har beslutets tillhörande ärende sökts fram för att granskas. Av de 487 besluten fanns ett bortfall på 8 ärenden som av olika anledningar inte kunde granskas. Ytterligare 22 ärenden föll bort från uppföljningen eftersom de inte tillhörde den ärendekategori som skulle granskas. Det innebär att kompletta svar inkom i 457 ärenden. Av de 457 ärendena är 41,6 procent beviljanden och 58,4 procent avslag. 7

8 Aktgranskning Granskningsarbetet har utförts av tio specialister som representerat olika geografiska delar av Försäkringskassan fördelat över regionerna nord, syd, öst och väst. Alla granskarna har mycket goda kunskaper om assistansersättningsförsäkringen. Respektive granskare har granskat en tiondel av ärendena och de har inte granskat ärenden i det geografiska område som granskaren själv tillhör. Granskningen har utförts utifrån ett i förväg framtaget frågeformulär. Frågorna har testats och reviderats i omgångar innan granskningen startade. Frågeformuläret har kalibrerats genom en provgranskning där granskarna individuellt granskade samma tre ärenden. Resultatet jämfördes och diskuterades, vilket resulterade i några förtydliganden i frågeformuläret. Granskningen inleddes sedan med en gemensam uppstart då alla granskare satt tillsammans och påbörjade granskningen av sina tilldelade ärenden. Där lyftes ytterligare frågor och sista justeringar gjordes i granskningsformuläret. Frågeformuläret finns i bilaga 1. Granskarna har tagit del av de ärenden som omfattas av granskningen via ärendehanteringssystemet ÄHS och det webbaserade verktyget Easyresearch har använts för att genomföra granskningen. Frågeformuläret består till stor del av bedömningsfrågor, där det inte nödvändigtvis finns ett rätt eller fel svar. Eftersom det inte finns något facit omgärdas bedömningarna av en viss osäkerhet. Denna typ av uppföljningar kan jämföras med det man inom medicinen kallar en andra medicinsk bedömning eller en second opinion. Utgångspunkten för uppföljningen är att samtliga beslut har fattats inom det bedömningsutrymme som lagen ger. Om beslutet är rätt eller fel kan inte avgöras med metoden. Gemensam analys Efter att granskningen slutförts genomfördes en uppsamlingsworkshop tillsammans med granskarna för att tillsammans gå igenom resultaten och fånga ytterligare aspekter de sett i akterna kopplat till resultaten. Vi har även genomfört en analysworkshop tillsammans med personliga handläggare, specialist, beslutsfattare, verksamhetsutvecklare och omprövare för att analysera och få reflektioner från olika delar av verksamheten kring resultaten. 8

9 Resultat Av de 457 ärenden som granskades var 41,6 procent (190 stycken) beviljanden och 58,4 procent (267 stycken) avslag. Anledningen till att det är fler avslag än beviljanden i uppföljningen är att det är så utfallet är fördelat vid förstagångsprövningar av assistansersättningsansökningar. Fördelningen mellan kvinnor och män är jämn, kvinnor får i denna granskning sin ansökan beviljad i något större utsträckning än män, men inga generella slutsatser kan dras av detta. Ser man till åldern på de sökande är det 44 procent av de som är mellan 45 och 65 år som fått sin ansökan beviljad och 38 procent av de som är mellan 18 och 44 år. Skillnaden mellan de två åldersgrupperna är statistiskt signifikant. Bland avslagsärendena var den vanligaste orsaken till avslaget att de grundläggande behoven inte har bedömts överstiga 20 timmar per vecka, vilket var aktuellt i hälften av avslagsärendena, 50,2 procent. Den näst vanligaste avslagsgrunden var att den sökande inte bedömdes tillhöra personkrets vilket var aktuellt i 37,1 % av avslagsärendena. Både granskarna och deltagarna på analysworkshopen är av åsikten att andelen avslag med anledning av att den sökande inte tillhör personkrets har ökat de senaste åren. Eftersom inga avslagsanledningar registreras i handläggningssystemet går det inte att ta fram uppgifter på om detta är riktigt, utan det är granskarnas och deltagarna på analysworkshopens upplevelse. En av anledningarna skulle kunna vara att man tar stöd av försäkringsmedicinsk rådgivare i bedömningarna av personkrets 3, vilket borde innebära mer underbyggda bedömningar och i förlängningen bättre kvalitet i bedömningarna. En annan anledning skulle kunna vara ett avgörande från Högsta förvaltningsdomstolen, HFD 2012 ref. 8, där domstolen inte ansåg att den försäkrade tillhörde personkrets 3 då hon endast i viss utsträckning behövde hjälp med sina grundläggande behov. I 4,1 procent av avslagsärendena, vilket motsvarar 11 ärenden, var anledningen till avslaget att den sökande var över 65 år. I ytterligare 4,1 procent av avslagsärendena var anledningen till avslaget att den sökande inte bedömdes ha behov av hjälp med något av de grundläggande behoven. I de ärendena ansökte man exempelvis om hjälp med städning och hushållssysslor, men inte för hjälp med grundläggande behov. 4,5 procent av ärendena hade avslagits av annan anledning. Bland de 12 ärendena fanns bl.a. avskrivningar, avvisningar och återkallade ansökningar som egentligen inte skulle ha funnits med i urvalet. För de 23 ärenden där granskaren angett att de avslagits med anledning av att den sökande var över 65 år eller annan anledning avslutades granskningen efter denna fråga. I de 190 beviljandeärendena har man beviljat assistansersättning med det totala antalet timmar som har yrkats i 50,5 procent av ärendena, och i 49,5 procent av ärendena understiger det beviljade antalet timmar yrkat antal timmar. Det finns ingen signifikant skillnad mellan könen. För att besvara denna fråga skulle granskarna inte enbart se till det yrkande som framkommer i ansökan, utan de skulle även se till utredningsdelen i behovsbedöm- 9

10 ningsstödet eller liknande samtalsdokumentation som kan innehålla ytterligare yrkanden. Frågan har besvarats med ja när beviljat antal timmar överensstämmer med yrkat antal timmar, även om den sökande totalt sett har fått samma antal timmar beviljat som yrkade timmar, men det inom något visst behov kan vara så att yrkandet och beviljandet inte överensstämmer. Frågan avser det totala yrkade antalet timmar, vilket således inkluderar timmar för både grundläggande behov och andra personliga behov. I uppföljningen har vi även tittat på hur många timmar assistansersättning som har beviljats i varje ärende för grundläggande behov, andra personliga behov samt assistans av fler än en assistent (t.ex. dubbelassistans). Det finns vissa statistiskt säkerställda skillnader mellan de fyra geografiska regionerna när en jämförelse görs av medelvärdet av antalet beviljade timmar för varje region. Gällande antalet beviljade timmar för grundläggande behov finns en signifikant skillnad mellan öst och väst, där öst har det högsta medelvärdet med ca 50 timmar per person och vecka och väst det lägsta med ca 34 timmar per person och vecka. Gällande beviljade timmar för andra personliga behov har nord det högsta medelvärdet med ca 80 timmar per person och vecka. Öst och väst ligger nära varandra med medelvärden på ca 68 respektive 65 timmar per person och vecka. Lägst medelvärde har syd med ca 52 timmar per person och vecka avseende andra personliga behov. Detta ger att det är statistiskt säkerställda skillnader mellan syd och vardera av de tre andra regionerna, samt mellan nord och väst. Gällande timmar för assistans av mer än en assistent finns inga statistiskt säkerställda skillnader mellan regionerna. Personkretstillhörighet Den som omfattas av personkretsen enligt LSS har rätt till assistansersättning om övriga förutsättningar är uppfyllda (51 kap. 2 och 3 SFB). Personkretsen enligt 1 LSS är personer med: utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd betydande och bestående begåvningsmässigt funktionshinder efter hjärnskada i vuxen ålder föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom andra varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som uppenbart inte beror på normalt åldrande, om de är stora och orsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd eller service. Personkretstillhörigheten enligt grupp 1 och 2 bygger på medicinska diagnoser. De kriterier som anges i grupp 3 ska inte prövas för grupp 1 och 2 (prop. 1992/93:159, avsnitt 14.1, s. 167). Personkretstillhörighet enligt grupp 3 bygger på en funktionsbedömning utifrån vilka svårigheter den enskilde har i den dagliga livsföringen till följd av ett eller flera funktionshinder och tar inte fasta på någon speciell diagnos. Vid bedömning av ärenden med försäkrade som tillhör personkrets 3 ska alltid en försäkringsmedicinsk gruppkonsultation genomföras. Om handläggaren bedömer att det inte är aktuellt med försäkringsmedicinsk gruppkon- 10

11 sultation i ett ärende där den försäkrade tillhör personkrets 3, ska det ställningstagandet dokumenteras i ärendet. Resultat Av de 434 ärenden som var aktuella för att besvara frågan bedömde granskarna att det fanns tillräckligt med underlag för att ta ställning till personkrets i 98,2 procent av ärendena. Av de ärenden där granskarna bedömde att det fanns tillräckligt med underlag skulle de göra samma bedömning som handläggaren angående personkretstillhörigheten i 94,8 procent av ärendena. Det fanns ingen signifikant skillnad mellan könen och inte heller mellan de fyra geografiska regionerna. Det var 22 ärenden där granskarna skulle göra en annan bedömning än handläggaren angående personkretstillhörigheten. Åtta ärenden bedömde granskarna skulle tillhöra en annan personkrets. I nio ärenden var granskarnas bedömning att den sökande inte tillhör någon av personkretsarna, vilket betyder att granskarnas bedömning var att dessa nio ärendena skulle ha avslagits på grund av att den sökande inte tillhör någon av personkretsarna. I fem ärenden som har avslagits med anledning av att den sökande inte bedömdes tillhöra någon av personkretsarna har granskarna svarat att de inte skulle göra samma bedömning som handläggaren. I dessa ärenden har granskarna inte fått besvara frågan om vilken annan bedömning de skulle göra, eftersom det givna svaret är att om granskaren inte skulle göra samma bedömning som handläggaren, som har avslagit ärendet för att den sökande inte bedöms tillhöra personkrets, så innebär det att granskaren bedömer att den sökande tillhör personkrets. För dessa fem ärenden betyder alltså granskarnas bedömning att den sökande tillhör personkrets, och ansökan borde alltså inte ha avslagits med hänsyn till personkretstillhörigheten. Enligt granskarna var den svåraste bedömningen att avgöra om den sökande tillhörde grupp 2 eller 3. Detta var något som deltagarna i analysworkshopen höll med om. De framförde att det är relativt enkelt att avgöra om den sökande tillhör grupp 1, medan det är en svårare avvägning att avgöra om den sökande tillhör grupp 2 eller 3. Grundläggande behov En försäkrad som omfattas av 1 LSS har, utom i fall som anges i 106 kap. 24 SFB, rätt att för sin dagliga livsföring få assistansersättning om han eller hon har behov av personlig assistans för sina grundläggande behov under i genomsnitt mer än 20 timmar i veckan (51 kap. 2 och 3 SFB). Personlig assistans ska vara förbehållen krävande eller i olika avseenden komplicerade situationer, i regel av mycket privat karaktär (prop. 1992/93:159 s. 64). Bedömningen av grundläggande behov handlar inte om att bedöma om en person behöver hjälp, utan om att ta ställning till vad han eller hon behöver hjälp med. Hjälpen ska vara av en viss karaktär. Högsta förvaltningsdomstolens dom RÅ 2009 ref.57 gällde rätten till personlig assistans enligt 9 a LSS. Enligt regeringsrätten tyder propositionsuttalandena närmast på att vad lagstiftaren har åsyftat med att hjälpen 11

12 ska vara av en viss karaktär är sådana hjälpbehov som uppfattas som mycket privata och känsliga för den privata integriteten, där den funktionshindrade måste anses ha ett särskilt intresse av att kunna bestämma vem som ska ge sådan hjälp och hur den ska ges. De grundläggande behoven är behov av hjälp med personlig hygien måltider att klä av och på sig att kommunicera med andra behov av annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om den funktionshindrade (9 a LSS). De tre första behoven är praktiska och integritetsnära, medan de övriga ställer krav på ingående kunskap om den försäkrade (Rättsfallsöversikt personlig assistans Anser 2012:2). Aktuella ärenden I uppföljningen var 335 ärenden aktuella för att besvara frågor om grundläggande behov. Den sökande har yrkat tid för hjälp med personlig hygien i 95,8 procent, hjälp med på- och avklädning i 93,7 procent och hjälp med måltider i 72,8 procent av de aktuella ärendena. Den sökande har yrkat tid för hjälp med kommunikation i 50,4 procent och tid för annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper i 35,2 procent av ärendena. Gällande tid för hjälp med kommunikation finns en statistiskt signifikant skillnad mellan könen, där män i större utsträckning än kvinnor yrkar på tid för hjälp med detta. Både granskarna och deltagarna på analysworkshopen framförde en viss förvåning över att det var så pass få ärenden där det var aktuellt med bedömning av annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper. Deras upplevelse från de handläggande enheterna är att det är vanligare än vad granskningen visar. Men de framförde även att den upplevelsen kan ha sin orsak i att de ärenden där det är aktuellt att bedöma ingående kunskaper är svårare att bedöma och tar längre tid att utreda än andra ärenden. Det kan därför upplevas som att de ärendena är fler än vad de verkligen är. De framförde även att det sannolikt är vanligare med bedömning av annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper då den sökande är barn. Eftersom denna granskning inte innefattar barn kan det vara en anledning till att det är relativt få ärenden i granskningen där en bedömning av annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper har gjorts. 12

13 Vid en jämförelse mellan de fyra första grundläggande behoven framkommer att tid godtas i större utsträckning för personlig hygien och på- och avklädning än för måltider och kommunikation. Det är olika bedömningar som ska göras för de olika behoven och det är fler moment av hjälpbehov som kan bedömas vara grundläggande inom personlig hygien och på- och avklädning än inom måltider och kommunikation. Den sökande själv yrkar ofta på tid för hjälp med olika moment som har med måltiden att göra, men som inte är sådana moment som ingår i det grundläggande behovet för måltider. Den sökande yrkar också ofta på tid för hjälp med kommunikation, men där samtliga tre kriterier som måste vara uppfyllda för att vi ska kunna godta det som ett grundläggande behov inte är uppfyllda. Det är möjligt att vi har godtagit det yrkade behovet som ett annat personligt behov i dessa fall, men det har vi inte tittat på i den här granskningen. Det femte grundläggande behovet, annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper, är inte med i jämförelsen eftersom det behovet är nerbrutet i fyra underkategorier som kommer att redogöras för nedan. Brister i bedömningen Granskarna har fått besvara frågan om de skulle göra samma bedömning som handläggaren att godta respektive inte godta behovet i fråga som grundläggande. Om granskaren har svarat att denne inte skulle göra samma bedömning har följdfrågan kommit om varför granskaren inte skulle göra samma bedömning. Det har då funnits alternativen att det finns brister i bedömningen av vad den sökande behöver hjälp med samt att det finns brister i bedömningen av fysiskt nära. Med brister i bedömningen av vad den sökande behöver hjälp med menas att granskaren inte håller med i bedömningen av den sökandes behov av hjälp med aktiviteter eller moment som har bedömts vara fysiskt nära inom det aktuella grundläggande behovet. Det kan exempelvis handla om att man i ärendet har godtagit ett behov av hjälp med tandborstning som grundläggande behov inom personlig hygien, och granskarens bedömning utifrån vad 13

14 som framkommer i utredningen och det medicinska underlaget är att den sökande inte alls har ett behov av hjälp med tandborstning. Det är då en brist i bedömningen av vad den sökande behöver hjälp med, men det finns i det här exemplet inte någon brist i bedömningen av att tandborstning är fysiskt nära. Med brister i bedömningen av vad som är fysiskt nära menas att granskaren inte håller med i bedömningen av vad som är fysiskt nära, alltså det som i vägledningen beskrivs som att det är behov som är närmast kroppen som är att betrakta som fysiskt nära och integritetsnära. Det kan exempelvis handla om att man i ärendet inte har godtagit ett behov av sminkning som grundläggande behov inom personlig hygien, trots att det i vägledningen om assistans framgår att sminkning är ett sådant behov som anses vara fysiskt nära eftersom det har en så nära koppling till personlig hygiensituationen. Det blir då en brist i bedömningen av vad som är fysiskt nära. Resultaten för dessa frågor redovisas nedan under respektive grundläggande behov. Personlig hygien Utgångspunkten i domen RÅ 2009 ref. 57 är att behovet av hjälp ska vara av en särskild karaktär för att ingå i de grundläggande behoven. Även av förarbetena framgår att hjälp med personlig hygien handlar om situationer av mycket privat karaktär (1992/93:159, s. 64). Det innebär att det grundläggande behovet personlig hygien innefattar ett antal moment som kan betraktas som fysiskt nära, exempelvis hjälp med toalettbesök, att hålla sig ren och olika former av kroppsvård, som att raka sig. Även t.ex. sminkning samt hjälp med att ta av och på protes för att kunna rengöra den kan ses som en del av det grundläggande behovet personlig hygien eftersom det har en sådan nära koppling till personlig hygiensituationen. Ett behov ses som fysiskt nära oavsett orsaken till behovet. Orsaken kan med andra ord variera. Behov av insmörjning kan exempelvis bero på att den försäkrade har en normal torrhet eller har medicinska behov av insmörjning. Behov av att tvätta sig kan exempelvis uppstå efter ett träningstillfälle, men den försäkrade kan även ha behov av att tvätta sig på grund av religiösa skäl. De behov som är närmast kroppen är att betrakta som fysiskt nära och integritetsnära. Det betyder inte att det måste vara en kontakt hud mot hud för att det ska betraktas som fysiskt nära. Resultat I 321 ärenden har en bedömning av det grundläggande behovet hjälp med personlig hygien gjorts. I 96 procent av dessa ärenden har handläggaren godtagit tid till någon del för hjälp med personlig hygien som grundläggande behov. I fyra procent vilket motsvarar 12 av 321 ärenden, har man inte godtagit tid för detta. 14

15 Tillräckligt med underlag När granskarna har svarat på frågan om det funnits tillräckligt beslutsunderlag har de utgått från den samlade utredningen i ärendet, dvs. de har tagit hänsyn till om uppgifterna i ärendet (medicinska underlag, den sökandes egen beskrivning m.m.) sammantaget är tillräckliga för att kunna ta ställning till om behovet av hjälp med personlig hygien är grundläggande eller inte. Det innebär inte att det behöver ha varit styrkt att behovet är grundläggande. Ibland kan det ha saknats tillräckligt med underlag för att kunna ta ställning till om behovet av hjälp är grundläggande eller inte med anledning av att de underlag och kompletteringar av underlag som Försäkringskassan har begärt trots påminnelser inte har inkommit. Om så varit fallet har granskarna bedömt om det finns tillräckligt med underlag för att kunna fatta beslut om avslag. Granskarna har i 91,6 procent av de 321 ärendena gjort bedömningen att det finns tillräckligt med underlag för att kunna ta ställning till personlig hygien som grundläggande behov. I ytterligare 3,1 procent, vilket motsvarar 10 ärenden, har de gjort bedömningen att det delvis finns tillräckliga underlag, alltså att det finns tillräckliga underlag för att kunna ta ställning till vissa aktiviteter eller moment inom personlig hygien, men att det saknas för andra. I 5,3 procent av ärendena har granskarna gjort bedömningen att det inte finns tillräckligt med underlag för att ta ställning till personlig hygien som grundläggande behov. För dessa 17 ärenden fortsatte inte granskningen inom behovet personlig hygien. Ärenden där tid godtagits Av de 309 ärenden där man har godtagit tid för personlig hygien som grundläggande behov och det till alla, eller vissa delar fanns tillräckliga underlag för att ta ställning till personlig hygien som grundläggande behov skulle granskaren göra samma bedömning som handläggaren att godta behov av hjälp med personlig hygien i 94 % av ärendena. I sex procent vilket motsvarar 18 ärenden, skulle granskaren göra en annan bedömning. Det finns ingen statistiskt säkerställd skillnad varken mellan kvinnor och män, eller mellan de fyra geografiska regionerna gällande denna fråga. När denna bedömning diskuterades i analysworkshopen framförde några av deltagarna att de upplever en orättvisa i att en assistansberättigad som exempelvis tränar mycket och behöver hjälp med grundläggande behov vid dusch efter träning förutom den dagliga duschen hemma lättare kommer över tjugo timmar grundläggande behov än den som inte tränar. De framförde även att många handläggare skulle behöva kompetensutveckling i vad rituell tvagning innebär, eftersom det är ett yrkande som kan vara svårt att utreda om handläggaren inte har den kunskap som behövs, och särskilt angående hur mycket tid som ska beviljas. Flera av deltagarna framförde att det har framkommit nya typer av behov som man yrkar tid för gällande personlig hygien, t.ex. rakning av vissa kroppsdelar eller borttagande av näshår. Det är klarlagt att behoven i fråga är fysiskt nära, men deltagarna framför att det är svårt att ange tid för sådana behov. De skulle därför sannolikt svara i granskningen att de skulle göra samma bedömning som 15

16 handläggaren, eftersom granskningen fokuserar på bedömningen av hjälpbehovet och inte på tidsåtgången. Ärenden där granskaren skulle gjort en annan bedömning Av de 18 ärenden där granskaren skulle göra en annan bedömning än den som handläggaren har gjort har granskarna angett att det fanns brister i bedömningen av vad den sökande behövde hjälp med i sex ärenden och brister i bedömningen av vad som är fysiskt nära i åtta ärenden. Fyra av ärendena hade brister både i bedömningen av vad den sökande behövde hjälp med och bedömningen av fysiskt nära. Bedömningen av vad den sökanden behövde hjälp med Av de tio ärenden där granskaren gjorde bedömningen att det fanns brister i vad den sökande behövde hjälp med var det två ärenden där granskarens bedömning var att den sökande inte behövde hjälp med någon av de aktiviteter och moment inom personlig hygien som bedömts vara grundläggande, alltså att handläggarens bedömning var för generös. I åtta av de tio ärendena gjorde granskaren bedömningen att den sökande behövde hjälp endast med vissa av de aktiviteter eller moment inom personlig hygien som bedömts vara grundläggande, alltså att handläggarens bedömning varit för generös i vissa delar. Bedömningen av fysiskt nära Av de tolv ärenden där granskaren gjorde bedömningen att det fanns brister i handläggarens bedömning av fysiskt nära var det tio ärenden där granskarens bedömning var att handläggaren hade bedömt fler behov än de som var fysiskt nära som grundläggande behov. Detta innebär att handläggaren har gjort en för generös bedömning och bedömt att sådana behov som räknas till andra personliga behov varit grundläggande. I två av de tolv ärendena var granskarens bedömning att handläggaren inte hade bedömt samtliga behov som är fysiskt nära som grundläggande behov, alltså att handläggaren gjort en för snäv bedömning. Att handäggaren har gjort en för snäv bedömning kan exempelvis innebära att man inte har godtagit tid för sminkning eller religiös tvagning trots att dessa behov enligt vägledningen anses som fysiskt nära, eller att man endast har räknat sådana behov som är hud mot hud som fysiskt nära. Ärenden där tid inte godtagits Av de elva ärenden där man inte har godtagit tid och det till alla, eller vissa delar fanns tillräckliga underlag för att ta ställning till personlig hygien som grundläggande behov skulle granskaren göra samma bedömning som handläggaren att inte godta behov av hjälp med personlig hygien i nio av ärendena. I två ärenden, skulle granskaren göra en annan bedömning. 16

17 Ärenden där granskaren skulle gjort en annan bedömning Av de två ärenden där granskaren skulle göra en annan bedömning än den som handläggaren har gjort har granskaren angett att det fanns brister i bedömningen av vad den sökande behövde hjälp med i båda ärendena, och brister i bedömningen av vad som är fysiskt nära i ett av dem. Bedömningen av vad den sökande behövde hjälp med I de båda ärendena där granskaren gjorde bedömningen att det fanns brister i vad den sökande behövde hjälp med var granskarens bedömning att den sökande behövde hjälp med vissa av de aktiviteter och moment inom personlig hygien som handläggaren inte godtagit tid för. Bedömningen av fysiskt nära I det enda ärendet där granskaren gjorde bedömningen att det fanns brister i bedömningen av fysiskt nära kan man dra slutsatsen att det handlade om en för snäv bedömning eftersom detta handlar om ärenden där man inte har godtagit tid för behovet i fråga. Det kan exempelvis innebära att man inte har godtagit tid för sminkning eller religiös tvagning trots att dessa behov enligt vägledningen anses som fysiskt nära, eller att man endast har räknat sådana behov som är hud mot hud som fysiskt nära. Eftersom detta är endast ett ärende kan inga generella slutsatser dras, utan det får ses som ett exempel. På- och avklädning För att på- och avklädning ska ses som ett grundläggande behov måste det finnas ett hjälpbehov av mycket personlig karaktär. Detta grundläggande behov är avgränsat till den konkreta situationen att få kläderna på och av sig. Det gäller oavsett när det sker på dygnet och oavsett sammanhanget. För att hjälp med av- och påklädning ska beaktas i bedömningen av de grundläggande behoven krävs att det finns ett behov av hjälp med det som är fysiskt nära och av privat och känslig karaktär. Det innebär behov av hjälp med själva av- och påklädningen av de kläder som är närmast kroppen som till exempel underkläder, byxor, kjol, tröja, stödstrumpor men också proteser. Hit räknas alla inomhuskläder. Det får till följd att till exempel hjälp med ytterkläder och ytterskor inte anses som grundläggande behov eftersom sådan hjälp som regel inte kräver en fysiskt nära kontakt in på bara kroppen. När det gäller personer med allvarlig smärtproblematik eller svårartad benskörhet kan behov av hjälp med ytterkläder betraktas som fysiskt nära eftersom hjälpen kan kännas som en kontakt in på bara kroppen. Resultat I 314 ärenden har en bedömning av det grundläggande behovet hjälp med på- och avklädning gjorts. I 89,2 procent av dessa ärenden har man godtagit tid till någon del för hjälp med på- och avklädning som grundläggande 17

18 behov. I 10,8 procent, vilket motsvarar 34 av 314 ärenden, har man inte godtagit tid för detta. Tillräckligt med underlag När granskarna har svarat på frågan om tillräckligt beslutsunderlag har de utgått från den samlade utredningen i ärendet, dvs. de har tagit hänsyn till om uppgifterna i ärendet (medicinska underlag, den sökandes egen beskrivning m.m.) sammantaget är tillräckliga för att kunna ta ställning om behovet av hjälp med på- och avklädning är grundläggande eller inte. Det innebär inte att det behöver ha varit styrkt att behovet är grundläggande. Ibland kan det ha saknats tillräckligt med underlag för att kunna ta ställning till om behovet av hjälp är grundläggande eller inte med anledning av att de underlag och kompletteringar av underlag som Försäkringskassan har begärt trots påminnelser inte har inkommit. Om så varit fallet har granskarna bedömt om det finns tillräckligt med underlag för att kunna fatta beslut om avslag. Granskarna har i 93,3 procent av de 314 ärendena gjort bedömningen att det finns tillräckligt med underlag för att kunna ta ställning till på- och avklädning som grundläggande behov. I ytterligare 1,6 procent har de gjort bedömningen att det delvis finns tillräckliga underlag, alltså att det finns tillräckliga underlag för att kunna ta ställning till vissa aktivititer eller moment inom på- och avklädning, men att det saknas för andra. I 5,1 procent av ärendena har granskarna gjort bedömningen att det inte finns tillräckligt med underlag för att ta ställning till på- och avklädning som grundläggande behov. För dessa 16 ärenden fortsatte inte granskningen inom behovet på- och avklädning. Ärenden där tid godtagits Av de 267 ärenden där man har godtagit tid och det till alla, eller vissa delar fanns tillräckliga underlag för att ta ställning till på- och avklädning som grundläggande behov skulle granskaren göra samma bedömning som handläggaren att godta behov av hjälp med på- och avklädning som grundläggande behov i 95,9 procent av ärendena. I 4,1 procent, vilket motsvarar elva ärenden, skulle granskaren göra en annan bedömning. Det finns ingen statistiskt säkerställd skillnad varken mellan kvinnor och män, eller mellan de fyra geografiska regionerna gällande denna fråga. Vid analysworkshopen framkom att deltagarna ansåg att bedömningen av på- och avklädning som grundläggande behov är en av de enklare bedömningarna att göra i jämförelse med de övriga grundläggande behoven eftersom det är väldigt konkret vad som innefattas av på- och avklädning. Ärenden där granskaren skulle gjort en annan bedömning Av de elva ärenden där granskaren skulle göra en annan bedömning än den som handläggaren har gjort har granskarna angett att det fanns brister i bedömningen av vad den sökande behövde hjälp med i fyra ärenden och brister i bedömningen av vad som är fysiskt nära i fem ärenden. Två av 18

19 ärendena hade brister både i vad den sökande behövde hjälp med och bedömningen av fysiskt nära. Bedömningen av vad den sökanden behövde hjälp med Av de sex ärenden där granskaren gjorde bedömningen att det fanns brister i vad den sökande behövde hjälp med var det ett ärende där granskarens bedömning var att den sökande inte behövde hjälp med någon av de aktiviteter och moment inom på- och avklädning som bedömts vara grundläggande, alltså att handläggaren bedömning var för generös. I fem av de sex ärendena gjorde granskaren bedömningen att den sökande behövde hjälp endast med vissa av de aktiviteter eller moment inom på- och avklädning som bedömts vara grundläggande, alltså att handläggaren bedömning varit för generös i vissa delar. Bedömningen av fysiskt nära Av de sju ärenden där granskaren gjorde bedömningen att det fanns brister i handläggarens bedömning av fysiskt nära var det sex ärenden där granskarens bedömning var att handläggaren hade bedömt fler behov än de som var fysiskt nära som grundläggande behov. Detta innebär att handläggaren har gjort en för generös bedömning och bedömt att sådana behov som räknas till andra personliga behov varit grundläggande. Några av dessa ärenden handlade om på- och avklädning av ytterkläder där granskaren gjorde bedömningen att det inte var ett tillräckligt fysiskt nära behov. I ett av de sju ärendena var granskarens bedömning att handläggaren inte hade bedömt samtliga behov som är fysiskt nära som grundläggande behov, alltså att handläggaren gjort en för snäv bedömning. Att handläggaren har gjort en för snäv bedömning kan exempelvis innebära att man inte har godtagit tid för hjälp med på- och avklädning av ytterkläder när den sökande har en allvarlig smärtproblematik eller svårartad benskörhet trots att dessa behov enligt vägledningen anses som fysiskt nära. Ärenden där tid inte godtagits Av de 31 ärenden där man inte har godtagit tid och det till alla, eller vissa delar fanns tillräckliga underlag för att ta ställning till på- och avklädning som grundläggande behov skulle granskaren göra samma bedömning som handläggaren att inte godta behov av hjälp med på- och avklädning i 30 av ärendena. I ett ärende, skulle granskaren göra en annan bedömning. Ärende där granskaren skulle gjort en annan bedömning I detta ärende var granskarens bedömning att det fanns både brister i handläggarens bedömning av vad den sökande behövde hjälp med och bedömningen av fysiskt nära. 19

20 Bedömningen av vad den sökanden behövde hjälp med I detta ärende var granskarens bedömning att den sökande behövde hjälp med vissa aktiviteter och moment inom på- och avklädning som handläggaren inte godtagit tid för. Bedömningen av fysiskt nära I detta ärende där granskaren gjorde bedömningen att det fanns brister i bedömningen av fysiskt nära kan man dra slutsatsen att det handlade om en för snäv bedömning eftersom detta handlar om ärenden där man inte har godtagit tid för behovet i fråga. Detta kan exempelvis innebära att man inte har godtagit tid för hjälp med på- och avklädning av ytterkläder när den sökande har en allvarlig smärtproblematik eller svårartad benskörhet trots att dessa behov enligt vägledningen anses som fysiskt nära. Eftersom detta är endast ett ärende kan inga generella slutsatser dras, utan det får ses som ett exempel. Måltider Det är inte alla moment runt en måltid som kan betraktas som grundläggande behov (RÅ 2009 ref. 57). Hjälp med att laga mat, duka fram och av mat, att få mat på tallriken, att skära och dela mat anses inte vara av den personliga karaktär som krävs (RÅ 2009 ref. 57). Av flera kammarrättsdomar framgår att sådana aktiviteter som att skala potatis, bre smörgåsar och hälla upp dryck inte heller räknas till de grundläggande behoven (Rättsfallsöversikt personlig assistans Anser 2011:1). För att hjälp med måltiden ska beaktas i bedömningen av de grundläggande behoven krävs att den försäkrade behöver hjälp med intagandet av måltiden. Med det menas att den försäkrade behöver hjälp med att föra maten till munnen eller behöver hjälp med att få maten till munnen. Med hjälp att få maten till munnen avses att den försäkrade behöver en annan person som hjälper till genom att till exempel stödja hans eller hennes arm. Det kan exempelvis vara så att personen på grund av skakningar har svårt att föra maten till munnen eller lätt sticker sig på gaffeln. Intagande av måltid kan också avse situationer när den försäkrade inte är fysiskt förhindrad att föra maten till munnen, men inte förstår att han eller hon ska göra det och därför måste matas (KRNJ ). Det kan exempelvis gälla personer med kognitiva funktionsnedsättningar och demenssjukdomar. I intagande av måltid ingår även att tugga och svälja maten och att hjälpa en person som har satt i halsen. Kammarrätten konstaterade i en dom att en kvinna med gastroesofagal refluxsjukdom led av diafragmabråck och att hon hade betydande symtomatologi i samband med födointag. Hon hade inga problem med själva intagande av föda. Domstolen hänvisade till RÅ 2009 ref. 57 och menade att behov av hjälp med att bland annat dela mat och sväljsvårigheter, inte anses vara av det personliga och integritetskänsliga slag att det bör beaktas vid bedömningen av rätt till personlig assistans (KRNG ). Av kammarrättens dom följer, enligt Försäkringskassan, att för att sväljsvårigheter ska 20