Kommunstyrelsens uppsiktsplikt

Transkript

1 Revisionsrapport Kommunstyrelsens uppsiktsplikt Åre kommun Maj-Britt Åkerström Cert. kommunal revisor

2 Innehållsförteckning 1 Sammanfattning 1 2 Inledning Bakgrund och revisionskriterier Metod 3 3 Granskningsresultat Allmänt om kommunstyrelsens uppsiktsplikt Former för uppsiktsplikten Kommunstyrelsens reglemente Kommunens ledningssystem Utvecklingsplan Revisionell bedömning Kommunstyrelsens utövande av uppsiktsplikten Organisering av uppföljning och rapportering Styrelsens begäran om upplysningar från nämnderna Uppföljning av efterlevnad av ägardirektiv Rapportering till fullmäktige Genomförda intervjuer Revisionell bedömning 9 Strömsunds kommun

3 1 Sammanfattning Enligt kommunallagen 6 kapitel 1 ska kommunstyrelsen leda och samordna förvaltningen av kommunens angelägenheter och ha uppsikt över nämndernas och företagens verksamhet. Styrelsen ska uppmärksamt följa de frågor som kan ha inverkan på kommunens ekonomiska ställning och hos fullmäktige göra de framställningar som behövs. Kommunens förtroendevalda revisorer har uppdragit till Komrev inom att granska hur kommunstyrelsen fullgör den skyldighet som åläggs den att utöva uppsikt över nämndernas och de av kommunen hel- och delägda bolagens verksamhet. Efter genomförd granskning är vår sammanfattande bedömning att kommunstyrelsens uppsikt över nämndernas och företagens verksamhet är tillfredsställande men att den kan utvecklas ytterligare. Vi grundar vår bedömning bland annat på följande: Befintliga styrdokument möjliggör för kommunstyrelsen att utöva sin uppsiktsplikt. Kommunstyrelsen har inte formaliserat hur den ska utöva sin uppsiktsplikt. Informationsutbyte och beredning av ärenden förekommer regelbundet och på många olika sätt. Informationen är inte direkt kopplad till kommunstyrelsens uppsiktsplikt, men målet är bland annat att ge bra beslutsförutsättningar och beslutsunderlag samt att kunna ha kontroll över de kommunala verksamheterna. Vid samtliga fullmäktigesammanträden lämnar kommunstyrelsens ordförande information i olika frågor, dock utan att det finns någon direkt koppling till uppsiktsplikten. Vi noterar följande där vi menar att utveckling av uppsiktsplikten kan ske: Något särskilt forum för informationsutbyte mellan kommunstyrelsen och verksamhetsnämnderna finns inte, vi rekommenderar kommunstyrelsen att överväga att inrätta ett sådant. Det kan vara en fördel av att göra det innan ett eventuellt akut behov/läge. Kommunstyrelsen har möjlighet att använda sig av uppsiktsplikten för att styra och samordna aktiviteter för att motverka de problem som för närvarande finns kring ungdomars kvällsaktiviteter. Styrning och uppföljning av ägardirektiv kan utvecklas. Uppföljningen av ägardirektiven avseende Årehus AB sker inte systematiskt (viss uppföljning sker dock i tertial- och årsbokslut). Uppföljning av avtal avseende Åre Kongress AB sker inte systematiskt. Åre kommun 1 av 10

4 När nämnderna fastställt sina internkontrollplaner ska resultatet av dessa kontroller kontinuerligt återrapporteras till nämnderna. Även kommunstyrelsen bör ta del av denna rapportering. Uppföljning av de gemensamma nämnder kommunen ingår i kan utvecklas, någon särskild uppföljning av verksamheterna i har inte skett Förekomsten av återremitteringar av svar på motioner indikerar att direktiven för besvarande behöver göras tydligare. Någon rapportering direkt knuten till kommunstyrelsens uppsiktsplikt sker inte till kommunfullmäktige. En sådan rapportering skulle kunna formaliseras till en särskild punkt på fullmäktiges dagordning; Kommunstyrelsens uppsiktsplikt. Åre kommun 2 av 10

5 2 Inledning 2.1 Bakgrund och revisionskriterier Enligt kommunallagen 6 kap 1 ska kommunstyrelsen leda och samordna förvaltningen av kommunens angelägenheter och ha uppsikt över nämndernas och de gemensamma nämndernas verksamheter. Styrelsen ska också ha uppsikt över kommunal verksamhet som bedrivs i kommunägda företag. Styrelsen ska uppmärksamt följa de frågor som kan ha inverkan på kommunens ekonomiska ställning och hos fullmäktige göra de framställningar som behövs. Styrelsen får från övriga nämnder och beredningar begära in de upplysningar som de behöver för att fullgöra sitt uppdrag. Följande revisionsfråga är aktuell: Är kommunstyrelsens uppsikt över nämndernas och företagens verksamhet ändamålsenlig och tillräcklig? Följande kontrollmål är aktuella: Är formerna för uppsikten ändamålsenliga och fungerar de tillfredsställande? I vilken omfattning och till vilket innehåll sker styrelsens uppsikt? I vilken utsträckning begär kommunstyrelsen upplysningar från nämnderna och företagen? Fungerar begäran om upplysningar tillfredsställande? I vilken utsträckning sker rapportering till fullmäktige? Sker uppföljning och rapportering på ett sådant sätt att styrelsen kan fullgöra sina uppgifter? Vilken uppföljning sker av att ägardirektiven till respektive bolag efterlevs? Granskningen är initierad med anledning av genomförd väsentlighets- och riskanalys. Revisionsobjekt är kommunstyrelsen. 2.2 Metod Granskningen sker genom dokumentgranskning (protokoll, rutiner, riktlinjer, ägardirektiv) och intervjuer med ordföranden i kommunfullmäktige, kommunstyrelsen, barn- och utbildningsnämnden samt i Årehus AB. I projektet ingår inte att granska och bedöma om uppställda mål, ändamål, riktlinjer och anvisningar i reglementen, bolagsordningar, ägardirektiv och förbundsordningar är optimalt utformade utifrån ett styrningsperspektiv. Åre kommun 3 av 10

6 3 Granskningsresultat 3.1 Allmänt om kommunstyrelsens uppsiktsplikt Kommunstyrelsens särställning markeras i kommunallagen kapitel 6 1 där det framgår att styrelsen ska leda och samordna förvaltningen av kommunens eller landstingets angelägenheter och ha uppsikt över övriga nämnders verksamhet. Kommunallagen anger även att styrelsen ska ha uppsikt över kommunal verksamhet som bedrivs i hel- eller delägda företag och kommunalförbund som kommunen är medlem i. Förarbetena till lagen utvecklar inte på något sätt vad uppsikten ska innebära. Att avsikten är att kommunstyrelsen ska skapa sig en bild av hur förhållandena är i de objekt som ska förvaltningskontrolleras är uppenbart. Men med den utformning lagen har är det i stor utsträckning upp till kommunen själv att utforma system och rutiner för att fullgöra sin uppsiktsplikt. 3.2 Former för uppsiktsplikten Kommunstyrelsens reglemente Reglementet för kommunstyrelsen är det grundläggande dokumentet för styrelsens uppdrag. Kommunstyrelsens reglemente reviderades senast av kommunfullmäktige , 8. Enligt reglementet ligger i kommunstyrelsens ledningsfunktion att leda och samordna bland annat följande: Utveckling av den kommunala demokratin Personalpolitiken Den övergripande policyn för kommunen som arbetsgivare Den översiktliga planeringen av användningen av mark och vatten inklusive infrastrukturfrågor Tillse att en tillfredsställande markberedskap upprätthålls och att bostadsförsörjning och samhällsbyggande främjas Energiplaneringen samt främja energihushållningen Trafikpolitiken och verka för en tillfredsställande trafikförsörjning Främja sysselsättningen, näringslivet och turismen i kommunen Övergripande informationsverksamhet Den kommunala förvaltningsstrukturen Arbetet med att effektivisera den kommunala verksamheten Utvecklingen av informationssystem och kommunikation. Åre kommun 4 av 10

7 Kommunstyrelsen ska vidare uppmärksamt följa: Miljövårds- och naturvårdspolitiken och verka för en god miljö i kommunen Socialtjänsten och verka för att socialtjänstlagens mål kan uppfyllas Den kommunala hälso- och sjukvården och verka för en god kommunal hälso- och sjukvård Skolväsendet och verka för att skollagstiftningens mål kan uppfyllas Fritids- och kulturpolitiken och verka för en god fritids- och kulturverksamhet. Enligt reglementet ingår i kommunstyrelsens styrfunktion att: Leda och samordna utformningen av övergripande mål, riktlinjer och ramar för styrningen av hela den kommunala verksamheten, göra framställningar i målfrågor som inte i lag är förbehållna annan nämnd. Övervaka att de av fullmäktige fastställda målen och planerna för verksamheten och ekonomin efterlevs och att kommunens löpande förvaltning handhas rationellt och ekonomiskt. Se till att uppföljning sker till fullmäktige från samtliga nämnder om hur verksamheten utvecklas och hur den ekonomiska ställningen är under budgetåret. Ansvara för samordningsträffar med nämndspresidierna och förvaltningscheferna. Ha fortlöpande uppsikt över verksamheten i de företag som kommunen helt eller delvis äger eller annars har intresse i främst vad gäller ändamål, ekonomi och efterlevnad av uppställda direktiv men också med avseende på övriga förhållanden av betydelse för kommunen. Tillvarata kommunens intressen vid bolags- och föreningsstämmor och andra liknande sammanträden i de företag som kommunen helt eller delvis äger eller annars har intressen i. Leda och samordna frågor som rör säkerhet, sårbarhet, beredskap och riskhantering i hela den kommunala verksamheten. Enligt reglementet ska kommunstyrelsen se till att verksamheten bedrivs enligt de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt, de föreskrifter som kan finnas i lag eller förordning samt bestämmelser i reglementet. Kommunstyrelsen ska regelbundet rapportera till fullmäktige hur verksamheten utvecklas och hur den ekonomiska ställningen är under budgetåret. Åre kommun 5 av 10

8 3.2.2 Kommunens ledningssystem Kommunens ledningssystem bygger på målstyrning. Kommunfullmäktige fastställer vision och inriktningsmål och tilldelar nämnderna ekonomiska ramar. Vision I vår kommun är det dynamik, hållbar utveckling och delaktighet som ger oss trygghet, framtidstro och livskvalitet Årsredovisning Utvärdering Ledningens utvärdering Verksamhetsberättelse Uppföljning Verksamhetsmått Avvikelser Förebyggande åtgärder Revision Lagstiftning Omvärldsanalys Åres styrdokument Lärdomar Medborgare i Åre kommun Uppföljning Utvecklingsplan Strategiska direktiv Ekonomiska ramar Inriktningsmål Effektmål Verksamhetsplaner Aktiviteter/Åtgärder Genomförande och drift Verksamhetsstyrning, Rutiner, Instruktioner Organisation och ansvarsfördelning, Kompetensutveckling I de strategiska direktiven ges uttryck för de politiska intentionerna. Direktiven ligger till grund för verksamheternas agerande. Inriktningsmålen beslutas av kommunfullmäktige och visar färdriktningen på sikt. Utifrån inriktningsmålen formuleras kommungemensamma effektmål. Därutöver formulerar nämnderna nämndsspecifika effektmål för aktuellt år. I verksamhetsplaner beskriver verksamheterna vilka aktiviteter/åtgärder som ska genomföras för att nå effektmålen. Gemensamma uppföljningar ska redovisas per april, per augusti och i årsredovisningen. I dessa uppföljningar ska måluppfyllelse avseende finansiella mål och verksamhetsmål redovisas. Varje nämnd ska även däremellan följa upp verksamhet och ekonomi. Ett arbete pågår med att utarbeta internkontrollplaner utifrån ett väsentlighets- och riskperspektiv Utvecklingsplan Av utvecklingsplanen framgår bland annat att kommunstyrelsen även fortsättningsvis kommer att noga följa den ekonomiska utvecklingen i kommunens alla verksamheter och att beslut om investeringar även 2011 fattas av kommunstyrelsen. Åre kommun 6 av 10

9 3.2.4 Revisionell bedömning Kommunstyrelsens uppsiktsplikt har inte särskilt diskuterats eller strukturerats. Men styrelsens reglemente beskriver kommunstyrelsens lednings- och styrfunktion. Kommunfullmäktige har fastställt ett ledningssystem som bygger på målstyrning. Utvecklingsplanen innefattar strategiska direktiv, ekonomiska ramar, inriktningsoch effektmål. Ett arbete pågår med att utarbeta internkontrollplaner utifrån ett väsentlighets- och riskperspektiv. När nämnderna fastställt sina internkontrollplaner ska resultatet av dessa kontroller kontinuerligt återrapporteras till nämnderna. Även kommunstyrelsen bör ta del av denna rapportering. Vår bedömning är att befintliga styrdokument möjliggör för kommunstyrelsen att utöva sin uppsiktsplikt. 3.3 Kommunstyrelsens utövande av uppsiktsplikten Organisering av uppföljning och rapportering Gemensamma uppföljningar redovisas till kommunstyrelsen per april, per augusti och i årsredovisningen. I dessa uppföljningar redovisas måluppfyllelse avseende finansiella mål och verksamhetsmål. Verksamhetsplaner och uppföljning av dessa redovisas årligen till nämnderna. Under inträffade flera ärenden/situationer som ställde särskilda krav på kommunstyrelsens uppsiktsplikt, bland annat skolbranden, nämnderna hade problem att klara sin ekonomi och en översyn av skolstrukturen genomfördes. Kommunstyrelsen tillsatte en särskild ekonomiberedning för att få ett bättre grepp om ekonomin. Täta kontakter förekom med anledning av branden och översynen av skolstrukturen, både på politisk nivå och på tjänstemannanivå. Under 2010 har det inte varit några ärenden som ställt särskilda krav på kommunstyrelsens uppsiktsplikt. För närvarande finns problem kring ungdomars kvällsaktiviteter. Nämndsordföranden och ordföranden i Årehus AB träffas regelbundet (minst en gång per månad) i en ordförandegrupp. Där hanteras aktuella frågor och samordnas olika frågor inför kommande nämndsbeslut. Samordning av kommunens exploateringsverksamhet hanteras i planberedningen, som består av presidiet i kommunstyrelsen, miljö-, bygg- och räddningsnämnden och representanter för Årehus. Enligt genomförda intervjuer är representanter för Årehus inte alltid med i planberedningarna. Planberedningen sammanträder varannan månad. Inga mötesanteckningar förs. Kommunchefen och administrative chefen närvarar vid samtliga kommunstyrelsens presidieberedningar. Vid behov kallar presidiet till sig förvaltningsrepresentanter. Kommunchefens ledningsgrupp (kommunchef, verksamhetschef, förvaltningschef, ekonomichef och personalchef) träffas varje vecka. Årehus VD deltar vid vissa av dessa träffar. Minnesanteckningar förs. Kommunchefen vidarebefordrar information till kommunstyrelsen. I kommunstyrelsen lämnas kontinuerligt information bland annat från/om olika verksamheter. Informationen är inte direkt kopplad till kommunstyrelsens uppsiktsplikt. Åre kommun 7 av 10

10 3.3.2 Styrelsens begäran om upplysningar från nämnderna Nämnderna lämnar uppföljningarna vid tertial och till årsredovisning på överenskomna tidpunkter. Nämnderna lämnar också i allmänhet övriga infordrade uppgifter/svar på bestämda tider. Det händer ibland att svar infordras med kort svarstid. I samband med hantering i kommunstyrelsen av ärenden från nämnderna förekommer att styrelsen behöver kompletterande sakuppgifter. I sådana fall kallas verksamhetsföreträdare (tjänstemän), inte nämndsrepresentanter till styrelsen. Inga särskilda upplysningar har begärts från de gemensamma nämnderna. När det gäller den gemensamma nämnden för upphandlingssamverkan (Östersunds kommun) finns mycket information tillgänglig på kommunens hemsida. Upphandlingschefen lämnar information om detta begärs. Motsvarande saknas beträffande den gemensamma nämnden för inköp och lagerhållning av sjukvårdsprodukter. Brister redovisas avseende förslag från förvaltningen till besvarande av motioner, återremitteringar inte ovanliga Uppföljning av efterlevnad av ägardirektiv Vid kommunstyrelse och kommunfullmäktige i maj ska nya ägardirektiv antas för Årehus AB. Årehus kommer dessförinnan att bjudas in för diskussion kring ägardirektiven. Gällande ägardirektiv fastställdes av fullmäktige i oktober Någon särskild uppföljning av hur ägardirektiven uppfylls sker inte. Utöver ägardirektiven fastställs i utvecklingsplanen inriktningsmål, effektmål och verksamhetsmått (indikatorer) för ekonomi, medborgare (hyresgäster och intressenter) och miljö. Redovisning av måluppfyllelse sker i tertial- och delårsrapport och i årsredovisning. Ägardirektiv saknas för Åre Kongress AB. Bolagets syfte är att äga och driva en samlingslokal i området Åre Strand. Samlingslokalen är upplåten med hyresrätt till Åre kommun som träffat ett avtal med Holiday Club om driften av anläggningen. Ingen verksamhet bedrivs i Åre Mark AB, Åre Strand Aktivitets AB och Kallgården Hotel & Restaurang AB. Ägardirektiv finns inte Rapportering till fullmäktige Kommunstyrelsens ordförande informerar regelbundet i kommunfullmäktige. Rapporteringen kan inte direkt kopplas till kommunstyrelsens uppsiktsplikt. Under 2010 har informationen bland annat avsett: Verksamhetsbesök, Deltagande i samlad tillsyn från länsstyrelsen Extra stämma Jämtkraft med anledning av Vattenfalls försäljning av aktier till Östersunds kommun Deltagande i olika seminarier och konferenser Arbetet med Vindkraftsplanen Åre kommun 8 av 10

11 Kommunens ranking i olika undersökningar Nej till riksintag för hotell- och restaurangutbildningen. Uppdrag till verksamhetsförvaltningen att se över alternativ. Information om obesvarade motioner och medborgarförslag samt återremitterade ärenden lämnas per juni varje år. I samband med varje fullmäktige (innan sammanträdena) får fullmäktige föredragningar i olika ärenden, t ex omvärldsbevakning, olika planer, utvecklingsplan, delårs- och årsbokslut m m. Därutöver har ledamöterna möjlighet att interpellera och ställa frågor Genomförda intervjuer Vid intervjuer framkommer bland annat följande: Önskemål om/behov av några verksamhetsövergripande presidieberedningar (kommunstyrelsen och verksamhetsnämnderna) per år. Kan med fördel startas omgående för hinna hitta formerna innan ett eventuellt akut läge. Nämndernas ärenden får för liten plats/uppmärksamhet i kommunstyrelsen, enbart uppföljning av ekonomi och måluppfyllelse förekommer. Saknar kommunikation med kommunstyrelsen i verksamhetsfrågor och verksamhetsplanering, t ex om vision för nämndens verksamhetsutveckling, diskussioner/överläggningar kring verksamhetsinriktning o dyl, feedback avseende föreslagna kostnadsminskningar. Kommunstyrelsen begär information från verksamhetschefen, politikerna tillfrågas inte. Diskussioner sker i ordförandeberedningen där oppositionen inte är med. Vill få bättre redovisningar i kommunstyrelsen av hur olika beslut verkställs. Förslag att information och beslut separeras även i kommunstyrelsen. Fullmäktige (presidiet) önskar träffa kommunstyrelsen regelbundet ca en gång/år Revisionell bedömning Kommunstyrelsen har inte formaliserat hur den ska utöva sin uppsiktsplikt. Informationsutbyte och beredningar av olika ärenden förekommer regelbundet och på många olika sätt, dock utan att ha någon direkt koppling till kommunstyrelsens uppsiktsplikt. Bl a annat sker detta i ordförandeberedningar, kommunstyrelsens presidieberedningar, kommunchefens ledningsgrupp och i informationer från olika verksamheter. För plan- och exploateringsfrågor finns en särskild planberedning. I tertialbokslut och årsredovisning sker uppföljning av ekonomi, ekonomiska mål och verksamhetsmål. Under 2010 har kommunstyrelsen behandlat aktuella och nya översiktsplaner. Åre kommun 9 av 10

12 Kommunstyrelsens ordförande informerar regelbundet i kommunfullmäktige. Rapporteringen kan inte direkt kopplas till kommunstyrelsens uppsiktsplikt. Målet med ovan beskrivna beredningar och informationsutbyten är bland annat att ge bra beslutsförutsättningar och beslutsunderlag samt att kunna ha kontroll över de kommunala verksamheterna. Vi noterar dock följande där vi menar att utveckling av uppsiktsplikten kan ske: Något särskilt forum för informationsutbyte mellan kommunstyrelsen och verksamhetsnämnderna finns inte, vi rekommenderar kommunstyrelsen att överväga att inrätta ett sådant. Det kan vara en fördel av att göra det innan ett eventuellt akut behov/läge. Styrning och uppföljning av ägardirektiv kan utvecklas. Uppföljningen av ägardirektiven avseende Årehus AB sker inte systematiskt (viss uppföljning sker dock i tertial- och årsbokslut). Uppföljning av avtal avseende Åre Kongress AB sker inte systematiskt. Uppföljning av de gemensamma nämnder kommunen ingår i kan utvecklas, någon särskild uppföljning av verksamheterna i har inte skett Kommunstyrelsen har möjlighet att använda sig av uppsiktsplikten för att styra och samordna aktiviteter för att motverka de problem som för närvarande finns kring ungdomars kvällsaktiviteter. Förekomsten av återremitteringar av svar på motioner indikerar att direktiven för besvarande behöver göras tydligare. Någon rapportering direkt knuten till kommunstyrelsens uppsiktsplikt sker inte till kommunfullmäktige. En sådan rapportering skulle kunna formaliseras till en särskild punkt på fullmäktiges dagordning; Kommunstyrelsens uppsiktsplikt. 15 april 2011 Maj-Britt Åkerström Projekt- och uppdragsledare Åre kommun 10 av 10