Granskning av kommunstyrelsens styrning och uppföljning av verksamheten

Transkript

1 Revisionsrapport Granskning av kommunstyrelsens styrning och uppföljning av verksamheten Uppvidinge kommun Mars 2008 Nils Fredholm Pär Sturesson

2 Innehållsförteckning 1 Inledning, bakgrund och revisionsfråga Tillvägagångssätt Lagar och reglemente Kommunallagen Reglemente Iakttagelser Kommunstyrelsens viktigaste arbetsuppgifter och hur dessa prioriteras Kommunstyrelsens samarbete med nämnder och bolag Den ekonomiska styrningen och uppföljningen Den verksamhetsmässiga styrningen Framtids- och utvecklingsfrågor Ledningsstöd Revisionell bedömning Generell bedömning Vilka är kommunstyrelsens viktigaste arbetsuppgifter och hur prioriteras dessa? Hur samarbetar kommunstyrelsen med kommunens nämnder och kommunens bolag? Hur sker den ekonomiska styrningen och uppföljningen av nämnderna och de kommunala bolagen? Hur sker den verksamhetsmässiga styrningen och uppföljningen av kommunstyrelsens egen verksamhet samt nämndernas och de kommunala bolagens verksamhet? Vilka är de angelägna framtids- och utvecklingsfrågorna för Uppvidinge kommun? Vilket ledningsstöd finns avseende politisk organisation, tjänstemanna organisation och styrdokument?...11

3 1 Inledning, bakgrund och revisionsfråga I samband med våra ansvarsmöten med nämnderna har frågan om hur kommunstyrelsens ledning och uppföljning av verksamheten diskuterats. Granskning av hur kommunstyrelsen utövar sin styrning och uppföljning är ett viktigt inslag i revisionens arbete för att kunna bedöma hur kommunen som helhet fungerar. Granskningen utgår dels från kommunallagens krav dels från allmänna utgångspunkter om hur styrning och uppföljning ska utformas på ett effektivt sätt. Revisionsfrågan är om kommunstyrelsens styrning och uppföljning är ändamålsenlig och effektiv dels utifrån kommunallagen, dels utifrån kommunstyrelsens regelmente. Följande kontrollfrågor kommer att belysas: Vilka är kommunstyrelsens viktigaste arbetsuppgifter och hur prioriteras dessa? Hur samarbetar kommunstyrelsen med kommunens nämnder och kommunens bolag? Hur sker den ekonomiska styrningen och uppföljningen av nämnderna och de kommunala bolagen? Hur sker den verksamhetsmässiga styrningen och uppföljningen av kommunstyrelsens egen verksamhet, nämndernas och de kommunala bolagens verksamhet? Vilka är de angelägna framtids- och utvecklingsfrågorna för Uppvidinge kommun? Vilket ledningsstöd finns avseende politisk organisation, tjänstemanna organisation och styrdokument? 2 Tillvägagångssätt Granskningen har genomförts genom intervjuer med politiker och tjänstemän. Följande personer har intervjuats: Lena Karlsson, kommunalråd, Peter Skoog, vice ordförande kommunstyrelsen, Jan-Olof Fransson, ledamot kommunstyrelsens arbetsutskott, Andreas Magnusson, ledamot kommunstyrelsen, Christina Lindqvist, ledamot kommunstyrelsen, Per Elgestam, för detta vice ordförande kommunstyrelsen, Åke Carlsson, ordförande kommunfullmäktige, Monica Hammarström, vice ordförande kommunfullmäktige, Thomas Lindberg, ordförande socialnämnden, Niklas Jonsson, vice ordförande socialnämnden, Margareta Schlee, ordförande barn- och utbildningsnämnden, Camilla Ymer, vice ordförande barn- och utbildningsnämnden, Ingemar Hugosson ordförande i miljö- och byggnadsnämnden samt ordförande i Uppcom AB, Bernt Adolfsson, vice ordförande miljö- och byggnadsnämnden, Åke Axelsson, vice ordförande Uppcom AB, Torbjörn Gus- 1

4 tafsson, ordförande AB Uppvidingehus, Jan Wernström, vice ordförande AB Uppvidingehus, Ulf Bardh, kommundirektör, Anders Käll, barn- och utbildningschef, Åsa Johansson, tf personalchef, Karin Holst, miljö- och byggnadschef, PEO Eklund, socialchef, Anders Svensson, ekonomichef och Olle Rosenqvist, kanslichef. Vidare har vi tagit del av kommunstyrelsens reglemente, delegationsordning, budget för åren 2008 och 2009, delårsrapport 2008, årsredovisning 2007 och andra relevanta styrdokument. 3 Lagar och reglemente 3.1 Kommunallagen 6 kap. Styrelsen och övriga nämnder Styrelsens uppgifter 1 Styrelsen ska leda och samordna förvaltningen av kommunens eller landstingets angelägenheter och ha uppsikt över övriga nämnders och eventuella gemensamma nämnders verksamhet. Styrelsen ska också ha uppsikt över kommunal verksamhet som bedrivs i sådana företag som avses i 3 kap. 17 och 18 och sådana kommunalförbund som kommunen eller landstinget är medlem i. Lag (2009:48). 2 Styrelsen skall uppmärksamt följa de frågor som kan inverka på kommunens eller landstingets utveckling och ekonomiska ställning. Styrelsen skall också hos fullmäktige, övriga nämnder och andra myndigheter göra de framställningar som behövs. 3 Styrelsen får från övriga nämnder, beredningar och anställda i kommunen eller landstinget begära in de yttranden och upplysningar som behövs för att styrelsen skall kunna fullgöra sina uppgifter. 4 Det åligger styrelsen särskilt att 1. bereda eller yttra sig i ärenden som skall handläggas av fullmäktige med de begränsningar som framgår av 5 kap , 2. ha hand om den ekonomiska förvaltningen, 3. verkställa fullmäktiges beslut, och 4. i övrigt fullgöra de uppdrag som fullmäktige har lämnat över till styrelsen. 5 Fullmäktige får besluta att en annan nämnd än styrelsen helt eller delvis skall sköta om förvaltningen och verkställigheten i fråga om egendom samt verkställa fullmäktiges beslut. Fullmäktige får också besluta att en annan nämnd helt eller delvis skall ha hand om sin medelsförvaltning. 2

5 6 Styrelsen får själv eller genom ombud föra kommunens eller landstingets talan i alla mål och ärenden, om inte någon annan skall göra det på grund av lag eller annan författning eller beslut av fullmäktige. Detta gäller också mål där någon har begärt laglighetsprövning av fullmäktiges beslut, om inte fullmäktige beslutar att själv föra talan i målet. 3.2 Reglemente Ledningsfunktionen 4 Kommunstyrelsen är kommunens ledande politiska förvaltningsorgan. Den har ansvar för hela kommunens utveckling och ekonomiska ställning. Kommunstyrelsen leder och samordnar planeringen och uppföljningen av kommunens ekonomi och verksamheter. 5 I kommunstyrelsens ledningsfunktion ligger att leda och samordna bland annat: utvecklingen av den kommunala demokratin personalpolitiken den översiktliga planeringen av användningen av mark och vatten, mark- och bostadspolitiken samt se till att en tillfredsställande detaljplanelagd markberedskap upprätthålls samt att bostadsförsörjningen och samhällsbyggandet främjas trafikpolitiken och verka för en tillfredsställande trafikförsörjning energiplaneringen samt främja energihushållningen informationsverksamheten utvecklingen av brukarinflytande Kommunstyrelsen skall vidare med uppmärksamhet följa miljövårdspolitiken och verka för en god miljö i kommunen socialtjänsten och verka för att socialtjänstlagens mål kan uppfyllas den kommunala hälso- och sjukvården samt omsorgerna och verka för en god kommunal hälso- och sjukvård samt omsorg barn- och utbildningsväsendet och verka för att skollagstiftningens mål kan uppfyllas 3

6 Styrfunktionen 6 I kommunstyrelsens styrfunktion ingår att leda arbetet med och samordna utformningen av övergripande mål, riktlinjer och ramar för styrningen av hela den kommunala verksamheten, göra framställningar i målfrågor som inte i lag är förbehållna annan nämnd följa upp och utvärdera att de av fullmäktige fastställda målen och planerna för verksamheten och ekonomin efterlevs och att kommunens löpande förvaltning handhas rationellt och ekonomiskt tillse att uppföljning sker till fullmäktige från samtliga nämnder om hur verksamheten utvecklas och hur den ekonomiska ställningen är under budgetåret fortlöpande följa verksamheten i de företag, som kommunen helt eller delvis äger eller annars har intresse i, främst vad gäller ändamål, ekonomi och efterlevnad av uppställda direktiv men också i avseende på övriga förhållanden av betydelse för kommunen tillvarata kommunens intressen vid bolags- och föreningsstämmor och andra likartade sammanträden i de företag som kommunen helt eller delvis äger eller annars har intresse i. 4 Iakttagelser 4.1 Kommunstyrelsens viktigaste arbetsuppgifter och hur dessa prioriteras De som representerar kommunstyrelsen ser som sin viktigaste uppgift är att styra, leda och kontrollera kommunens samlade verksamhet. Då kommunen haft ekonomiska underskott att återställa har kommunstyrelsens styrning och uppföljning haft fokus på ekonomi både vad gäller styrning och uppföljning. Kommunen har de senaste åren återställt cirka 30 mnkr och fått kommunens ekonomi i balans. Enligt nämndsföreträdarna har kommunstyrelsen en viktig roll i att skapa framtidstro för kommunen. Idag präglas styrelsens arbete alltför mycket av fokus på befintlig verksamhet i stället för att utveckla kommunen. Flera ger uttryck att de viktigaste frågorna för kommunen är att arbeta med att utveckla: Kommunens organisation Skapa förutsättningar för en positiv befolkningsutveckling Skapa förutsättningar för ett rikt näringsliv Kommunen har behov av en ny översiktsplan och nya detaljplaner för att det ska finnas möjlighet till en positiv utveckling både invånarmässigt och näringslivsmässigt. Detta ar- 4

7 bete måste bedrivas mer intensivt. Idag hämmas utveckling eftersom framförhållningen brister. Vindkraftsetableringen nämns som ett exempel, enligt flera av de intervjuade. Kommunstyrelsen har också till uppgift att bereda ärenden som ska behandlas i kommunfullmäktige. På denna punkt är det viktigt att kommunstyrelsen ser till helheten Uppvidinge kommun. Nämndsrepresentanterna anser att kommunstyrelsen inte tar detta ansvar medan representanterna i kommunstyrelsen anser att nämnderna ibland ser för snävt till sina frågor. 4.2 Kommunstyrelsens samarbete med nämnder och bolag Det finns just nu två viktiga områden som påverkar samarbetet mellan kommunstyrelsen och nämnderna, dels skolstrukturen och dels vindkraftsetableringen i kommunen. I dessa frågor fungerar inte dialogen mellan kommunens olika politiska organ. Någon ger uttryck för att kommunstyrelsen styr nämnderna genom att peka och att den istället borde leda kommunen genom dialog. Nämnderna brukar bjuda in sig själva till kommunstyrelsen för att få en dialog. Idag kallas nämnderna när det finns ett ärende som påkallar en träff, exempelvis vid besparingar. Nämnderna anser att överläggningar mellan kommunstyrelsen och nämnderna borde vara mer regelbundna. Dagens dialog sker företrädesvis mellan nämndsrepresentanter och kommunstyrelsens arbetsutskott. Nämnderna har inte någon dialog med hela kommunstyrelsen. Det förekommer ordförandekonferenser där styrelsen, nämndernas och bolagens ordförande träffas. Kommunstyrelsens ordförande tar initiativ till dessa träffar. På konferenserna avrapporterar respektive ordförande från sina respektive områden. Några anser att det därutöver vore värdefullt om presidiepolitikerna, d.v.s. majoritet och opposition, och förvaltningschefer kunde samlas med syftet att skapa förståelse och helhetssyn över nämndsgränserna allt för kommunens bästa. Samarbetet mellan kommunens bolag och kommunstyrelsen kan utvecklas, enligt de intervjuade. Eventuella frågor som kommunstyrelsen hanterar som avser Uppvidingehus hanteras på grund av att ordföranden i bolaget även finns i kommunstyrelsens arbetsutskott. Denna koppling finns inte gentemot Uppcom. Det finns ägardirektiv för både Uppcom och Uppvidingehus. 4.3 Den ekonomiska styrningen och uppföljningen Den ekonomiska styrningen har varit tydlig de senaste åren. Fokus har varit att återställa de negativa ekonomiska resultaten från tidigare år. Kommunen införde för några år sedan en ny budgetprocess där ramarna för nästkommande år fastställs på våren. Flera av de in- 5

8 tervjuade, både politiker och tjänstemän, anser att nuvarande budgetprocess inte fungerar då det kommer förändringar i form av nya skatteprognoser. Detta medför att nya beslut måste fattas och verksamheten anpassas efter nya förutsättningar. Kommunstyrelsens arbetsutskott är tillika budgetberedning. Den träffar samtliga nämndspresidier i budgetprocessen. Metoden i budgetarbetet präglas av uppräkning av innevarande års budget och bedömning av föregående års utfall. Någon anser att det skulle behövas en radikal förändring där budgetberedeningen mer förutsättningslöst börjar från noll inför fördelningen av tillgängliga resurser. Det är viktigt att löpande under året få prognoser från nämnderna för att kunna vidta åtgärder vid behov. För 2008 lämnade samtliga nämnder följande prognoser i delårsrapporten samt slutligt resultat i årsredovisningen: Delårsrapport Årsredovisning Avvikelse Kommunstyrelsen Barn- och utbildningsnämnd Socialnämnd Miljö- och byggnadsnämnd Kommunstyrelsens ledamöter som inte ingår i arbetsutskottet deltar inte i beredningen av kommunstyrelsens egen budget. Den samlade kommunstyrelsen tar ställning till ett färdigt förslag inklusive samtliga nämnders budget. Nämnda ledamöter anser att kommunstyrelsens budget bör beredas i kommunstyrelsen i sin helhet. Det efterlyses mer initiativ från kommunstyrelsen när det rör nämnds- och bolagsövergripande frågor. Någon tar upp behovet av att ha en gemensam budget- och bokslutsdag för att skapa ett större helhetstänkande inom kommunen. 4.4 Den verksamhetsmässiga styrningen Som nämnts tidigare har det varit stort fokus på den ekonomiska styrningen i kommunen. Detta har skett på bekostnad av att den rent verksamhetsmässiga styrningen har kommit i andra hand. Det är få eller ringa diskussioner om vad vi ska förvänta oss för prestationer och kvalitet på den verksamhet som bedrivs. Kommunen har infört mål enligt god ekonomisk hushållning och dessa finns med i både budget (från och med 2009), delårsrapport och årsredovisning. Flera anser att detta behöver utvecklas ytterligare men att det utgör en bra grund att bygga vidare på. 6

9 Det pågår ett arbete tillsammans med Sveriges Kommuner och Landsting att utveckla arbeta med kvalitet och som ska leda till ett antal nyckeltal som ska beskriva verksamheten. Det som framkommer i intervjuerna är att ekonomi och mål är två åtskilda områden. Det finns ingen koppling mellan mål och medel. 4.5 Framtids- och utvecklingsfrågor De viktigaste framtids- och utvecklingsfrågorna enligt de intervjuade är: En positiv befolkningsutveckling genom att kommunen har ett rikt näringsliv och attraktiva boendemiljöer. Bättre framförhållning vad avser bland annat översiktsplanering, långsiktig ekonomisk styrning. Vindkraftsetableringen. Utbyggnad av infrastruktur och att det finns bra kommunikationer. Goda kontakter och samarbete med Växjö kommun då de utgör navet i regionen. God ekonomisk hushållning är en förutsättning för att kunna vara en attraktiv kommun och att kunna erbjuda en god vård, skola och omsorg. Etablera ett seniorboende. Skapa utrymme på den politiska agendan för att ta upp framtidsfrågor, det finns ett behov av att se över delegationsordningen. Vara en attraktiv arbetsgivare för att kunna fortsätta att ha en bra service till sina invånare. Öka samverkan med andra kommuner och andra aktörer för att klara den framtida ekonomin. Förbättra handlingsberedskapen vid förändringar. Rättvisefrågorna mellan kommundelarna, politiken måste klara av att göra erforderliga prioriteringar. Någon uttrycker rättvis fördelning mellan kommundelarna eller ekonomisk balans. 4.6 Ledningsstöd Kommunstyrelsen har fyra enheter till sitt förfogande, kansli-, ekonomi-, personalavdelning och teknisk avdelning. Uppdragen för enheterna och kontoret är dels att serva kommunstyrelsen med beslutsunderlag, dels att ge nämnderna stöd. 7

10 Flera ger uttryck för att det saknas strategisk utredningskompetens i kommunen. Kommundirektören har ledningsgruppsmöten där samtliga förvaltningschefer och kommunstyrelsens avdelningschefer deltar. Agendan brukar enligt de intervjuade vara allt för lång och alla frågor hinns inte med. Det har också framförts åsikter om vilka som ska närvara på ledningsgruppsmötena. Flera ger uttryck för att mötena allt för ofta handlar om detaljfrågor. I stället borde de strategiska frågorna för kommunen prioriteras. Kommunstyrelsen har inte gett uttryck för vad den förväntar sig av ledningsgruppen och vilka frågor som den ska arbeta med. När det gäller kommunstyrelsens beslutsunderlag är det enligt politikerna viktigt att så mycket som möjligt skickas ut i förhand och inte delas ut på sammanträdet. Detta är angeläget för att politiken ska ges möjlighet att sätta sig in i frågorna och kunna ställa relevanta frågor. Stödet till nämnderna och förvaltningarna anses vara relativt bra. De större förvaltningarna anser att avståndet till ekonomerna har ökat i och med att de idag är placerade centralt. Flera lyfter fram HUL som ett problem och att resultatet inte har blivit bra. Detta tar kraft och energi från organisationen. Idag används personalsystemet som ett lönesystem och inte som ett personalsystem. Vidare behöver Uppcoms roll och uppgift tydliggöras gentemot förvaltningarna. Kommunen har ett styrdokument som heter Vision Uppvidinge vilket presenteras på kommunens hemsida. Detta dokument är inte levande. Det finns flera styrdokument som är antagna i kommunfullmäktige som inte längre har någon styreffekt. Några ger uttryck för att kommunstyrelsen behöver samla ihop dessa dokument till en helhet. 8

11 5 Revisionell bedömning 5.1 Generell bedömning Vi bedömer att kommunstyrelsens i stort har en ändamålsenlig ekonomisk styrning och uppföljning som följer både kommunallagens och kommunens regelverk. Kommunstyrelsens arbete under de senaste år i stor utsträckning präglats av att återställa de tidigare årens underskott. Detta har skett genom en tydlig ekonomisk styrning samtidigt som skatteintäkterna har utvecklats i en positiv riktning. Detta har inneburit att återställandet har gått fortare än planerat. Vi bedömer att kommunstyrelsens verksamhetsmässiga styrning och uppföljning av verksamheten kan utvecklas ytterligare, framförallt för att leva upp till kommunstyrelsens reglemente. Kommunens vision behöver aktualiseras och, om detta sker genom en ny vision eller annat övergripande styrdokument, genomföras i processer med ett brett deltagande. Vidare bedömer vi att mål och medel i större utsträckning behöver kopplas samman. Exempelvis bör kommunen, där det är möjligt, beskriva: För att nå detta mål avsätter vi följande medel och genomför följande aktiviteter. Under respektive kontrollfråga redovisas vår bedömning. 5.2 Vilka är kommunstyrelsens viktigaste arbetsuppgifter och hur prioriteras dessa? Vi bedömer att det i stort råder en enighet om vilka uppgifter som är de viktigaste för kommunstyrelsen. Det vill säga det råder inget motsatsförhållande mellan kommunstyrelsens syn och nämndsföreträdarnas syn på dessa uppgifter rätt om de olika företrädarna ger uttryck för olika saker. Kommunstyrelsens roll är att styra, leda och kontrollera vilket också framgår av både kommunallag och reglemente. Men det är också kommunstyrelsens roll att arbeta med strategiska frågor. Vi bedömer att det är viktigt att strategi- framtidsoch utvecklingsfrågor får ett ökat utrymme på den politiska dagordningen. Vi bedömer att kommunstyrelsen behöver ta ett initiativ att se över viktiga strategiska styrdokument i kommunen. Vi bedömer att det idag finns allt för många som inte har någon eller ringa styreffekt. Exempel är Vision Uppvidinge och ägardirektiven till bolagen. 9

12 5.3 Hur samarbetar kommunstyrelsen med kommunens nämnder och kommunens bolag? Vi bedömer att samarbetet mellan kommunstyrelsen och kommunens nämnder och bolag kan utvecklas ytterligare. Idag uppstår en hel del inte önskvärda diskussioner i viktiga strategiska frågor. Om kommunstyrelsen tillsammans med nämnderna och bolagen tidigare tar en dialog än vad som är fallet idag skulle eventuella oklarheter kunna redas ut. Kommunstyrelsen har ett särskilt ansvar att helheten i kommunen hålls ihop. Men detta frånhänder inte nämnderna och bolagen ansvar utan även de behöver ta erforderliga initiativ. Idag förekommer dels ordförandeträffar på den politiska nivån, dels ledningsgruppsträffar på förvaltningsnivån. Det är angeläget att det finns olika forum i kommunen där gemensamma frågor kan diskuteras och utvecklas. Även på dessa forum är det viktigt att strategiframtids- och utvecklingsfrågor får ett utrymme. Vi bedömer att det vore en fördel om det fanns ett fast årligt schema för när dialogen mellan kommunstyrelsens och nämnderna/bolagen ska ske. Detta kan med fördel ske i samband med den ekonomiska och verksamhetsmässiga planeringen och vid uppföljningstillfällen. Kommunstyrelsen bör överväga huruvida samtliga nämnder och bolag ska träffas gemensamt för att få tillstånd ett större helhetstänkande. 5.4 Hur sker den ekonomiska styrningen och uppföljningen av nämnderna och de kommunala bolagen? Vi bedömer att den ekonomiska styrningen har varit tydlig och det ackumulerade underskottet från tidigare år nu har återställts under år Det är viktigt att ha en väl fungerande budgetprocess. En tidig budgetprocess fungerar bra när det är tillväxt i den kommunala ekonomin. Svårigheterna uppstår när det är omvänt förhållande och nya skatteprognoser ger sämre förutsättningar. 5.5 Hur sker den verksamhetsmässiga styrningen och uppföljningen av kommunstyrelsens egen verksamhet samt nämndernas och de kommunala bolagens verksamhet? Vi bedömer att den verksamhetsmässiga styrningen och uppföljningen behöver utvecklas i kommunen. Idag är det fokus på den ekonomiska styrningen. Vidare behöver mål och medel kopplas samman i större utsträckning. Vi bedömer att målen enligt god ekonomisk hushållning som finns med i både budget (från 2009), delårsrapport och årsredovisning inte är styrande för verksamheten. Vi bedömer att detta är ett bra initiativ men som kan utvecklas ytterligare. 10

13 5.6 Vilka är de angelägna framtids- och utvecklingsfrågorna för Uppvidinge kommun? Vi delar de intervjuades uppfattning över vilka frågor som är viktiga för framtiden i Uppvidinge kommun. De redovisas i avsnitt Vilket ledningsstöd finns avseende politisk organisation, tjänstemanna organisation och styrdokument? I huvudsak fungerar ledningsstödet bra. Några synpunkter vill vi uppmärksamma. Ledningsgruppen behöver förändras så att den får mer fokus på de strategiska frågorna för kommunen. Synpunkter på att den arbetar för mycket med detaljfrågor skulle kunna hanteras genom att dela på gruppen vid vissa tillfällen då bolagsföreträdare och chefer för andra än kommunstyrelsens område inte skulle närvara. Kommundirektörens roll behöver tydliggöras där det finns olika förväntningar avseende fördelningen mellan internt arbete och externt företrädarskap. I intervjuerna framhålls behovet av utredningskompetens och -resurser framhålls för såväl kommunstyrelsen som facknämnder. Önskemålen bedömer vi som rimliga samtidigt som ekonomin är en begränsande faktor. Förstärkning av nämnda kompetens skulle kunna hanteras i samband med avgångar och att då uppgradera tjänster. Kommunstyrelsen behöver vidare uppmärksamma att det idag inte finns samma starka personalstrategiska resurs i kommunen som tidigare. Detta ska konstateras mot bakgrund av att det ibland visat sig svårt att rekrytera ledande tjänstemän och att det framöver inträffar betydande pensionsavgångar i breda personalgrupper. 11