Insatser till ensamkommande flyktingbarn

Transkript

1 Insatser till ensamkommande flyktingbarn Mjölby kommun Revisionsrapport Maj 2011 Lena Brönnert Håkan Lindahl 1

2 Innehållsförteckning 1 SAMMANFATTNING OCH REVISIONELL BEDÖMNING BAKGRUND UPPDRAG, REVISIONSFRÅGA OCH REVISIONSMETOD ORGANISATION Övergripande Omsorgs- och socialnämnden Utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden RESULTAT Aktuella och dokumenterade mål, riktlinjer och rutiner Övergripande Omsorgs- och socialnämnden Utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden Överförmyndare och godemän Ansvars- och befogenhetsfördelning Uppföljningar och utvärdering av gjorda insatser? Återrapportering av uppnådda effekter till nämnder och fullmäktige

3 1 Sammanfattning och revisionell bedömning Kommunens revisorer har beslutat att ge Komrev inom PwC uppdrag att genomföra en granskning av om omsorgs- och socialnämnden, utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden samt överförmyndaren säkerställer en ändamålsenlig verksamhet för de ensamkommande flyktingbarnen. Sammanfattningsvis bedömer vi att berörda nämnder byggt upp organisation och arbetsformer som på ett mycket effektivt sätt bidrar till att de mål som satts upp för gruppen ensamkommande flyktingbarn kunnat nås. Det finns fastställda samverkansformer som samtliga berörda uppfattar fungerar väl. Det förvaltningsövergripande samarbetet liksom samverkan med externa parter bidrar, enligt vår bedöming, till ett professionellt omhändertagande av de ensamkommande flyktingbarnen. Utifrån de fastställda kontrollmålen har nedanstående framkommit: Finns aktuella och dokumenterade mål, riktlinjer och rutiner för verksamheten? I antagen projektplan finns tydliga mål och riktlinjer/rutiner för respektive verksamhetsområde. Intervjuerna visar att målen är väl kända av berörd personal. Finns en tydlig ansvars- och befogenhetsfördelning för mottagandet? I projektplanen har man tydliggjort både ansvars- och befogenhetsfördelningen mellan olika aktörer. Detta bedöms även fungera väl i praktiken. Sker regelbundna uppföljningar och utvärdering av gjorda insatser? Vår bedömning är att det finns en väl fungerande och systematisk uppföljning av verksamheten, både totalt och inom respektive verksamhetsområde. Hur återrapporteras uppnådda effekter till nämnderna och fullmäktige? Enligt projektplanen sker rapportering till Kommunstyrelsen och berörda nämnder i enlighet med av dessa framförda önskemål. Rapporteringen sker genom styrgruppen. Den utvärdering som gjordes av projektplanen som gjorts ställdes till kultur- och fritidsnämnden, omsorgs- och socialnämnden och utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden. Enligt intervjuerna får nämnderna muntliga rapporter i form av frågestunder kring aktuella frågor. 3

4 2 Bakgrund De senaste åren har antalet ensamkommande flyktingbarn som söker asyl i Sverige ökat. Till gruppen räknas barn under 18 år som kommit hit utan anhörig. Majoriteten av barnen är mellan 15 och 16 år. Ansvaret för de asylsökande ensamkommande flyktingbarnen fördelas mellan stat och kommun. Migrationsverket svarar för prövning av barnens asylärende men har också ansvar för att efterforska barnets familjemedlemmar under asyltiden och att handlägga frågor som rör ekonomiskt bistånd till barnet samt återvändande. Migrationsverket administrerar också ersättning till kommunerna. När Migrationsverket får kännedom om barnet kontaktas den aktuella kommun där barnet befinner sig. Om det finns en släkting eller nära anhörig anvisas barnet inte till en kommun med överenskommelse med Migrationsverket då det ses som särskilt skäl. Om barnet efter utredning placeras i en kommun med överenskommelse med Migrationsverket bör denna kommun överta ansvaret för barnet. Om barnet får ett beslut om avvisning eller utvisning kvarstår socialtjänstens ansvar till dess att beslutet verkställs. Kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp som de behöver 1. Detta gäller oavsett varför de vistas här. Kommunen ansvarar för boende, omvårdnad och skolgång. Deltagande i skolverksamhet är av stor betydelse oavsett om barnen stannar i Sverige eller återvänder till hemlandet. Mindre barn deltar normalt i kommunal förskoleverksamhet, barn i skolpliktig ålder går i grundskolan och barn över 16 år erbjuds gymnasieskola eller motsvarande. 2 Överförmyndaren ska så snart som möjligt förordna en god man att i vårdnadshavares och förmyndares ställe ansvara för barnets personliga förhållanden och sköta dess angelägenheter. 3 Efter eventuellt beviljat uppehållstillstånd ansvarar kommunen bland annat för fortsatta insatser under barnets uppväxt. Det är av betydelse att en samverkan finns med de instanser inom kommunen som har ett ansvar för skolundervisning och integration. 1 Socialtjänstlagen 2 kap förordning (2001:976) om utbildning, förskoleverksamhet och skolbarnomsorg för asylsökande m.fl. 3 Lag om god man för ensamkommande flyktingbarn :429 4

5 Kommunstyrelsen i Mjölby kommun tecknade avtal med Migrationsverket om att från den 5 maj 2008 hålla 20 platser tillgängliga för ensamkommande flyktingbarn. Minst fem platser är reserverade för asylsökande barn. Flickorna och pojkarna är år och kommer från hela världen. Avtalet förlängdes Kommunen har rätt till statlig ersättning för vissa kostnader för asylsökande. 4 Kommunerna ersätts för boenden för att täcka kostnader för personal, kost, logi samt omvårdnad. Ersättning ges även till kostnader för utredningsarbetet enligt schablon. De asylsökande barnen har rätt till vård på samma villkor som alla andra barn i Sverige. Landstingen får ersättning av staten för att ge barnen den hälso- och sjukvård inklusive barnpsykiatrisk vård och tandvård de behöver. 5 3 Uppdrag, revisionsfråga och revisionsmetod Granskningen ska besvara följande revisionsfråga: Bedriver omsorgs- och socialnämnden, utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden samt överförmyndaren/godemän en ändamålsenlig verksamhet för de ensamkommande flyktingbarnen? Kontrollmål/granskningsmål Granskningen ska besvara följande kontrollmål/granskningsmål: Finns aktuella och dokumenterade mål, riktlinjer och rutiner för verksamheten? Finns en tydlig ansvars- och befogenhetsfördelning för mottagandet? Sker regelbundna uppföljningar och utvärdering av gjorda insatser? Hur återrapporteras uppnådda effekter till nämnder och fullmäktige? I granskningen ingår också att ta fram statistiska uppgifter om omfattningen av målgruppen. Revisionsmetod Granskningen genomförs genom: Intervjuer med ledningspersonal inom granskade nämnder Intervjuer med handläggare och andra berörda tjänstemän inom granskade nämnder. Intervju med överförmyndaren 4 Förordning om statlig ersättning för asylsökande m fl.2002: Förordning (1996:1357) om statlig ersättning för hälso- och sjukvård till asylsökande 1 5

6 Granskning av styrande dokument. Rapporten har faktagranskats i verksamheten. 4 Organisation 4.1 Övergripande Omsorgs- och socialnämnden fick år 2007 uppdraget att samordna en förvaltningsövergripande organisation för mottagandet av ensamkommande flyktingbarn. I projektorganisationen har sedan start representanter från omsorgs- och socialförvaltningen, kulturoch fritidsförvaltningen, skolförvaltningen, utbildningsförvaltningen och överförmyndaren ingått. En projektplan 6 beskriver verksamhetens mål, syfte och de olika verksamheternas ansvar. Enligt intervjuerna är den förankrad i respektive nämnd. En styrgrupp som består av socialchef, resursenhetschef, utbildningschef och kultur- och fritidschef leder verksamheten. En projektledare ansvarade för att planering och genomförande av projektet samt att för att utveckla verksamheten. I en projektgrupp finns deltagare från de ingående verksamheterna vars ansvar är tydligt formulerat i projektplanen, gruppen träffas 4 5 gånger per termin. Tillfälliga undergrupper bildas kontinuerligt för att hantera specifika frågor eller behov av utveckling. Detta kan handla om verksamheten struktur, personalens kompetens, hur ungdomarnas varierade behov av utbildning ska mötas etc. Genom den förvaltningsövergripande organisationen av mottagandet sker en regelbunden samverkan mellan de ingående förvaltningarna. Detta säkerställs genom ett gemensamt uppdrag och att alla ingående verksamheter finns i styrgruppen. 4.2 Omsorgs- och socialnämnden Vid ankomst fattas ett tillfälligt beslut om placering och utredning inleds angående det enskilda barnets behov. Detta görs av handläggande socialsekreterare. De ensamkommande barnen/ungdomarna bor i lägenheter med två-fyra personer i varje. Här finns också personal- och gemensamhetslokaler. Boendepedagogerna har beteendevetenskaplig eller pedagogisk utbildning. Personal finns tillgänglig dygnet runt alla dagar i veckan. Vid utsluss från boendet ges ofta fortsatt stöd genom kontaktperson eller boendestöd. 6 Mjölby kommun, Omsorgs- och socialförvaltningen: Projektplan ensamkommande flyktingbarn. Fastställd av styrgruppen

7 4.3 Utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden Inom utbildningsområdet har insatserna för flyktingbarnen förlagts till och organiserats på Kungshögaskolans IV-program. För verksamheten finns en ansvarig rektor. Kungshögaskolan får direkt information från socialförvaltningen så fort man där får vetskap om att ett ensamkommande flyktingbarn ska komma till kommunen. Efter att flyktingbarnet anlänt tas det oftast emot på skolan inom två dagar och aldrig senare än fem dagar. Totalt finns en organisation som kan ta emot 20 elever åt gången. För dessa finns fyra lärare anställda. Verksamheten har organiserats i tre steg i en s.k. förberedelseklass där huvudsyftet är att ge eleverna tillräckliga kunskaper i svenska språket så att man efter steg tre kan slussas över till någon annan klass inom det individuella programmet (IV) på gymnasiet. Undervisningen är upplagd med en tydlig tyngdpunkt på svenska språket. Utöver detta omfattar undervisningen främst matematik, samhällorienterande ämnen samt idrott och hälsa. Undervisningen sker med fullt veckoschema mellan fem dagar i veckan. En gång per månad gör samtliga elever studiebesök vid olika samhällsinstitutioner. Studiebesöken planeras genom inläsning av olika typer av information veckan innan studiebesöket. Veckan efter studiebesöket sker en uppsummering och sammanfattning av väsentlig information man fått fram. Syftet är att ge flyktingbarnen handfasta kunskaper om hur det svenska samhället är organiserat och fungerar. Då flyktingbarnen fyllt 20 år övergår man till Komvux för eventuellt fortsatta studier. 5 Resultat 5.1 Aktuella och dokumenterade mål, riktlinjer och rutiner Övergripande Syftet med kommunens mottagande av ensamkommande flyktingbarn är enligt projektplanen att, över förvaltningsgränserna, planera, starta och driva verksamhet för mottagning och utslussning av ensamkommande flyktingbarn. Det kommunala övergripande målet är att 7

8 ensamkommande flyktingbarn ska ges optimala möjligheter till personlig utveckling genom att ta del av det svenska lokala samhällets möjligheter; skola, kontakter med arbetsmarknad, kamratkontakter, deltagande i fritidsaktiviteter, allmänna kommunikationer, myndighetskontakter, kulturella institutioner, media och internet och, inte minst, en god vägledande omsorg och ett tryggt boende. 7 Övergripande mål för projektet är att: Samhällets insatser för flyktingar och andra invandrare under deras första tid i Sverige ska ge möjligheter för var och en att försörja sig och bli delaktigt i samhällslivet. Projektplanen beskriver uppnåendemål för respektive förvaltning som ingår i verksamheten. Dessa har karaktären av rutiner och vägleder verksamheten vad gäller ansvar och uppgifter. Enligt intervjuerna har ett arbete påbörjats för att förtydliga målen i projektplanen och utveckla dem för att blir mätbara. Projektplanen kommer att ersättas av en verksamhetsplan som kommer att fastställas av respektive nämnd. Därmed kommer verksamhetsplanen att utgöra ett direkt uppdrag till respektive verksamhet Omsorgs- och socialnämnden Enligt omsorgs- och socialnämnden värdegrund finns alltid fokus på kunden/brukaren i beslutsfattade och dagligt arbete vilket innebär att verksamheterna utgår från de behov kunden/brukaren har och tillfällen skapas för delaktighet och dialog. Enligt nämndens strategiska mål ska invånarna få sina behov tillgodosedda så långt det är möjligt och ges utifrån lägsta effektiva omhändertagandenivå. Det senare efterstävas genom bland annat ett barnperspektiv, den enskildes delaktighet och en bra samverkan. Målen följs upp genom regelbundna kartläggningar av olika behovsgrupper. 8 Vid intervjuerna framkommer att en kartläggning av behov hos gruppen ensamkommande flyktingbarn inte har gjorts. Uppnåendemålen i projektplanen ger rutiner för utredning, beslut, vårdplanering och uppföljning, utslussning och eftervård. De anger rutiner för boendet vilka berör mottagandet, stöd till ungdomen i olika former som rör såväl boendet som skolgång och fritid, 7 Mjölby kommun, Omsorgs- och socialförvaltningen: Projektplan Ensamkommande flyktingbarn. Fastställd i styrgruppen Mjölby kommun, omsorgs- och socialnämnden: Omsorgs- och socialnämndens verksamhetsplan år

9 praktiska detaljer inom boendet, hälsoundersökning och information till ungdomarna. Den fastslår också att träffar ska ske mellan boendepersonalen och gode män minst en gång per termin och med skolan minst var tredje vecka för att enas i skolsociala frågor. Uppnåendemålen anger också former för boendestöd samt information efter utflyttning och annat boende. För socialsekreterarens följs rutiner som generellt gäller för utredning av barn och unga. För utredning gällande ensamkommande flyktingbarn finns dessutom en mall som anges rubriker för faktorer som bör ingå. En mall finns även för genomförande plan som ska ange mål med insatserna, hur planen ska följas upp, hur den unges ska ha kontakt med socialutskottets företrädare, hans/hennes syn på insatsen och hur medverkan vid upprättande av planen sett ut Utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden Den övergripande ambitionen för alla insatser inom utbildningsområdet gällande ensamkommande flyktingbarn är att de ytterst syftar till att underlätta för individen att nå en egenförsörjning. I projektplanen för arbetet med de ensamkommande flyktingbarnen finns också fem konkreta mål för utbildningsverksamheten vid Kungshögaskolan: att påbörja SFI undervisning inom 2-5 dagar efter ankomst till kommunen i den ordinarie läsårsplaneringen för skolan utbildningen sker inom ramen för IV-programmet alla elever ska ha en mentor som tillsammans med eleven ska upprätta en studieplan. Om ungdomen är under 18 år upprättas studieplanen alltid i samråd med godman och kontaktpersonen på boendet. mentorn svarar för att varje termin hålla utvecklingssamtal med eleven och om denne är under 18 år sker det med godman och kontaktpersonen vid boendet samtliga barn deltar i studiebesök som sker på arbetsplatser, skolor och myndigheter i syfte att ge insyn i det svenska samhället. I samband med verksamhetsuppföljningen för år 2009 konstaterades att samtliga mål hade uppnåtts. När det gäller riktlinjer för verksamheten finns på Kungshögaskolan också utarbetade rutiner bl.a. gällande utvecklingsplan och hur den ska hanteras, konkret beskrivning av 9

10 vilka regler som gäller för flyktingeleverna i skolan, blankett och rutinbeskrivning för självskattning mm. Av intervju med ansvarig skolledare framgår att skolan arbetar flexibelt utifrån målen i projektplanen och gällande rutiner och riktlinjer. Man prövar också löpande nya sätt att hantera olika situationer som uppkommer i undervisningen. Av intervjun framkommer också att de rutiner som finns rörande samverkan mellan berörda förvaltningar fungera bra i det praktiska vardagsarbetet Överförmyndare och godemän För överförmyndarens verksamhet finns två mål beskrivna i projektplanen: senast inom en vecka efter ankomst till Mjölby ska varje ungdom erhålla en godman gode männen ska erbjudas en träff med överförmyndaren och representant för projektet minst en gång per år eller vid behov. Vid verksamhetsuppföljningen för 2009 uppger man att båda dessa mål uppnåtts. Utöver dessa mål och gällande lagstiftning har överförmyndaren inga särskilda rutiner eller riktlinjer riktade mot gruppen ensamkommande flyktingbarn. Även överförmyndaren bedömer att rutinerna för samverkan mellan berörda förvaltningar fungera bra i praktiken. Den sammanhållna projektformen bedömer överförmyndaren vara en viktig förklaring till det goda samarbetet, vilket, enligt honom, lett till att de ensamkommande flyktingbarnen får ett bra omhändertagande i kommunen. Bedömning Det är bra att kommunen för mottagandet av ensamkommande flyktingbarn fastställt övergripande och för verksamheten specifika mål. Flertalet mål är tydliga och därmed också möjliga att följa upp och värdera i vilken utsträckning man lyckats nå dem. Flera av målen är dock mer att betrakta som rutiner eller allmänna utgångspunkter för olika delar av verksamheten. Projektplanen bedöms säkerställa helhetssyn, samverkan och samsyn. Granskningen visar också att det finns rutiner för utredning, planering och uppföljning av insatserna till ungdomarna. Kommunen har beslutat att låta verksamheten för ensamkommande flyktingbarn övergå från projektform till en mer fast del inom respektive nämnds ordinarie verksamhet. Att 10

11 projektfasen förr eller senare bör övergå i ordinarie verksamhet är nödvändigt. Samtidigt är det viktigt att det mycket positiva samarbetet som funnits under projekttiden tas till vara och inte går förlorad, vilket skulle riskera att försämra effektiviteten och kvaliteten i verksamheten. Vid förändringen planerar man även att göra om projektplanen till en verksamhetsplan för respektive berörd nämnd/förvaltning. Vi föreslår att man i verksamhetsplanen gör en tydlig skillnad mellan mål och rena rutiner. Eventuellt kan man överväga att samla alla rutiner i ett särskilt dokument. 5.3 Ansvars- och befogenhetsfördelning I projektplanen för mottagande av ensamkommande flyktingbarn i Mjölby regleras de ingående verksamheternas ansvar och uppgifter på ett detaljerat sätt. Där fastställs också att samverkan mellan ingående verksamheter ska ske i form av samtal och informationsutbyte mellan boendepersonal och skolpersonal varje vecka, regelbunden utvärdering av samverkan samt att om problem upptäcks ska boendepersonal, gode män och ansvarig socialsekreterare informeras av den som upptäcker problemet. I projektgruppen träffas de ingående verksamheterna ungefär varannan månad. Projektplanen följs upp och planering görs för framtiden där aktuella behov stäms av. Denna övergripande samverkan förs fram som bidragande till tydliga roller och ansvarsfördelning. För att ytterliga förbättra samverkan mellan boende och skola har två tjänster som vägledare och samordnare tillsatts vars uppgift är att stötta verksamheterna för att på olika sätt kunna erbjuda sysselsättning för ungdomarna. För cirka ett år sedan påbörjades förstärktes utvecklingsarbetet med en extern resurs för att hitta en gemensam syn mellan ingående verksamheter och för att utveckla helhetssyn och samverkan. Vid intervjuerna framkommer samstämmigt att ansvarsfördelningen mellan ingående verksamheter uppfattas om mycket tydlig och att samverkan fungerar bra. Projektplanen och det arbete som gemensam gjorts i syfte att nå detta har gett stöd. Ett samarbete finns med kommunens bostadsbolag i syfte att kunna förbättra möjligheten att erbjuda ungdomarna lägenheter när utslussning blir aktuell. Vid intervjuerna framkommer att samverkan med externa parter fungerar bra. Boendecheferna i länet träffar representanter från barnpsykiatrin och flyktingmedicinskt centrum kontinuerligt. Även samarbetet med vårdcentralen, folktandvården och arbetsförmedlingen uppges fungera bra. 11

12 Bedömning Granskningen visar att ansvars- och befogenhetsfördelningen mellan de nämnder som involveras i mottagandet av ensamkommande flyktingbarn är tydlig. Samtliga intervjuade parter i allt ger i väsentligt samma bild av att verksamheten för att verksamheten fungerar mycket väl. Vi bedömer att alla ingående parter förstår sin roll och sitt ansvar och att man också tar detta ansvar. Den samlade bilden är att berörda parter hittat effektiva former för sin samverkan som på ett tydligt sätt gynnar den målgrupp som projektet omfattar. 5.4 Uppföljningar och utvärdering av gjorda insatser? I samband med tecknande av avtal med Migrationsverket beslutade Kommunstyrelsen att projektet skulle utvärderas inför eventuell förlängning. 9 I denna framgår att målen bedöms vara uppfyllda förutom att nå målet att erbjuda dem som slussas ut från boendet en fadder/fadderfamilj. I verksamhetsberättelse 2010 för ungdomsboendet framgår att verksamheten sedan start tagit emot 50 ungdomar. Ungdomarna har kommit från Afghanistan, Somalia, Uzbekistan, Irak, Nigeria, Eritrea, Zanzibar, Guinea, Kurdistan och Bangladesh. Av dessa har endast en omplacerats då problematiken inte kunde mötas. I verksamhetsberättelsen framkommer att god man utses inom några dagar, att samarbete med vårdcentralen gällande hälsoundersökning har fungerat väl och att gemensamma seminarier har genomförts med bland annat Ungdomshälsan och beroendemottagningen. Vid intervjuerna framkommer att styrgruppen och projektgruppen träffas var 6:e vecka, för att bland annat följa upp verksamheten. Generella frågor diskuteras och projektgruppen kan förmedla förslag till styrgruppen. Verksamhetens ekonomi följs kontinuerlig upp centralt av en person inom omsorgs- och socialförvaltningen. I verksamhetsberättelsen för 2009 redovisar man ett visst överskott. Då det finns uttalat att kommunen inte ska gå med ett positivt resultat på denna verksamhet, kommer resurserna att nyttjas för att förstärka arbetet med flyktingbarnens integration i samhället. 9 Mjölby kommun, Omsorgs- och socialförvaltningen ( ): Verksamhetsberättelse för år 2009 samt underlag för beslut om förhandling för nytt avtal med Migrationsverket alternativt att avsluta samarbetet kring de ensamkommande flyktingbarnen. 12

13 Socialsekreterarna följer rutiner för uppföljning av vårdplaneringen vilket innebär att det görs minst var sjätte månad och vid behov oftare. Under ungdomarnas boendetid görs en utvärdering tillsammans med respektive ungdom där boende, hälsa och trivsel skattas. Ungdomar som slussas ut till eget boende följs upp efter sex månader kring vad som var bra och vad som kunde göras bättre under boendetiden. Bedömning Vår bedömning är att det finns en väl fungerande och systematisk uppföljning av verksamheten, både totalt och inom respektive verksamhetsområde. De nära kontakterna som etablerats mellan olika verksamhetsföreträdare inom projektets ram har inneburit att information om olika delar i verksamheten kunnat spridas på ett relativt enkelt sätt till alla berörda. 5.5 Återrapportering av uppnådda effekter till nämnder och fullmäktige Enligt projektplanen sker rapportering till Kommunstyrelsen och berörda nämnder i enlighet med av dessa framförda önskemål. Rapporteringen sker genom styrgruppen. Den utvärdering som gjordes av projektplanen 10 ställdes till kultur- och fritidsnämnden, omsorgs- och socialnämnden och utbildnings- och arbetsmarknadsnämnden. Enligt intervjuerna får nämnderna muntliga rapporter i form av frågestunder kring aktuella frågor. Bedömning Vi bedömer att rapporteringen till berörda nämnder hittills fungerat väl. Då projektet övergår i ordinarie verksamhet och en verksamhetsplan för respektive område fastställs utgår vi från att rapproteringen till nämnderna fortsatt sker på samma sätt som tidigare 10 Mjölby kommun, Omsorgs- och socialförvaltningen ( ): Verksamhetsberättelse för år 2009 samt underlag för beslut om förhandling för nytt avtal med Migrationsverket alternativt att avsluta samarbete kring de ensamkommande flyktingbarnen. 13

14 14