Regeringsuppdrag. Rapport. Stöd för det fortsatta utvecklingsarbetet med Statens servicecenter 2014:46

Transkript

1 Regeringsuppdrag Rapport Stöd för det fortsatta utvecklingsarbetet med Statens servicecenter 2014:46

2 ESV:s rapporter innehåller regeringsuppdrag, uppdrag från myndigheter och andra instanser eller egeninitierade utredningar. Publikationen kan laddas ner som pdf-fil eller beställas från Datum: Dnr: /2013 ESV-nr: 2014:46 Copyright: ESV Rapportansvarig: Leif Lind

3 FÖRORD Förord I denna rapport redovisar Ekonomistyrningsverket deluppdrag tre i regeringens uppdrag att stödja det fortsatta utvecklingsarbetet med Statens servicecenter ( S2013/3452/SFÖ (delvis)). Denna rapport utgör också ESV:s slutrapportering av uppdraget. Generaldirektör Mats Wikström har beslutat om rapporten. Utredare Leif Lind har varit föredragande. Uppdraget har genomförts av utredarna Leif Lind och Birger Tellmann. I den slutgiltiga handläggningen har också avdelningschef Eva Lindblom och funktionsansvarig Tina J Nilsson deltagit. 3

4 INNEHÅLL Innehåll Förord Sammanfattning ESV:s uppdrag Uppdraget Bakgrunden till uppdraget Vår tolkning av uppdraget Genomförandet av deluppdrag Rapportens disposition Medverkande myndigheter Koncentrerad administration i statsförvaltningen - framväxten av Statens servicecenter Generellt om effektivisering genom koncentrerad administration Grundförutsättningar och viktiga framgångsfaktorer vid servicecenteretablering Stöd och utrymme för utveckling Fokus på statsförvaltningen som helhet Det är myndigheternas ansvar att genomföra effektiviseringar Bedömd effektiviseringspotential i samordnade lösningar Utvecklingen i förvaltningen Etableringsprojektets omfattning Statens servicecenter idag Kartläggningen av myndigheterna Metod för genomförande av studien Metod för kvalitetssäkring Omständigheter som påverkat genomförande och resultat Urvalet av myndigheter Myndigheternas engagemang Statens servicecenters engagemang Möjliga svagheter och osäkerheter i studien Beskrivning av format för informationsinsamling En gemensam kalkylmall Övriga områden som kartlagts Resultat från studien Jämförelse av volymer per årsarbetare Beräkning av antal lönespecifikationer per årsarbetare Beräkning av antal leverantörsfakturor per årsarbetare Jämförelser av kostnader i två tidsperspektiv Beräkning av kostnader för löneadministration Löneadministration i ettårskalkylen Löneadministration i 8-årsperspektiv Beräkning av kostnader för ekonomiadministration Ekonomiadministration i ettårskalkylen

5 INNEHÅLL Ekonomiadministration i 8-årsperspektiv Beräkning av kostnader för e-handel E-handelstjänster i ettårskalkylen E-handelstjänster i 8-årsperspektiv Myndigheternas behov av systembyten Faktorer som kan påverka beslut om Statens servicecenter inom personalområdet Övriga faktorer som kan påverka beslut om Statens servicecenter Genomförda effektiviseringar hos de myndigheter som medverkat i uppdraget Fokus på administrativ effektivisering Koncentration av rutiner i egna servicecenter Egenrapportering Automatisering Redovisning av tillkommande kostnader, scenario med nytt system för lönehantering Sammanställning 1 Effekter av tillkommande omställningskostnader i SSCalternativet Sammanställning 2 Effekter av tillkommande löpande kostnader i SSC-alternativet (beställarrollen) Scenario Statens servicecenters beräkning av nya priser för lönehantering Analys och slutsatser Utgångsläge för jämförelserna Slutsatser av jämförelserna av effektivitet och kostnader Generellt om jämförelserna Löneadministration Ekonomiadministration E-handel Analys av personalsituation och kompetensförsörjningsfaktorer Analys av övriga faktorer Vid myndighetsbeslut om Statens servicecenter använd ESV:s metodstöd för enhetlig bedömning av stödverksamheten ESV:s förslag till ytterligare åtgärder Bilaga 1 - Uppdraget Bilaga 2 - Metod för kvalitetssäkring Bilaga 3 - Beskrivning av kalkylmallen

6 SAMMANFATTNING 1 Sammanfattning I rapporten redovisar Ekonomistyrningsverket (ESV) resultatet av en kartläggning av hur egenregiverksamheten bedrivs inom de tre tjänsteområden som Statens servicecenter (SSC) erbjuder. Kartläggningen omfattar ett urval av statliga myndigheter med över 500 årsarbetare. ESV redovisar en analys och lämnar förslag som sammantaget syftar till att stödja det fortsatta utvecklingsarbetet med SSC. ESV har tillsammans med ett 20-tal myndigheter tagit fram en mall för att värdera de faktorer som påverkar en myndighets bedömning av om administrativa tjänster bör köpas av SSC eller hanteras i egen regi. Den centrala delen av mallen handlar om kostnader där de två alternativen jämförs. Jämförelserna görs dels i ett 1- årsperspektiv där enbart kostnaderna för hantering ingår, dels i ett 8-årsperspektiv där alla kostnader (omställningskostnader m.m.) ingår. Myndigheterna har med mallen som stöd beräknat sina egna kostnader för den verksamhet som motsvarar SSC:s tjänsteutbud. ESV har under arbetets gång kontinuerligt varit i kontakt med myndigheterna och SSC för avstämning och diskussion, men uppdragets art gör att det ändå finns osäkerhet i beräkningarna och bedömningarna. Eftersom uppdraget omfattar stora myndigheter som har egen kapacitet och förmåga att uppnå volymfördelar, är resultatet sannolikt inte representativt för myndigheter med färre anställda och lägre volymer. Den jämförelse som har gjorts visar att det för flertalet myndigheter i nuläget inte är lönsamt att köpa tjänster från SSC. Det beror dels på att myndigheterna själva under senare år genomfört effektiviseringsprojekt dels på att SSC i nuläget inte har ett tjänsteutbud som är tillräckligt konkurrenskraftigt till innehåll och pris för de medverkande myndigheterna. SSC är på god väg att få en konkurrenskraftig lönetjänst på plats, för ekonomitjänsten kommer det att ta längre tid. Analysen bekräftar ESV:s tidigare ställningstagande i rapporten Åtgärder för att stödja en ökad administrativ effektivisering i statsförvaltningen som helhet (ESV 2013:3). När tjänsterna vid Statens servicecenter har utvecklats och när verksamheten har stabiliserats kommer det sannolikt att vara ett attraktivt alternativ för myndigheter som ska minska sina administrativa kostnader. 6

7 SAMMANFATTNING De ställningstaganden som ESV gjorde i rapporten äger alltjämt sin relevans och har förstärkts under arbetet med det deluppdrag som nu rapporteras. En jämförelse av hanterade volymer per årsarbetare visar att SSC har en god effektivitet i hanteringen. Antalet lönespecifikationer per årsarbetskraft är bättre än för huvuddelen av de medverkande myndigheterna. Inom kort kommer SSC att erbjuda en lönetjänst baserad på ett nytt eget system, vilket möjliggör ett mera enhetligt arbetssätt och avsevärt lägre priser. ESV bedömer att många myndigheter kommer att efterfråga den utvecklade lönetjänsten. För att också ekonomitjänsten ska utvecklas på ett bra sätt behöver SSC få ett eget ekonomisystem på plats innan det ställs krav på ytterligare volymtillväxt. När en sådan lösning är införd är ESV:s bedömning att myndigheterna kommer att efterfråga även ekonomitjänsten. Vi har gett systemfrågan en framskjuten roll i kartläggningen eftersom huvuddelen av myndigheterna inom några år måste teckna nya avtal för ekonomi- och personalsystem. Systembyten är resurs- och kostnadskrävande projekt som kommer att ha stor betydelse för myndigheternas ställningstagande om köp av tjänster från SSC. Det finns en betydande besparingspotential för staten som helhet om systembyten görs på ett ställe i stället för hos varje enskild myndighet. ESV lämnar följande förslag till ytterligare åtgärder för att stödja det fortsatta utvecklingsarbetet med SSC, utöver det som redovisades i avrapporteringen av deluppdrag 4. SSC bör ges ekonomiska och resursmässiga förutsättningar att få egna systemlösningar på plats. För lönetjänsten ligger en sådan lösning nära i tiden medan det för ekonomitjänsten ligger längre bort. ESV välkomnar och betonar betydelsen SSC:s pågående arbete med en ny begriplig, transparent och stabil prismodell som lever upp till avgiftsförordningens krav. 1 Tjänsteutbudet inom det ekonomiadministrativa området bör ses över och förtydligas 1 Principer som även Servicecenterutredningen (SOU 2011:38) anförde: Prislistan ska i grunden vara lika för alla och göra det tydligt för kundmyndigheterna vad de får och till vilket pris, 7

8 ESV:S UPPDRAG 2 ESV:s uppdrag 2.1 Uppdraget Regeringen beslutade den 2 maj 2013 att uppdra åt Ekonomistyrningsverket (ESV) att stödja det fortsatta utvecklingsarbetet med Statens servicecenter (SSC) (S2013/3452/SFÖ delvis). Syftet med uppdraget är att öka effektiviteten och minska administrationskostnaderna i statsförvaltningen som helhet. Regeringen pekar på att det finns fördelar av mer kvalitativ karaktär med att koncentrera administrativt stöd i ett servicecenter och att myndigheternas fokus på kärnverksamheten skulle öka. Regeringen har senare fattat beslut om ändring av uppdraget och förlängning av uppdraget samt slutrapportering till den 20 juni Uppdraget består av fyra olika delar. I korthet omfattar uppdraget att: 1. vidareutveckla det metodstöd för enhetlig bedömning av stödverksamheten som ESV tagit fram 2. tillhandahålla stöd till myndigheterna när det gäller ledning och styrning av den förändringsprocess som uppkommer när en myndighet beslutat om att köpa tjänster av SSC och därmed byter roll från att vara utförare till beställare. 3. kartlägga och analysera hur egenregiverksamheten inom de tre tjänsteområden som SSC erbjuder bedrivs vid ett urval av statliga myndigheter med över 500 årsarbetare. 4. bedöma behovet av ytterligare åtgärder för att statsförvaltningens utveckling mot en mer koncentrerad, standardiserad och automatiserad administration ska ge den avsedda effekten i form av högre effektivitet, jämnare kvalitet och minskade kostnader för staten som helhet. Deluppdrag 1 redovisades den 20 december 2 och deluppdrag 4 den 14 januari Deluppdrag 2 har ingen angiven avrapporteringstidpunkt utan är ett stöd som ingår i ESV:s ordinarie myndighetsuppdrag och som vi har gett fortlöpande under uppdragets gång. I denna rapport redovisas deluppdrag 3 och det är också ESV:s slutredovisning av uppdraget. 4 2 Redovisningen består dels av en vägledning Jämförelse av egenregiverksamhet med köp av tjänster från SSC och en beräkningsmall (excel). Vägledningen och mallen finns tillgängliga hos ESV :3 Åtgärder för att stödja en ökad administrativ effektivisering i statsförvaltningen som helhet 4 Regeringsbesluten återfinns i sin helhet i bilaga 1 8

9 ESV:S UPPDRAG 2.2 Bakgrunden till uppdraget Regeringen beslutade den 4 november 2010 att en särskild utredare skulle förbereda bildandet av ett myndighetsgemensamt servicecenter med uppdrag att erbjuda tjänster inom i första hand ekonomi- och personaladministration till statliga myndigheter (dir 2010:117). Utredningen redovisade sina förslag i betänkandet Ett myndighetsgemensamt servicecenter (SOU 2011:38). ESV fick regeringens uppdrag att bistå med stöd åt utredningen [Fi 2010/5047 (delvis)]. ESV redovisade resultatet av regeringsuppdraget i rapporten Metodstöd för enhetlig bedömning av stödverksamheten (ESV 2011:3). Regeringen beslutade därefter att ett myndighetsgemensamt servicecenter skulle inrättas. SSC inrättades den 1 juni Enligt förordningen (2012:208) med instruktion för SSC har myndigheten till uppgift att tillhandahålla tjänster som gäller administrativt stöd efter överenskommelse med myndigheter under regeringen. Myndighetens initiala tjänsteutbud omfattar ekonomiadministrativa tjänster, lön och lönerelaterade tjänster och e-handel. SSC finansieras med avgifter från de anslutna myndigheterna och har krav på full kostnadstäckning. I det nu aktuella uppdraget till ESV pekar regeringen på att processen behöver stödjas och vidareutvecklas för att målen ska uppnås. Myndigheterna behöver stöd i sina analyser och förändringsarbeten och regeringen behöver underlag och rekommendationer för att förbättra styrningen av och förutsättningarna för reformen. 2.3 Vår tolkning av uppdraget En central utgångspunkt för vår tolkning av regeringsuppdraget i sin helhet är att stödja utvecklingen i riktning mot en ökad administrativ effektivisering i statsförvaltningen som helhet och inrättandet av SSC. Det betyder att vi i utredningsarbetet har anlagt olika perspektiv på de frågeställningar som ingår i uppdraget. I uppdraget ingår till exempel att belysa vägval och konsekvenser både ur enskilda myndigheters perspektiv och för statsförvaltningen som helhet. Det ingår även att beakta vad regeringen kan göra för att öka effektiviseringstrycket generellt och myndighetsspecifikt. Och sist men inte minst att bedöma vad som krävs för att SSC ska bli det självklara valet, vad de själva kan vidta för åtgärder och vad som förutsätter beslut från regeringens sida. En viktig förvaltningspolitisk utgångspunkt för ESV:s analys, överväganden och förslag är myndighetsförordningen och det ansvar som åligger myndighetsledningen att se till att verksamheten bedrivs effektivt och som innebär att myndigheterna fortlöpande ska utveckla verksamheten. Av myndighetsförordningen framgår också 9

10 ESV:S UPPDRAG att myndigheterna ska verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta tillvara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. 5 I detta deluppdrag ska vi kartlägga och analysera hur egenregiverksamheten inom de tre tjänsteområden som SSC erbjuder bedrivs vid ett urval av statliga myndigheter med över 500 årsarbetare. Urvalet av myndigheter ska genomföras i samråd med Regeringskansliet. Av de närmare 60 myndigheter som har över 500 årsarbetare valdes 24 myndigheter ut. De 24 myndigheterna valdes ut så att vi uppnådde en spridning av myndigheter mellan olika utgiftsområden och departement. Efter det inledande mötet med myndigheterna valde fem att avstå från att medverka, vilket uppdragsgivaren medgav. Två myndigheter har begränsat sitt deltagande genom att enbart analysera sin löneadministration. Av regeringsbeslutet framgår att kartläggningen ska omfatta effektivitetsnivå, kvalitetsaspekter, kostnader, personalsituation och kompetensförsörjningsfaktorer såsom förestående pensionsavgångar. Kartläggningen ska kunna användas som underlag tillfördjupade analyser av såväl myndigheter som av Regeringskansliet. Mot den bakgrunden har vi varit angelägna om att ta fram och etablera en relevant modell myndigheterna har accepterat och som motsvarar de aspekter som regeringen efterfrågat. ESV:s analys och slutsatser baseras i huvudsak på kartläggningen och den avgränsning som anges i regeringsbeslutet. Eftersom kartläggningen endast avser större myndigheter har vi begränsade möjligheter att dra generella slutsatser för statsförvaltningen som helhet. 2.4 Genomförandet av deluppdrag 3 Uppdraget har genomförts i projektform. Projektgruppen har utgjorts av utredarna Leif Lind (projektledare) och Birger Tellmann. I kartläggningsuppdraget har myndigheterna medverkat aktivt genom att delta i ett antal workshops och genom att ta fram underlag som projektgruppen sedan har sammanställt och analyserat. Myndigheternas deltagande var en förutsättning för uppdraget och vi är tacksamma för det omfattande arbete och engagemang som de har bidragit med. SSC har också medverkat vid flera träffar och bistått ESV med underlag under uppdragets gång. Inledningsvis kontaktade vi de myndigheter som valts ut för att ingå i kartläggningen och på ett uppstartsmöte i september 2013 redogjorde ESV för inriktningen och 5 Myndighetsförordningen (2007:515). 10

11 ESV:S UPPDRAG föreslog hur arbetet skulle läggas upp. Projektgruppen tog fram en mall för insamling av den information om effektivitetsnivå, kvalitetsaspekter, kostnader, personalsituation och kompetensförsörjningsfaktorer såsom förestående pensionsavgångar som uppdragsbeskrivningen förutsatte. Myndigheterna hade sedan möjlighet att lämna synpunkter på förslaget till mall. Kartläggningen bygger på information som myndigheterna själva sammanställt om sin egen verksamhet. I analysen har myndigheterna jämfört den egna verksamheten med servicecentermyndighetens, utifrån deras tjänstekatalog och prislistor. För att få en så enhetlig bedömning som möjligt har ESV tillhandahållit mallar, instruktioner och kontinuerligt stöd under kartläggnings- och analysarbetet. Det kan i detta sammanhang vara värt att påpeka att i studien har vi tagit fram faktaunderlag för en jämförelse inför ett beslut om myndigheten ska fortsätta hantera den aktuella verksamheten i egen regi eller välja att köpa tjänsterna från SSC. Det är alltså inte en jämförelse av de kostnader och priser som kan bli aktuella när avtalet mellan parterna väl undertecknas. Myndigheternas arbete med att fylla i beräkningsmallen pågick under oktober. Projektgruppen gav stöd till myndigheterna i beräkningsarbetet genom att svara på frågor vid telefonmöten varje vecka och genom att tillhandahålla ett dokument med frågor och svar som alla medverkande kunde nå via webben. Myndigheterna fick även möjlighet att ställa frågor till SSC vi två halvdagsmöten. Myndigheterna presenterade sina beräkningar vid fyra halvdagarsmöten under november. Projektgruppen gjorde en första preliminär sammanställning av resultatet och redovisade huvuddragen för företrädare för Socialdepartemetet och SSC i december. Under januari och februari träffade projektgruppen de medverkande myndigheterna enskilt för en diskussion om resultatet av myndigheternas sammanställningar. Vi diskuterade framför allt gränsdragningen mellan myndigheternas verksamhet och SSC:s tjänsteutbud samt tidpunkter för systembyten. Baserat på erfarenheterna från dessa möten med myndigheterna begärde projektgruppen justering av viss information i mallen i februari. Informationen sammanställdes och diskuterades med myndigheter, SSC och uppdragsgivaren. Projektgruppen genomförde en stickprovskontroll av de inlämnade uppgifterna hos några av de medverkande myndigheterna 11

12 ESV:S UPPDRAG 2.5 Rapportens disposition I kapitel 3 ger vi en beskrivning av framväxten av SSC utifrån ett antal rapporter om koncentrerad administration i statsförvaltningen. I det kapitlet redovisar vi även den effektiviseringspotential som låg till grund för etableringen av SSC. I kapitel 4 redovisar vi metod och genomförandet av kartläggningen. I detta kapitel redovisar vi även faktorer som påverkat studien och resultatet. Kapitel 5 innehåller resultaten från kartläggningen och en redovisning av övriga effektiviseringar som har betydelse för dess resultat. Kapitel 6 innehåller en redovisning av tillkommande kostnader och ett scenario med nytt system för lönehantering I kapitel 7 återfinns vår analys av resultaten och vilka slutsatser som är möjliga att dra utifrån den genomförda studien. I kapitel 8 redovisar vi våra bedömningar av behovet av åtgärder för att driva på utvecklingen mot en mera koncentrerad administration i statsförvaltningen som helhet och inrättandet av SSC. Förslag grundar sig på kartläggningen och iakttagelser som ESV gjort under uppdragets gång samt på ESV:s samlade kompetens inom detta område. 2.6 Medverkande myndigheter Vi genomförde urvalet av myndigheter till kartläggningen i samråd med Regeringskansliet. Följande myndigheter har medverkat: Arbetsförmedlingen Arbetsmiljöverket Domstolsverket Kriminalvården Kustbevakningen Livsmedelsverket Luftfartsverket Lunds universitet (enbart löner) Läkemedelsverket Migrationsverket Naturvårdsverket Skogsstyrelsen Statistiska centralbyrån Styrelsen för internationellt utvecklingssamarbete 12

13 ESV:S UPPDRAG Sveriges meteorologiska och hydrologiska institut Trafikverket Transportstyrelsen Tullverket Örebro universitet (enbart löner) I sammanställningen av resultaten redovisas inte myndigheternas namn på begäran av de medverkande myndigheterna. Avidentifieringen bedöms inte påverka möjligheterna att tolka resultatet av kartläggningen. 13

14 KONCENTRERAD ADMINISTRATION I STATSFÖRVALTNINGEN - FRAMVÄXTEN AV STATENS SERVICECENTER 3 Koncentrerad administration i statsförvaltningen - framväxten av Statens servicecenter I detta kapitel ger vi en sammanfattning av tidigare utredningar om koncentrerad administration fram till och med etableringen av ett statligt servicecenter. 3.1 Generellt om effektivisering genom koncentrerad administration Administrativ effektivisering genom koncentration utgör tema i ett antal rapporter från ESV från 2006 och framåt. Ämnet har också berörts i rapporter från till exempel E-delegationen. I rapporten Effektivare statlig administration (ESV 2006:16) pekade ESV på möjligheten till effektivisering genom mer koncentrerad och myndighetsövergripande hantering av volymtjänster inom det ekonomi- och personaladministrativa området. Det kan ske genom resurssamverkan, Shared Service Center eller utkontraktering (köpa tjänsten). I inspirationsskriften Shared service - koncentrerad administration (ESV 2006:25) studerades ett antal praktikfall där företrädarna för shared-serviceverksamheterna var samstämmiga i att bildandet av Statens servicecenter (SSC) har och kommer att bidra till att stödverksamheten bedrivs mera effektivt och med högre kvalitet än tidigare. I rapporten Gemensamma lösningar för effektivare administration (ESV 2007:33) konstateras att det finns betydande effektiviseringspotentialer i en mer koncentrerad och myndighetsövergripande hantering av volymtjänster inom det ekonomi- och personaladministrativa området. Rapporten pekar även på de ytterligare effektiviseringsmöjligheter som finns inom IT-stödet, primärt genom att samordna den kostsamma processen för systemupphandling, samt på möjligheterna att höja kvaliteten genom hantering av större volymer. I E-delegationens betänkande Strategi för myndigheternas arbete med e-förvaltning från 2009 beskrivs utvecklingen mot koncentration av stödtjänster: 14

15 KONCENTRERAD ADMINISTRATION I STATSFÖRVALTNINGEN - FRAMVÄXTEN AV STATENS SERVICECENTER Den globala trenden att koncentrera administrativa stödtjänster till gemensamma verksamhetsstöd gäller även för Sveriges statsförvaltning. Fokusområden för denna strategiska ansats är Ekonomi- och HR-administration. Föreslagen modell för gemensamma verksamhetsstöd är dock skalbar och kan i framtiden med fördel innefatta även andra funktionella områden. Genom att etablera gemensamma verksamhetsstöd möjliggörs 1. frigörande av medel och resurser till kärnverksamheten, 2. ökad kvalitet i stödverksamheten, samt 3. öppning för flexibel hantering av framtida pensionsavgångar. OECD beskriver i rapporten Value for Money in Government, Sweden 2013 tio områden inom den svenska statliga förvaltningen där regeringen genomfört reformer. Ett av dessa områden är service sharing by agencies med fokus på shared service centres (SSC:s) 6. Av de nio länder som ingick i studien hade sju länder någon form av servicecenter. Länderna använder två olika modeller för att etablera och använda servicecenter top-down-modellen (tvångsanslutning) och bottom-up-modellen (frivillig anslutning). Sverige, Norge och Nederländerna har arbetat efter bottom-upmodellen, medan Österrike, Finland och Danmark har använt top-down-modellen. Kanada har använt en kombination av modellerna. Servicecenter-lösningarna i Danmark, Finland och Sverige beskrivs närmare vad gäller mål, genomförande och resultat. OECD lämnar fyra rekommendationer om shared services till Sveriges regering: Regeringen bör överväga en tydligare top-down-modell för att få fler myndigheter att ansluta sig till servicecenter. Regeringen bör säkerställa att ett departement (Finansdepartementet) ansvarar för finansiering och styrning av SSC, inklusive koordinering av myndighetsdialoger med enskilda myndigheter, där berörda fackdepartement deltar. Potentialen på andra områden bör utredas, t.ex. upphandling och lokaler. För att hitta besparingar även på andra områden, bör regeringen överväga att ta fram centrala standarder för t.ex. kommunikationer och lokaler. 6 Value for Money in Government Sweden 2013, s

16 KONCENTRERAD ADMINISTRATION I STATSFÖRVALTNINGEN - FRAMVÄXTEN AV STATENS SERVICECENTER 3.2 Grundförutsättningar och viktiga framgångsfaktorer vid servicecenteretablering Etableringen av ett servicecenter i statsförvaltningen är en tidskrävande och komplicerad process som kräver tydliga mål och uthållighet i genomförandet. Detta har, tillsammans med ett antal viktiga framgångsfaktorer beskrivits i tidigare rapporter, utredningar och i ESV:s tidigare avrapportering inom ramen för detta uppdrag Stöd och utrymme för utveckling För att nå målen för SSC behöver processen stöd och utrymme för att vidareutvecklas. Myndigheterna behöver stöd i sina analyser och förändringsarbeten. Regeringen behöver underlag och rekommendationer för hur styrningen av SSC kan bli bättre, och hur förutsättningarna för den administrativa effektiviseringen kan bli mer rimliga och realistiska Fokus på statsförvaltningen som helhet ESV:s förslag till ytterligare åtgärder för att öka effektiviteten och minska administrationskostnaderna i statsförvaltningen som helhet liksom för att stödja det fortsatta utvecklingsarbetet med SSC innebär bland annat att regeringens styrning breddas till att omfatta statsförvaltningen som helhet. 8 En viktig utgångspunkt i koordineringen är att se till statens samlade nytta, dvs. att anlägga ett koncerngemensamt perspektiv. Ett sådant perspektiv i genomförandet är av betydelse för att kunna realisera förväntade kostnadsbesparingar Det är myndigheternas ansvar att genomföra effektiviseringar ESV bedömer att det finns goda skäl för en modell som innebär att det är frivilligt för myndigheterna att välja om de vill köpa administrativa tjänster av SSC eller hantera dem på annat sätt. Det finns inget behov av att förordningsreglera anslutningen till SSC. När tjänsterna vid SSC:s tjänster har utvecklats och när verksamheten har stabiliserats kommer det sannolikt att vara ett attraktivt alternativ för myndigheter som ska minska sina administrativa kostnader. 10 I syfte att främja myndigheternas effektivisering av ekonomi- och personaladministration bör regeringen ställa krav på produktivitetsutveckling eller effektiviseringsinsatser som baseras på en myndighetsspecifik nyttoanalys. Enligt E- delegationen bör utgångspunkten vara att myndigheten ska ansluta sig till ett 7 ESV 2014:3 Åtgärder för att stödja administrativ effektivisering i statsförvaltningen som helhet 8 Som ovan 9 SOU 2009:86 Strategi för myndigheternas arbete med e-förvaltning E-delegationen 10 ESV 2014:3 Åtgärder för att stödja administrativ effektivisering i statsförvaltningen som helhet 16

17 KONCENTRERAD ADMINISTRATION I STATSFÖRVALTNINGEN - FRAMVÄXTEN AV STATENS SERVICECENTER gemensamt verksamhetsstöd såvida inte nyttoanalysen visar att det finns särskilda skäl för en alternativ lösning. Sådana särskilda skäl kan vara att myndigheten uppvisar en högre effektivitet och kvalitet genom intern leverans eller befintlig outsourcing Bedömd effektiviseringspotential i samordnade lösningar Potentialen i lösningar med koncentrerad administration har tidigare ( ) beskrivits i ESV:s och E-delegationens rapporter: Analysinstitutet Gartner Group liksom konsultföretaget Accenture bedömer generellt besparingspotentialen till åtminstone procent inom ekonomi- och löneadministration. Delegationen har, med stöd av Accenture AB uppskattat besparingspotentialen för gemensamma administrativa verksamhetsstöd till miljoner kronor per år. Detta motsvarar ungefär 30 procent effektivitetsförbättring av de arbetsuppgifter som föreslås samlas hos sådana verksamhetsstöd. 12 Servicecenterutredningen I servicecenterutredningens betänkande Ett myndighetsgemensamt servicecenter 2011 gjordes tre beräkningar av effektiviseringspotential: En enkel kalkyl baserad på de 26 myndigheter som visat intresse för initiativet. Kalkylen visar en besparing på 55 miljoner kronor per år, vilket motsvarar en genomsnittlig besparing på 33 procent. En kalkyl för staten, där den enkla kalkylen extrapolerats till 133 medelstora och stora myndigheter. Kalkylen visar en potential på 295 miljoner kronor per år. En utvidgad kalkyl som tar hänsyn till en realistisk etablering av servicecentret. Kalkylen baseras på en successiv tillströmning av de 26 beställarmyndigheternas handläggningsvolymer. Kalkylen visar en nuvärdesberäknad besparing på 269 miljoner kronor totalt för perioden 2011 till 2019, med hänsyn taget till antalet nya beställarmyndigheter, uppstartskostnader med mera. 11 SOU 2009:86 Strategi för myndigheternas arbete med e-förvaltning, betänkande av E-delegationen 12 SOU 2009:86 Strategi för myndigheternas arbete med e-förvaltning, betänkande av E-delegationen, avsnitt

18 KONCENTRERAD ADMINISTRATION I STATSFÖRVALTNINGEN - FRAMVÄXTEN AV STATENS SERVICECENTER I utredningen redovisas effektivitetsmål för de tjänster som utredningen föreslår ska tillhandahållas av servicecentret. Effektivitetsmål uttrycks per årsarbetskraft, med undantag för löneadministration där målsättningen uttrycks som hanteringsvolym per månad. De effektivitetsmål som utredningen satt upp för servicecentret är i huvudsak baserade på nuvarande effektivitet inom Skatteverkets verksamhetsstöd. För de tjänster som i dag saknas vid Skatteverkets verksamhetsstöd har utredningen bedömt effektivitetsmål mot bakgrund av erfarenheter från andra verksamhetsstöd och efter samråd med Skatteverket. Enligt regeringens direktiv till utredningen var målet att de anslutande myndigheternas kostnader för de ekonomi- och personaladministrativa tjänster som tillhandahålls av servicecentret ska minska med i genomsnitt 30 procent över en period på tre till fem år, i förhållande till ett uppmätt startläge. 3.4 Utvecklingen i förvaltningen Etableringsprojektets omfattning Etableringen av SSC är ett omfattande projekt med stora risker som kräver styrning och uppföljning i flera dimensioner. Syftet med initiativet är att effektivisera av administrationen i statsförvaltningen som helhet. Det är därför viktigt att uppföljningen av hur initiativet utvecklas även har detta fokus. E-delegationen beskriver i sitt betänkande etableringsprojektet på följande sätt: I huvudsak finns 3 typer av investeringar: 1. övergripande investeringar (detaljering av strategi, genomförandeplan och uppföljning), 2. investeringar i att etablera ett verksamhetsstöd, samt 3. investeringar i att ansluta myndigheter Investeringarna i att ansluta myndigheter inkluderar kostnader både inom kundmyndigheten och inom verksamhetsstödet för att anpassa processer och arbetssätt, kostnader för att anpassa IT-system, samt kostnader för frigörande av personal och nyrekryteringar Utifrån dessa estimat når investeringarna drygt 200 Mkr årligen fram t.o.m Initialt är dock investeringarna lägre. Ungefär en tredjedel av investeringarna är omstruktureringskostnader. 13 Beräkningen omfattar en femårsperiod, från

19 KONCENTRERAD ADMINISTRATION I STATSFÖRVALTNINGEN - FRAMVÄXTEN AV STATENS SERVICECENTER Statens servicecenter idag Sedan starten den 1 juni 2012 har SSC gått från inledningsvis sju kundmyndigheter till 119 kundmyndigheter vid utgången av Den största utvecklingen av antalet kundmyndigheter skedde under 2012 då 93 myndigheter anslöt sig, under 2013 anslöt sig ytterligare 19 myndigheter. I juni 2014 har Statens servicemyndighet 144 kundmyndigheter. SSC hanterade år 2013 löner för 16 procent av de statligt anställda. Målet är att 25 procent av staten (mätt i antalet anställda) ska vara anslutna till SSC år Beställarmyndigheterna köper tjänster från en eller flera av de tre tjänsteområdena: ekonomiadministration, löner och e-handel hade 78 procent av kundmyndigheterna anslutit sig till löne- respektive e-handelstjänster, medan köp av ekonomitjänsterna låg på 43. Under 2013 har SSC arbetat för att öka effektiviteten, kvaliteten och servicen i verksamheten. Man har också genomfört marknadsarbete för att rekrytera nya kundmyndigheter. En ny organisation trädde i kraft den 1 januari Bland annat slogs e-handelstjänster ihop med ekonomiadministrativa tjänster. SSC lämnade 2013 en förstudie till regeringen om myndigheternas efterfrågan på e- tjänster för diarium och arkivering. Slutsatsen var att sådana tjänster skulle kunna generera stora besparingar. För 2013 redovisade SSC ett resultat på -59,0 miljoner kronor. Intäkterna var lägre än planerat. Det berodde på färre nya beställarmyndigheter, framför allt inom lönetjänsterna och för att myndigheterna sköt på vissa köp av e-handelstjänster. SC vidtogs åtgärder under 2013 för att få ekonomin i balans. SSC:s bedömning är att man kommer att uppnå ekonomisk balans för år 2015 och ackumulerad ekonomisk balans år Det är en justering jämfört med tidigare målsättningar. 19

20 KARTLÄGGNINGEN AV MYNDIGHETERNA 4 Kartläggningen av myndigheterna Kartläggningen av de myndigheter som ingick i urvalet ska enligt uppdragsbeskrivningen omfatta effektivitetsnivå, kvalitetsaspekter, kostnader, personalsituation och kompetensförsörjningsfaktorer såsom förestående pensionsavgångar. Den ska kunna användas som underlag till fördjupade analyser av såväl myndigheter som Regeringskansliet. För att få enhetlighet i bedömningen av de olika faktorerna bedömde vi att det var nödvändigt att ta fram en gemensam mall som stöd för arbetet. På det första mötet med myndigheterna presenterades och diskuterades ett förslag till struktur för en sådan mall. Har Ssc effektivare rutiner? Är Ssc billigare? Blir det bättre/lika bra? Vad kostar systemen i dag? När måste vi byta? Vad kostar det att byta? Hur påverkas våra kostnader Har vi/kommer vi att få problem att behålla och utveckla kompetens? Pensionsavgångar Positiva effekter och möjligheter Negativa effekter och risker Annat, t.ex. prioritering av kärnverksamhet Myndigheterna accepterade den föreslagna stukturen och den blev utgångspunkt för den kalkylmall som använts och successivt vidareutvecklats i det fortsatta projektet. I december 2013 slutrapporterade ESV en vägledning till stöd för myndigheternas kalkylarbete som bygger på den framtagna mallen Metod för genomförande av studien Förslag till innehåll, upplägg och ett första utkast till kalkylmall presenterades för medverkande myndigheter i början av september Den uppdaterades och utvecklades löpande i dialog med myndigheterna under september månad, och under oktober genomförde myndigheterna sitt kalkyl- och inventeringsarbete med stöd av 14 Redovisningen består dels av en vägledning Jämförelse av egenregiverksamhet med köp av tjänster från SSC och en beräkningsmall (excel). Vägledningen och mallen finns tillgängliga hos ESV. 20

21 KARTLÄGGNINGEN AV MYNDIGHETERNA ESV. ESV genomförde ett antal seminarier med deltagare från både myndigheter och SSC och bistod via telefonmöten under två eftermiddagar per vecka under en månad. Samtidigt svarade vi med stöd av SSC på närmare 300 frågor om tjänsteinnehåll, processbeskrivningar, ansvar, roller och priser. I början av november slutrapporterade myndigheterna en första version av kalkylerna som ESV sammanställde. Senare under månaden hölls avstämningsmöten med myndigheter, SSC och Regeringskansliet. Vi presenterade även de första preliminära resultaten vid Stora redovisningsdagen i slutet av november. Under december besökte ESV samtliga myndigheter och analyserade och diskuterade deras resultat. Samtalen resulterade i en ytterligare precisering av kalkylerna i februari. Resultatet av arbetet har sedan kommunicerats löpande till alla berörda parter under våren. I början av april förlängdes regeringsuppdraget, med fokus på SSC:s framtida utveckling och volymtillväxt. Efter det har ESV fått in en prisprognos för lönehantering från SSC baserat på nytt lönesystem och antaganden om volymtillväxt. 4.2 Metod för kvalitetssäkring Vi har säkrat kvaliteten i inrapporteringen genom ett antal åtgärder. Ett viktigt mål har varit att få alla att räkna och rapportera på ett likartat sätt. Exempel på aktiviteter för att stärka kvaliteten i arbetet. 1. Projektet har tillämpat ett iterativt arbetssätt där metod och process har tillåtits att utvecklas löpande över tiden. Varje nytt steg har haft som syfte att öka kvaliteten i det tidigare genomförda arbetssteget. På det sättet har fyra iterationer genomförts. 2. Myndigheterna hade en gemensam metod, gemensamma begrepp och ett räkna och analysera. Det uppnådde vi att vi skapade gemensamma mallar med tillhörande muntliga och skriftliga instruktioner samt en vägledning på både övergripande och detaljerad nivå. 3. Vi har skapat delaktighet och engagemang samt transparens i kommunikationen, både individuellt och kollektivt. Närmare 60 personer har varit delaktiga i det löpande arbetet. Rent konkret har detta varit möjligt med hjälp av ett stort antal genomförda seminarier, telefonmöten och en omfattande och lättillgänglig dokumentation via en gemensam webbarbetsplats. 4. Vi har löpande fångat upp alla typer av frågor och osäkerhetsmoment i genomförandet, processat dem snabbt och kommunicerat ut svaren via möten och webb. Totalt har på detta sätt närmare 300 frågor kring tjänsteinnehåll, 21

22 KARTLÄGGNINGEN AV MYNDIGHETERNA prislistor, arbetssätt och processbeskrivningar hanterats. Därutöver har vi hanterat över 100 frågor om gränsdragningar mellan kundmyndigheten och SSC. De handlade framför allt om arbetsmoment samt roller och ansvar och frågorna utreddes på detaljnivå. 5. Vi har genomfört individuella stickprov. 6. Faktagranskning där deltagande myndigheter samt SSC, Finans- och Socialdepartementet samt ESV har haft möjlighet att lämna synpunkter. En mera detaljerad beskrivning av kvalitetssäkringsaktiviteter återfinns i bilaga Omständigheter som påverkat genomförande och resultat Urvalet av myndigheter Då arbetet med kartläggningen varit omfattande för de flesta myndigheterna har vi noterat att vissa myndigheter haft större svårigheter än andra att avsätta den tid som varit nödvändig. Vi har dock i stor utsträckning kunnat hantera detta med hjälp av en mer flexibel tidplan. Uppdraget omfattar ett urval av myndigheter med över 500 anställda vilket också har påverkat utfallet. De flesta stora myndigheter har egen kapacitet och förmåga att uppnå vissa volymfördelar som mindre myndigheter inte har. Resultatet är sannolikt därför inte representativt för myndigheter med färre anställda och lägre volymer Myndigheternas engagemang Engagemanget har varit stort med upp till 60 deltagare från alla nivåer i myndigheternas organisation. I de flesta fall har myndigheten representerats av stabschefer, ekonomichefer eller personalchefer. ESV uppskattar att myndigheterna har prioriterat detta arbete Statens servicecenters engagemang SSC har hanterat ett stort antal frågor från ESV och myndigheterna. Utöver att delta på något seminarium har de även kunnat bistå vid ett antal telefonmöten där myndigheterna deltagit. Myndigheterna har vid några tillfällen utnyttjat möjligheten att kontakta SSC direkt. ESV och SSC:s ledning har även genomfört ett antal gemensamma möten för att stämma av både leveranser i projektet och för att hantera konkreta problemställningar. ESV har observerat att SSC har en pressad arbetssituation och att de periodvis lidit av kapacitetsbrist för att löpande kunna bidra på det sätt ESV hade önskat i 22

23 KARTLÄGGNINGEN AV MYNDIGHETERNA genomförandet av regeringsuppdraget. Till viss har vi kunnat hantera detta genom en mer flexibel tidplanering. 4.4 Möjliga svagheter och osäkerheter i studien ESV har under arbetets gång kontinuerligt varit i kontakt med myndigheterna och SSC för avstämning och diskussion, men uppdragets art gör att det ändå finns osäkerhet i beräkningarna. Att bedöma gränsdragningen av ansvar mellan vad som ingår i SSC-tjänsten och vad som ligger utanför är svårt och tidsödande för myndigheterna. Vi har processat närmare 100 sådana frågor och svar för att stödja myndigheternas. Detta för att så långt det varit möjligt minimera risken för felaktiga beräkningar. Kalkylerna är detaljerade och bygger på de tjänste- och processbeskrivningar som SSC har lämnat, men trots det kan det finnas brister i beräkningarna. Det råder också en viss osäkerhet om hur innehållet i olika priskomponenter ska tolkas. Det har resulterat i att ESV och SSC tillsammans med myndigheterna fått göra en preliminär tolkning av vad som från början var tänkt att ingå i varje priskomponent. 4.5 Beskrivning av format för informationsinsamling En gemensam kalkylmall Kalkylmodellen omfattar både myndighetens egna kostnader som går att relatera till SSC:s tjänsteutbud och faktorer relaterade till administrativa system (nuvarande och vid systembyte). Varje rad i kalkylmodellen och SSC:s prislista utgår från en nomenklatur som har stämts av med myndigheterna, där tolkning av ord och begrepp är fastställda och kommunicerade. En närmare beskrivning av kalkylmallen finns i bilaga Övriga områden som kartlagts Personalfrågor Sammanställningen ska innehålla uppgifter om nuvarande och förväntningar om framtida kompetensbehov, förestående pensioneringar m.m. Övriga faktorer Här har myndigheten fått en möjlighet att analysera, kommentera och redovisa andra faktorer som man anser vara av stor vikt för ett framtida beslut. Inom detta område ingår exempelvis analyser och beskrivningar av hur en anslutning till SSC antas påverka den framtida kvaliteten och effektiviteten i stödverksamheten. 23

24 KARTLÄGGNINGEN AV MYNDIGHETERNA Myndigheterna har ombetts att redovisa både hot och möjligheter och samtidigt uppskatta effekterna av dessa. Effektiviseringar inom lön, EA-, och e-handelsområdet som genomförts de senaste 5 åren Mot bakgrund av de senaste årens ökade effektiviseringstryck ville vi försöka fånga upp vilka effektiviseringar som gjorts på myndigheterna de senaste fem åren. Detta för att kunna göra en rättvis jämförelse av lönsamheten i förhållande till tidigare beräkningar om effektiviseringspotentialen. Myndigheterna fick därför i uppgift att även redovisa detta. 24

25 RESULTAT FRÅN STUDIEN 5 Resultat från studien I detta kapitel redovisar vi det övergripande resultatet från myndigheternas bedömningar och beräkningar av effektivitet, kostnader och andra faktorer som påverkar ett eventuellt beslut att köpa tjänster från SSC. I kapitel 6 ges en mer detaljerad redovisning där vi specialstuderat omställningskostnader, kostnader för systembyten och beställarroll. I vissa sammanställningar saknas värden för myndigheter beroende på att den information som inlämnats var ofullständig. Myndigheternas namn redovisas inte, men avidentifieringen bedöms inte påverka möjligheterna att tolka resultatet av kartläggningen. 5.1 Jämförelse av volymer per årsarbetare De volymjämförelser som vi har kunnat genomföra begränsar sig till lönespecifikationer och leverantörsfakturor. Jämförelserna uttrycks i antal hanterade volymer per årsarbetare (ÅA). Syftet med jämförelserna var att få en uppfattning om ifall de större volymerna som SSC hanterar även ger utslag i en effektivare hantering. Både Försäkringskassans och Skatteverkets interna servicecenter har, innan de blev en del i SSC, följt upp sin verksamhet med motsvarande nyckeltal. Jämförelsen är en viktig faktor i den allmänna bedömningen av om SSC är ett bättre alternativ än egen hantering för den rutin som jämförs. Så länge effektiviteten är högre i SSC så kan högre kostnader inledningsvis accepteras, men på längre sikt bör en mera effektiv hantering leda till lägre totala kostnader för statsförvaltningen som helhet. Jämförelsen mot SSC av volymer enligt upplägget i mallen visade sig dock vara svår att genomföra i praktiken. Det största problemet var att SSC inte hade hunnit etablera mätningar för alla tjänster de hanterar och att de värden som de kunde redovisa var sämre än de värden som tidigare uppmätts i Försäkringskassans och Skatteverkets 25

26 RESULTAT FRÅN STUDIEN interna servicecenter. I rapporten har därför SSC:s värden kompletterats med senare uppmätta värden där man kunnat ta fram sådana. För att få en så objektiv och riktig bedömning som möjligt hade det varit önskvärt att såväl myndigheter som SSC använder utfallsdata från samma tidsperiod som underlag för sina beräkningar. SSC:s värden kommer från 2013 och myndigheternas från Vi bedömer dock att skillnaden i mättidpunkt inte ha någon avgörande betydelse för helhetsbilden Beräkning av antal lönespecifikationer per årsarbetare SSC har från etableringsåret 2012 fram till 2013 gått från till lönespecifikationer/åa vilket överstiger värdena för två tredjedelar av de myndigheter som ingår i kartläggningen. Nivån hos de medverkande myndigheterna påverkas såväl av komplexitet i löneavtal som på graden av egenrapportering (jfr 5.9 Genomförda effektiviseringar hos de myndigheter som medverkat i uppdraget). De höga värden som redovisas av några myndigheter förklarar berörda myndigheter med förhållandevis enkla löneavtal och att rutinerna i hög grad hanteras av verksamheten i stället för av löneavdelningen. En förutsättning för att SSC ska kunna dra fördel av sina växande volymer är att man hanterar sina kundmyndigheter i ett och samma system. Tillsvidare hanterar man lönerna i kundernas egna system, men enligt uppgift planerar man att avropa ett eget lönesystem från ESV:s ramavtal. De beräkningar som SSC själva har gjort pekar på att priserna för kundmyndigheterna skulle sänkas avsevärt när det nya systemet är på plats. (Se avsnitt 6.3 Scenario 1 SSC:s beräkning av nya priser för lönehantering.) Antal lönespecifikationer per årsarbetare och myndighet Varje stapel representerar en myndighet Myndigheter 2012 SC 2013 SC

27 RESULTAT FRÅN STUDIEN Beräkning av antal leverantörsfakturor per årsarbetare SSC hanterar enligt sin årsredovisning för 2013 knappt leverantörsfakturor/åa vilket är mer än för 9 av de 16 myndigheter som beräknat nyckeltalet för Liksom för lönespecifikationer påverkas myndigheternas värden av i vilken utsträckning det stöd som moderna systemlösningar erbjuder (efaktura/e-handel) kan tas tillvara och även av i vilken grad fakturorna hanteras centralt alternativt ute i verksamheten (jfr avsnitt 5.9 Genomförda effektiviseringar hos de myndigheter som medverkat i uppdraget). Antal leverantörsfakturor per årsarbetare och myndighet Varje stapel representerar en myndighet Myndigheter 2012 SC 2013 SC Jämförelser av kostnader i två tidsperspektiv Kostnadsjämförelserna har gjorts med två perspektiv. Den första jämförelsen, avser ett år och omfattar kostnader för operativ hantering. Kostnaden för att köpa tjänster från SSC enligt deras prislista ställs mot kostnaden för hanteringen i den egna organisationen under ett verksamhetsår. Inga kostnader för omställningar, systembyten eller beställarroll finns med. Den andra jämförelsen, 8-årsperspektivet, omfattar en period på åtta år efter att en tänkt beställarrelation till SSC påbörjats. Jämförelsen innehåller alla kostnader som kunnat identifieras under den perioden omräknade till nuvärde SSC:S priser för år 3 förväntas gälla under flera år. SSC:S prissättning antas avspegla förväntade uppstartskostnader. För myndigheten utgår kostnadsberäkningen i ettårsjämförelsen från år

28 RESULTAT FRÅN STUDIEN Observera att ettårsjämförelsen inte är någon lönsamhetsbedömning, utan bara en jämförelse rakt av av kostnaden för hantering i egen regi respektive köp av tjänster enligt SSC:s officiella prislista. Kostnader i ettårsjämförelsen Kostnader för egen hantering avser myndigheternas verkliga kostnader för år Kostnaderna har beräknats enligt den mall som ESV utarbetat och innehåller följande komponenter: Personalkostnader Externa löne- och PA-tjänster Lokaler Systemkostnader Övriga kostnader OH-kostnader (enligt myndighetens kostnadsfördelningsmodell alt. 15 procent) Beräkningen omfattar kostnader för hantering motsvarande den som ingår i SSC:s tjänsteutbud. Kostnaden för köp av tjänster från SSC beräknas som myndigheternas volym multiplicerat med SSC:s pris för respektive tjänst år 3. SSC:s prislista är högre för de första två åren efter anslutning för att täcka in de initialkostnader SSC har för en ny beställarmyndighet. År 3 kan ses som det första normalåret och är det som används i vår jämförelse. Kostnader i 8-årsperspektiv I 8-årsperspektivet ingår alla tänkbara händelser som påverkar kostnadsbilden för de jämförda alternativen (livscykelkalkyl). Samtliga kostnader nuvärdesberäknas. I alternativet egen hantering är komponenterna: Kostnad för hantering enligt föregående avsnitt (år 1-8) Kostnad för anskaffning av nya system (avskrivning under fem år från och med anskaffningsåret) Ökade/minskade systemkostnader efter anskaffning av nya system (från och med året för systembyte till och med år 8) I alternativet köp från SSC är komponenterna: Kostnad för köp av tjänster enligt föregående avsnitt för år 3-8. Värdena för år 1 och 2 är korrigerade uppåt i förhållande till prisnivåerna i prislistan. Tillkommande löpande kostnader för beställarroll m.m. (år 1-8) Tillkommande engångskostnader för övertalig personal och övriga omställningskostnader (år 1) 28

29 RESULTAT FRÅN STUDIEN Beskrivning av vad som ingår i ettårs- respektive åttaårsjämförelsen Grafisk presentation av jämförelserna Den grafiska presentationen i de kommande avsnitten utgår från myndigheternas kostnader för egen hantering och den jämförs med kostnaden för köp från SSC. Den procentuella avvikelsen per myndighet presenteras i ett stapeldiagram. En positiv avvikelse (stapel uppåt) betyder att SSC-alternativet är gynnsamt, en negativ motsatsen. 5.3 Beräkning av kostnader för löneadministration Löneadministration innehåller tjänster för lönehantering, resor och utläggsredovisning, tidredovisning, beslutsskrivning samt tjänstepension Löneadministration i ettårskalkylen I ettårskalkylen ingår enbart kostnader för hantering. I ett verkligt läge skulle SSC - alternativet belastas också med kostnader för beställarroll, men i det här läget bortser vi från det. Utgångspunkten vid bedömning av kostnaderna är att SSC -alternativet bör ha en lägre kostnad för att även kunna täcka kostnader för beställarrollen. Jämförelsen visar att kostnaden för köp av tjänster från SSC är lägre än egen hantering hos en tredjedel av myndigheterna. De stora avvikelser som några myndigheter uppvisar förklarar berörda myndigheter med förhållandevis enkla löneavtal och att rutinerna i hög grad hanteras av verksamheten i stället för av löneavdelningen. 29

30 RESULTAT FRÅN STUDIEN 100% Myndigheternas hanteringskostnader jämfört med SSC:s priser i ettårsjämförelsen + SSC-priser lägre - kostnad egen regi lägre 50% 0% -50% % -150% Löneadministration i ettårskalkylen - Varje stapel representerar en myndighet Löneadministration i 8-årsperspektiv -386% Utöver de kostnadskomponenter som ingår i ettårskalkylen tillkommer i SSCalternativet löpande kostnader för beställarroll och omställningskostnader i form av kostnader för övertalighet, systemkostnader med mera. I alternativet egen regi tillkommer avskrivningar och merkostnader för nya system. Tjänsten löneadministration är lönsam att välja för tre myndigheter. Orsaken till att bilden avviker något från ettårskalkylen är att tillkommande kostnader i SSCalternativet (omställningskostnader och löpande kostnader för beställarroll m.m.) i ett antal fall bedöms bli högre än tillkommande kostnader i alternativet egen hantering (inklusive anskaffning av nya system). De tillkommande kostnaderna är svårare att bedöma än de kostnader för hantering som redovisas i ettårskalkylen. I kapitel 6 Redovisning av tillkommande kostnader, scenario med nytt system för lönehantering redovisas de tillkommande komponenternas andel av den totala kostnaden. 30

31 RESULTAT FRÅN STUDIEN 50% Kostnader för hantering i egen regi jämfört med köp från SSC under en 8-årsperiod + Kostnad för SSC-alternativet lägre - Kostnad för egen regi lägre 0% % -100% -150% Löneadministration i 8-årsperspektiv - Varje stapel representerar en myndighet. 5.4 Beräkning av kostnader för ekonomiadministration Ekonomiadministration innehåller tjänster för redovisning och bokslut, kundfakturering, anläggningsredovisning, tidredovisning och kundtjänst Ekonomiadministration i ettårskalkylen I ettårskalkylen ingår enbart kostnader för hantering. I ett verkligt läge skulle SSCalternativet belastas också med kostnader för beställarroll, men i det här läget bortser vi från det. Utgångspunkten är att SSC-alternativet bör ha lägre kostnad för att även kunna täcka kostnader för beställarrollen. En jämförelse av myndigheternas kostnader för egen hantering med kostnaderna för köp av tjänster från SSC visar att den egna kostnaden är lägre för alla utom för en av de medverkande myndigheterna. I ett fall (stapel 17) belastas kalkylen av en priskomponent som ger orimligt stort utslag som resultat av att den specifika myndigheten har en hantering som den nuvarande prismodellen inte förutsett. 31

32 RESULTAT FRÅN STUDIEN 50% Myndigheternas hanteringskostnader jämfört med SSC:s priser i ettårsjämförelsen + SSC-priser lägre - Kostnad för egen regi 0% -50% % -150% -200% -414% Ekonomiadministration i ettårskalkylen - Varje stapel representerar en myndighet Ekonomiadministration i 8-årsperspektiv Utöver de kostnadskomponenter som ingår i ettårskalkylen tillkommer i SSCalternativet löpande kostnader för beställarroll m.m. och omställningskostnader i form av kostnader för övertalighet, systemkostnader med mera. I alternativet egen regi tillkommer avskrivningar och merkostnader för nya system. Tjänsten ekonomiadministration är endast lönsam för två myndigheter. För bedömning av hur de tillkommande komponenternas påverkar resultatet se kapitel 6 Redovisning av tillkommande kostnader, scenario med nytt system för lönehantering. 32

33 RESULTAT FRÅN STUDIEN 50% 0% -50% Kostnad för hantering avi egen regi jämfört med köp från SSC under en 8-årsperiod + Kostnad för SSC-alternativet lägre - Kostnad för egen regi lägre % -150% -200% Ekonomiadministration i 8-årsperspektiv - Varje stapel representerar en myndighet. 5.5 Beräkning av kostnader för e-handel E-handel innehåller tjänsterna e-beställning inklusive leverantörsanslutning, leverantörsfakturahantering och kundtjänst E-handelstjänster i ettårskalkylen -272% I ettårskalkylen ingår enbart kostnader för hantering. I ett verkligt läge skulle SSCalternativet belastas också med kostnader för beställarroll, men i det här läget bortser vi från det. Utgångspunkten är att SSC-alternativet bör ha lägre kostnad för att även kunna täcka kostnader för beställarrollen. Huvuddelen av de medverkande myndigheterna har redan skaffat sig egna e- handelslösningar och är därför avtalsmässigt bundna till sin egen lösning samtidigt som SSC enligt uppgift inte är beredda att ta över myndigheternas avtal/systemlösningar. Bland de övriga myndigheterna har flera inte kommit i gång med sina e-handelslösningar och har därför svårt att beräkna resursåtgång och kostnader för sin egen hantering. Av dessa skäl har vi valt att bara redovisa utfallet av e-handelstjänsten utan kommentar. 33

34 RESULTAT FRÅN STUDIEN 200% Myndigheternas hanteringskostnader jämfört med SSC:s priser i ettårsjämförelsen + SSC-priser lägre - Kostnad för egen hantering lägre 100% 0% -100% % -300% -400% E-handel i ettårskalkylen - Varje stapel representerar en myndighet E-handelstjänster i 8-årsperspektiv Kostnader för hantering i egen regi jämfört med köp från SSC under en 8-årsperiod + Kostnad för SSC-alternativet lägre - Kostnad för egen regi lägre 100% 50% 0% -50% % -150% -200% -250% -300% E-handel i 8-årsperspektiv - Varje stapel representerar en myndighet. 34

35 RESULTAT FRÅN STUDIEN 5.6 Myndigheternas behov av systembyten Systemkostnaderna ingår som en komponent i kalkylerna ovan, men är av så central betydelse att vi valt att analyserat dem som en enskild faktor. De flesta myndigheter kommer att vara tvungna att byta ett eller flera av sina administrativa system under kalkylperioden och ett systembyte kan för många myndigheter vara en stor utmaning. Tidpunkten för byte av system kan vara en lämplig tidpunkt för att outsourca verksamheten till SSC. De medverkande myndigheterna har uppmanats att ta ställning till när de sannolikt kommer att göra ett systembyte. Sammanställningen nedan beskriver avtalsläget och myndigheternas egen bedömning av tidpunkten för systembyte. Personalsystem Giltighetstiden för ESV:s tidigare ramavtal för personalsystem med CGI, som de flesta av de medverkande myndigheterna använder, löper ut CGI har dock redan under maj månad i år sagt upp sina avtal med ett flertal myndigheter. Ett nytt ramavtal finns på plats och prislistan för ramavtalet har kunnat användas vid beräkningen av kostnaderna för systembyte. Den nya systemleverantören är EVRY HR Solutions och ramavtalet kan avropas fram till år 2019 och sedan användas fram till Bedömda tidpunkter för systembyte 16 : myndigheter myndigheter myndigheter Den beräknade kostnaden för dessa systembyten uppgår till drygt 90 miljoner kronor. 16 Bedömningen gjordes innan CGI sade upp ett antal avtal. 35

36 RESULTAT FRÅN STUDIEN Ekonomisystem I vår kartläggning använder 96 procent av myndigheterna ekonomisystemet Agresso med avtal som i de flesta fall saknar tidsbegränsning. Detta är inte förenligt med lagen om offentlig upphandling (LOU) något som ESV påpekar på sin hemsida samtidigt som myndigheterna uppmanas att tidsbegränsa sina avtal. Nya ramavtal som kan användas för avrop finns på plats sedan 2012 och prislistan för dem har kunnat användas för beräkning av kostnader för ett systembyte. De nya ramavtalsleverantörerna är KMD med en version av SAP och Unit4 Agresso 17. Avtalen kan utnyttjas för avrop fram till 2017 och systemet kan sedan utnyttjas fram till Bedömda tidpunkter för systembyte: myndighet myndighet myndigheter myndigheter myndigheter myndighet Den totala beräknade kostnaden för byte av ekonomisystem uppgår enligt myndigheternas beräkningar till 170 miljoner kronor. E-handelssystem Huvuddelen av de medverkande myndigheterna har nyligen anskaffat nya systemlösningar för hantering av e-handel. Avrop från ramavtalet kan göras fram till 2015 och systemtjänsten kan utnyttjas som längst fram till Därefter måste nya upphandlingar genomföras. Bedömning av tidpunkt för systembyte: myndigheter myndigheter myndighet myndigheter Kostnaden för systembyten uppskattas till 30 miljoner kronor. 17 KMD meddelade den 9 juni i år att de vill dra sig ur ramavtalet 36

37 RESULTAT FRÅN STUDIEN 5.7 Faktorer som kan påverka beslut om Statens servicecenter inom personalområdet I tidigare utredningar har pensionsavgångar och tillgång till kompetens nämnts som en möjlig faktor som kan påverka ett beslut om att köpa tjänster från SSC. Hos de myndigheter som medverkat i uppdraget framkommer inga sådana argument. Myndigheterna anser sig ha en bra åldersspridning hos sin personal och har inga problem med tillgång till kompetens. De myndigheter som deltar i kartläggningen är inte representativa för hela myndighetskollektivet. I mindre myndigheter med få anställda inom löneadministration kan situationen vara en annan. 5.8 Övriga faktorer som kan påverka beslut om Statens servicecenter Det kan finnas andra faktorer än ekonomi som är avgörande eller har betydande påverkan på ett eventuellt beslut om att köpa tjänster från SSC. Frågor om säkerhet och sårbarhet, servicenivå och kvalitet har tagits upp av ett antal myndigheter, i första hand som faktorer som för närvarande talar emot att köpa tjänster av SSC. Service mot den interna organisationen Vissa myndigheter befinner sig i ett läge där man på nytt centraliserar det arbete som tidigare decentraliserats. Syftet är att ge chefer och medarbetare ett effektivt och bra stöd som baserats på kunskap om den specifika myndigheten. Myndigheterna bedömer att det kan bli svårt att tillhandahålla den typen av stöd från SSC. 37

38 RESULTAT FRÅN STUDIEN Kvalitetsfrågor Flera myndigheter upplever att internkontrollen delvis förloras vid en överföring till SSC. Ett exempel på detta är attest av utbetalningar där myndigheterna i dag anser sig ha en mer omfattande kontroll. Att SSC saknar verksamhetskännedom anses kunna bidra till att fler fel begås. Myndigheterna har ofta höga EA-värden efter att i många år fokuserat arbetat med kompetenser, processer och systemstöd och det finns en oro för försämrade EA-värden. Systemlösningar Vissa myndigheter ser en mer komplex systembild framför sig med ett SSCalternativ, där vissa delar av systemen finns på SSC och andra delar på kundmyndigheten. Alla dessa system måste fås att fungera tillsammans samtidigt som flera myndigheter eftersträvar en mer sammanhållen systembild med en minimering av antalet integrationer. Hos några myndigheter är ekonomiadministrationen en starkt integrerad del av verksamhetens styrning. Då krävs det en ekonomimodell och systemuppsättning som är unik för respektive myndighets verksamhet. Man bedömer det som helt orealistiskt att kunna inordna sig i en standardiserad ekonomimodell oberoende av vad lönsamhetskalkylerna visar. Säkerhet och sårbarhet Ansvaret inför regeringen för verksamheten kvarstår, men myndigheterna bedömer att kontrollmöjligheterna blir sämre, eller att kostnaden för kontrollen blir högre. Hos vissa myndigheter finns en osäkert om säkerhetsfrågor kring systemlösningar. 5.9 Genomförda effektiviseringar hos de myndigheter som medverkat i uppdraget För att få underlag för en bedömning av effektiviseringspotentialen hos de medverkande myndigheterna bad vi att få in kompletterande uppgifter om vilka utvecklingsprojekt myndigheterna har genomfört under de senaste åren. 18 Tidigare bedömningar av potential bygger på det läge som rådde för flera år sedan, vilket betyder att effektivitetsprojekt som myndigheterna genomfört de senaste åren kan ha minskat det utrymme för effektivisering som en övergång till en SSC-lösning kan innebära. Nedan redovisar vi en kort sammanfattning av de utvecklingsinsatser som myndigheterna redovisar: 18 Se även Åtgärder för att stödja en ökad administrativ effektivisering i statsförvaltningen som helhet (ESV 2014:3).sid 22 om att myndigheter tagit egna initiativ till effektiviseringar och servicecenter 38

39 RESULTAT FRÅN STUDIEN Fokus på administrativ effektivisering Att det under senare år varit ett fokus på effektivisering av den administrativa verksamheten kan man utläsa av följande citat från myndigheternas beskrivningar: Vi har haft ett stort projekt inom administrationen i syfte att effektivisera det administrativa stödet Processarbete och utbildningsinsatser för kvalitetssäkring Effektiviseringen är integrerad i vårt kontinuerliga kvalitetsarbete. Medverkan i ESV:s referensgrupp Beta med fokus på olika nyckeltal i den administrativa verksamheten inleds Verkets anställda har ökat med ca personer men med oförändrad administrativ personalstyrka Koncentration av rutiner i egna servicecenter Ett annat sätt att effektivisera har varit att föra samman uppgifter som utförts ute i organisationen till ett ställe: I samband med det centraliserades ekonomifunktionen (lön var centraliserad sedan tidigare) vilket medförde en besparing på ca 16 tjänster. Inom ekonomiadministrationen har det inneburit att antalet medarbetare som arbetar med redovisning minskat från 74 årsarbetskrafter 2009 till 47 vid utgången av Inom Personalcenter, löneproduktion, har effektiviseringen inneburit att antalet löneadministratörer minskat från 14 till 6 årsarbetskrafter Egenrapportering Ytterligare ett sätt att effektivisera har varit att ge enskilda anställda och chefer direkt tillgång till det administrativa systemet så att registreringen görs direkt vid källan: Införande av egenrapportering Vi har sedan länge jobbat med självrapportering i lönesystemet vilket medfört att den effektivisering som går att göra där redan är gjord. Den anställde registrerar ersättning för läkemedel och läkarbesök Den anställde registrerar sin friskvårdsersättning Automatisering Det som kanske mest av allt bidragit till en effektivisering är automatisering av rutiner: Införande av E-fakturor Övergång från papper till elektroniska bokföringsorder Bokföringsordrar hanteras helt elektroniskt vilket innebär att de skapas i en digital modul, attesteras i samma attestflöde som leverantörsfakturor. 39

40 RESULTAT FRÅN STUDIEN I och med filinläsning av sjuk- och friskanmälningar i lönesystemet (via anmälan som rings in till Previa) har vi minimerat den manuella hanteringen som tidigare skedde via mail. 40

41 REDOVISNING AV TILLKOMMANDE KOSTNADER, SCENARIO MED NYTT SYSTEM FÖR LÖNEHANTERING 6 Redovisning av tillkommande kostnader, scenario med nytt system för lönehantering I detta kapitel analyserar vi inledningsvis (avsnitt ) resultaten från kapitel 5 där vi har beaktat effekterna av tillkommande omställningskostnader i SSC-alternativet effekterna av tillkommande löpande kostnader i SSC-alternativet effekterna av tillkommande kostnader för nya system i alternativet egen regi om man exkluderar omställningskostnader Grafisk presentation av jämförelserna De bilder som används för att beskriva de tillkommande kostnaderna gäller genomgående för en 8-årsperiod och har följande upplägg: Staplarna är de samma som i den tidigare redovisningen av 8-årsperspektivet per tjänst i kapitel 5och visar på hur mycket kostnaden för köp från SSC avviker från kostnaden för hantering i egen regi. Varje stapel visar den procentuella avvikelsen. En positiv avvikelse (stapel uppåt) visar att SSC-alternativet är lönsamt, en negativ avvikelse (stapel nedåt) motsatsen. De tillkommande kostnadernas andel av kostnaden för hantering i egen regi redovisas som en heldragen linje. En streckad linje anger systemkostnadernas andel av totala omställningskostnader. Därefter (avsnitt 6.3) redovisar vi ett scenario baserat på SSC:s beräkning av nya priser för lönehantering. 41

42 REDOVISNING AV TILLKOMMANDE KOSTNADER, SCENARIO MED NYTT SYSTEM FÖR LÖNEHANTERING 6.1 Sammanställning 1 Effekter av tillkommande omställningskostnader i SSC-alternativet Alternativet att köpa tjänster från SSC belastas i kalkylen av omställningskostnader som består av kostnader för personal, system, utbildning, lokaler med mera. Huvuddelen av kostnaderna, ungefär två tredjedelar är kostnader för övertalig personal. Kostnaden har bedömts olika bland annat beroende på hur de enskilda myndigheterna bedömt möjligheten att ta hand om övertalig personal. Resterande tredjedel är kostnader för att gå över till det nya system som tillhandahålls av SSC inklusive anpassningar av egna system till detta nya system. Övriga kostnader är marginella. Löneadministration 40% 20% 0% -20% -40% -60% -80% -100% -120% -140% -160% Kostnader för hantering i egen regi jämfört med köp från SSC Andel tillkommande löpande kostnader i SSC-alternativet Tillkommande löpande kostnader (beställarroll m.m.)% 42

43 REDOVISNING AV TILLKOMMANDE KOSTNADER, SCENARIO MED NYTT SYSTEM FÖR LÖNEHANTERING Ekonomiadministration 50% 0% -50% -100% Kostnader för hantering i egen regi jämfört med köp från SSC Andel tillkommande lomställningskostnader i SSC-alternativet Tillkommande omställningskostnader % -150% -200% -272% 6.2 Sammanställning 2 Effekter av tillkommande löpande kostnader i SSC-alternativet (beställarrollen) Att köpa tjänster från SSC belastas i 8-årskalkylen av löpande kostnader, främst i form av kostnader förknippade med den beställarroll som krävs för kontakterna med SSC. I beställarrollen ingår alla kontakter mellan kundmyndigheten och SSC. De uppgifter som förväntas ta mest tid i anspråk är att hantera inträffade incidenter, följa upp hur processer och rutiner efterlevs, att lösa problem i det dagliga arbetet samt att förebygga framtida problem. Kostnaden för beställarrollen är svår att bedöma, men vi har diskuterat nivån med de medverkande myndigheterna. Vi har även gjort avstämningar både med befintliga kunder till SSC och med SSC och vi har kommunicerat riktlinjer för beräkningen till myndigheterna. Den inrapporterade kostnaden varierar mellan knappt 10 procent och i ett par enstaka fall över 40 procent. 43

44 REDOVISNING AV TILLKOMMANDE KOSTNADER, SCENARIO MED NYTT SYSTEM FÖR LÖNEHANTERING Löneadministration 40% 20% 0% -20% -40% -60% -80% Kostnader för hantering i egen regi jämfört med köp från SSC Andel tillkommande löpande kostnader i SSC-alternativet Tillkommande löpande kostnader (beställarroll m.m.)% -100% -120% -140% -160% Ekonomiadministration 50% 0% Kostnader för hantering i egen regi jämfört med köp från SSC Andel tillkommande löpande kostnader i SSC alternativet % -100% Tillkommande löpande kostnader (beställarroll m.m.)% -150% -200% -272% 44

45 REDOVISNING AV TILLKOMMANDE KOSTNADER, SCENARIO MED NYTT SYSTEM FÖR LÖNEHANTERING 6.3 Scenario Statens servicecenters beräkning av nya priser för lönehantering SSC kommer under året att avropa nytt lönesystem från ESV:s ramavtal och påbörja implementeringen för befintliga och nya myndigheter. Enlig SSC:s egna beräkningar kommer priserna per lönespecifikation då att kunna utvecklas på följande sätt: Upp till löner, i dag cirka kr löner 70 kr löner 63 kr löner 57 kr Om priser för löner på 70 kr per lön tillämpas (SSC hanterar i dag cirka löner) ser jämförelsen av kostnader för egen hantering med köp från SSC ut på följande sätt: Staplarna i bilden nedan bygger på den tidigare redovisade ettårskalkylen för löneadministration. Den streckade linjen motsvarar resultatet från jämförelsen i nuläget och staplarna motsvarar kostnadsbilden efter en prissänkning med 30 procent. Positiva värden betyder att SSC-alternativet är billigare än egen hantering, negativa värden visar på motsatsen. 80% 60% 40% 20% 0% -20% -40% -60% -80% -100% Myndigheternas hanteringskostnader jämfört med SSC:s priser i ettårsjämförelsen + SSC-priser lägre - kostnad för egen hantering lägre %/-281% Med ursprungligt pris Löneadministration i ettårskalkylen prissänkning från 100 kr till 70 kr per lönespecifikation - Varje stapel representerar en myndighet. 45

46 REDOVISNING AV TILLKOMMANDE KOSTNADER, SCENARIO MED NYTT SYSTEM FÖR LÖNEHANTERING I den tidigare redovisade kostnadsjämförelsen mellan egen hantering och köp från SSC hade SSC en lägre kostnad än sex av myndigheterna. Med nya priser blir det i stället lägre priser för 12 myndigheter. (Prisreduktionen har tillämpats endast för priset per lönespecifikation, inte för reseadministration, beslutsskrivning med mera). 46

47 ANALYS OCH SLUTSATSER 7 Analys och slutsatser 7.1 Utgångsläge för jämförelserna Tidigare bedömd effektiviseringspotential Enligt de utredningar som vi redovisat tidigare i rapporten bedömdes besparingspotentialen generellt till procent inom ekonomi och löneadministration. I servicecenterutredningen gjordes en beräkning baserad på uppgifter från 26 myndigheter som visade på en besparingspotential på 33 procent. Genomförda effektiviseringar hos medverkande myndigheter påverkar effektiviseringspotentialen I avsnitt 5.9 Genomförda effektiviseringar hos de myndigheter som medverkat i uppdraget, har vi sammanställt de effektiviseringar av administrationen som de medverkande myndigheterna har genomfört de senaste åren. Flera myndigheter har genomfört omfattande effektiviseringsprojekt, andra har krav på årliga besparingar som även effektueras och följs upp. Det finns exempelvis en myndighet som på kort tid, i samarbete med andra myndigheter, minskat sina kostnader med 15 procent och som har planer på ytterligare besparingar i samma omfattning. Ett annat exempel visar på utvecklingen av antalet hanterade löner per årsarbetare från 400 år 2009 till 700 år Utan att kunna precisera ett värde i procent bedömer vi att effektiviseringspotentialen hos många av de myndigheter som medverkat i utredningen inte längre ligger på nivån 30 procent, utan väsentligt lägre. Avgränsningen av tjänsteinnehåll i beräkningarna påverkar utfallet När vi jämför myndigheternas kostnader för egen hantering med köp från Statens servicecenter (SSC) bygger jämförelserna på beräkningar av det som framgår av SSC:s prislistor, process- och tjänstebeskrivningar, kompletterat med ett stort antal frågor och svar. Det som inte finns med i beskrivningarna ingår inte i jämförelsen, varken som kostnad för egen hantering eller kostnad för köp från SSC. I de underlag vi sett från tidigare utredningar verkar beräkningarna vara mer schablonmässigt genomförda, där huvuddelen av den hantering som utförs på en personal- och ekonomiavdelning beaktas i kalkylen. Enligt vårt sätt att räkna motsvarade tjänster som ingår i SSC:s prislista 65 procent av en löneavdelnings rutiner och 53 procent av en ekonomiavdelnings rutiner. Resterande del av rutinerna ingår inte i kalkylen (gränsdragningen av vad som ingår och inte ingår har stämts av med SSC). De olika utgångspunkterna för beräkningarna är sannolikt en av orsakerna till skillnader utfallet. 47

48 ANALYS OCH SLUTSATSER 7.2 Slutsatser av jämförelserna av effektivitet och kostnader Generellt om jämförelserna När vi jämför SSC:s priser med myndigheternas kostnader för egen hantering ser vi inte den effektiviseringspotential som tidigare utredningar ger vid handen. För löneadministration är hanteringen i myndigheten billigare än köp av motsvarande tjänst från SSC i två tredjedelar av fallen, för ekonomiadministration endast i ett av fallen. I ettårsjämförelsen är det viktigt att notera att den bara visar på kostnaden för hantering av rutinen - kostnaden för beställarroll finns inte med i jämförelsen. Jämförelse av hanterade volymer per årsarbetare ger en fördelaktigare bild av SSC. Trots att hanteringsvolymerna inte avspeglar tjänsterna som helhet (speciellt inte leverantörsfakturor som bara är en liten del av hela ekonomitjänsten) så ger det en bild av att SSC har en god effektivitet i hanteringen. En kärnfråga, som vi inte lyckats klarlägga, är hur priserna för SSC:s olika tjänstekomponenter är beräknade. Vilken volymutveckling baserar de sig på, vilka uppstarts- och omställningskostnader belastar kalkylen med mera? Vissa prisparametrar ger väldigt stora utslag för några myndigheter vilket tyder på att prismodellen inte är anpassad för verksamheter med olika hantering (till exempel prisparametern omslutning/förvaltningskostnader inom ekonomiadministration). Det finns också tecken som tyder på att den redovisade prislistan inte alltid kommer till praktisk tillämpning i enskilda kundavtal, vilket skapar osäkerhet hos myndigheterna. Vi bedömer att det pågående arbetet med översyn av prismodell och prisnivåer är av stor betydelse för SSC:s fortsatta utveckling. De effektiviseringsprojekt som myndigheterna genomfört under senare år visar på att det finns en avsevärd effektiviseringsmöjlighet i att kunna ta vara på de möjligheter moderna systemstöd erbjuder. Det handlar till exempel om automatisering av rutiner och registrering av händelser vid källan (egenrapportering) i stället för i den administrativa verksamheten. De myndigheter som kommit längst ligger i många fall steget före SSC. Det är därför av stor betydelse att SSC får möjlighet att fullt ut implementera effektiva rutiner med stöd av moderna egna system. Ett exempel på effekten av en sådan effektivisering är SSC:s prisberäkning av löner i det nya lönesystemet, där priserna redan efter en liten volymökning kan sänkas med 30 procent (Se avsnitt 6.3). 48

49 ANALYS OCH SLUTSATSER Löneadministration Jämförelsen av volymer är en viktig faktor i den allmänna bedömningen av var hanteringen av en viss rutin sköts mest effektivt. Så länge som den hanterade volymen per årsarbetare är högre i SSC så kan man acceptera att kostnaderna under en inledande period är högre, till exempel beroende på skevheter i prissättningen eller osäkerhet i beräkningen av myndigheternas egna kostnader. Antalet hanterade lönespecifikationer per ÅA är i SSC 9 500, vilket är bättre än för två tredjedelar av de medverkande myndigheterna. Kostnadsjämförelsen i ettårskalkylen ger ungefär samma resultat. För att tjänsten ska vara lönsam för myndigheten krävs dock att skillnaden i kostnad är så stor att den täcker in den tillkommande löpande kostnaden för bland annat beställarrollen. Därutöver behöver varje myndighet ställa kostnaden för ett eget systembyte mot de engångskostnader som uppstår vid övergång till SSC, vilket görs i 8-årskalkylen. I 8-årskalkylen är lönetjänsten i dagsläget bara lönsam för tre myndigheter. Skälet till detta är att kombinationen tillkommande löpande kostnader (beställarroll) och omställningskostnader (övertalighet och systemkostnader vid byte till SSC) i flera fall väger tyngre än kostnaden för ett eget systembyte. Av diagrammen i kapitel 6 framgår att beställarrollen väger tyngst och sannolikt i de flesta fall är det som får kalkylen att väga över. Givet att kostnaden för beställarrollen är rätt skattad krävs det en större skillnad mellan kostnaden i hantering mellan de två alternativen än det som framgår av ettårsjämförelsen. Den möjligheten verkar uppstå i de prisprognoser som SSC gjort i anslutning till införande av nytt systemstöd (se nedan). SSC kan ytterligare förbättra sin lönehantering med nytt systemstöd SSC hanterar i dag kundmyndigheternas löner i kundernas egna system, men kommer under året att skaffa ett eget system med stöd av ESV:s ramavtal. Ett eget lönesystem kommer att ge betydande möjligheter till ytterligare effektiviseringar. Samtidigt kommer det att krävas avsevärda utvecklingsinsatser för att implementera det nya systemet, etablera rutiner och föra över befintliga kunder till den nya miljön. Det utrymme för prissänkning som SSC kalkylerat skulle göra lönetjänsten lönsam och attraktiv för många av de myndigheter som medverkat i uppdraget. Staten tjänar på att byta lönesystem på ett ställe - i SSC i stället för hos myndigheterna De flesta myndigheters avtal för lönesystem går ut 2015 eller 2016, vilket ger SSC en möjlighet att erbjuda sin lönetjänst som alternativ till ett tidskrävande och kostsamt 49

50 ANALYS OCH SLUTSATSER systembyte. Av de medverkande myndigheterna har 16 bedömt att de måste byta sitt lönesystem under kalkylperioden till en bedömd kostnad av 70 miljoner kronor. Om kostnaderna för systembyte bedöms för sig, så finns det en stor besparingspotential i att systembytet görs på ett ställe i förhållande till att alla byter till ett eget lönesystem. Det finns en outnyttjad effektiviseringspotential hos de myndigheter som ännu inte genomfört effektiviseringsprojekt Inom löneadministration ligger effektiviseringspotentialen dels i att ta vara på stordriftsfördelar genom SSC, dels i att dra nytta av de effektiviseringsmöjligheter som moderna systemstöd ger. Moderna systemstöd erbjuder möjlighet till egenrapportering, det vill säga att data registreras vid källan av medarbetarna själva, utan att gå omvägen via en administratör. Orsaken till de goda värden som flera av de medverkande myndigheterna redovisar, ligger i att de redan har genomfört sådana förändringar. För mindre och mellanstora myndigheter kan SSC vara en förutsättning för en omställning till mera effektiva rutiner som tar tillvara möjligheterna i moderna systemstöd Ekonomiadministration Antalet hanterade leverantörsfakturor per ÅA är i SSC , vilket är fler än för hälften av de medverkande myndigheterna. Jämförelserna av kostnader i ettårskalkylen ger dock en annan bild, vilket beror på att kostnaden för hantering av leverantörsfakturor bara är en komponent bland flera inom ekonomiadministration. I ettårsjämförelsen är de flesta myndigheters egna kostnader för hantering lägre än kostnaden för att köpa tjänsten. Innehållet i ekonomitjänsten behöver ses över Det kan också vara så att den tjänst som definierats för ekonomiadministration inte är rätt avvägd. Fördelningen av myndigheternas ekonomitjänster mellan det som motsvarar SSC:s tjänsteutbud och det som myndigheten fortsatt måste ta hand om antyder detta. Enligt myndigheternas beräkningar blir nästan hälften av medarbetarna på myndigheternas ekonomiavdelningar kvar för att ta hand om arbetsuppgifter som inte ingår i SSC:s tjänsteerbjudande. Det behöver göras en översyn av tjänsten eller ett förtydligande om vad som ingår för att den ska förstås, uppskattas och bedömas på ett rättvisande sätt av myndigheterna. SSC kan förbättra sin ekonomihantering med nytt systemstöd Liksom för löner hanterar SSC i dag även kundmyndigheternas ekonomirutiner i deras egna system. Ett eget ekonomisystem skulle ge möjlighet till en mera effektiv 50

51 ANALYS OCH SLUTSATSER hantering. Investering i ett eget ekonomisystem för SSC behöver göras samtidigt som den ovan nämnda översynen av innehåll i ekonomitjänsten. Staten tjänar på att byta ekonomisystem på ett ställe - i SSC i stället för hos myndigheterna Avtalsläget för ekonomisystem är mera oklart än för lönesystemet. De flesta myndigheterna har avtal som saknar tidsbegränsning och därför inte längre är giltiga enligt lagen om offentlig upphandling (LOU). Av de medverkande myndigheterna anger 13 att de avser byta ekonomisystem under kalkylperioden, huvuddelen under perioden Den totala kostnaden för systembytet har beräknats till 170 miljoner kronor. På samma sätt som för personalsystem finns det även här en stor besparingspotential för staten som helhet i att systembytet görs på ett ställe i förhållande till att alla byter till ett eget nytt ekonomisystem. Det finns en outnyttjad effektiviseringspotential hos de myndigheter som ännu inte genomfört effektiviseringsprojekt Inom ekonomiadministration ligger effektiviseringspotentialen, liksom för löneadministration, dels i att ta vara på stordriftsfördelar genom SSC, dels i att dra nytta av de effektiviseringsmöjligheter som moderna systemstöd ger. Moderna systemstöd inom ekonomiadministration erbjuder möjlighet till automatiserade rutiner i en helt annan omfattning än det som tillämpas av huvuddelen av myndigheterna i dag. Större myndigheter som målmedvetet jobbat med att effektivisera sin ekonomiadministration har tagit vara på de möjligheter som systemstöden ger och kan tjäna som förebild för såväl SSC som andra myndigheter. När SSC fått ett nytt systemstöd med sådana rutiner på plats kan de erbjuda andra, även mindre myndigheter tillgång till effektiva automatiserade rutiner E-handel Av de medverkande myndigheterna har huvuddelen nyligen skaffat egna e- handelslösningar vilket gör att möjligheten att gå över till SSC är begränsad. Vi har inte utrett möjligheten för SSC att ta över dessa myndigheters avtal. För SSC är det naturliga att primärt rikta sina ansträngningar mot myndigheter som ännu inte skaffat e-handelslösningar. 7.3 Analys av personalsituation och kompetensförsörjningsfaktorer I sammanställningen av myndigheternas beskrivningar av personalsituationen framkommer inga problem med pensionsavgångar eller kompetenförsörjning, vilket 51

52 ANALYS OCH SLUTSATSER kan beror på att de myndigheter som ingår i kartläggningen är relativt stora myndigheter. I mindre myndigheter torde dessa faktorer ha större betydelse. 7.4 Analys av övriga faktorer Utöver ekonomi- och personalsituationen finns andra faktorer som myndigheterna bedömer har påverkan på ett eventuellt beslut om att köpa tjänster från SSC. Det är faktorer som det råder mer osäkerhet om hur de kan hanteras av SSC och hur dessa risker ska värderas. De tyngsta argumenten emot att köpa tjänster från SSC som myndigheterna har framfört handlar om krav på it-säkerhet och hantering av personaluppgifter med sekretess från myndigheter med höga säkerhetskrav. Många pekar också på osäkerhet om hur internkontrollen kommer att fungera i den nya miljön och på tidsaspekten vid bokslut och lönekörningar där snabba rutiner är av vikt. Några myndigheter pekar i stället på möjligheterna som öppnar sig vid en anslutning till SSC. De värdesätter att slippa lägga kraft på upphandlingar och uppgraderingar av ekonomi- och lönesystem och ser möjlighet att få stöd för fortsatt utveckling och effektivisering av processer och resursutnyttjande. 7.5 Vid myndighetsbeslut om Statens servicecenter använd ESV:s metodstöd för enhetlig bedömning av stödverksamheten Myndighetsförordningen (2007:515) anger att ledningen för myndigheten ansvarar inför regeringen för att verksamheten bedrivs effektivt, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. Det är utgångspunkten för att pröva om myndighetens administration ska bedrivas i egen regi eller av någon annan part. Av förordningen framgår också att myndigheten ska verka för att genom samarbete ta tillvara de fördelar som kan vinnas för enskilda myndigheter samt för staten som helhet. För att kunna göra den bedömningen krävs ett beslutsunderlag som syftar till att: vägleda myndigheter inför beslut om att köpa tjänster från det gemensamma servicecentret eller att fortsätta i egen regi, stimulera till en dialog mellan det myndighetsgemensamma servicecentret och beställande myndighet, beskriva nödvändiga investeringar och kostnader för att kunna realisera nyttor och kostnadsbesparingar, möjliggöra jämförelse, mellan olika effektiviseringsinitiativ som ledningen överväger. 52

53 ANALYS OCH SLUTSATSER Process för att ta fram ett beslutsunderlag Processen fram till ett slutligt ställningstagande till om myndigheten ska köpa servicecentrets tjänster genomförs normalt i flera steg. Det kan vara ett resultat av regeringens styrning i till exempel myndighetsdialogen eller regleringsbrev, som gör att myndigheten väljer att pröva frågan. Vissa indikationer och bedömningar kan också leda fram till att någon ges i uppdrag att ta fram ett strukturerat och fullständigt beslutsunderlag. Jämförelser med de avgifter som servicecentret tar för olika tjänster, nyckeltalsjämförelser, kontakter eller mer ingående benchmarking med andra myndigheter kan ha indikerat besparingspotentialer. Även strategiska överväganden om att i ökad utsträckning använda externa leverantörer samt förestående pensionsavgångar kan vara viktiga utgångspunkter för ett beslut om att ta fram ett beslutsunderlag. När ett sådant uppdrag har getts kan arbetet därefter drivas med en stegvis ökad ambitionsnivå och preciseringsgrad. I en första fas kan ofta myndigheten göra merparten av arbetet på egen hand med begränsad medverkan från SSC. Beroende på förutsättningarna i det enskilda fallet kan servicecentrets medverkan behöva öka för att klargöra alla detaljerade förutsättningar. Innan SSC åtar sig att gå in i ett mer omfattande gemensamt förstudiearbete, kan servicecentret komma att ställa krav på en tydlig avsiktsförklaring från den berörda myndigheten. Det kan därför vara lämpligt att lägga in en brytpunkt för ett sådant ställningstagande. Därefter fortsätter arbetet tillsammans med SSC och utmynnar i ett avtal mellan den myndighet som ska köpa tjänster och SSC. De vägledningar som ESV tagit fram ger en struktur för arbetet. De kan tillämpas även om processen mot ett slutligt ställningstagande genomförs stegvis med en successivt ökande ambitionsnivå och precision. Vägledningarna ger ett stöd så att inte någon principiellt viktig aspekt förbises oavsett om underlaget används för ett preliminärt eller ett slutligt ställningstagande. Den här analysen Den analys som ESV gjort tillsammans med myndigheterna i detta uppdrag är inte ett komplett beslutsunderlag. Tanken är att den ska kunna användas av såväl myndigheter som Regeringskansliet som underlag till fördjupade analyser. Den som vill utarbeta ett komplett beslutsunderlag hänvisar vi till dokumentet Metodstöd för enhetlig bedömning av stödverksamheten (ESV 2011:3) och vägledningen Jämförelse av egenregiverksamhet med köp av tjänster från SSC som innehåller beräkningsmall med beskrivningar. 53

54 ESV:S FÖRSLAG TILL YTTERLIGARE ÅTGÄRDER 8 ESV:s förslag till ytterligare åtgärder I rapporten ESV 2014:3, Åtgärder för att stödja en ökad administrativ effektivisering i statsförvaltningen som helhet lämnade ESV flera förslag för att öka effektiviteten och minska administrationskostnaderna i statsförvaltningen som helhet liksom för att stödja det fortsatta utvecklingsarbetet med SSC. Förutom förslagen till åtgärder i ESV 2014:3 lämnar vi här förslag till ytterligare åtgärder för att stödja det fortsatta utvecklingsarbetet. ESV anser att en viktig förutsättning för att SSC:s fortsatta utveckling ska bli gynnsam är att SSC ges tids- och resursmässiga förutsättningar att få egna systemlösningar på plats. För lönetjänsten ligger en sådan lösning nära i tiden medan det för ekonomitjänsten ligger längre bort. ESV anser att regeringen bör underlätta för SSC att avropa eller upphandla systemstöd inom sina tjänsteområden. SSC arbetar enligt uppgift för närvarande med att ta fram en ny modell för prissättning. Det är ett arbete som ESV välkomnar. Enligt vår uppfattning är det angeläget att den nya prislistan är begriplig, transparent och stabil samt lever upp till avgiftsförordningens krav. 19 SSC:s utvecklingsarbete bör även omfatta en översyn av sitt tjänsteutbud inom det ekonomiadministrativa området med en utveckling av tjänsteinnehållet så att myndigheterna förstår och kan se ekonomiska och kvalitetsmässiga fördelar med tjänsten. ESV anser att ovan nämnda åtgärder tillsammans med det faktum att huvuddelen av myndigheterna står inför byte av såväl löne- som ekonomisystem är en viktig drivkraft för att välfungerande, rätt prissatta tjänster ska efterfrågas av ett stort antal myndigheter. ESV bedömer att det finns goda skäl för en modell som innebär att det är frivilligt för myndigheterna att välja om de vill köpa administrativa tjänster av SSC eller hantera dem på annat sätt. Vi har samtidigt föreslagit att regeringen bör öka trycket på myndigheternas effektiviseringsarbete och föreslår att regeringen formulerar mål för varje förvaltningsmyndighets arbete med att effektivisera sin administration. ESV anser mot den bakgrunden att regeringen bör föra en kontinuerlig dialog med myndigheterna för att klarlägga vilka myndigheter som överväger att köpa 19 Principer som även Servicecenterutredningen (SOU 2011:38) anförde: Prislistan ska i grunden vara lika för alla och göra det tydligt för kundmyndigheterna vad de får och till vilket pris, 54

55 ESV:S FÖRSLAG TILL YTTERLIGARE ÅTGÄRDER administrativa tjänster av SSC när rätt förutsättningar föreligger. Detta för att göra det möjligt att upprätta en plan för volymtillväxt som tar hänsyn till både SSC:s mottagningskapacitet och till myndigheternas beredskap. I första hand bör planen avse köp av SSC:s löneadministrativa tjänster. För att säkerställa att myndighetsledningen kan ta sitt verksamhetsansvar ska dock beslutet om anslutning fattas av myndigheten och inte av regeringen. Regeringen bör även fortsättningsvis i direktiven till organisationsutredningar ge utredaren i uppdrag att utreda om den nya myndigheten ska köpa tjänster från SSC eller om det är lönsammare för staten som helhet att myndigheten avstår. ESV menar att SSC:s uppgifter och inriktning bör ta sikte på att effektivisera administrationen för staten som helhet och att regeringen bör slå fast detta i SSC:s instruktion. ESV har därför föreslagit att regeringen tydliggör att SSC genom sin verksamhet ska bidra till ett effektivare administrativt stöd i statsförvaltningen som helhet och att uppgiften bör framgå av SSC:s instruktion. ESV föreslog också en ny ledningsform för SSC. ESV anser alltjämt att det finns skäl att utveckla formerna för myndigheternas inflytande över SSC:s fortsatta inriktning och utveckling utöver de former för bilateral samverkan och dialog som redan är etablerade. ESV ser i detta sammanhang ett behov av att SSC utvecklar och förstärker sin kommunikation med statsförvaltningen i dess helhet. Det kan till exempel handla om att ta fram ett stödpaket för de myndigheter som överväger eller har beslutat att köpa tjänster från SSC. Vad gäller SSC:s ekonomi och finansiering föreslog ESV att riksdagen borde anvisa och regeringen tilldela SSC anslag för att finansiera de kostnader som inte relaterar till verksamheten inom myndigheten SSC. Detta för att kostnaderna för tjänsterna närmare ska överensstämma med avgiften. ESV lämnade även ett förslag om att villkoret för när SSC ska uppnå full kostnadstäckning omprövas och förlängs ytterligare. Avslutningsvis är det ESV:s förhoppning att vi med denna rapport (inklusive vägledning med tillhörande mallar som ESV tagit fram för genomförandet av deluppdrag 3) tillsammans med det utvecklingsarbetet som pågår inom SSC, bidrar till ett ökat kostnadsmedvetande inom myndigheterna och ett fortsatt intresse för effektiviseringar och minskade administrationskostnader både på myndigheterna och i staten. 55

56 BILAGA 1 - UPPDRAGET Bilaga 1 - Uppdraget 56

57 BILAGA 1 - UPPDRAGET 57

58 58 BILAGA 1 - UPPDRAGET

59 BILAGA 1 - UPPDRAGET 59

60 60 BILAGA 1 - UPPDRAGET