Regeringsuppdrag. Rapport Åtgärder för att stödja en ökad administrativ effektivisering i statsförvaltningen som helhet ESV 2014:3

Transkript

1 Regeringsuppdrag Rapport Åtgärder för att stödja en ökad administrativ effektivisering i statsförvaltningen som helhet ESV 2014:3

2 ESV:s rapporter innehåller regeringsuppdrag, uppdrag från myndigheter och andra instanser eller egeninitierade utredningar. Publikationen kan laddas ner som pdf-fil eller beställas från Datum: Dnr: /2013 ESV-nr: 2014:3 Copyright: ESV Rapportansvarig: Christine Annemalm

3 FÖRORD Förord I denna rapport redovisar Ekonomistyrningsverket deluppdrag fyra i regeringens uppdrag att stödja det fortsatta utvecklingsarbetet med Statens servicecenter ( S2013/3452/SFÖ (delvis)). Generaldirektör Mats Wikström har beslutat om rapporten. Expert Christine Annemalm har varit föredragande. Uppdraget har genomförts av en projektgrupp bestående av chefsjurist Anna Ahlgren, experterna Christine Annemalm (projektledare) och Nils Eklund samt utredare Ellen Rova och praktikant Linn Boström. I den slutgiltiga handläggningen har också avdelningschef Eva Lindblom deltagit. 3

4 INNEHÅLL Innehåll Förord Sammanfattning Författningsförslag Inledning Uppdraget Hur vi har genomfört uppdraget Underlag Disposition Förvaltningspolitiska utgångspunkter Effektivitet genom samverkan och samordning Balans mellan förändringstryck och incitament för effektiviseringar Statens servicecenter Servicecenterutredningen Utredningen föreslog en avgiftsfinansierad beställar- utförarmodell Servicecenterutredningen föreslog en styrelsemyndighet Remissinstanserna om Servicecenterutredningens förslag Regeringen inrättar Statens servicecenter Regeringens instruktion till Statens servicecenter Beställar- utförarrelationen dokumenteras i en överenskommelse Något om överenskommelsernas juridiska status Regeringens mål för Statens servicecenter Statens servicecenters prismodell Statens servicecenters ekonomiska utveckling Om nya beställarmyndigheter Regeringen puffar på myndigheter och organisationskommittéer Om e-fakturor och e-beställningar Kravet på elektroniska beställningar gäller nästan alla Effektivisering i teorin och praktiken Statsförvaltningen som helhet Effektivitetsteorin Praktiken Statens servicecenter Effektivisering enskilt och i samverkan Analys av begrepp och möjligheter Koncentration Standardisering Automatisering Avgift, kvalitet och anslutningstakt ESV:s förslag till ytterligare åtgärder Det finns inget behov av att förordningsreglera anslutningen till Statens servicecenter Regeringen bör öka det yttre trycket Statens servicecenters ekonomiska och verksamhetsmässiga förutsättningar

5 INNEHÅLL En servicemyndighet för att effektivisera administrationen i statsförvaltningen som helhet 52 En servicemyndighet för att effektivisera administrationen i statsförvaltningen som helhet incitament Författningskommentarer till förslag till ändringar i förordningen (2012:208) med instruktion för Statens servicecenter Bilaga 1 Kort om tillämpningen av upphandlingsreglerna Bilaga 2 Servicecenter i Norden Bilaga 3 Uppdraget

6 SAMMANFATTNING 1 Sammanfattning I rapporten redovisar Ekonomistyrningsverket (ESV) sina bedömningar av behovet om ytterligare åtgärder för att statsförvaltningens utveckling mot en mer koncentrerad, standardiserad och automatiserad administration ska ge avsedd effekt när det gäller högre effektivitet, jämnare kvalitet och minskade kostnader för staten som helhet. ESV analyserar fördelar och nackdelar med en starkare styrning och samordning av anslutningen av myndigheter till Statens servicecenter. ESV redovisar också sin bedömning av behovet av förordningsreglering jämfört med hur andra administrativa åtgärder som e-fakturor och e-beställningar har reglerats. För att nå målen för Statens servicecenter behöver processen stöd och utrymme för att vidareutvecklas. Myndigheterna behöver stöd i sina analyser och förändringsarbeten. Regeringen behöver underlag och rekommendationer för hur styrningen av Statens servicecenter kan bli bättre, och hur förutsättningarna för den administrativa effektiviseringen kan bli mer rimliga och realistiska. ESV:s förslag till ytterligare åtgärder för att öka effektiviteten och minska administrationskostnaderna i statsförvaltningen som helhet liksom för att stödja det fortsatta utvecklingsarbetet med Statens servicecenter innebär bland annat att regeringens styrning breddas till att omfatta statsförvaltningen som helhet. ESV bedömer att det finns goda skäl för en modell som innebär att det är frivilligt för myndigheterna att välja om de vill köpa administrativa tjänster av Statens servicecenter eller hantera dem på annat sätt. Det finns inget behov av att förordningsreglera anslutningen till Statens servicecenter. När tjänsterna vid Statens servicecenters tjänster har utvecklats och när verksamheten har stabiliserats kommer det sannolikt att vara ett attraktivt alternativ för myndigheter som ska minska sina administrativa kostnader. ESV anser att regeringen bör öka det yttre trycket avseende myndigheternas effektiviseringsarbete och föreslår att regeringen formulerar mål för varje förvaltningsmyndighets arbete med att effektivisera sin administration. ESV anser vidare att riksdagen ska anvisa och regeringen tilldela Statens servicecenter anslag för att finansiera de kostnader som inte relaterar till verksamheten inom myndigheten Statens servicecenter, detta för att kostnaderna för tjänsterna närmare ska överensstämma med avgiften. ESV lämnar även ett förslag om att villkoret för när Statens servicecenter ska uppnå full kostnadstäckning omprövas och förlängs ytterligare. 6

7 SAMMANFATTNING ESV menar att Statens servicecenters uppgifter och inriktning bör ta sikte på att effektivisera administrationen för staten som helhet och att regeringen bör slå fast detta i Statens servicecenters instruktion. ESV föreslår att regeringen tydliggör Statens servicecenters uppgift att genom sin verksamhet bidra till ett effektivare administrativt stöd i statsförvaltningen som helhet och att uppgiften bör framgå av instruktionens inledande paragraf. ESV föreslår att regeringen beslutar om en ny ledningsform för Statens servicecenter som innebär att myndigheten leds av ett kollegium. Cheferna för beställarmyndigheterna är ledamöter i kollegiet. Förslaget innebär vidare att Statens servicecenter är en förvaltningsmyndighet och en frivillig sammanslutning av statliga myndigheter under regeringen. 7

8 FÖRFATTNINGSFÖRSLAG 2 Författningsförslag Förslag till ändringar i förordningen (2012:208) med instruktion för Statens servicecenter Förordningen (2012:208) med instruktion för Statens servicecenter nuvarande lydelse Uppgifter 1 Statens servicecenter har till uppgift att efter överenskommelse med myndigheter under regeringen tillhandahålla tjänster som gäller administrativt stöd åt myndigheterna. Myndigheten får även tillhandahålla tjänster som gäller administrativt stöd åt andra än myndigheter i enlighet med de överenskommelser som myndigheten har övertagit från Kammarkollegiet. Förordning (2012:823). 2 Myndigheten ska i sin verksamhet säkerställa en ändamålsenlig balans mellan kostnadseffektivitet, kvalitet och service. Samverkan 3 Myndigheten ska kontinuerligt samverka med de myndigheter som nyttjar myndighetens tjänster i syfte att utveckla tjänsternas utformning och innehåll med avseende på kvalitet och effektivitet. Ledning 4 Myndigheten leds av en styrelse. 5 Styrelsen består av högst sju ledamöter. Förslag till ändringar i förordningen (2012:208) med instruktion för Statens servicecenter Uppgifter 1 Statens servicecenter ska genom sin verksamhet bidra till ett effektivare administrativt stöd i statsförvaltningen som helhet. 2 Statens servicecenter är en förvaltningsmyndighet och en frivillig sammanslutning av statliga myndigheter (beställarmyndigheter) under regeringen. Myndigheten ska efter överenskommelse tillhandahålla tjänster som gäller administrativa stöd till beställarmyndigheterna. Myndigheten får även tillhandahålla tjänster som gäller administrativt stöd åt andra än beställarmyndigheter i enlighet med de överenskommelser som myndigheten har övertagit från Kammarkollegiet. Förordning (2012:823). 3 Myndigheten ska i sin verksamhet säkerställa en ändamålsenlig balans mellan kostnadseffektivitet, kvalitet och service. Samarbete 4 Myndigheten ska fortlöpande utveckla verksamheten och i samarbete med beställarmyndigheterna utveckla tjänsternas 8

9 FÖRFATTNINGSFÖRSLAG Anställningar 6 Generaldirektören är myndighetschef. Personalansvarsnämnd 7 Vid myndigheten finns en personalansvarsnämnd. Tillämpligheten av vissa förordningar 8 Myndigheten ska tillämpa personalföreträdarförordningen (1987:1101) och internrevisionsförordningen (2006:1228). Avgifter 9 Myndigheten ska ta ut avgifter för den verksamhet som anges i 1, besluta om avgifternas storlek och disponera avgiftsinkomsterna i verksamheten. Undantag från myndighetsförordningen 10 Myndigheten ska inte tillämpa 29 myndighetsförordningen (2007:515) om ärendeförteckning. Övergångsbestämmelser 2012:823 Denna förordning träder i kraft den 1 januari Bestämmelsen i sin nya lydelse ska dock tillämpas för tid från och med den 1 oktober utformning och innehåll med avseende på kvalitet och effektivitet för att ta tillvara de fördelar som kan vinnas för de enskilda beställarmyndigheterna samt för staten som helhet. Ledning 5 Myndigheten leds av ett kollegium. 6 Myndighetschef för beställarmyndighet är ledamot i kollegiet. 7 Kollegiet är beslutsfört när minst hälften av ledamöterna är närvarande. Ledningens ansvar 8 Kollegiet ska 1. besluta om de närmare föreskrifter och fatta de beslut som i övrigt behövs för myndighetens verksamhet och tillhandahållande av administrativa tjänster, 2. besluta om utveckling av myndighetens tjänster och tjänsteområden, 3. säkerställa att det vid myndigheten finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt, 4. besluta om avgifternas storlek enligt 18, och 5. besluta om årsredovisningen. Styrelsen 9 Vid myndigheten finns det en styrelse som består av högst fem ledamöter. 10 Styrelsen ska svara för verksamheten i enlighet med kollegiets beslut. 9

10 FÖRFATTNINGSFÖRSLAG Styrelsen ska utifrån detta 1. i en arbetsordning besluta de närmare föreskrifter som behövs om myndighetens organisation, arbetsfördelning mellan styrelse och myndighetschef, delegering av beslutanderätt inom myndigheten, handläggning av ärenden och formerna i övrigt för verksamheten, 2. besluta en verksamhetsplan för myndigheten, och 3. avgöra andra ärenden som har principiell karaktär eller större betydelse eller som avser föreskrifter, om ärendena inte skall avgöras av personalansvarsnämnden. 11 Andra ärenden än de som avses i 8 och 10 får avgöras av myndighetschefen eller av den som myndighetschefen bestämmer, om inte kollegiet eller styrelsen bestämt något annat. Anställningar och uppdrag 12 Styrelsemedlemmar utses av kollegiet bland kollegiets ledamöter. 13 Generaldirektören är myndighetschef och anställs av styrelsen. 14 Frågor om bisyssla som avses i 7 a- 7d lagen (1994:260) om offentlig anställning och frågor om skiljande av anställningen enligt 33 första stycket samma lag ska prövas av styrelsen när det gäller generaldirektören. Personalansvarsnämnd 15 Vid myndigheten finns en personalansvarsnämnd. Tillämpligheten av vissa förordningar 10

11 FÖRFATTNINGSFÖRSLAG 16 Myndigheten ska tillämpa personalföreträdarförordningen (1987:1101) och internrevisionsförordningen (2006:1228). 17 Det som anges om myndighetens ledning i 2 kap. 8 förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag ska i stället avse styrelsen. Avgifter 18 Myndigheten ska ta ut avgifter för den verksamhet som anges i 2, och disponera avgiftsinkomsterna i verksamheten. Myndighetsförordningens tillämpning 19 Följande bestämmelser i myndighetsförordningen (2007:515) ska inte tillämpas på myndigheten: 2 om myndighetens ledning, 4 om ledningens ansvar, 5 om delegering, 23 första stycket om anställningar och uppdrag, och 29 om ärendeförteckning. 11

12 INLEDNING 3 Inledning I detta inledande avsnitt presenterar vi uppdraget och våra utgångspunkter. Dessutom ger vi en kort beskrivning av hur vi genomfört uppdraget. 3.1 Uppdraget Regeringen har gett Ekonomistyrningsverket (ESV) ett uppdrag som i sin helhet syftar till att stödja det fortsatta utvecklingsarbetet med Statens servicecenter. Uppdraget består av fyra olika delar. Uppdrag fyra som redovisas i denna rapport är att bedöma behovet av ytterligare åtgärder för att statsförvaltningens utveckling mot en mer koncentrerad, standardiserad och automatiserad administration ska ge avsedd effekt när det gäller högre effektivitet, jämnare kvalitet och minskade kostnader för staten som helhet. ESV ska bland annat utreda behovet av och analysera fördelar och nackdelar med en starkare styrning och samordning av anslutningen av myndigheter till Statens servicecenter. ESV ska särskilt utreda och överväga behovet av förordningsreglering och, i det fall det bedöms ändamålsenligt, föreslå hur en sådan förordningsreglering skulle kunna utformas, bland annat med beaktande av hur andra administrativa reformer såsom införandet av e-fakturor och e-beställningar reglerats. ESV ska redovisa de organisatoriska, rättsliga och finansiella konsekvenserna av sina förslag. ESV har tolkat och genomfört uppdraget i enlighet med regeringens beslut, det vill säga att uppdraget i sin helhet ska leda till att åtgärderna får avsedd effekt. Några av de viktiga förvaltningspolitiska utgångspunkterna som riksdagen och regeringen har beslutat är referensramen för ESV:s analys, överväganden och förslag till åtgärder. 3.2 Hur vi har genomfört uppdraget Uppdraget har genomförts i projektform. Chefsjurist Anna Ahlgren, experterna Christine Annemalm (projektledare) och Nils Eklund samt utredare Ellen Rova och praktikant Linn Boström har ingått i projektet. Vi har genomfört samtal med generaldirektören för Statens servicecenter och deltagit i två olika seminarier där Statens servicecenter har presenterats och diskuterats. Vi har diskuterat frågorna med deltagarna i ESV:s ekonomichefs och controllerråd. Även ESV:s insynsråd har bidragit med värdefulla synpunkter. Sist men inte minst har vi läst dokument från och haft telefon- och e-postkontakter med våra motsvarigheter, m.fl. i Danmark, Norge och Finland för att lära oss mer om servicecenter i dessa grannländer. 12

13 INLEDNING 3.3 Underlag Vårt underlag för att lösa uppdraget har utgjorts av olika typer av dokument såsom bland annat: författningar, riksdagsbetänkanden och propositioner, regleringsbrev, betänkanden ur statens offentliga utredningar, remissvar, skrifter från ESV, rapporter från OECD, Statens servicecenters årsredovisning och delårsrapport m.m. 3.4 Disposition I avsnitt fyra presenterar vi några av de viktiga förvaltningspolitiska utgångspunkter som är referensramen för ESV:s analys, överväganden och förslag till åtgärder. I avsnitt fem ger vi en kort bakgrund till regeringens beslut om att inrätta Statens servicecenter, Servicecenterutredningens slutsatser samt remissvar över Servicecenterutredningens betänkande. I ESV:s uppdrag ingår att utreda och överväga behovet av förordningsreglering och vilka författningar som i så fall behöver ändras, bland annat med beaktande av hur andra administrativa åtgärder såsom införandet av e-fakturor och e-beställningar har reglerats. I avsnitt sex beskriver vi hur hanteringen av e-fakturor och e-beställningar har reglerats. Regeringens syfte med att inrätta Statens servicecenter är att genom ökad koncentration av administrativ stödverksamhet öka effektiviteten och sänka administrationskostnaderna i staten. Inrättandet medför, enligt regeringen, en ökad koncentration, standardisering och automatisering av statsförvaltningens administrativa processer. Syftet är att öka effektiviteten och skapa kvalitativa nyttor för staten som helhet. I avsnitt sju behandlar vi dessa frågor. I det avslutande avsnitt åtta redovisar ESV sina bedömningar om behovet av ytterligare åtgärder för att statsförvaltningens utveckling mot en mer koncentrerad, standardiserad och automatiserad administration ska ge avsedd effekt när det gäller högre effektivitet, jämnare kvalitet och minskade kostnader för staten som helhet. ESV redovisar behovet av och analyserar fördelar och nackdelar med en starkare styrning och samordning av anslutningen av myndigheter till Statens servicecenter. 13

14 INLEDNING ESV redovisar sin bedömning av behovet av förordningsreglering och jämför med hur andra administrativa åtgärder som e-fakturor och e-beställningar har reglerats. Till rapporten har vi fogat tre bilagor. I bilaga 1 redovisar vi helt kort något om tillämpningen av upphandlingsreglerna. För att söka skapa en referensram till diskussionen om Statens servicecenter i Sverige beskriver vi i bilaga 2 Servicecenter i Norden hur våra närmaste grannländers, det vill säga Danmark, Norge och Finland, motsvarigheter till Statens servicecenter har utformats. Vi överlåter dock till läsaren att själv bedöma vad som kan vara relevanta referenspunkter för det fortsatta utvecklingsarbetet i Sverige. Av bilaga 3 framgår regeringens uppdrag till ESV. 14

15 FÖRVALTNINGSPOLITISKA UTGÅNGSPUNKTER 4 Förvaltningspolitiska utgångspunkter I detta avsnitt presenterar ESV några av de viktiga förvaltningspolitiska utgångspunkter som är referensramen för ESV:s analys, överväganden och förslag till åtgärder. Vi inleder med ett citat ur den s.k. Verksledningspropositionen. Min slutsats blir att regeringsformens regler utgör en fullt tillräcklig grund för regeringen att styra sina myndigheter precis så bestämt och i den omfattning som regeringen finner lämpligt i varje särskild situation. Självfallet bör denna rätt utnyttjas för att styra förvaltningen på ett sätt som uppfyller riksdagens krav och som är i medborgarnas intresse. 1 En viktig utgångspunkt för ESV är det senaste förvaltningspolitiska beslutet. Här lyfter regeringen fram riksdagens krav på regeringen och regeringens krav på myndigheterna att eftersträva hög effektivitet i statens verksamhet. Kravet innebär att statsförvaltningen ska använda skattemedel ändamålsenligt och att den inte använder mer resurser än vad som krävs för att uppnå avsedda resultat med tillräckligt god kvalitet. Varje myndighet ska sträva efter hög effektivitet men bör samtidigt beakta statens samlade effektivitet. Det förvaltningspolitiska beslutet innefattar även riksdagens och regeringens mål för den statliga förvaltningspolitiken. Målet är en innovativ och samverkande statsförvaltning som är rättssäker och effektiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och som därigenom bidrar till Sveriges utveckling och ett effektivt EU-arbete. 2 I det förvaltningspolitiska beslutet framhåller riksdagen och regeringen att svenska myndigheter har en från regeringen fristående ställning och samtidigt långtgående befogenheter. Myndigheternas fristående ställning och långtgående befogenheter att besluta om hur de egna uppgifterna ska lösas är en viktig komponent i den svenska förvaltningen som medför många fördelar. Genom denna handlingsfrihet ges förutsättningar för demokratiska beslut att få avsett genomslag. Principen lägger också grunden till att myndigheterna på ett självständigt sätt ska kunna sköta sin dagliga verksamhet på ett effektivt och rättssäkert sätt. 3 1 Regeringens proposition 1986/87:99, om ledning av den statliga förvaltningen, s Regeringens proposition 2009/10:175, Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, s.27, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10: Prop. 2009/10:175, s.35, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:

16 FÖRVALTNINGSPOLITISKA UTGÅNGSPUNKTER Enligt statsmakterna ger detta förhållande förutsättningar för handlingskraft och för nya idéer och lösningar. Mot detta ska dock ställas att varje myndighet samtidigt är en del av staten och det är viktigt att vara tydlig med vad som är gemensamt för alla myndigheter samt att myndigheterna har att genomföra regeringens politik. 4 Samtidigt framhåller regeringen, som framgår av citatet ovan, att varje myndighet också är en del i ett större sammanhang och att det därför finns anledning att betona den statliga förvaltningens gemensamma grund som utgångspunkt för innovation och förändring. Parallellt som kraven på integritet och sekretess beaktas, behöver myndigheterna samverka i större utsträckning än de gör i dag, till exempel när de utvecklar tjänster. En annan viktig förvaltningspolitisk utgångspunkt för ESV:s analys, överväganden och förslag är myndighetsförordningen. 5 Regeringen ger förvaltningsmyndigheterna uppgifter dels i myndigheternas instruktioner, dels i myndighetsförordningen. I instruktionerna får myndigheterna de myndighetsindividuella uppgifterna och i myndighetsförordningen de allmänna uppgifterna. Uppgifterna i myndighetsförordningen innebär att myndigheterna fortlöpande ska utveckla verksamheten. Myndigheterna ska verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta tillvara de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. Vidare säger regeringen i myndighetsförordningen att myndigheterna ska tillhandahålla information om myndighetens verksamhet och följa sådana förhållanden utanför myndigheten som har betydelse för verksamheten Effektivitet genom samverkan och samordning I det förvaltningspolitiska beslutet slår regeringen fast att regeringen bedriver ett arbete med att utveckla styrningen av myndigheterna bland annat med inriktningen att stödja samverkan. Regeringen menar att statsförvaltningen kan uppnå högre effektivitet och minska de administrativa kostnaderna genom administrativ samordning och anser därför att myndigheterna borde pröva om den administrativa stödverksamheten ska utföras i samverkan eller i annan regi. Regeringen anför att: Som ett första steg i ett långsiktigt utvecklingsarbete mot en mer koncentrerad hantering av administrativ stödverksamhet i staten avser 4 Prop. 2009/10:175, s.35, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10: Myndighetsförordningen (2007:515). 6 6 myndighetsförordningen (2007:515). 16

17 FÖRVALTNINGSPOLITISKA UTGÅNGSPUNKTER regeringen att ge några av de statliga myndigheter som har inrättat interna servicecenter i uppdrag att utveckla dessa. Syftet är att genom ökad samordning inom staten öka kostnadseffektiviteten och kvaliteten och förbättra möjligheterna till konkurrensutsättning i takt med att marknaden utvecklas. Detta uppdrag bör samordnas av Ekonomistyrningsverket. 7 Samtidigt underströk regeringen att det är varje myndighetslednings ansvar att bedöma om stödverksamhet ska skötas i egen regi eller på entreprenad. Utgångspunkterna är myndighetsförordningens bestämmelser om att myndighetens ledning ska se till att verksamheten bedrivs effektivt, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. 8 Regeringen framförde även att eftersom den administrativa stödverksamheten inte är en del av en myndighets kärnverksamhet så behöver den inte alltid utföras av myndigheten själv. Enligt regeringen bör statliga myndigheter använda möjligheterna att effektivisera administration och annan stödverksamhet genom att hitta andra lösningar än att utföra den i egen regi. 4.2 Balans mellan förändringstryck och incitament för effektiviseringar Regeringen liksom även Förvaltningskommittén 9 har under senare år resonerat om att det finns ett behov av balans mellan förändringstryck och incitament för att uppnå effektiviseringar. Regeringen menar att det behöver skapas ett förändringstryck via styrningen av myndigheterna men framhåller samtidigt att det är viktigt med en balans mellan förändringstryck och frivillighet. En viktig del i utvecklingsarbetet är att skapa incitament till förändring. 10 För att nå framgång krävs stöd till och samordning av processen. Det handlar, enligt regeringen, om att: identifiera, utveckla och sprida kunskap om olika lösningar, ge bra stöd till prövning och genomförande m.m. Genom en stegvis utveckling kan förändringsarbetet drivas vidare vartefter goda erfarenheter görs och resultat 7 Prop. 2009/10:175, s Ibid., s SOU 2008:118, Styra och ställa, betänkande av 2006 års Förvaltningskommitté. 10 Prop. 2009/10:175, s

18 FÖRVALTNINGSPOLITISKA UTGÅNGSPUNKTER uppnås. Även nödvändigheten att upprätthålla god kvalitet i verksamheten under en förändringsprocess talar för en stegvis ansats. 11 Stabsutredningen pekade på att det vid effektiviseringsarbete behövs ett aktivt koncernövergripande initiativ från regeringens sida för att en förändring ska komma till stånd. Stabsutredningen anförde vidare att det kommer att krävas mer av standardiserade lösningar för att uppnå bättre samordnade och därigenom mer kostnadseffektiva lösningar. Utredningen underströk även att regeringen inte löser hela denna uppgift på egen hand utan behöver ha ett bra och kompetent stabsstöd för att genomföra sina förvaltningspolitiska ambitioner på detta område års Förvaltningskommitté ansåg att regeringen bör säkerställa att kraven på effektivitet och att hushålla väl med skattebetalarnas pengar förstärks. Kommittén menade att regeringen har en stor och viktig uppgift när det gäller att driva och underlätta utvecklingen i en sådan riktning. Varje myndighet oavsett storlek måste inte ha en egen intern organisation med kompetens för att lösa alla myndighetens administrativa uppgifter och problem. Kommittén uppfattade att utvecklingen inom statsförvaltningen går i riktning mot fler gemensamma administrativa lösningar och att det finns en önskan om ökad samverkan och ett större utbud av centrala lösningar och stödfunktioner, till exempel inom olika specialistfunktioner av generell eller administrativ karaktär. Kommittén ansåg att det är en utveckling som bör stödjas. För att de statliga myndigheterna ska kunna uppnå de önskade effektiviseringarna och besparingarna ansåg kommittén att det krävs ett tydligt yttre tryck på verksamheterna Prop. 2009/10:175. s SOU 2008:22, Ett stabsstöd i tiden, betänkande av Stabsutredningen. 13 SOU 2008:118, Styra och ställa, betänkande av 2006 års Förvaltningskommitté. 18

19 STATENS SERVICECENTER 5 Statens servicecenter I detta avsnitt ger vi en kort bakgrund till regeringens beslut om att inrätta Statens servicecenter, Servicecenterutredningens slutsatser samt remissvar över Servicecenterutredningens betänkande. 5.1 Servicecenterutredningen I november 2010 gav regeringen en särskild utredare i uppdrag att förbereda inrättandet av ett myndighetsgemensamt servicecenter med uppdrag att erbjuda tjänster inom i första hand ekonomi- och personaladministration till statliga myndigheter. 14 I betänkandet, SOU 2011:38, Ett myndighetsgemensamt servicecenter som lämnades i april 2011, föreslog utredaren bland annat att servicecentrets tjänsteutbud inledningsvis skulle omfatta ekonomi- och personaladministration samt stöd för e- beställningar. På sikt borde dock servicecentret tillhandahålla tjänster inom ekonomioch personaladministration till merparten av alla statliga myndigheter. Förslaget innebar att ekonomienheten inom Skatteverkets verksamhetsstöd samt delar av Försäkringskassans verksamhetsstöd skulle vara grunden för servicecentret. Utredningen föreslog att ca 25 myndigheter (med motsvarande 25 procent av alla statligt anställda) skulle anslutas under perioden och att merparten av de statliga myndigheterna borde anslutas på längre sikt. Enligt Servicecenterutredningen skulle det i första hand vara frivilligt för myndigheter att köpa tjänster av servicecentret, eller som utredningen uttrycker det ansluta sig till servicecentret. Utredningen anför dock att: En utgångspunkt ska dock vara att myndigheter som inte vill ansluta sig måste visa att den aktuella verksamheten sköts minst lika effektivt i egen regi eller på annat sätt. Incitamenten för myndigheter att ansluta sig till servicecentret är många, men det kommer ändå att krävas starkt stöd och styrning från regeringen för att åstadkomma en tillräckligt bred anslutning för lönsamhet i servicecentret. Om det dröjer med en bred anslutning av myndigheter kan finnas skäl att skärpa det generella förändringstrycket. 15 Utredaren föreslog att Statens servicecenter skulle inrättas den 1 januari 2012 genom att Skatteverket, Kronofogdemyndigheten och Lantmäteriet anslöt sig till 14 Dir. 2010: SOU 2011:38, Ett myndighetsgemensamt servicecenter, betänkande av Servicecenterutredningen, s. 13 f. 19

20 STATENS SERVICECENTER servicecentret. Därutöver var målsättningen att träffa överenskommelser med fem till sju nya beställarmyndigheter (inklusive Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten) under Därefter skulle anslutningstakten kunna höjas under 2013 och 2014, under förutsättning att ytterligare en produktionsort utöver Gävle etablerades. Målet skulle vara att antalet beställarmyndigheter ökade med sammanlagt omkring 25 myndigheter (eller motsvarande 25 procent av alla statligt anställda) under perioden Utredningen föreslog en avgiftsfinansierad beställarutförarmodell Servicecenterutredningen föreslog att regeringen skulle tillämpa en avgiftsfinansierad beställar- utförarmodell för Servicecentermyndighetens verksamhet. Servicecenterutredningen specificerade principerna för finanseringslösningen för servicecentret och redovisade en indikativ budget för perioden Det ekonomiska målet för verksamheten skulle enligt förslaget vara full kostnadstäckning. Utredningen räknade med att servicecentret skulle redovisa underskott de första åren för att år 2014 göra ett överskott. Över cykeln beräknade utredningen ett överskott på 77 miljoner kronor, men utredningen noterade samtidigt att målsättningen är full kostnadstäckning och att verksamheten således bör balansera över denna period och visa nollresultat. Den parameter som utredningen ansåg vara avgörande för att den indikativa budgeten skulle kunna följas var att anslutningstakten eller antalet nya beställarmyndigheter skulle komma att öka i takt med utredningens förslag, vilket även lyftes fram som den största risken. Följaktligen var intäktsidan det som i utredningen bedömde vara avgörande för servicecentrets ekonomiska utveckling. I betänkandet föreslog utredaren vidare att kostnaderna för utredningen skulle överföras till den nystartade myndigheten. Utredningen pekar på risken att överföringen kan resultera i en tröskel att attrahera nya beställarmyndigheter men bedömde att detta negativa incitament skulle kompenseras av att myndigheterna genom att vänta skulle gå miste om besparingsmöjligheterna som det skulle innebära att köpa tjänsterna av servicecentret istället för att utföra dem själva Servicecenterutredningen föreslog en styrelsemyndighet Utredningen föreslog att servicecentrets ledning skulle bestå av en styrelse. De huvudsakliga skälen var, enligt utredningen, dels att servicecentret skulle komma att få en central roll för statsförvaltningens administration, dels att servicecentret skulle bedrivas under affärsliknande förhållanden samt att spännvidden i de frågeställningar 20

21 STATENS SERVICECENTER som myndigheter skulle komma att hantera innebär att myndighetens ledning behöver ha en viss bredd. Utredningen ansåg vidare att styrelsen borde bestå av en kombination av ledamöter med erfarenhet av den offentliga sektorn och ledamöter med bred erfarenhet av styrningsfrågor för en affärsmässig och kundorienterad organisation. Styrelsen, med högst sju ledamöter, borde vara sammansatt så att den kan driva frågor som har betydelse för utvecklingen av servicecentret och dess kunder, exempelvis inom effektiva processer, kostnads- och resultatuppföljning samt kundservice. Servicecenterutredningen menade att det var viktigt att ledamöterna i sitt styrelsearbete står obundna av olika partsintressen och uteslutande företräder myndigheten. Det innebär enligt utredningen att företrädare för kundmyndigheterna inte bör ingå i styrelsen. Kundintresset bör i stället tillgodoses genom olika typer av kundforum enligt en enhetlig samverkansmodell Remissinstanserna om Servicecenterutredningens förslag Servicecenterutredningens betänkande remitterades under våren På en övergripande nivå lämnade remissinstanserna sitt stöd för att inrätta ett myndighetsgemensamt servicecenter. Dock framförde många remissinstanser synpunkter på flera förslag. Exempel på synpunkter var: att servicecentret inte kommer att ha tillräckligt starka incitament för kontinuerlig effektivisering, att det ska vara frivilligt för myndigheterna att köpa tjänster av servicecentret, att beställarmyndigheterna måste kunna lämna servicecentret efter avtalsperioden, att den föreslagna fasta årsavgiften kan hämma potentiella beställarmyndigheter att vilja köpa tjänster av servicecentret, att servicecentrets uppstartskostnader bör anslagsfinansieras i stället för avgiftsfinansieras, att servicecentret bör konsolidera de tjänster som det erbjuder vid starten innan utbudet av nya tjänster ökar, att tidsplanen för införandet av servicecentret är för knapp, att lönsamhetskalkylerna är optimistiska. 16 SOU 2011:38, Ett myndighetsgemensamt servicecenter, betänkande av Servicecenterutredningen, s

22 STATENS SERVICECENTER... om frivillighet eller tvång I sina remissvar framhöll ett stort antal myndigheter att det måste vara frivilligt för myndigheterna att välja om de ska köpa tjänster av servicecentret eller inte. Många myndigheter betonade att de s.k. beställarmyndigheterna måste kunna lämna servicecentret när avtalsperioden är slut.... om att myndigheter tagit egna initiativ till effektiviseringar och servicecenter Flera remissinstanser pekade också på att ett antal myndigheter redan har tagit egna initiativ till effektiviseringar för att minska kostnaderna för den egna administrationen. Effektiviseringarna har genomförts såväl inom myndigheten som tillsammans med andra myndigheter. Ett sådant exempel är Polisens Administrativa Center (PAC), ett annat är Gemensamma servicefunktioner (GSF) som är ett samarbete mellan Luftfartsverket och Sjöfartsverket. Gemensamma servicefunktioner, GSF, är ett innovativt och kostnadseffektivt samarbetsprojekt mellan LFV och Sjöfartsverket och ett utmärkt exempel på statlig resurssamverkan. GSF är i dag ett regionalt projekt som ligger i tiden. Affärsområdet tillhandahåller administrativt stöd och strategisk upphandling till LFV och Sjöfartsverket. Genom GSF vill vi skapa en bättre möjlighet att påverka servicenivåer och kostnader inom våra områden och på så sätt bidra till besparingar. 17 Luftfartsverkets och Sjöfartsverkets gemensamma servicefunktion tillhandahåller ett stort antal tjänster och i sitt remissvar sade Sjöfartsverket att verket inte hade för avsikt att ansluta sig till det myndighetsgemensamma servicecentret då verket vid den tidpunkten höll på att bygga upp den gemensamma servicefunktionen med Luftfartsverket. Flera remissinstanser lyfte fram att det egna myndighetsinterna effektiviseringsarbetet redan intecknat en del av den möjliga effektiviseringspotentialen. Andra myndigheter såsom till exempel Transportstyrelsen som bildades 2009 genom en sammanslagning av fem myndigheter 18 har i samband med att myndigheten bildades genomfört en samordnings- och effektiviseringsprocess. 19 Lunds tekniska universitet anförde att: De tidigare Sjöfartsinspektionen, Luftfartsstyrelsen, Järnvägsstyrelsen, Vägtrafikinspektionen och Trafikregistret. 19 Transportstyrelsen remissvar över Servicecenterutredningens betänkande, , dnr TSG

23 STATENS SERVICECENTER Många lärosäten har en stor egen volym och det har pågått och pågår ett stort internt effektiviseringsarbete på många ställen som har lett till och kommer att leda till stora effektiviseringsvinster. Det är först när man genomfört den egna effektiviseringspotentialen som man är mogen att kunna outsourca delar av sin verksamhet. Ett ökat samarbete mellan lärosätena kunde vara nästa steg för ytterligare effektiviseringar. 20 Länsstyrelsen i Västernorrland, Bolagsverket, Centrala studiestödsnämnden, Statens tjänstepensionsverk och Mittuniversitetet har i ett gemensamt yttrande över Servicecenterutredningens betänkande beskrivit den samverkan som de tillsammans med ytterligare fyra myndigheter bedriver sedan länge. De frågor som samverkan omfattar är upphandling av IT-konsulter samt personal och IT-frågor, m.m. I exemplen ovan liksom i Arbetsgivarverkets och Trafikverkets remissvar lyfte myndigheterna frågan om att regeringen bör beakta det administrativa effektiviseringsarbete som många myndigheter redan bedriver enskilt och tillsammans med andra. Arbetsgivarverket anser att regeringen måste se effektiviseringspotentialen i de lösningar som myndigheterna redan valt att genomföra och kommer att välja samt att servicemyndigheten är ett bra alternativ för de myndigheter det passar. 21 Trafikverket sade att för Trafikverket, men även för andra stora myndigheter som redan i dag har en väl fungerande och effektiv hantering, är det långt ifrån självklart att en anslutning till ett myndighetsgemensamt servicecenter skulle innebära sänkta kostnader.... om finansiering och budgetära konsekvenser för servicecentret och beställarmyndigheterna Ett antal remissvar var skeptiska till en finansieringsmodell där uppstartskostnaderna ska finansieras av beställarmyndigheternas avgifter. Flera föreslog en anslagsfinansierad uppstart. Man pekade även på att beställarmyndigheterna kommer att behöva vidta särskilda åtgärder och att dessa kommer att medföra omställningskostnader. 20 Yttrande över betänkandet Ett myndighetsgemensamt servicecenter, SOU 2011:38, Luleå tekniska universitet, , dnr Yttrande över betänkandet Ett myndighetsgemensamt servicecenter (SOU 2011:38), Arbetsgivarverket, , dnr

24 STATENS SERVICECENTER Jordbruksverket anförde att om större och medelstora myndigheter ska vara intresserade av att köpa tjänster behöver både anslutningsavgiften och avgifterna ses över. I dag är incitamenten för låga för att köpa tjänster inom områden där myndigheterna redan har investerat i system och processer. Man borde även diskutera om de potentiella beställarmyndigheterna ska finansiera servicecentrets uppstartskostnader. Socialstyrelsen menade att det finns stora pedagogiska utmaningar med den avgiftsättningsmodell som utredningen föreslår. Inledningsvis riskerar anslutningsoch omställningskostnader för de enskilda myndigheterna vara större än den upplevda/uppnådda besparingen. Socialstyrelsen framhöll att det sannolikt vore bättre att servicecentret inledningsvis finansieras med egna anslag eftersom det annars kan vara svårt att få acceptans för de kostnadsökningar som uppstår för beställarmyndigheterna. Länsstyrelsen i Västmanlands län skrev att: En viktig aspekt är att en myndighet som enbart har till uppgift att vara administrativt stöd för andra myndigheter riskerar att helt sakna interna incitament att hålla kostnadsvolymen nere om tidsplanen för implementeringen Ett antal remissinstanser betonade att den föreslagna tidsplanen för att inrätta Statens servicecenter var för knapp. Ett exempel är Socialstyrelsen som framförde: Socialstyrelsen anser att tidsplanen är väl snäv och konstaterar att den nu stipulerade tidsplanen kommer att ställa stora krav på servicecentret. Det finns risk att centret initialt drabbas av förseningar, eller störningar i produktionen vilket inte skulle vara till gagn för den framtida utvecklingen av centret eller för anslutningstakten av kundmyndigheter. 23 Luftfartsverket sade att förslaget om genomförande innehåller en mängd aktiviteter som ska åstadkommas på relativt kort tid. Luftfartsverkets bedömning var att utredningen varit väl optimistisk i att sätta mål för genomförande av så omfattande aktiviteter. 22 Länsstyrelsen i Västmanlands läns yttrande över betänkandet Ett myndighetsgemensamt servicecenter (SOU 2011:38), , dnr Socialstyrelsens yttrande över betänkandet Ett myndighetsgemensamt servicecenter (SOU 2011:38), , dnr 14698/

25 STATENS SERVICECENTER 5.3 Regeringen inrättar Statens servicecenter Regeringen inrättade Statens servicecenter den 1 juni Basen för Statens servicecenters verksamhet var Skatteverkets verksamhetsstöd i Gävle och delar av Försäkringskassans verksamhetsstöd i Östersund. Den 1 oktober samma år inordnades även Kammarkollegiets administrativa service och den 1 december Försäkringskassans ekonomiadministrativa delar och e-handelsdelar i den del av servicecentret som är lokaliserat i Östersund Regeringens instruktion till Statens servicecenter Enligt regeringens förordning med instruktion för Stateens servicecenter 25 gäller att myndigheten: har till uppgift att efter överenskommelse med myndigheter under regeringen tillhandahålla tjänster som gäller administrativt stöd åt myndigheterna, även får tillhandahålla tjänster som gäller administrativt stöd åt andra än myndigheter i enlighet med de överenskommelser som myndigheten har övertagit från Kammarkollegiet, i sin verksamhet ska säkerställa en ändamålsenlig balans mellan kostnadseffektivitet, kvalitet och service. När Statens servicecenter startas är det tjänsterna ekonomi- och personaladministration samt stöd för e-beställningar som Statens servicecenter erbjuder. Fram till dess att Statens servicecenter upphandlat egna systemstöd arbetar Statens servicecenter i respektive beställarmyndighets system. Samverkan Enligt instruktionen ska Statens servicecenter kontinuerligt samverka med de myndigheter som använder myndighetens tjänster i syfte att utveckla tjänsternas utformning och innehåll med avseende på kvalitet och effektivitet. Ledningsform Statens servicecenter leds av en styrelse som består av sex ledamöter inklusive Statens servicecenters generaldirektör. Som framgått tidigare föreslog Servicecenterutredningen att företrädare för beställarmyndigheterna inte bör ingå i styrelsen. I dagsläget finns dock, enligt regeringens beslut, beställarmyndigheter representerade i Statens servicecenters styrelse. 24 Prop. 2012/13:1, utgiftsområde Förordningen (2012:208) med instruktion för Statens servicecenter. 25

26 STATENS SERVICECENTER Servicecentret beslutar om avgifternas storlek och disponerar avgifterna i verksamheten Regeringen har valt att tillämpa en beställar- utförarmodell för Statens servicecenters verksamhet. Det innebär att Statens servicecenter är utföraren och de myndigheter som köper tjänster av Statens servicecenter är beställarmyndigheter. Av instruktionen framgår att Statens servicecenter ska ta ut avgifter för de tjänster som centret erbjuder beställarmyndigheterna samt att servicecentret beslutar om avgifternas storlek och disponerar avgifterna i verksamheten Beställar- utförarrelationen dokumenteras i en överenskommelse Alla beställarmyndigheter träffar en överenskommelse med Statens servicecenter om vilka tjänster m.m. som utföraren/statens servicecenter ska leverera till beställaren. Statens servicecenter har en fastställd mall för överenskommelsen. 26 Texten i mallen är huvudsakligen fast och justeras endast om den är oförenlig med parternas avsikter med överenskommelsen. Den text som är ändringsbar är sådan som ska anpassas till beställarmyndigheten och de tjänster överenskommelsen avser, till exempel information om beställarmyndigheten, anslutningsdatum och överenskommelsens giltighetstid. Till överenskommelsen fogas flera olika bilagor som reglerar de tjänster som ingår i överenskommelsen. Bilagorna omfattar bland annat Service Level Agreement (SLA) för respektive tjänst (ekonomiadministration, e-handel eller lönerelaterade tjänster), en tjänstekatalog och den modell för samverkan mellan beställarmyndigheten och Statens servicecenter som Statens servicecenter tagit fram, den s.k. samverkansmodellen, avgiftsnivåer och prognostiserade volymer samt anslutningsplan/projekt. Avsikten med överenskommelserna är att garantera en viss nivå av service och support. I de olika SLA:erna beskrivs innehållet och kvaliteten i de tjänster som utföraren ska leverera till beställaren. Det följs sedan upp i den utarbetade samverkansmodellen med beställarmyndigheten. Överenskommelsen reglerar även bland annat underleverantörer, insyn i Statens servicecenters verksamhet, fullmakter och informationsåtkomst, behandling av personuppgifter, informationssökerhet, giltighetstid, uppsägningstid och avveckling m.m Något om överenskommelsernas juridiska status ESV vill här belysa en aspekt på överenskommelsen mellan beställarmyndigheten och Statens servicecenter. Som statliga myndigheter är inte beställarmyndigheten och Statens servicecenter självständiga juridiska enheter (rättssubjekt). De statliga 26 Internt beslut Mall för överenskommelse om leverans av tjänster från Statens servicecenter till Kundmyndighet ny version 2.1, dnr /3111, beslutsdatum

27 STATENS SERVICECENTER myndigheterna är inte några självständiga rättssubjekt utan är endast delar av rättssubjektet staten och företräder densamma. I civilrättslig mening äger myndigheterna alltså inte några egna tillgångar eller något eget kapital, utan förvaltar det endast åt staten och kan därmed inte ingå civilrättsligt bindande avtal med varandra. Ett avtal förutsätter att det sluts av två självständiga parter (rättssubjekt). 27 Det måste dock förutsättas att de parter som berörs av en sådan överenskommelse utgår från att den internt inom rättssubjektet staten ska binda de myndigheter som träffat överenskommelsen på samma sätt som om det vore ett avtal i civilrättslig mening. Överenskommelsens karaktär påverkar dock utformningen, till exempel står de sedvanliga tvistelösningsmekanismerna som i övrigt gäller för avtal inte till buds, det vill säga rättgång enligt rättegångsbalken eller tvistelösning enligt lagen om skiljeförfarande då två statliga myndigheter inte kan lösa sina tvister varken genom en civilrättslig prövning i domstol eller genom skiljeförfarande. 28 Utgångspunkten att statliga myndigheter inte kan ingå avtal med civilrättslig betydelse med varandra har prövats av Högsta domstolen 29 som fann att det kan tänkas att olika upphandlande enheter inom samma juridiska person är så fristående i förhållande till varandra att ett köp eller annan liknande transaktion dem emellan inte rimligen kan vara egenregiverksamhet utan bör falla in under upphandlingsbegreppet. Enligt lagen om offentlig upphandling 30 definieras ett kontrakt som ett skriftligt avtal med ekonomiska villkor som sluts mellan en eller flera upphandlande myndigheter och en eller flera leverantörer. Relationen mellan beställarmyndigheterna och Statens servicecenter bygger i det nuvarande utförandet på att statliga myndigheter inte behöver tillämpa upphandlingsreglerna när de köper tjänster av varandra. För en närmare diskussion om denna fråga se bilaga Regeringens mål för Statens servicecenter Av regeringens uppdrag till ESV framgår att även om utgångspunkten för att köpa tjänster av Statens servicecenter är frivillighet, behöver en kritisk massa av myndigheter vara ansluten för att verksamheten ska uppnå stordriftsfördelar. Den lönsamhetskalkyl som gjordes av Servicecenterutredningen byggde på en anslutning motsvarande 25 procent av alla statligt anställda. Statens servicecenters avgifter har beräknats utifrån antagandet att det är denna volym myndigheter som är beställarmyndigheter. Detta innebär att Statens servicecenters lönsamhet förutsätter denna volym. Med utgångspunkt i detta har regeringen satt som mål att 25 procent av 27 SOU 1994:136 Statliga myndigheters avtal s SOU 1994:136 s , lagen (1999:116) om skiljeförfarande. 29 i NJA 2001 s kap 10 lagen (2007:1091) om offentlig upphandling. 27

28 STATENS SERVICECENTER statsförvaltningens anställda ska vara anslutna till Statens servicecenter vid utgången av år Regeringen har även uttalat att merparten av myndigheterna på längre sikt bör köpa administrativa tjänster av Statens servicecenter. Skälet är att regeringen bedömer att det finns goda grunder för att det i ett längre perspektiv är mest kostnadseffektivt för såväl anslutande myndigheter som för staten som helhet att huvuddelen av alla myndigheter är anslutna och delar på Statens servicecenters investeringar, resurser och kompetens. Regeringens mål för Statens servicecenters verksamhet avser därför anslutningstakten av nya beställarmyndigheter. Målet, som framgår av regleringsbrevet, är att myndigheten ska verka för att 25 procent av staten mätt i antalet anställda är anslutna till myndighetens tjänster vid utgången av år Måluppfyllelsen ska redovisas genom en bedömning av kundanslutningstakten totalt samt uppdelat per tjänsteområde för åren , mätt i antalet anställda och antal myndigheter. Bedömningen ska redovisas i årsredovisningen och i delårsrapporten. Statens servicecenter ska även redovisa en plan för hur målet om en anslutningsgrad om 25 procent av staten mätt i antalet anställda ska kunna nås. Statens servicecenter ska också redovisa mått på effektivitet, kvalitet och service i utförda tjänster med hjälp av nyckeltal samt analysera och kommentera dessa. Som framgått tidigare är det ekonomiska målet för Statens servicecenter full kostnadstäckning. Ekonomiskt mål är ett mål som anger hur stor del av kostnaderna för en viss avgiftsfinansierad verksamhet som på sikt ska täckas av avgiftsintäkter. Bestämmelser om ekonomiskt mål finns i avgiftsförordningen. Full kostnadstäckning innebär att samtliga med en verksamhet direkt eller indirekt förenade kostnader på några års sikt ska täckas av avgiftsintäkter. För att uppnå full kostnadstäckning i verksamheten bör myndigheten beräkna avgiftsnivån så att den långsiktiga självkostnaden täcks. I begreppet samtliga indirekta och direkta kostnader är det emellertid i normalfallet inte vanligt att kostnader liknande den för Servicecenterutredningen ingår. För begreppet på några års sikt finns ingen tydlig definition utan det beror på myndighetens verksamhet. När det gäller Statens servicecenter har dock regeringen i regleringsbrevet för 2012 slagit fast att verksamheten ska vara i ekonomisk balans senast I regleringsbrevet för 2012 styr regeringen Statens servicecenters avgiftsnivå med hjälp av avgiftsbudgeten och med det ekonomiska målet. I budgeten för avgiftsbelagd verksamhet styr dock regeringen verksamheten endast på en mycket övergripande nivå och regeringen gör ingen underindelning av verksamhet vilket leder till att full kostnadstäckning endast gäller på aggregerad nivå. 28

29 STATENS SERVICECENTER I regleringsbrevet till Statens servicecenter 2012 innebar den beräknade budgeten för den avgiftsfinansierade verksamheten intäkter på 89,8, miljoner kronor och kostnader på 138,7 miljoner kronor. Det skulle resultera i ett underskott på -48,9 miljoner kronor varav ca 38 miljoner kronor för Servicecenterutredningen och utan den skulle resultatet alltså vara ett underskott på -10,9 miljoner kronor. I samma regleringsbrev tilldelade regeringen servicecentret en låneram på 34 miljoner kronor och en räntekontokredit på 50 miljoner kronor. Med låneramen ska myndigheten finansiera investeringar i anläggningstillgångar. Låneramen visar det högsta belopp som myndighetens skulder för anläggningstillgångar i Riksgäldskontoret får uppgå till. När myndigheten skriver av anläggningstillgångarna ska lånet amorteras. Myndigheternas räntekontokredit är en kredit knuten till räntekontot som en statlig myndighet inom vissa ramar får använda för att finansiera rörelsekapital Statens servicecenters prismodell I olika texter om Statens servicecenter används omväxlande begreppen pris och avgifter. Enligt ESV:s tolkning används begreppet pris synonymt med begreppet avgifter. Statens servicecenter presenterar sin prismodell på sin hemsida. Prissättningen ska baseras på full kostnadstäckning där Statens servicecenters kostnader för såväl etablering, löpande verksamhet som investeringar ska finansieras med avgiften. I och med att regeringen i budgeten för avgiftsbelagd verksamhet inte delat in verksamheten i flera avgiftsområden innebär det ekonomiska målet att det är hela verksamheten som ska uppnå full kostnadstäckning över tid. Det finns emellertid en princip om att avgiftskollektivet ska behandlas lika och att avgiften ska baseras på kostnaderna för tjänsten. Det innebär att det inte ska förekomma subventioner och att avgifter ska tas ut i proportion till kostnader. Denna princip slås även fast i utredningen som anger att: Prislistan ska i grunden vara lika för alla och göra det tydligt för kundmyndigheterna vad de får och till vilket pris. 31 Som det ser ut i dag innebär Statens servicecenters prismodell, vilket framgår ovan, att myndigheterna betalar styckpriser. Det är alltså huvudsakligen volymer som är kostnadsdrivare. 31 SOU 2011:38, Ett myndighetsgemensamt servicecenter, betänkande av Servicecenterutredningen, s

30 STATENS SERVICECENTER 5.4 Statens servicecenters ekonomiska utveckling ESV presenterar i följande avsnitt en kortfattad beskrivning av Statens servicecenters ekonomiska utveckling från det att myndigheten startades och fram till idag. Redan Servicecenterutredningen framförde att Statens servicecenter under de första åren skulle visa ett underskott vilket skulle finansieras med räntekontokredit till dess överskott gör att myndigheten kan redovisa ett balanserat resultat. I budgetpropositionen för 2013 skrev regeringen att: Fram till dess att myndighetens verksamhet är självfinansierande kommer myndigheten utnyttja en räntekontokredit. Myndigheten redovisar ett beräknat underskott de första åren som kommer att balanseras genom beräknat överskott åren därefter i takt med att kundanslutningen ökar. Prognosen är att myndigheten redovisar ett balanserat resultat senast vid utgången av år I samma proposition redovisade regeringen Statens servicecenters budget för avgiftsbelagd verksamhet Se tabellen nedan. Tabell Budget för avgiftsbelagd verksamhet Uppdragsverksamhet Intäkter Kostnader Resultat (intäkt - kostnad) Tusental kronor Prognos Budget Källa: Prop. 2012/13:1, utgiftsområde 2. Samtidigt som regeringen lämnade budgetpropositionen till riksdagen beslutade regeringen om ändringar av det regleringsbrev som Statens servicecenter fick när myndigheten bildades. I ändringsbrevet 32 höjde regeringen bland annat Statens servicecenters låneram från 34 miljoner kronor till 50 miljoner kronor och utökade i samma beslut räntekontokrediten från 50 miljoner kronor till 100 miljoner kronor. Höjningen av räntekontokrediten följer beslutet att de underskott som Statens servicecenter får under de första årens verksamhet finansieras med räntekontokrediten det vill säga att det ackumulerade underskottet ska täckas av räntekontokrediten. Enligt regeringens efterföljande beslut, det om regleringsbrev för 2013, ska Statens servicecenter uppnå ekonomisk balans senast år 2019 vilket överensstämmer med tidigare bedömningar. Därutöver anger regeringen att Statens servicecenter i samband med delårsrapporten för 2013 ska lämna en prognos för åren beträffande verksamhetens kostnader och intäkter och redogöra för hur den förhåller sig till målet att uppnå ekonomisk balans år När det gäller Statens 32 Regeringsbeslut , Ändring av regleringsbrev för budgetåret 2012 avseende Statens servicecenter. 30

31 STATENS SERVICECENTER servicecenters räntekontokredit höjdes den från 100 miljoner kronor till 146 miljoner kronor från ändringsbrevet 2012 till regleringsbrevet för I Statens servicecenters första årsbokslut som lämnades för verksamhetsåret 2012 visade myndigheten ett underskott på -78 miljoner kronor där intäkterna omfattade 74 miljoner kronor och kostnaderna 153 miljoner kronor. I samanhanget är det dock viktigt att notera att ca 38 miljoner kronor av driftskostnaderna var kostnader från Servicecenterutredningen. Utöver Servicecenterutredningens kostnader övertogs ett underskott när Statens servicecenter tog över Kammarkollegiets verksamhet under hösten Det övertagna balanserade kapitalet uppgick till -4,6 miljoner kronor samt årets negativa kapitalförändring på -1,2 miljoner kronor i kostnader som båda belastar det ackumulerade resultatet. Figur 1 Ackumulerat underskott som redovisas i Statens servicecenters årsredovisning för 2012 (beloppen avser miljoner kronor) I årsredovisningen för 2012 framgår vidare att vid utgången av 2012 använde Statens servicecenter låneramen till ett belopp av 8, 3 miljoner kronor. För år 2013 sänktes låneramen för Statens servicecenter till 40 miljoner kronor. I budgetunderlaget för beräknade Statens servicecenter att underskottet för 2013 skulle uppgå till -29,3 miljoner kronor. Bedömningen att myndighetens ackumulerade kapitalförändring skulle vara i balans 2019 kvarstod. 31

32 STATENS SERVICECENTER Den senaste bedömningen som Statens servicecenter gjort finns i delårsrapporten från 13 augusti Där lämnade Statens servicecenter en prognos över åren 2013 till Av den framgår att Statens servicecenter justerar den prognostiserade kapitalförändringen för 2013 från -29,3 miljoner kronor till -51 miljoner kronor. Statens servicecenter ansåg inte att balansmålet för 2019 längre var realistiskt, i stället föreslås att det skulle flyttas fram till I budgetpropositionen för 2014 redovisar regeringen sin egen prognos för Statens servicecenter som innebär att Statens servicecenter redovisar ett positivt resultat fr.o.m och når ett balanserat ackumulerat resultat senast vid utgången av I regleringsbrevet för 2014 har regeringen därefter beslutat skjuta fram tidpunkten för när Statens servicecenter ska ha sin ekonomi i balans med tre år. Det nu gällande beslutet innebär att Statens servicecenter ska ha sin ekonomi i balans senast år Låneramen uppgår till 90 miljoner kronor och räntekontokrediten till 180 miljoner kronor. Av samma regleringsbrev framgår även att de beräknade intäkterna 2014 uppgår till 261, 1 miljoner kronor och kostnaderna till 294,7 miljoner kronor. Det beräknade ackumulerade underskottet efter 2014 beräknas till -168,4 miljoner kronor. 5.5 Om nya beställarmyndigheter I budgetpropositionen för 2013 skriver regeringen att: På längre sikt bör merparten av myndigheterna vara anslutna. Huvudprincipen är att det i första hand ska vara frivilligt för myndigheterna att ansluta sig till Statens servicecenter. Om det skulle dröja med en bred anslutning av myndigheter på frivillig basis samtidigt som servicecentrets verksamhet och lönsamhetskalkylerna för de anslutna myndigheterna visar på tydliga effektivitetsvinster, avser regeringen dock att skärpa det generella förändringstrycket. En utgångspunkt kommer då att vara att myndigheter som inte vill ansluta sig ska kunna visa att den aktuella verksamheten sköts minst lika effektivt i egen regi eller på annat sätt. I delårsrapporten redovisade Statens servicecenter antalet nya beställarmyndigheter och antalet anställda i beställarmyndigheterna under det första verksamma året. Myndigheten gjorde även en prognos för hur den ser på anslutningstakten avseende nya beställarmyndigheter under de närmaste åren. Se tabellen nedan. 33 Delårsrapport Statens servicecenter

33 STATENS SERVICECENTER Tabell 2 Statens servicecenters prognos för anslutningstakten av nya beställarmyndigheter Antal Antal % av staten Antal % av staten Antal % av staten Lönerelaterade tjänster Antal anslutna myndigheter Antal anställda i anslutna myndigheter % % % Ekonomiadministrativa tjänster Antal anslutna myndigheter Antal anställda i anslutna myndigheter % % % E-handelstjänst Antal anslutna myndigheter Antal anställda i anslutna myndigheter % % % Totalt Antal anslutna myndigheter Antal anställda i anslutna myndigheter % % % Källa: Delårsrapport Statens servicecenter, Prognosen visar att statliga myndigheter med sammanlagt 17 procent av de statligt anställda beräknas köpa tjänster av servicecentret När det gäller uppgifterna om antalet beställarmyndigheter använder emellertid Statens servicecenter en annan avgränsning än utredningen gjorde vilket gör att antalet beställarmyndigheter inte går att jämföra. Den andel som krävs för att uppnå den potential som omnämns i utredningen är däremot mer att uppfatta som ett långsiktigt mål. Däremot borde enligt utredningens bedömning en avsevärd effektivisering redan vara möjlig med dagens nivå av beställarmyndigheter. I juni 2013 köpte 100 myndigheter tjänster av Statens servicecenter och i slutet av november 2013 var det, enligt uppgift från Statens servicecenter, 114 stycken. I dessa myndigheter finns 17,1 procent av de anställda i statsförvaltningen. 34 Något som gör att det blir en utmaning att få en överblick är emellertid att beställarmyndigheterna köper olika många tjänster. Vissa köper hela den lösning som Statens servicecenter erbjuder medan andra endast köper en viss tjänst. Det innebär att 17,1 procent av de anställda i statsförvaltningen är anställda i en myndighet som är beställarmyndighet till någon eller flera av Statens servicecenters tjänster. 34 Enligt uppgift från Statens servicecenter, e-post

34 STATENS SERVICECENTER Regeringen puffar på myndigheter och organisationskommittéer Regeringen har också lyft fram att det kan finnas särskilda skäl för att styra enskilda myndigheter mot en anslutning till Statens servicecenter. Detta gäller till exempel vid omstruktureringar av befintliga myndigheter och bildandet av nya myndigheter. Det kan också gälla myndigheter som har kvalitetsproblem i sin kärnverksamhet eller i den administrativa verksamheten. Ytterligare skäl kan vara att myndigheten står inför en systeminvestering eller uppgradering av befintligt systemstöd som avser administrativt stöd. Regeringen har således under 2013 puffat på ett flertal myndigheter som i sina regleringsbrev fick i uppdrag att undersöka en anslutning till Statens servicecenter. Ett exempel på det är Sida som fick i uppdrag att: undersöka och, i den omfattning som bedöms lämplig, inleda arbetet med en anslutning till de tjänster som Statens servicecenter erbjuder. Uppdraget ska omfatta den administrativa stödverksamheten inklusive verksamheten lokaliserad till Gotland. Ett annat exempel är Skolverket som enligt sitt regleringsbrev för 2013: ska redovisa hur det interna kvalitetssäkringsarbetet har bedrivits, och lämna en redovisning av vilka delar av den administrativa stödverksamheten som är lämpliga att överföras till Statens servicecenter och en plan för när i tiden och på vilket sätt en sådan överföring kan genomföras. Liksom Statens fastighetsverk som enligt sitt regleringsbrev för 2013: ska lämna en redovisning av vilka delar av den administrativa stödverksamheten som är lämpliga att överföras till Statens servicecenter och en plan för när i tiden och på vilket sätt en sådan överföring kan genomföras. Även Boverket, Riksgäldskontoret, Myndigheten för yrkeshögskolan, Finansinspektionen, Specialpedagogiska myndigheten, alla länsstyrelserna och Migrationsverket har motsvarande uppdrag i sina regleringsbrev. Regeringen har också lyft in frågan i flera kommittédirektiv. Till exempel har Genomförandekommittén för den nya Polismyndigheten, Polissamordningen, fått i uppdrag att se över frågan om en eventuell anslutning till Statens servicecenter. Regeringen skriver att det är lämplig att se över denna fråga i samband med en ombildning. Utredaren ska därför, i samverkan med Statens servicecenter, pröva 34

35 STATENS SERVICECENTER förutsättningarna för en inordning av verksamheten vid Polisens Administrativa Center (PAC) i Statens servicecenter. I direktiven till utredningen som arbetar med att inrätta en ny myndighet för folkhälsofrågor skriver regeringen att den nya myndigheten bör köpa tjänster av Statens servicecenter. Samtidigt säger regeringen att för att inte försvåra bildandet av myndigheten kan dock denna verksamhet behöva stanna kvar i myndigheten under en övergångsperiod. I direktiven till utredningen om inrättande av en ny myndighet för hälso- och vårdinfrastruktur tar regeringen steget fullt ut och skriver att utredaren ska särskilt förbereda anslutning av den nya myndigheten till Statens servicecenters ekonomiadministration, löne- och lönerelaterade tjänster samt tjänster inom e-handel. 35

36 OM E-FAKTUROR OCH E-BESTÄLLNINGAR 6 Om e-fakturor och e-beställningar I ESV:s uppdrag ingår att utreda och överväga behovet av förordningsreglering och vilka författningar som i så fall behöver ändras, bland annat med beaktande av hur andra administrativa åtgärder såsom införandet av e-fakturor och e-beställningar har reglerats. I detta avsnitt beskriver vi hur hanteringen av e-fakturor och e- beställningar har reglerats. Sedan 1 juli 2008 hanterar statliga myndigheter sina inkommande och utgående fakturor elektroniskt. Regeringen har fattat beslut om detta i förordningen om myndigheters bokföring. 35 Av förordningen framgår att: En myndighet ska hantera inkommande och utgående fakturor elektroniskt. Ekonomistyrningsverket får besluta om undantag från kravet enligt första stycket om det finns särskilda skäl. 36 För ESV:s föreskrifter och allmänna råd till denna paragraf hänvisas till ESV:s föreskrifter och allmänna råd till 3 i förordningen om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte. 37 Av dessa framgår att faktura definieras som en sådan handling som tas fram enligt mervärdesskattelagen vid omsättning av varor och tjänster. 38 En skannad faktura där fakturans ursprungliga form är papper är inte en elektronisk faktura. Inomstatlig fakturering, det vill säga när en statlig myndighet fakturerar en annan statlig myndighet, ska i sin helhet hanteras elektroniskt. Vad som ingår i begreppet hantering utvecklas i föreskrifterna. När en statlig myndighet ska fakturera en utomstatlig fakturamottagare ska myndigheten upprätta en elektronisk faktura i sitt faktureringssystem. Dock kan myndigheten överföra fakturan elektroniskt till mottagaren endast om mottagaren godkänner det. Inköp som faktureras med förenklade fakturor omfattas inte av kravet att hantera beställningar av varor och tjänster elektroniskt. ESV menar dock att myndigheten bör eftersträva att hantera förenklade fakturor elektroniskt om det innebär att verksamheten kan effektiviseras. Med förenklad faktura avses sådan handling som regleras i mervärdesskattelagen 39 och Skatteverkets föreskrifter till den bestämmelsen. ESV har vidare bedömt att undantag från att hantera fakturor elektroniskt kan vara aktuellt om en myndighet ska upphöra eller slås samman med en annan myndighet, 35 Förordningen (2000:606) om myndigheters bokföring , förordningen (2000:606) om myndigheters bokföring. 37 3, förordningen (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte kap. mervärdesskattelagen (1994:200) kap. 9 första stycket, mervärdesskattelagen (1994:200). 36

37 OM E-FAKTUROR OCH E-BESTÄLLNINGAR för utgående fakturor som i stor utsträckning skickas till privatpersoner eller om det finns andra skäl. För att få ett undantag beviljat krävs dock att myndigheten ansöker om ett sådant hos ESV. I några fall har regeringen själv undantagit myndigheter från kravet. Regeringen har även fattat beslut om reglering av elektroniska beställningar. Innebörden av detta beslut var att 51 statliga myndigheter i en första etapp senast till den 1 juni 2013 skulle hantera sina utgående beställningar av varor och tjänster elektroniskt. Kravet på att myndigheter ska hantera sina utgående beställningar av varor och tjänster elektroniskt finns i förordningen om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte och innebar i den tidigare formuleringen att de myndigheter som angavs i bilagan till förordningen skulle hantera sina utgående beställningar av varor och tjänster elektroniskt. 40 ESV har föreskriftsrätt till förordningen avseende hantering av elektroniska beställningar och om standarder eller liknande krav. I november 2012 fastställde ESV därmed de föreskrifter och allmänna råd som gäller inom området. I föreskrifterna regleras de preciserade krav som är obligatoriska att följa för de berörda myndigheterna. Enligt ESV:s föreskrifter avgränsas kravet på elektronisk hantering av e-beställningar till momspliktiga köp enligt mervärdesskattelagen 41 vid omsättning av varor och tjänster. Kravet omfattar inte samtliga myndigheter. Enligt samma förordning har ESV möjlighet att i enskilda fall besluta om undantag från kravet på att hantera utgående beställningar elektroniskt samt undantag från ESV:s egna föreskrifter om det behövs i avvaktan på att en myndighet ska kunna ansluta sig till sådana tjänster som tillhandahålls av Statens servicecenter eller om det finns särskilda skäl. 6.1 Kravet på elektroniska beställningar gäller nästan alla I november 2013 beslöt regeringen om en förändring av förordningen avseende de myndigheter och beställningar som omfattas av kravet på elektronisk beställning i 3. Förordningen trädde i kraft den 1 januari 2014 och innebär att myndigheter med fler än 50 anställda ska hantera sina utgående beställningar elektroniskt. Ett antal myndigheter är dock undantagna, som till exempel Regeringskansliet, och Försvarsmakten. Genom förändringen av 3 är även beställningar som är olämpliga att hantera elektroniskt av sekretesskäl eller säkerhetsskyddsskäl undantagna. För de myndigheter som inte fanns med i den upphävda bilagan ska 3 första stycket 40 Förordningen (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte kap. mervärdesskattelagen (1994:200). 37

38 OM E-FAKTUROR OCH E-BESTÄLLNINGAR tillämpas första gången vid hanteringen av beställningar som görs efter den 30 juni Myndigheter med fler än 50 anställda ska hantera sina utgående beställningar av varor och tjänster elektroniskt. Kraven gäller dock inte för beställningar som 1. görs av Regeringskansliet, Försvarsmakten, Försvarets materielverk, Försvarets radioanstalt, Totalförsvarets forskningsinstitut eller Säkerhetspolisen, eller 2.är olämpliga att hantera elektroniskt av sekretesskäl eller säkerhetsskyddsskäl. Ekonomistyrningsverket får meddela föreskrifter om sådan hantering av beställningar och om standarder eller liknande krav som ska vara gemensamma för elektroniskt informationsutbyte i samband med beställning, leverans eller fakturering av varor och tjänster. Verket ska vid utarbetande av föreskrifter beakta nationell och internationell standard. 42 Regleringen innebär att myndigheterna måste anpassa sig efter ett obligatoriskt krav på hur myndigheten ska hantera sina utgående beställningar, men överlämnar till myndigheterna att själva välja att avropa på statligt ramavtal, upphandla system utifrån en egen kravställning, köpa tjänsten av Statens servicecenter eller från någon annan leverantör. Den enskilda myndigheten bestämmer utifrån sina egna förutsättningar vilken lösning som passar myndigheten bäst. 42 3, förordningen (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte. 38

39 EFFEKTIVISERING I TEORIN OCH PRAKTIKEN 7 Effektivisering i teorin och praktiken Regeringens syfte med att inrätta Statens servicecenter är att genom ökad koncentration av administrativ stödverksamhet öka effektiviteten och sänka administrationskostnaderna i statsförvaltningen. Inrättandet medför, enligt regeringen, en ökad koncentration, standardisering och automatisering av statsförvaltningens administrativa processer. Syftet är att öka effektiviteten och skapa kvalitativa nyttor för staten som helhet. I detta avsnitt behandlar ESV dessa frågor. Allt utbud skapar sin egen efterfrågan om priset är det rätta Jean Baptiste Say (Say s lag) 7.1 Statsförvaltningen som helhet ESV anser att en mer koncentrerad hantering av administration är ett av flera initiativ som förväntas kunna bidra till ett effektivare administrativt stöd i staten. 7.2 Effektivitetsteorin Hur kan vi betrakta det inrättade Statens servicecenter som ett exempel på en konkret åtgärd för effektivitet i statsförvaltningen? Vi använder de begrepp som anges i vårt uppdrag; koncentration-standardisering-automatisering. Ett antal administrativa tjänster som först kunnat standardiseras och sedan automatiseras har koncentrerats till en myndighet. Genom att tjänsterna är enhetliga och samtidigt tillfredsställer efterfrågan hos en stor mängd kunder kan styckkostnaderna bli tillräckligt låga så att de medger avgifter på en nivå som sänker myndighetens administrativa kostnader jämfört med fortsatt egen drift. Myndigheten kan då frigöra resurser för andra ändamål det är det som är effektiviseringen. Genom att inrätta Statens servicecenter ska staten kunna nå skalfördelar och sänka de totala kostnaderna för administration i koncernen som helhet. Det är betydelsefullt att i detta uppdrag utveckla vår formulering kunna nå skalfördelar. De sänkta kostnaderna, det vill säga den tillräckligt låga avgiftsnivån uppstår inte av sig självt genom inrättandet av ett servicecenter. En central förutsättning är att tjänsterna är så enhetliga och standardiserade att en automatisering är möjlig på en styckkostnadsnivå lägre än andra alternativ, det vill säga möjliggör ett konkurrenskraftigt utbud av aktuella administrativa tjänster. En andra central förutsättning är att tjänsterna har den kvalitet, utformning och 39

40 EFFEKTIVISERING I TEORIN OCH PRAKTIKEN omfattning så att de tillfredsställer kundernas efterfrågan. Det innebär att tjänsterna å ena sidan ska medge besparingar inom beställarmyndighetens administration, och å andra sidan att tjänsterna inte medför extra kostnader för andra delar av administrationen eller kärnverksamheten. 7.3 Praktiken Statens servicecenter Förutsättningarna vid upprättandet av servicecentret var nu inte de ideala enligt den beskrivna teorin ovan. Servicecentrets uppbyggnad med tre olika ingående serviceenheter samt öppnandet för nya kunder med sinsemellan olika befintliga lösningar motsvarar inte effektivitetskriterierna ovan. För effektivisering med hjälp av koncentration är inte sammanförandet till en organisation tillräckligt. Det avgörande för att frigöra administrativa resurser är koncentration av standardiserade enhetliga tjänster som kan automatiseras i fungerande system. Med hänsyn till de förutsättningar som gäller i svensk statsförvaltning och de riktlinjer som regeringen har angett för inrättandet av Statens servicecenter är det enligt ESV:s erfarenhet viktigt att beakta ett antal centrala aspekter för att staten som helhet ska kunna realisera fördelarna med ett myndighetsgemensamt servicecenter. 43 Några av de viktigaste aspekterna är att: Utvecklingen av verksamheten i servicecentret sker stegvis och baseras på vunna erfarenheter. Utvecklingen av servicecenterverksamheten sker i samverkan mellan centret och beställarmyndigheterna. Servicecentrets verksamhet drivs så kostnadseffektivt som möjligt med beaktande av vad som är effektivt för statsförvaltningen som helhet. 44 ESV förutsätter anslutningar som motiveras med kostnad och kvalitetet. Det är i både praktik och teori en marknadslösning som i sammanhanget är relevant. Den innebär att effektivitetsvinsten genom frigjort utrymme efter administrativ förenkling uppstår vid anslutningstillfället. Den motsatta lösningen, med en av statsmakterna bestämd anslutning oavsett effektiviseringspotential med anslutningen, har ingen inbyggd effektvisering. Myndigheten riskerar dels att få effektivitetsförluster genom dels ett för högt pris, dels sämre service som slår både på kärnverksamhet och på administration. 43 ESV:s remissvar över Servicecenterutredningens betänkande Ett myndighetsgemensamt servicecenter (SOU 2011:38), , dnr / Ibid. 40

41 EFFEKTIVISERING I TEORIN OCH PRAKTIKEN Effektivisering enskilt och i samverkan En risk finns dock att den fortsatta dynamiska utvecklingen inte drivs åt rätt håll om beställarmyndigheterna inte har en i förhållande till servicecentret tillräckligt stark ställning för att utvecklingen i allt väsentligt ska drivas av den efterfrågan och de behov som finns vid myndigheterna. 45 Formuleringen bygger på en princip för hushållning med statens resurser som ESV enligt sin instruktion söker upprätthålla i den ekonomiska styrningen. Principen om att undvika suboptimeringar genom att ensidigt fokusera på frågor om en enskild myndighet. ESV observerar att perspektivet på Statens servicecenters utveckling och kompetens kan förändra perspektiven. Det är myndigheternas efterfrågan på Statens servicecenters utbud av effektiviseringskapabla tjänster som ska vara vägledande. Det är inte Statens servicecenters efterfrågan på kostnadstäckande kunder som avses. Den akuta åtgärden är att etablera Statens servicecenter som en habil leverantör av effektiviserande administrativa lösningar. Om myndigheter finner att det vid ett visst bestämt tillfälle inte lönar sig att just då beställa tjänster av Statens servicecenter måste myndigheten kunna avstå. Åtgärder som på något sätt urholkar de potentiella beställarmyndigheternas ställning och egna beslutskompetens kan försvaga positionen i förhållande till Statens servicecenter. Det riskerar även att ta bort incitamentet för Statens servicecenter att utveckla sin egen kärnverksamhet. Åtgärder som forcerar anslutningar till Statens servicecenter har som ESV ser det även andra risker såsom att myndigheternas egna ambitioner i enhetlighet med myndighetsförordningens bestämmelser om hushållning och effektivitet samt samarbete och verksamhetsutveckling riskerar att bli svagare om ansvaret för och förmågan att påverka val av effektiviseringsinstrument inskränks. Dessutom behöver myndigheternas eget ansvar för intern styrning och kontroll säkerställas. En åtgärd som kan vara fruktbar är att, såväl för potentiella och faktiska beställarmyndigheter som för Statens servicecenter, precisera innehållet och utveckla tillämpningen i flera av regeringens olika styrmedel för att på så sätt dels förstärka det yttre trycket men även incitamenten för myndigheternas arbete med att effektivisera sin administration. Vi tänker då på myndighetsförordningen men även på Statens servicecenters instruktion. Avsikten är att knyta samman myndighetförordningens bestämmelser om 45 Ibid. 41

42 EFFEKTIVISERING I TEORIN OCH PRAKTIKEN dels effektivisering och hushållning, dels bestämmelserna om utveckling och samarbete. Statens servicecenters instruktion kan användas för att inrikta och styra Statens servicecenters verksamhet även ur ett helhetsperspektiv. En av utgångspunkterna för ESV:s arbete med administrativ effektivisering alltsedan början av 2000-talet är just helhetsperspektivet. 7.4 Analys av begrepp och möjligheter Hur bedömer ESV behovet av ytterligare åtgärder för att statsförvaltningens utveckling mot en mer koncentrerad, standardiserad och automatiserad administration ska ge avsedd effekt när det gäller högre effektivitet, jämnare kvalitet och minskade kostnader för staten som helhet? För att besvara frågan behöver vi först resonera om och på vilket sätt koncentration, standardisering och automatisering, i teori och praktik, verkligen kan bidra till administrativ effektvitet. Dessutom tillkommer frågan om staten som helhet. I vilken mån kan administration först kopplas isär från kärnverksamheten för att därefter koncentreras skild från denna? Koncentration Effektvisering genom koncentration bygger på att man delar upp arbetsprocesser i olika delprocesser eller i huvud- och delprocesser. Man kan också tala om kärn- och stödprocesser. Koncentrationen som är möjliggjord genom arbetsdelningen är en av kärnpunkterna i teorier om ekonomisk tillväxt och en av förklaringarna till produktivitetsökningen. Genom arbetsdelningen får utföraren möjlighet till koncentration, det vill säga specialisering i produktionen. Det möjliggör ökad skicklighet genom erfarenhet och lärande eller att momenten blir färre eller enklare. Koncentrationen i ursprungsfallet gör man till en person eller en grupp personer som efterhand kan bli ett yrke, en yrkesgrupp, en profession eller kår. Koncentrationen kan också vara rumslig eller geografisk. Ytterligare ett perspektiv på koncentration är tiden. Arbetet flyter i sammanhållna tidsintervall. Det är här fråga om producenteller utförarkoncentration. Man kan också koncentrera utifrån kundens eller beställarens perspektiv. Utföraren levererar en sammanhållen tjänst, resebyrån som säljer resor med helpension är ett exempel. Detta är en central fråga. Man kan koppla de två koncentrationsperspektiven till en sammanhållen princip för effektivisering. Koncentrationen innebär att man kan spara arbetsinsatser. Det kan bli billigare att producera, det kan bli billigare tjänster. Koncentrationen innebär också 42

43 EFFEKTIVISERING I TEORIN OCH PRAKTIKEN att tjänsterna blir billigare att köpa än om kunden/beställaren producerar tjänsten i egen regi. Framför allt för kunden/beställaren betyder det också att det ska vara enkelt använda tjänsten. Det ska inte finnas delar eller delmoment som belastar kunden/beställaren i form av extra arbete Standardisering Specialisering som förenkling eller renodling ger utrymme för standardisering det vill säga alltmer enhetliga produktionsmetoder. Varorna och tjänsterna blir i hög grad homogena. Samma moment eller handgrepp upprepas. Här ligger också möjligheten för mekanisering och automatisering. Det blir möjligt när momenten i processen är identiska, de saknar helt behov av övervägande, bedömning eller analys. Arbetsdelning och koncentration kan också tillåta effektivisering genom motsatsen till standardisering, produkterna eller tjänsterna är heterogena och olikartade. I statsförvaltningen kan man utan någon egentlig överdrift klassificera alla varor som i olika hög grad heterogena Automatisering När tjänsten har standardiserats till att bli lika kan man automatisera produktionen. Fördelen med det är låga driftskostnader. Det förutsätter att efterfrågan är identisk hos myndigheterna. One size fits all... Nackdelen är att förändringar och utveckling får anpassas till processens ekonomiska livslängd. 7.5 Avgift, kvalitet och anslutningstakt ESV har tidigare uttryckt att automatisering av administrationen, om den är rätt genomförd ger skalfördelar som kan ge effektivisering i myndigheter och för staten som helhet. I en frivillig beställar- utförarmodell är det avgiftens storlek och tjänsternas kvalitet som skapar intresse för att köpa tjänster av utföraren. Inte tvärtom där en viss anslutning på sikt ska skapa konkurrenskraftiga kostnadstäckande avgifter. I effektiviseringssammanhang talar man ofta om drivkrafter och förändringstryck. Man glömmer då ofta en tredje förutsättning som kan kallas effektiviseringspotential, det vill säga en organisatorisk eller teknisk lösning som gör effektiviseringen inte bara teoretiskt utan även praktiskt möjligt. Finns den uppstår ofta både drivkrafter och förändringstryck. 43

44 44 EFFEKTIVISERING I TEORIN OCH PRAKTIKEN

45 ESV:S FÖRSLAG TILL YTTERLIGARE ÅTGÄRDER 8 ESV:s förslag till ytterligare åtgärder ESV är positivt till att regeringen har inrättat Statens servicecenter. ESV konstaterar samtidigt att myndigheterna behöver stöd i sina analyser och förändringsarbeten. Regeringen behöver underlag och rekommendationer för hur styrningen av Statens servicecenter kan bli bättre och hur förutsättningarna för den administrativa effektiviseringen kan bli mer rimliga och realistiska. ESV redovisar i detta avsnitt sina bedömningar om behovet av ytterligare åtgärder för att statsförvaltningens utveckling mot en mer koncentrerad, standardiserad och automatiserad administration ska ge avsedd effekt när det gäller högre effektivitet, jämnare kvalitet och minskade kostnader för staten som helhet. ESV redovisar behovet av och analyserar fördelar och nackdelar med en starkare styrning och samordning av anslutningen av myndigheter till Statens servicecenter. ESV redovisar sin bedömning av behovet av förordningsreglering och jämför med hur andra administrativa åtgärder som e-fakturor och e-beställningar har reglerats. ESV:s förslag till ytterligare åtgärder för att öka effektiviteten och minska administrationskostnaderna i statsförvaltningen som helhet liksom för att stödja det fortsatta utvecklingsarbetet med Statens servicecenter innebär bland annat att regeringens styrning breddas till att omfatta statsförvaltningen som helhet. ESV bedömer att det finns goda skäl för en modell som innebär att det är frivilligt för myndigheterna att välja om de vill köpa administrativa tjänster av Statens servicecenter eller hantera dem på annat sätt. När tjänsterna vid Statens servicecenters har utvecklats och när verksamheten stabiliserats kommer det sannolikt att vara ett attraktivt alternativ för myndigheter som ska minska sina administrativa kostnader. ESV föreslår att regeringen formulerar mål för varje förvaltningsmyndighets arbete med att effektivisera sin administration, att riksdagen anvisar och regeringen tilldelar Statens servicecenter anslag för att finansiera de kostnader som inte relaterar till verksamheten inom myndigheten Statens servicecenter, att villkoret för när Statens servicecenter ska uppnå full kostnadstäckning omprövas och förlängs ytterligare, att regeringen i Statens servicecenters instruktion tydliggör Statens servicecenters uppgift att bidra till att öka effektiviteten i statsförvaltningen. Uppgiften bör framgå 45

46 ESV:S FÖRSLAG TILL YTTERLIGARE ÅTGÄRDER av instruktionens inledande paragraf och lyda på följande sätt: Statens servicecenter ska genom sin verksamhet bidra till ett effektivare administrativt stöd i statsförvaltningen som helhet, att regeringen beslutar om en ny ledningsform för Statens servicecenter som innebär att Statens servicecenter leds av ett kollegium och är en förvaltningsmyndighet och en frivillig sammanslutning av statliga myndigheter under regeringen. Det finns inget behov av att förordningsreglera anslutningen till Statens servicecenter En fråga är om det bör införas ett förordningskrav på anslutning till Statens servicecenter, liknande kravet på elektronisk hantering av fakturor och beställningar. Det skulle kunna vara en bestämmelse om myndigheternas anslutning till någon, vissa eller samtliga tjänster som Statens servicecenter tillhandhåller vid tidpunkten för anslutningen eller för tjänster som Statens servicecenter kan komma att tillhandahålla i framtiden. ESV konstaterar att regeringen har beslutat att statliga myndigheter ska hantera sina inkommande och utgående fakturor elektroniskt. Regeringen har även fattat beslut om att myndigheter ska hantera sina utgående beställningar av varor och tjänster elektroniskt. Regeringens beslut i dessa frågor innehåller dock ett antal undantag och omfattar i praktiken inte samtliga fakturor eller samtliga myndigheter. Kravet att hantera fakturor och beställningar elektroniskt kan, enligt ESV:s bedömning inte jämföras med ett eventuellt krav på anslutning till Statens servicecenter, som varken lämnar utrymme för myndigheten att välja det alternativ som passar myndigheten bäst eller är konkurrensneutralt. Vid ett eventuellt krav på en beställar- utförarrelation mellan de statliga myndigheterna och Statens servicecenter måste regeringen tydliggöra vilken eller vilka tjänster som omfattas av kravet, samt vilka myndigheter som bör omfattas. I dagsläget tillhandahåller Statens servicecenter tjänster inom löneadministration, e- handel och ekonomiadministration, men det är oklart vilka tjänster Statens servicecenter därutöver kommer att tillhandahålla i framtiden. Ett allmänt och obegränsat krav skulle medföra en oacceptabel oklarhet för myndigheterna med betydande svårigheter att planera och genomföra sin verksamhet, då myndighetens verksamhet skulle påverkas av vilka tjänster som Statens servicecenter för tillfället tillhandahåller och i framtiden kan tillhandahålla. Att införa ett krav på anslutning skulle ställa stora krav på införandeprocessen där de potentiella beställarmyndigheterna måste ta ställning till personalomställningar, rutinförändringar, avslutandet av systemavtal m.m. som myndighetsledningen vid en 46

47 ESV:S FÖRSLAG TILL YTTERLIGARE ÅTGÄRDER frivillig beställar- utförarrelation kan anpassa för att minska kostnaderna och hålla hög effektivit vid övergång. Ett eventuellt förordningsreglerat krav måste naturligtvis medföra en lång omställningstid över ett antal år för att passa myndigheterna. Trots detta finns ändå risken att enskilda myndigheter inte kan lösgöra sig ur egna systemavtal i tid, vilket riskerar att medföra en fördyrning genom kostnad för såväl tjänster från Statens servicecenter som bland annat egna system. Myndigheters incitament att köpa tjänster av ett servicecenter antas vara särskilt höga vid en tidpunkt då de står inför stora systemskiften eller pensionsavgångar. Därför är en frivillig anslutning att föredra eftersom det ger myndigheterna möjlighet att själva avgöra när det är lönsamt att ansluta sig. Ett krav skulle dessutom påverka marknaden och utvecklingen av tjänster av befintliga och potentiella privata aktörer. Det skulle inte komma att finnas något incitament att försöka tillhandahålla samma tjänster till myndigheter för överskådlig tid. Ett krav skulle även medföra en betydande inskränkning i myndighetsledningens delegerade befogenheter och ansvar för verksamheten som är främmande för svensk statsförvaltning. Vid en frivillig beställar- utförarrelation till Statens servicecenter med en överenskommelse som är tidsbegränsad har (beställar-) myndighetens ledning däremot gjort ett ställningstagande avseende den verksamhet som ledningen har ansvar för och på vilket sätt den bäst bedrivs. Administrationen är en del av myndighetens verksamhet, och ingår i myndighetsledningens delegerade befogenheter och ansvar. Vid obligatorisk anslutning fråntas myndighetens ledning mandatet att avgöra på vilket sätt myndighetens administrativa verksamhet ska bedrivas. Ansvaret för myndighetsledningen i den verksamhet som sköts av Statens servicecenter begränsas till vad myndigheten inom ramen för sin roll som beställare av en obligatorisk tjänst kan påverka. Ansvaret för den överlämnade delen av verksamheten och dess utveckling hamnar i stället på Statens servicecenter och regeringen som Statens servicecenters huvudman. I det sammanhanget vill ESV även lyfta fram att många myndigheter uttycker oro för att Statens servicecenters förmåga att leverera. Det handlar bland annat om en befarad och konstaterad resursbrist med förseningar från Statens servicecenter som följd. Vad gäller e-handel uttryckte myndigheterna även oro för svårigheter kopplade till kommande arbete med anslutning av varu- och tjänsteleverantörer. ESV menar att det är av stor betydelse att regeringen säkerställer och stödjer Statens servicecenters 47

48 ESV:S FÖRSLAG TILL YTTERLIGARE ÅTGÄRDER kapacitet att leverera kvalitetssäkrade tjänster med hög kundnytta vid rätt tidpunkt till de många myndigheter som valt att köpa tjänsten av Statens servicecenter. 46 ESV bedömer att det finns goda skäl att hålla fast vid en modell som innebär att det är frivilligt för myndigheterna att välja om de vill köpa administrativa tjänster av Statens servicecenter eller hantera dem på annat sätt. När tjänsterna vid Statens servicecenters har utvecklats och när verksamheten stabiliserats kommer det sannolikt att vara ett attraktivt alternativ för myndigheter som ska minska sina administrativa kostnader. Regeringen bör öka det yttre trycket Regeringen har tidigare aviserat att det för att skapa jämförbarhet är viktigt att myndigheterna och Statens servicecenter mäter och redovisar sina respektive kostnader på samma sätt. Regeringens bedömning är att alla myndigheter inom ramen för sin reguljära verksamhetsplanering bör analysera och pröva en anslutning till Statens servicecenter av hela eller delar av den administrativa stödverksamheten. Och om det då blir aktuellt ta fram en plan för när i tiden det skulle vara effektivt att köpa administrativa tjänster av Statens servicecenter. Regeringen har redovisat sin avsikt att följa upp hur myndighetsledningarna hanterar denna fråga, bland annat i samband med myndighetsdialogerna. ESV anser att regeringen för att uppnå den avsedda effektiviseringen behöver skicka ytterligare en styrsignal för att öka det yttre trycket på myndigheternas effektiviseringsarbete. Enligt myndighetsförordningen har alla förvaltningsmyndigheter till uppgift att fortlöpande utveckla verksamheten. Ledningarna ska se till att verksamheten är effektiv samt hushålla väl med statens medel. Uppgiften och ansvaret behöver dock, enligt ESV, få ett större utrymme i såväl regeringens styrning av myndigheterna som i regeringens uppföljning av myndigheternas resultat. Det finns inte några redovisningskrav av myndigheternas resultat i förhållande till uppgifterna i myndighetsförordningen. Däremot finns det exempel på enskilda myndigheter med sådana uppdrag i regleringsbrev eller annat beslut. ESV anser att regeringen för en aktiv tillämpning av bestämmelserna i myndighetsförordningen bör fatta ett beslut som innebär att samtliga förvaltningsmyndigheter ska ha mål för sitt administrativa effektiviseringsarbete. Dock bör myndigheterna inte ha ett och samma mål för detta. Som vi tidigare redovisat bedriver många myndigheter redan, och på eget initiativ, ett arbete med att effektivisera sin administration och har sinsemellan 46 ESV 2013:45, Införande av e-beställningar i staten, staturapport september

49 ESV:S FÖRSLAG TILL YTTERLIGARE ÅTGÄRDER kommit olika långt i denna strävan. ESV anser därför att regeringen bör fatta beslut om individuella effektiviseringsmål för att få myndigheterna att minska sina administrativa kostnader. De individuella målen ska vara situations- och verksamhetsanpassade och utgå från respektive myndighets förutsättningar och potential att effektivisera sin administration. ESV föreslår att regeringen formulerar mål för varje förvaltningsmyndighets arbete med att effektivisera sin administration. Regeringen bör ompröva målen varje år och målen bör vara individuella och situations- och verksamhetsanpassade till respektive myndighets förutsättningar och möjligheter att effektivisera sin administration. Som stöd för myndigheternas kostnadsberäkningar bör myndigheterna använda den modell för kvantitativ beräkning och kvalitativ bedömning av effekterna på resursutnyttjandet som finns i den vägledning för jämförelse av egenregiverksamhet med köp av tjänster från Statens servicecenter som ESV utvecklat. 47 Modellen ska kunna användas av såväl myndigheter som Regeringskansliet som underlag för fördjupade analyser av de administrativa kostnaderna. Därmed får de ansvariga även möjligheter att jämföra de administrativa kostnaderna myndigheterna emellan samt att jämföra med Statens servicecenters avgifter för motsvarande tjänster. ESV föreslår att regeringen beslutar om målen i myndigheternas regleringsbrev och att myndigheterna ska återrapportera resultatet/måluppfyllelsen i en särskild rapport vid sidan av årsredovisningen. Enligt ESV är det viktigt att ha en tidsmässig samordning mellan budgetprocessen och uppföljningen av måluppfyllelsen av förvaltningsmyndigheternas arbete med att effektivisera sin administration och att regeringen följer upp hur myndighetsledningarna hanterar denna fråga, bland annat i samband med myndighetsdialogerna. På detta sätt ökar både regeringen och myndigheterna sin kunskap om måluppfyllelsen, hur effektiviseringsarbetet bedrivs och utvecklas och kan ta ställning till hur frågan bör drivas vidare. Statens servicecenters ekonomiska och verksamhetsmässiga förutsättningar Under utredningsarbetet har ESV noterat att ett antal befintliga och potentiella beställarmyndigheter menar att det är dyrt att köpa tjänster av Statens servicecenter. För vissa myndigheter är det dyrare än att utföra tjänsterna i egen regi. För ett flertal små myndigheter har det blivit väsentligt dyrare att köpa tjänster av Statens servicecenter jämfört med tidigare. När det gäller prognoserna för Statens servicecenter har ESV identifierat två huvudsakliga osäkerhetsfaktorer. Den första är hur många nya myndigheter som kommer att köpa tjänster av Statens servicecenter och den andra osäkerhetsfaktorn är 47 ESV , Vägledning Jämförelse av egenregiverksamhet med köp av tjänster från Statens servicecenter och den kompletterande filen med mall för beräkningar. 49

50 ESV:S FÖRSLAG TILL YTTERLIGARE ÅTGÄRDER övergången från att arbeta i beställarmyndigheternas egna system till att Statens servicecenter erbjuder egna system. Statens servicecenters byte av ekonomi- och personalsystem kommer att kosta mycket över tiden. Det är kostnader för investeringar, drift och underhåll. När Statens servicecenter ska konvertera befintliga kunders och framtida kunders tekniska system och ekonomimodeller till en enhetlig och samordnad modell kommer även detta innebära omfattande kostnader. Ett systembyte i var och en av de enskilda myndigheterna är, för staten som helhet, en mycket större investering än om endast Statens servicecenter gör motsvarande investering. ESV:s bedömning är att om myndigheterna ska avstå från egna systembyten bör Statens servicecenter undersöka möjligheten och överväga att erbjuda myndigheterna en avskalad lösning som ger dem möjlighet att i ett inledande skede enbart köpa en systemtjänst. När det gäller det ekonomiska målet vill ESV lyfta fram betydelsen av att avsikten är att Statens servicecenters ekonomiska möjlighet ska vara att hålla en så låg avgift som möjligt. Givet den finansiella styrmodellen, det ekonomiska målet och de ekonomiska förutsättningarna med ett ingående underskott (negativ kapitalförändring) som regeringen beslutat för Statens servicecenter och den efterföljande ekonomiska utvecklingen är Statens servicecenters ekonomiska situation bekymmersam. ESV menar att det ekonomiska målet full kostnadstäckning inte ska inkludera de kostnader som inte relaterar till de tjänster som Statens servicecenter tillhandahåller och som uppstod innan Statens servicecenter startades, exempelvis kostnader för Servicecenterutredningen. ESV bedömer emellertid, av flera anledningar, att det inte är lämpligt att introducera en lägre kostnadstäckningsgrad som ekonomiskt mål. Den viktigaste anledningen är problemet med en statligt subventionerad verksamhet i en konkurrensutsatt verksamhet av det slag som Statens servicecenter bedriver. En andra anledning är att det inte är lämpligt att en överenskommelse med Statens servicecenter bygger på annat än att Statens servicecenter kan bedriva verksamheten mer kostnadseffektivt. Utgångspunkten för Statens servicecenter är att den ska bedriva verksamheten effektivare än myndigheten själv. Mot denna bakgrund anser ESV inte att det finns något skäl för att subventionera tjänster. Om ett sådant behov skulle uppkomma är ESV:s uppfattning att det inte är en lägre kostnadstäckningsgrad som är lösningen utan ett kostnadseffektivare servicecenter. Det ekonomiska målet ska uppnås över tid. Vad det innebär är emellertid inte specificerat. Enligt ESV bör tidshorisonten för när Statens servicecenter ska uppnå full kostnadstäckning genom ett balanserat resultat omprövas och förlängas ytterligare. Det huvudsakliga motivet är att de stora uppstartskostnaderna för nya 50

51 ESV:S FÖRSLAG TILL YTTERLIGARE ÅTGÄRDER system och utveckling av nya rutiner inte ska belasta de myndigheter som valt att beställa tjänster av Statens servicecenter i ett tidigt skede. ESV anser att det är att föredra om fler beställarmyndigheter är med och delar på dessa inledande kostnader. En annan anledning är att ESV ser en fara i att om Statens servicecenter på en för kort tid ska täcka underskotten finns det en risk för en ojämn avgiftsutveckling, något som försvårar för myndigheterna att planera sina verksamheter. Om Statens servicecenter har möjlighet att justera avgifterna för att uppnå full kostnadstäckning under en längre tid blir det inte lika känsligt om antalet nya beställarmyndigheter inte överensstämmer med planen. Istället blir det Statens servicecenters effektiviseringsarbete som ökar i vikt för att det både sänker kostnaderna och bidrar till fler beställarmyndigheter. ESV bedömer att utvecklingen av Statens servicecenters verksamhet nu är i ett sådant läge att ett ensidigt fokus på att teckna överenskommelser med nya myndigheter leder fel. I stället måste Statens servicecenter få möjlighet att prioritera att konsolidera och befästa den verksamhet som man etablerat. Detta inkluderar bland annat övergången till egna systemlösningar samt ökade insatser för förbättring av tjänsternas kvalitet och kostnadsnivå. Det skulle också göra det möjligt för Statens servicecenter att hitta en avgiftsmodell som fungerar ändamålsenligt och resulterar i avgifter som baseras på Statens servicecenters kostnader och som är transparenta. Sammanfattningsvis anser ESV att Statens servicecenter måste få tid att hitta formerna för sina tjänsteleveranser och en kapitalsituation som möjliggör en avgiftsnivå som fungerar på en konkurrensutsatt marknad och ger en mer rättvis fördelning av kostnader mellan myndigheter. ESV föreslår: att riksdagen anvisar och regeringen tilldelar Statens servicecenter anslag för att finansiera de kostnader som inte relaterar till verksamheten inom myndigheten Statens servicecenter. ESV föreslår: att villkoret för när Statens servicecenter ska uppnå full kostnadstäckning omprövas och förlängs ytterligare. Under förutsättning att övriga förslag i denna rapport genomförs bedömer ESV att en lämplig ambition är att förlänga till dess att Statens servicecenter har konsoliderats, nya beställarmyndigheter tillkommit och även använt Statens servicecenters tjänster under ett antal år. 51

52 ESV:S FÖRSLAG TILL YTTERLIGARE ÅTGÄRDER En servicemyndighet för att effektivisera administrationen i statsförvaltningen som helhet Statens servicecenter har inte någon uppgift eller något mål för sin verksamhet som syftar till att staten i sin helhet ska bli mer effektiv genom att minska de samlade administrativa kostnaderna. Statens servicecenter har endast uppgifter och mål med fokus på den egna verksamheten. ESV menar att Statens servicecenters uppgifter och inriktning bör ta sikte på att myndigheten genom sin verksamhet ska bidra till ett effektivare administrativt stöd för staten som helhet och att regeringen bör slå fast detta i Statens servicecenters instruktion. Verksamheten vid myndigheten ska vara av tillfredställande kvalitet och så kostnadseffektivt som möjligt med beaktande av vad som är effektivt för statsförvaltningen som helhet. Enligt ESV:s uppfattning är detta en betydelsefull styrsignal. ESV föreslår att regeringen inför en ny uppgift i Statens servicecenters instruktion. Uppgiften som bör vara instruktionens portalparagraf lyder: Statens servicecenter ska genom sin verksamhet bidra till ett effektivare administrativt stöd i statsförvaltningen som helhet. ESV bedömer att det finns en risk att en fortsatt utveckling inte kommer till stånd om myndigheterna inte har en tillräckligt stark ställning i förhållande till Statens servicecenter. Utvecklingen ska följa den efterfrågan och de behov som finns vid myndigheterna. För Statens servicecenters fortsatta utvecklingsprocess för att effektivisera och minska kostnaderna för administrationen i staten som helhet är det därför särskilt betydelsefullt att skapa incitament genom att tillförsäkra befintliga och potentiella beställarmyndigheter en tillräckligt stark ställning i deras samarbete med servicecentret. Detta för att anpassa servicecentrets utbud av tjänster till avgifter som innebär en effektivisering och kostnadsminskning för beställarmyndigheterna och staten som helhet. En servicemyndighet för att effektivisera administrationen i statsförvaltningen som helhet incitament Enligt regeringen är utgångspunkten för regeringens val av ledningsform för statliga myndigheter verksamhetens art, politiska prioriteringar och regeringens behov av att styra myndigheten. Regeringen väljer med utgångspunkt i det den ledningsform som bäst gagnar verksamheten. De ledningsformer som regeringen reglerat i myndighetsförordningen är enrådighetsmyndighet, styrelsemyndighet och 52

53 ESV:S FÖRSLAG TILL YTTERLIGARE ÅTGÄRDER nämndmyndighet. Regeringen använder även ledningsformer som inte är reglerade i myndighetsförordningen. Ett exempel är Arbetsgivarverket som leds av ett kollegium. Varje ledning för en statlig myndighet har ett tydligt ansvar för sin egen verksamhet. Myndighetsledningens ansvar preciseras i myndighetsförordningen. Myndighetens ledning ansvarar inför regeringen för verksamheten och ska bland annat se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. Av myndighetsförordningen framgår dessutom att förvaltningsmyndigheterna ska verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta tillvara på de fördelar som kan vinnas för enskilda samt för staten som helhet. ESV anser att det är angeläget att alla myndigheter som köper administrativa tjänster av Statens servicecenter samarbetar och är delaktiga och medansvariga i arbetet med att effektivisera sin egen och andra myndigheters administration genom Statens servicecenter. Statens servicecenter bör ha sin självklara förankring hos beställarmyndigheterna och framstå som ett attraktivt alternativ för potentiella beställarmyndigheter. ESV menar nu liksom tidigare att det utan att det samtidigt kolliderar med hur statsmakternas styrning av de statliga myndigheterna har utvecklats under senare decennier finns anledning att stärka incitamenten för samarbete myndigheterna emellan. ESV menar att ett sådant incitament är att regeringen överväger Statens servicecenters ledningsform för att skapa en ledningsform och en servicemyndighet som tydligt arbetar på beställarmyndigheternas uppdrag. De myndigheter som köper administrativa tjänster av Statens servicecenter bör ha ett avgörande inflytande över inriktningen av verksamheten, verksamhetens kostnader som i sin tur avgör avgifternas storlek givet det ekonomiska målet full kostnadstäckning. Beställarmyndigheterna måste tillförsäkras ett sådant inflytande över innehållet i verksamheten vid Statens servicecenter och därmed samtidigt över de kostnader som avgör avgifternas storlek så att tjänsterna kan anpassas till deras förutsättningar och behov. ESV menar därför att eftersom Statens servicecenter bör vara en myndighet som arbetar på beställarmyndigheternas uppdrag bör detta även återspeglas i myndighetens ledningsform. En ledningsform som kan prövas för en sådan myndighet är kollegieformen. Med det menar ESV att Statens servicecenter och dess verksamhet bör ledas av ett kollegium som består av beställarmyndigheternas myndighetschefer. Förebilden för ESV:s förslag är Arbetsgivarverkets ledningsform. Arbetsgivarverkets högsta beslutande organ är arbetsgivarkollegiet där samtliga chefer för Arbetsgivarverkets medlemmar är ledamöter. Arbetsgivarkollegiet beslutar om verksamhetens inriktning och lägger fast 53

54 ESV:S FÖRSLAG TILL YTTERLIGARE ÅTGÄRDER grunden för de statliga arbetsgivarnas gemensamma agerande. Det är också arbetsgivarkollegiet som fastställer medlemsavgift och beslutar om förslag till ledamöter i Arbetsgivarverkets styrelse. Arbetsgivarverkets styrelse består av 15 ledamöter och beslutar bland annat om mål och riktlinjer för verksamheten i enlighet med den av arbetsgivarkollegiet fastställda inriktningen. Styrelsen utser Arbetsgivarverkets generaldirektör. ESV föreslår att regeringen beslutar om en ny ledningsform för Statens servicecenter som innebär att myndigheten leds av ett kollegium. Cheferna för beställarmyndigheterna är ledamöter i kollegiet. Förslaget innebär vidare att Statens servicecenter är en förvaltningsmyndighet och en frivillig sammanslutning av statliga myndigheter under regeringen. Myndigheten har till uppgift att genom sin verksamhet bidra till att öka effektiviteten och minska administrationskostnaderna i staten som helhet och att efter överenskommelse med myndigheter under regeringen tillhandahålla tjänster som gäller administrativt stöd. Myndigheten ska ta ut avgifter för sin verksamhet, kollegiet beslutar verksamhetens inriktning och kostnader samt om avgifternas storlek utifrån det ekonomiska målet samt disponerar avgiftsinkomsterna i verksamheten. Kollegiet utser även ledamöter till myndighetens styrelse som ska bestå av fem ledamöter ur kollegiet. Styrelsen underlättar arbetet administrativt, men är inte så stor att den blir tungrodd eller en dyr administrativ överbyggnad. Styrelsen i sin tur utser generaldirektören. ESV föreslår att regeringen beslutar om ändringar i förordningen (2012:208) med instruktion för Statens servicecenter. Förslagen till ändringar i instruktionen finns i avsnitt 2 i rapporten och författningskommentarerna framgår här nedan. Författningskommentarer till förslag till ändringar i förordningen (2012:208) med instruktion för Statens servicecenter Uppgifter 1 I paragrafen fastslås ett övergripande syfte för Statens Servicecenter, att bidra till ett effektivare administrativt stöd i statsförvaltningsen som helhet. Det räcker inte att de enskilda myndigheterna strävar efter ökad effektivitet och minskad administration i sin verksamhet genom att ingå en överenskommelse med Statens Servicecenter, utan även Statens Servicecenter måste i sin verksamhet bidra till det övergripande målet. 54

55 ESV:S FÖRSLAG TILL YTTERLIGARE ÅTGÄRDER 2 I paragrafens första stycke tydliggörs Statens servicecenters nya roll, som en förvaltningsmyndighet och frivillig sammanslutning av de myndigheter som väljer att beställa administrativt stöd från Statens servicecenter. Den myndighet som ingår i sammanslutningen definieras som beställarmyndighet. Det borde vara tillfyllest i paragrafen att tala om statlig myndighet, alternativt kan det tydliggöras att det enbart avser statlig myndighet under regeringen. Genom att använda definitionen beställarmyndighet avgränsas de statliga myndigheter som är med i sammanslutningen från andra till vilka Statens servicecenter också tillhandahåller tjänster gällande administrativt stöd. Paragrafens andra stycke fastslår att myndigheten får tillhandahålla tjänster som gäller administrativt stöd åt andra än beställarmyndigheterna. Stadgandet motsvarar 1 andra stycket i nu gällande ordningen, med förändringen att begreppet beställarmyndighet används istället för myndighet i enlighet med förslaget till första stycket. 3 I paragrafen anges att myndigheten i sin verksamhet ska säkerställa en ändamålsenlig balans mellan kostnadseffektivitet, kvalitet och service. Stadgandet motsvarar 2 i nu gällande förordning. Samarbete 4 I paragrafen regleras samarbetet mellan Statens servicecenter och beställarmyndigheterna. Dagens samverkansform med initiativrätt för Statens servicecenter angående de administrativa tjänsterna passar inte för en frivillig sammanslutning där incitamentet i sammanslutningen är möjligheten till reell påverkan på verksamheten. Ordet samverkan har därför byts ut mot ordet samarbete. I 6 första stycket myndighetsförordningen (2007:515) stadgas att myndigheten fortlöpande ska utveckla verksamheten, vilket för en myndighet som Statens servicecenter är ytterst väsentligt om den ska vara ett attraktivt alternativ. Än viktigare är stadgandet i andra stycket, att myndigheten ska verka för att genom samarbete med myndigheter och andra ta till vara de fördelar som kan vinnas för enskilda och samt för staten som helhet. Det kopplar tillbaka till förslaget till ändring i 1 och det tydliggjorda syftet för Statens servicecenter. Genom ordlydelsen i förslaget till ändring i 4 tydliggörs även sambandet med 6 myndighetsförordningen. Ledning 55

56 ESV:S FÖRSLAG TILL YTTERLIGARE ÅTGÄRDER 5 I paragrafen regleras myndighetens ledningsform. ESV föreslår en ny ledningsform för Statens servicecenter, nämligen att myndighetens ledning utgörs av ett kollegium med en underliggande styrelse, liknade den konstruktion som i dag gäller för Arbetsgivarverket. Detta för att förstärka incitamentet till samarbete mellan beställarmyndigheterna och Statens servicecenter. Det är viktigt att beslut om utveckling av myndighetens tjänster och tjänsteområde, myndighetens kostnader och avgiftens storlek fattas av kollegiet inom ramen för samarbetet, då detta är en högst väsentlig del av medinflytandet och medbestämmande och ett viktigt incitament för beställarmyndigheterna att välja att Statens servicecenter för administrativa tjänster. 6 I paragrafen fastslås att myndighetschef för beställarmyndighet ingår i kollegiet. 7 I paragrafen regleras när kollegiet är beslutsför. Kollegiet är beslutfört när minst hälften av ledamöterna är närvarande. 8 I paragrafen fastslås att det är kollegiet som fattar beslut som behövs för myndighetens verksamhet och tillhandahållande av administrativa tjänster, om utvecklingen av myndighetens tjänster och tjänsteområden samt avgifternas storlek. Grundtanken med Statens servicecenter som en frivillig sammanslutning och med kollegiet som ledningsform är att skapa incitament till att ingå i sammanslutningen och göra myndigheten till ett attraktivt alternativ. Det måste innebära att beslutsrätten ligger på kollegiet avseende de viktigaste områdena för myndigheten ur beställarmyndigheternas perspektiv, det vill säga utveckling av myndighetens tjänster och tjänsteområden och avgifternas storlek. Ledningens ansvar enligt 4 myndighetsförordningen är dock uppdelat mellan kollegiet och styrelsen, se även förslag till 10. Kvar på kollegiet ligger ansvaret att säkerställa att det vid myndigheten finns en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt. Kollegiet ska som myndighetens ledning fatta beslut om årsredovisningen, men av praktiska skäl föreslås att styrelsen skriver under årsredovisningen enligt 2 kap. 8 förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag på kollegiets delegering, se förslag till 17. Styrelsen 56

57 ESV:S FÖRSLAG TILL YTTERLIGARE ÅTGÄRDER 9 I paragrafen fastslås att styrelsen ska bestå av högst fem ledamöter. Detta för att underlätta administrationen, men ändå inte skapa en tungrodd och dyr administration. 10 I paragrafen fastslås att styrelsen ska svara för verksamheten i enlighet med kollegiets beslut. Det tydliggör att styrelsen är underställd kollegiet, som är den instans som ska fatta det avgörande besluten om myndighetens verksamhet. Styrelsen ska inte undandra beställarmyndigheterna det viktiga och avgörande incitamentet och möjlighet till inflytande och påverkan. I paragrafens andra stycke återfinns tre punkter i vilka styrelsen ska fatta beslut. Dessa punkter motsvarar punkterna 2,3 och 5 i 4 myndighetsförordningen. Enligt myndighetsförordningen ska myndighetens ledning ansvara för dessa delar. Enligt förslaget är dock kollegiet myndighetens ledning varför det särskilt måste regleras att det är styrelsen ansvar att fatta beslut om interna föreskrifter, delegeringsordning, handläggning m.m., besluta om verksamhetsplan och avgöra andra ärenden som har principiell karaktär eller större betydelse. 11 I paragrafen fastslås att andra ärenden än de som avses 8 och 10 får avgöras av myndighetschefen eller av den som myndighetschefen bestämmer, om inte kollegiet eller styrelsen bestämt annat. Paragrafen motsvarar 5 myndighetsförordningen med den nödvändiga ändring som föranleds av förslaget med kollegium som ledningsform. Anställningar och uppdrag 12 I paragrafen regleras att styrelsen utses av kollegiet bland kollegiets ledamöter. Genom att styrelsen utgör en mindre representation av kollegiet förstärks tanken och idén med kollegium som ledningsform, där beställarmyndigheterna har ett avgörande inflytande på verksamheten. Styrelsen, vars ledamöter representerar olika beställarmyndigheter, blir en garant för att den närmare verksamheten fortsatt har fokus på huvuduppgiften, dvs. att bidra till ett effektivare administrativt stöd i statsförvaltningen som helhet, vilket kommer beställarmyndigheterna till del, snarare än fokus på myndigheten för myndighetens skull. 13 I paragrafen fastställs att generaldirektören är myndighetschef och anställs av styrelsen. Genom att generaldirektören anställs av styrelsen, som i sin tur utses av kollegiet bland kollegiets ledamöter, finns en konsekvent linje i att beakta huvuduppdraget att bidra till ett effektivt administrativt stöd i statsförvaltningen genom representationen i myndighetens ledning. Detta bör bidra till att myndighetens 57

58 ESV:S FÖRSLAG TILL YTTERLIGARE ÅTGÄRDER verksamhet och verksamhetens genomförande genomsyras av ett effektivitetstänkande som gör myndigheten till ett konkurrenskraftigt och intressant alternativ visavi att behålla verksamheten på (beställar)myndigheten. 14 I paragrafen fastställs att styrelsen är ansvarigt för beslut om bisyssla och skiljande av anställning avseende generaldirektören. Det är en följd av att förslaget till 9, enligt vilken generaldirektören anställs av styrelsen. Personalansvarsnämnd 15 I paragrafen regleras att det vid myndigheten ska finnas en personalansvarsnämnd. Stadgandet motsvarar 7 i nu gällande ordning. Tillämpligheten av vissa förordningar 16 I paragrafen regleras att myndigheten ska tillämpa personalföreträdarförordningen och internrevisionsförordningen. Stadgandet motsvarar 8 i nu gällande ordning. 17 I paragrafen regleras vem som ska skriva under årsredovisningen för myndigheten. I enlighet med förslaget till 8 och 10 ovan ska styrelsen skriva under årsredovisningen på kollegiets uppdrag för att förenkla hanteringen, det är dock fortfarande kollegiet som fattar beslut om årsredovisningen. Avgifter 18 I paragrafen regleras att myndigheten har rätt att ta ut avgifter för sin verksamhet och disponera avgiftsinkomsterna i verksamheten. Myndighetens verksamhet avseende administrativt stöd ska finansieras av de avgifter som myndigheten tar ut av beställarmyndigheterna. Beräkningsgrunden för avgiften är full kostnadstäckning. Beslut om avgifternas storlek tas av kollegiet enligt förslag till 8 p. 4. Myndighetsförordningens tillämpning 19 I paragrafen regleras undantag från myndighetsförordningen. Undantag från 2 då myndigheten inte leds av någon av de angivna ledningsformerna. Undantag från 4 då ledningens ansvar enligt förslaget fördelas mellan på kollegiet och styrelsen, enligt 8 och 10 ovan. 58

59 ESV:S FÖRSLAG TILL YTTERLIGARE ÅTGÄRDER Undantag från 5 då delegering enligt 11 inte överensstämmer med myndighetsförordningens reglering. Undantag från 23 då generaldirektören anställs av kollegiet enligt förslag till 9. Undantag från 29 avseende ärendeförteckning. Stadgandet motsvarar 10 i nu gällande ordning. 59

60 BILAGA 1 KORT OM TILLÄMPNINGEN AV UPPHANDLINGSREGLERNA Bilaga 1 Kort om tillämpningen av upphandlingsreglerna Ett tidigt konstaterande gjordes av Upphandlingskommittén 1999, där kommittén kortfattat och utan något bakgrundsresonemang fastslog att upphandlingsreglerna inte är tillämpliga vid köp av vara eller tjänst från en statlig myndighet av en annan statlig myndighet. Att köpa varor och tjänster av andra enheter inom samma juridiska person utgör i LOU:s mening ingen upphandling. En kommun, ett landsting och staten utgör var för sig en egen juridisk person. Därigenom behöver till exempel en statlig myndighet inte tillämpa LOU när den anskaffar en vara eller tjänst av en annan statlig myndighet. Inget hindrar dock att den upphandlande enheten antar riktlinjer för "intern upphandling" som bygger på lagens principer. 48 Detta ställningstagande har sedan varit grund för andra utredningars fastställande att upphandlingsreglerna inte gäller vid köp inom staten. 49 Regeringen har dock modifierat påståenden något och konstaterar att även om rättsläget är något oklart, anser regeringen inte att rättspraxis ger stöd för att upphovsrättsliga avtal normalt uppkommer mellan enheter inom en och samma juridiska person. 50 De svenska domstolarna har berört frågan i två fall. Högsta Domstolen 51 konstaterade att: I skilda sammanhang efter lagens tillkomst har antagits att det med hänsyn härtill inte innebär upphandling i lagens mening, om en enhet beställer varor eller tjänster från en annan enhet som ingår i samma juridiska person (se till exempel SOU 1999:139 s. 71). Huruvida ett sådant antagande i alla lägen är hållbart kan vara föremål för diskussion. (Kursiverat här) Högsta domstolen fann att det kan tänkas att enheterna är så fristående i förhållande till varandra att ett köp eller någon liknande transaktion dem emellan inte rimligen kan karaktäriseras som ett uttryck för egenregiverksamhet utan bör falla in under upphandlingsbegreppet. Kammarrätten i Stockholm 52 gjorde bedömningen i ett avgörande från 2004 att den anbudsgivande myndigheten inom den juridiska personen staten intog en från den 48 SOU 1999:139, Effektivare offentlig upphandling, för fortsatt välfärd, trygghet och tillväxt delbetänkande av Upphandlingskommittén, s. 73 f. 49 Bland annat SOU 2008:118. Styra och ställa, huvudbetänkande av 2006 års Förvaltningskommitté. 50 Prop. 2009/10:134, s.45 och prop. 2009/10: NJA 2001, s

61 BILAGA 1 KORT OM TILLÄMPNINGEN AV UPPHANDLINGSREGLERNA upphandlade myndigheten väsensskild roll och därmed såsom leverantör gentemot den upphandlande myndigheten hade en självständig funktion. Det fanns därför inte skäl att avbryta upphandlingen enbart på den grund att upphandlande myndighet och anbudsgivande myndighet utgjorde delar av samma juridiska person (staten). Upphandlingsstödet vid Kammarkollegiet konstaterar på sin hemsida 53 att det inte finns något helt klart svar på frågan om statliga myndigheter får upphandla från varandra utan att tillämpa LOU. De noterar att domstolarnas praxis talar för att fristående myndigheter bör upphandla från varandra, medan flera statliga utredningar ansett att upphandlingsreglerna inte är tillämpliga vid köp inom staten. Upphandlingsstödet konstaterar dock att för att vara på den säkra sidan kan man dock genomföra en upphandling enligt LOU. Även om det inte är helt klart att LOU måste tillämpas vid köp inom staten är, finns det inte heller fog för att säga att LOU inte är tillämplig. Den som söker råd av Upphandlingsstödet, som har i uppdrag att erbjuda stöd och vägledning inom offentlig upphandling, kommer snarast att faktiskt tillämpa LOU. 52 Stockholms Kammarrätt mål nr Får statliga myndigheter handla från varandra utan att tillämpa LOU publicerat

62 BILAGA 2 SERVICECENTER I NORDEN Bilaga 2 Servicecenter i Norden För att söka skapa en referensram till diskussionen om Statens servicecenter i Sverige beskriver vi i denna bilaga hur våra närmaste grannländers, det vill säga Danmark, Norge och Finland, motsvarigheter till Statens servicecenter har utformats. Vi överlåter dock till läsaren att själv bedöma vad som kan vara relevanta referenspunkter för det fortsatta utvecklingsarbetet i Sverige. OECD har gjort en jämförelse av servicecenter i sju länder däribland Sverige, Danmark, Norge och Finland. Enligt jämförelsen finns i huvudsak två organistoriska modeller för dessa servicecenter där en bygger på en top-down styrning och den andra utifrån en bottom-up princip. Top-down styrningen är ofta förknippad med obligatorisk anslutning till ett servicecenter. Bottom-up modellen är oftast frivillig och bygger på att myndigheter väljer att köpa administrativa tjänster från ett servicecenter i stället för att utföra dem själva. Argumentet för den frivilliga modellen bygger på att man tror att användningen av ett servicecenter kommer att öka automatiskt när kunderna ser att stordriftsfördelar ger lägre kostnader och bättre kvalitet. Danmark och Finland tillhör de länder där regeringen valt att införa ett servicecenter med obligatorisk anslutning av myndigheter medan Norge valt den frivilliga modellen. 54 Enligt OECD- rapporten pågår det en debatt om hur balansen mellan effektivitet och kvalitet ska hanteras i ett servicecenter. Problematiken kan uppstå när kunderna tappar den omedelbara kontrollen över tjänsteproduktionen. Avgiftsfinansiering brukar därför lyftas fram som ett sätt att öka kundens inflytande över tjänsteproduktionen. Men i de fall centret har en monopolliknande ställning förespråkar OECD en lösning där det ansvariga departementet förhandlar om budgeten. De menar att det är viktigt att det departement som ansvarar eller äger servicecentret tar fullt ansvar för verksamheten och dess effektivitet. Detta kan, enligt OECD, endast uppnås om departementet ansvarar för den finansiella lösningen. En möjlig finansieringslösning är att låta servicecentret finansieras genom en inter-ministrial omfördelning genom en minskning av kundmyndighetens anslag motsvarande servicecentrets kostnader. 55 I princip går det att urskilja två modeller bland de nordiska länderna. Finland och Danmark har valt den obligatoriska modellen. I dessa länder har regeringen tagit en aktiv roll i införandet av service-centret genom att både finansiera och styra utvecklingen och implementeringen. Den modell som Norge valt bygger på 54 OECD 2013, Value for Money in Government: Sweden. 55 OECD 2013, Value for Money in Government: Norway. 62

63 BILAGA 2 SERVICECENTER I NORDEN frivillighet. Där har starka ekonomiska incitament skapats genom en anslagsfinansiering som i praktiken subventionerar kundmyndigheters administrativa kostnader om de ansluter sig till centret. Danmark Det danska servicecentret, Økonomiservicecentret (ØSC), ligger under Statens Administration som är en del av Finansministeriets koncern. Centret tillhandahåller tjänster inom redovisning och löneadministration. Utvecklingen av ØSC började redan 2008 som ett shared service center som efter ett antal pilotprojekt byggdes ut Utbyggnaden av centret har pågått under ett antal år och inneburit att 350 personer med administrativa arbetsuppgifter förflyttats från mer än 50 arbetsplatser till det nya ØSC som huvudsakligen finns i Köpenhamn, men även med ett litet team i Viborg. Överföringen gjordes i fem omgångar där Finans-, Ekonomi- och Näringsoch Tillväxtdepartementet ingick i det första pilotprojektet. Centret finansieras med avgifter från kundmyndigheterna. Det är dock Finansministeriet som beslutar om avgifternas storlek och är med och administrerar relationerna mellan kundmyndigheterna och servicecentret. Servicecentrets utveckling- och implementeringsskede finansierades med särskilda anslag från regeringen. Ett av syftena med införandet av servicecentret var att göra den statliga administrationen mer effektiv. På fyra år har man genom neddragning av den administrativa personalen fått en effektiviseringsvinst på 46 procent. OECD bedömer att den danska besparingsmodellen är effektiv och betonar fördelen med att, efter omorganiseringen, minska personalstyrkan genom naturliga avgångar. 56 En annan förklaring till effektiviseringsvinsterna är att man kunde öka produktiviteten genom att samla den administrativa expertkompetensen på ett och samma ställe. 57 Etableringen och styrningen av det danska servicecentret skiljer sig från det svenska på flera sätt. För det första var ett av argumenten till införandet av centret ett behov av administrativ personal. Utredningen som föranledde införandet av centret beskrev en demografisk förändring där myndigheterna kom att konkurrera om samma personal, som även lockades av det privata näringslivet. Finanskrisen dämpade dock detta problem. Servicecentret består av administrativ personal från ett 50-tal befintliga myndigheter, det vill säga genom övergång av erfaren personal från andra myndigheter i stället för att nyanställa. En annan skillnad mellan Danmark och Sverige är våra olika förvaltningsmodeller, där Danmarks förvaltningsmodell i högre utstäckning karaktäriseras av ministerstyre. 56 OECD 2013, Value for Money in Government: Sweden. 57 Telefonintervju med Bitten Nielsen, chefskonsulent Statens Administration,

64 BILAGA 2 SERVICECENTER I NORDEN Det blir i denna fråga relevant eftersom ØSC är en del av Finansministeriets koncern. Detta ger Finansministeriet stort utrymme för samordning och styrning, något som konkretiseras i finansieringsmodellen. Det är nämligen Finansministeriet som beslutar om storleken på de avgifter som kundmyndigheterna betalar till servicecentret. Genom att Finansministeriet beslutar om avgifternas storlek och upprättar resultatkontrakt med centret och är delaktig i relationen mellan kundmyndigheterna och servicecentret minskar risken för de negativa effekter som annars kan uppstå när ett servicecenter får monopol. I mycket liknar den danska styrningen av servicecentret de rekommendationer OECD ger i senaste rapporten i Value for Money in Government serien. Finland Även i Finland har regeringen fattat beslut om att införa ett obligatoriskt servicecenter. Centret, som heter Palkeet, är en myndighet som tillhör Finansministeriets förvaltningsområde. Palkeet grundades 2010 genom en sammanslagning av ett antal förvaltningsområden. I sammanslagningen infördes även ett antal mindre servicecenter som etablerats mellan åren Palkeet fungerar enligt en riksomfattande decentraliserad verksamhetsmodell med verksamhet på ett flertal ställen runt om i Finland. 58 Servicecentret tillhandahåller ekonomi- och personalförvaltningstjänster och erbjuder både bastjänster och tilläggstjänster 59. Vid sidan om Palkeet pågår det ett utvecklingsprojekt som kallas Kieku. Inom ramen för Kieku görs satsningar på IT-system som ska ersätta myndigheternas olika system inom ekonomi- och personalförvaltning. Implementeringen planeras äga rum mellan Staten satsar 120 miljoner euro inom detta projekt. Det fanns även ett tidigare Kieku-projekt som stöttade etableringen av Palkeet. 60 Palkeet är avgiftsfinansierad, beställarmyndigheternas avgifter ska täcka servicecentrets produktions- och utvecklingskostnader. Myndigheten leds av en generaldirektör som ansvarar för verksamhet och ekonomi. Generaldirektören utnämns av Finansministeriet. Enligt den förordning som reglerar centrets verksamhet tycks centret ha en högre grad av autonomi i förhållande till regeringen jämfört med det danska servicecentret Svar via mail från Pauliina Pekonen Svar via mail från Pauliina Pekonen /229 Statsrådets förordning om Servicecentret för statens ekonomi- och personalförvaltning. 64

65 BILAGA 2 SERVICECENTER I NORDEN Finland har gjort besparingar genom ad hoc-nedskärningar där målet för 2012 var en minskning på 8 procent av statens administrativa personal. För 2015 är samma mål 12 procent. Finland har ambitiösa besparingsmål på hela 235 miljoner EURO till Det finska servicecentret liknar det danska genom att båda har införts efter ett regeringsbeslut om obligatorisk anslutning. I Finland tycks centret ha en högre grad av självständighet gentemot Finansdepartementet jämfört med i Danmark. Den förordning som reglerar servicecentrets verksamhet slår fast att den verkställande direktören har ansvar för verksamhets- och ekonomiplan och arbetsordning. Enligt OECD:s rekommendationer ter sig den finska modellen problematisk i ett antal avseenden. Bland annat på grund av servicecentrets monopolställning och kundens begränsade möjlighet att påverka tjänsternas utbud och kvalitet. Norge Till skillnad från Danmark och Finland har Norge valt en frivillig modell. Där är det Direktoratet for økonomistyring (DFØ) som tillhandahåller statens administrativa shared services. Direktoratets uppdrag är dock större än att leverera shared servicelösningar. Bland annat har det i uppdrag att förvalta ekonomiregelverket och den statliga redovisningsstandarden. Myndigheten har därmed likheter med Ekonomistyrningsverket i Sverige. 63 Etableringen av DFØ (tidigare SSØ) togs på beslut av Finansdepartementet 2003/2004. Syftet var att samordna resurser och stärka förvaltningsuppgifterna inom statlig ekonomistyrning, samt stärka arbetet med kostnads- och nyttoanalys i statliga verksamheter genom rådgivning och kompetensutveckling. 64 Det är frivilligt för myndigheter att själva besluta om de vill använda DFØ:s tjänster, de kan välja mellan olika tjänstemodeller. DFØ ingår då ett serviceavtal med sina kunder där vald tjänstemodell och arbetsdelningen mellan myndigheterna regleras, men kunderna är inte direkt involverade i den styrande processen. 65 Myndigheten finansieras i huvudsak via anslag. När en myndighet väljer att köpa en tjänst från DFØ görs ett avdrag i deras anslag som ska motsvara marginalkostnaden hos DFØ. Denna är vanligtvis betydligt lägre än kostnaden för myndigheterna att själva producera tjänsten. Därutöver tillhandahåller Finansministeriet öronmärkta medel för utveckling av tjänsterna. Tjänsterna är därför i praktiken subventionerade, vilket antas vara ett av de stora incitamenten för myndigheter att vilja ansluta sig OECD 2013, Value for Money in Government: Sweden Bjerkas, Rune, DFØ, mailkonversation, OECD 2013, Value for Money in Government: Norway. 65

66 BILAGA 2 SERVICECENTER I NORDEN Norge har alltså på samma sätt som Sverige valt en frivillig anslutning till servicecentret. Det finns dock även här stora skillnader mellan länderna. För det första har Norge valt finansiering via anslag och fokuserar i högre grad på teknisk utveckling och expertkompetens än kostnadseffektivisering. Här har utvecklingen gått från att beställarmyndigheter tidigare mest köpte vissa grundtjänster av DFØ, till att de numera låter direktoratet utföra allt större del av sina administrativa uppgifter. Men den största skillnaden är att tjänsterna subventioneras. Därmed skapas starka incitament för beställarmyndigheterna, som dessutom får behålla vinsten, att ansluta sig till centret. 66

67 BILAGA 3 UPPDRAGET Bilaga 3 Uppdraget 67

68 68 BILAGA 3 UPPDRAGET

69 BILAGA 3 UPPDRAGET 69

70 70 BILAGA 3 UPPDRAGET

71 BILAGA 3 UPPDRAGET 71

72 72 BILAGA 3 UPPDRAGET

73 ESV gör Sverige rikare Vi har kontroll på statens finanser, utvecklar ekonomistyrningen och granskar Sveriges EU-medel. Vi arbetar i nära samverkan med Regeringskansliet och myndigheterna. Ekonomistyrningsverket Drottninggatan 89 Tfn Box Fax ISSN: Stockholm ISBN: