Granskning av LSS-verksamheten

Transkript

1 Revisionsrapport Granskning av LSS-verksamheten (Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade) Östersunds kommun 3 juni 2009 Therese Runarsdotter Revisionskonsult

2 Innehållsförteckning 1 SAMMANFATTNING INLEDNING UPPDRAG OCH REVISIONSFRÅGA METOD OCH AVGRÄNSNING GRANSKNINGSRESULTAT ORGANISATION OCH ANSVARSFÖRDELNING Vård- och omsorgsnämnden och mål för verksamheten Förvaltningsorganisation Bedömning HANDLÄGGNINGSFUNKTIONEN Förekomst av riktlinjer/vägledning för handläggning och bedömning Handläggning av personlig assistent verkställighet uppföljning Revisionell bedömning VERKSAMHETS- OCH KOSTNADSUTVECKLING Jämförelser med några andra kommuner Antal insatser verksamhetsutveckling Kostnader och kostnadsutveckling Källa: Förvaltningens ekonomiska redovisning Revisionell bedömning INSATSEN PERSONLIG ASSISTENT UTFÖRANDE OCH STYRNING EKONOMISKA RUTINER OCH UPPFÖLJNING AV VERKSAMHET INKL LASS Revisionell bedömning BILAGA 1: KORT OM LSS- PERSONKRETSAR OCH INSATSER... BILAGA 2: LSS-UTREDNINGEN I KORTHET Therese Runarsdotter Revisionskonsult Anneth Nyqvist - Kundsansvarig

3 1 Sammanfattning På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Östersunds kommun har Komrev inom Öhrlings PricewaterhouseCoopers genomfört en granskning av LSS 1 -verksamheten med inriktning på insatsen personlig assistent. Revisionsfrågan är: Hur säkrar vård- och omsorgsnämnden att organisationen för LSS-verksamheten (insatsen personlig assistans) är ändamålsenlig och effektiv? Organisationen för LSS-verksamheten och insatsen personlig assistent bedömer vi, i allt väsentligt, vara ändamålsenlig med en tydlig struktur och ansvarsfördelning. Vi bedömer att nämndens tolkning av fullmäktiges uppdrag varit framåtsträvande och anpassat till verksamhetsområdet. Dock saknas mål för LSS och insatsen personlig assistent. Myndighetsutövning och utförande/verkställighet är åtskilda, vilket vi bedömer är en klar fördel ur rättssäkerhets- och styrningssynpunkt. Nämnd och förvaltning har upprättat ett antal riktlinjer/rutiner, vi saknar dock tydliga, dokumenterade riktlinjer för vissa delar av bl.a. handläggningsprocessen/biståndsbedömning för insatserna. Sammanfattningsvis och mot bakgrund av revisionsfrågan är vår bedömning att nämnden inte i tillräcklig utsträckning säkrat organisationens effektivitet för LSS-verksamheten. Vi bedömer att det finns ett antal förbättringsområden, bl.a de ekonomiska rutinerna och uppföljningen av LSS inkl LASS. Vi har dock noterat att nämnd och förvaltning har påbörjat arbetet med att utveckla kvalitetsledningssystemet och att det kommer att göras nya försök att förbättra ekonomisk styrning och uppföljning. Vi lämnar följande åtgärdsförslag till vård - och omsorgsnämnden: - Upprätta mätbara mål för LSS-verksamheten. - Revidera och utveckla nuvarande riktlinjer/rutiner för handläggningskedjan från ansökan/begäran om insats till beslut och överlämnande till genomförande samt uppföljning. - Utveckla riktlinjer och vägledning för bedömning av LSS-insatser. - Uppmuntra samarbete mellan handläggargrupp för LSS och enhetscheferna. - Utveckla kontroll av handläggningsrutinerna som en del i den interna kontrollen. - Verka för bättre statistik kring LSS-insatser. - Ytterligare analysera varför t.ex. kostnadsläget är högre än andra jämförbara kommuner och för riks- och länsgenomsnittet. 1 LSS = Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade. 1

4 - Dokumentera de rutiner som finns gällande kommunens mellanhavanden med Försäkringskassan och övriga ekonomiska rutiner som finns gällande kostnads- och intäktsuppföljning. - Utforma riktlinjer för storleken på omkostnadsersättningen. - Fortsätt arbetet med uppföljning och eventuell omprövning av individuella beslut. - Granska befintliga scheman så att de överensstämmer med beviljad tid, granska även att beviljad tid och utförd tid överensstämmer. - Säkerställ att budgetering även sker för de kostnader som ingår i kommunens basansvar i samband med privat utförd assistans, - Följ upp särskilt kostsamma objekt och ansök om förhöjd ersättning hos försäkringskassan när sådan ansökan bedöms befogad. - Utveckla den interna kontrollen inom verksamhetsområdet. 2 Inledning LSS 2 kom år 1994 och reglerar insatser till svårt funktionshindrade personer. Målet är enligt lagen att svårt funktionshindrade personer ska ha möjlighet att leva som andra, i gemenskap med andra. I samband med lagen överfördes även ansvaret för omsorgsverksamheten från landstingen till kommunerna. Kostnaderna för LSS-verksamheten har för många kommuner ökat kraftigt och många har svårigheter att på ett systematiskt sätt styra, följa upp och analysera såväl verksamhets- som kostnadsutvecklingen. 2.1 Uppdrag och revisionsfråga Revisorerna i Östersunds kommun har uppdragit till Komrev inom Öhrlings PricewaterhouseCoopers att granska om kommunens organisation för LSS-verksamheten är ändamålsenlig och effektiv. Revisionsfrågan är: - Hur säkerställer vård- och omsorgsnämnden att det finns en ändamålsenlig organisation för LSS-verksamheten och att det finns insyn och kontroll över verksamhetsoch kostnadsutvecklingen? Uppdraget innebär även att undersöka vilka förberedelser som görs organisatoriskt och resursmässigt för att klara ökade behov av samhällsstöd till personer med särskilda behov. 2 Lag om stöd och service till vissa funktionshindrade 2

5 Kontrollmål i granskningen: - Organisation och ansvarsfördelning - Mål för LSS- verksamheten - Antal insatser (omfattning) verksamhetsutveckling jämförelser - Förekomst av riktlinjer och rutiner för handläggning - Förekomst av rutiner för biståndsbedömning verkställighet uppföljning - Kostnader kostnadsutveckling - Ekonomiska rutiner och uppföljning av verksamhet inkl LASS Metod och avgränsning Granskningen berör omsorgsnämnden och avgränsas till att vara en övergripande granskning av LSS-verksamheten men med inriktning på insatsen biträde av personlig assistent. Granskningen har skett genom intervjuer av nämndens ordförande, handläggare på staben med ansvar för utveckling och uppföljning av LSS, enhetschef för biståndsenheten, LSShandläggare, enhetschefer för personlig assistans och controller inom staben. Dokumentstudier har genomförts av bl.a. styrande dokument och rutinbeskrivningar, protokoll samt budget- och budgetuppföljning. En personaktgranskning har även genomförts enligt standardiserat granskningsprogram baserat på gällande lagstiftning och eventuella lokala riktlinjer. De akter som granskats är de som har kommunala beslut där kommunen stått för hela kostnaden (LSS). Berörda tjänstemän har getts möjlighet att sakgranska rapporten. 3 Granskningsresultat I bilaga 2 finns en kortfattad sammanfattning av den nyligt genomförda LSS-utredningen där LSS-kommittén efter fyra års utredande av LSS-verksamheten har lämnat över sitt slutbetänkande till regeringen. 3.1 Organisation och ansvarsfördelning Vård- och omsorgsnämnden och mål för verksamheten Vård- och omsorgsnämnden består av 11 ledamöter och 11 ersättare. Nämnden ansvarar bl.a. för vård och omsorg till äldre och funktionshindrade och för insatser med stöd av lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS), förutom korttidstillsyn för 3 Lag om assistansersättning 3

6 elever i den obligatoriska skolan. Nämnden ansvarar för både verksamhet i egen regi och externt utförd verksamhet. Nämnden har påbörjat ett arbete med att införa ett utvecklat system för kvalitetsstyrning som omfattar hela nämndens verksamhet. I första ledet har fokus varit att utforma kvalitetskrav för utförande av äldreomsorgen gällande den upphandling som genomförts omfattande merparten av den konkurrensutsatta delen av verksamheten. Kommunfullmäktige antog plan för vård och omsorg med övergripande inriktningsmål. De prioriterade strategiska utvecklingsområdena är Tillgång/Tillgänglighet, Bemötande/Inflytande, Kultur/Fritid/Folkhälsa och Kompetens. Övergripande mål har brutits ner i den årliga verksamhetsplanen. Antagna mål är kända av intervjuade tjänstemän. Det finns ett mätbart mål under tillgång/tillgänglighet som specifikt berör LSSverksamheten: För personer som beviljats boende enligt LSS är väntetiden högts sex månader. Det saknas däremot mätbara mål för insatsen personlig assistans Förvaltningsorganisation Vård- och omsorgsförvaltningen leds av förvaltningschef och omfattar förutom LSSverksamheten även verksamheterna hemtjänst, hemsjukvård och särskilda boendeformer, elevhem, gruppbostad, sysselsättningsenheten Mica och ett habiliteringsteam. Förvaltningen är indelad i fem områden 4 som vardera leds av en områdeschef. Varje område är indelat i ett eller flertalet enheter som leds av enhetschefer där omsorg och hemtjänst är uppdelade för sig. Enheterna är särskilt boende, hemtjänst och LSSverksamheter som gruppbostad/servicebostad eller personlig assistans. Olika enheter ansvarar för olika geografiska områden i kommunen. För insatsen personlig assistans finns för närvarande 11 enhetschefer. Biståndsenheten ligger organisatoriskt under förvaltningschefen. Enheten består av enhetschef, biståndshandläggare (SoL 5 ), LSS-handläggare, distriktssköterska och ekonomiassistent. Enheten handlägger, utreder/behovsbedömer och beslutar om insatser enligt SoL och LSS. Under förvaltningschefen finns även biträdande förvaltningschef, STAB (handläggare, verksamhet och ekonomi) samt ett habiliteringsteam. 4 Områdena är Lit, Centrala, Frösön, Ope/Torvalla och Brunflo. 5 Socialtjänstlagen 4

7 3.1.3 Bedömning Vi bedömer att organisationen för insatsen personlig assistent, i allt väsentligt, är ändamålsenlig med en tydlig struktur och ansvarsfördelning. Det finns en struktur för den interna styrningen inom handikappomsorgen, bl.a. genom den verksamhetsplan som finns upprättad och det pågående kvalitetsarbetet, vilket är positivt. Direkta mål för LSS-verksamheten eller insatsen personlig assistans saknas dock varvid vi bedömer att nämnden bör anta mätbara mål på området. På så vis tror vi att nämnden, tillsammans med förvaltningsledningen, kan utveckla nämndens styrning, uppföljning och ansvar för intern kontroll. Nämnd och förvaltning står nu även inför kraftiga besparingskrav vilket gör att verksamheten och resursanvändningen framöver måste effektiviseras för att klara detta åtagande. Samtidigt finns ett ökat behov av samhällsstöd för personer med särskilda behov. Av den anledningen finner vi det också viktigt att nämnden utvecklar styrning och kontroll. Vi anser att det är bra att all LSS-verksamhet är samlad under en nämnd och en förvaltning då LSS är en komplicerad lagstiftning med insatser som ges till en begränsad målgrupp. Handläggarna måste ha kunskaper om lagen och hur den ska tillämpas. Vår erfarenhet från andra håll, där ansvaret för LSS-insatser delats upp på två nämnder, är att lagstiftningen då ofta har kommit att tillämpas på olika sätt. Vi föreslår nämnden att: - Upprätta mätbara mål för LSS-verksamheten. 3.2 Handläggningsfunktionen Enligt lagstiftningen skall den funktionshindrade, för att ha rätt till insats enligt LSS, dels ha ett behov av insatsen, dels höra till någon av de personkretsar som beskrivs i LSS. Handläggning av LSS-insatser ställer krav på specialkunskaper om lagen och på funktionshinder. En kort sammanställning över intentionerna i LSS och över de insatser som kan beviljas enligt lagen finns i bilaga 1. Inom biståndsenheten finns två LSS-handläggare som tar emot ansökningar och biståndsbedömer/handlägger LSS-insatser. Inom enheten finns även12 handläggare som beslutar om insatser enligt SoL, bl.a. korttidsplatser, boendestöd och hemtjänst. Inom förvaltningen är biståndsbedömning skild från verkställighet av beslut. LSS-handläggarna har adekvat utbildning för uppdraget och har erhållit kompetensutveckling. De beskrivs arbeta i nära samarbete och diskuterar ärenden och bedömningar. De har ingen inbördes geografisk indelning för handläggningsarbetet eller att de an- 5

8 svarsmässigt delat upp vissa arbetsuppgifter, t.ex. bevakning av rättsfall, uppdatering av förändringar i lagstiftning, information ut till olika myndigheter. De beskriver att deras arbetssituation varierar mellan olika delar av året, bl.a. inkommer många ärenden om tillfällig utökning i samband med semestertider vilket då ökar arbetsbelastningen stort. En LSS-träff hålls två ggr/månaden där ärenden behandlas och diskuteras. Handläggarna får även viss intern och extern ärendehandledning och kan rådfråga närmaste chef vid behov. Handläggarna har även tillgång till kommunjuristen i mer komplicerade ärenden och ingår även i ett nätverk inom länet som träffas regelbundet för erfarenhetsutbyte Förekomst av riktlinjer/vägledning för handläggning och bedömning Aktuell delegationsordning, reviderad , anger att LSS-handläggarna är delegat för samtliga LSS-insatser förutom daglig verksamhet som är delegerat till enhetschef för Mica. Handläggarna handhar inte heller råd och stöd till ungdomar under 20 år, där ansvaret ligger på landstinget. Av delegationsordningen framgår även att LSS-handläggare kan ersätta varandra vid semestrar och längre ledigheter och chefen för biståndsenheten kan gå in som ersättare vid behov. Nämnden har nyligen antagit styrprinciper för bostad med särskild service för vuxna (LSS). I övrigt har förvaltningen under 2005 upprättat rutiner kring personlig assistent enligt LSS/LASS. Den sistnämnda är en form av övergripande flödesschema som skildrar hur LSS-handlägganingen ska gå till. LSS-handläggarna beskriver att de i den mån tid funnits har arbetat fram egna rutiner för arbetet, dessa finns inte dokumenterade. De beskriver vidare att biståndshandläggarna som handlägger SoL-ärenden har fler dokumenterade riktlinjer/rutiner än vad som finns för handläggning inom LSS-området. Förvaltningen har även upprättat riktlinjer för tidsredovisning. Verksamheten använder sig av det IT-baserade verktyget Procapita för handläggning och dokumentation av LSS-insatser. I detta system finns också mallar för handläggning med steg som följs. LSS-handläggarna har även tagit hjälp av försäkringskassans utredningsmallar för hjälp och stöd. Handläggarna har även tillgång till en sökbar databas där aktuella domar finns tillgängliga och där rättsläget retts ut av expertis Handläggning av personlig assistent verkställighet uppföljning I rutiner kring personlig assistent beskrivs handläggningsprocessen samt själva verkställigheten av beslutad insats. Verksamheten arbetar även utifrån framtagen uppdragsbeskrivning avseende insatserna för särskilt stöd och service 9 2, LSS samt LASS. Uppdragsbeskrivningen utgör ett underlag för avtalstecknande/kontrakt mellan förvaltningschef och kommunal enhet och innehåller bl.a. beskrivningar av ansvarsområden, dokumentation, inflytande, samarbete och samverkan, utredningsunderlag/beslut, kravspecifi- 6

9 kationer och uppföljning, utvärdering och kvalitetskontroll. Förvaltningen har även upprättat riktlinjer för bemötande som ska vara vägledande i arbetet hos brukaren. Vanligtvis inleds handläggningen med att en ansökan om insatser enligt LSS inkommer till handläggaren. Denne tar kontakt med den enskilde eller företrädare. Vid personlig assistans kan den enskilde endera ansöka om insatsen enligt hos kommunen eller vända sig direkt till Försäkringskassan med en ansökan om LASS (Lag om assistansersättning). I de fall LSS-handläggaren bedömer att behovet är omfattande tas kontakt med Försäkringskassan och ett gemensamt besök görs. Den enskilde informeras även om bl.a. kommunens skyldigheter, den enskildes rättigheter, syftet med sökt insats, rättigheten att överklaga ett eventuellt beslut om avslag samt vad som händer vid ett beslut om bifall. Handläggarna anser att de överlag har ett bra samarbete med Försäkringskassan, trots att myndigheten inte alltid gör liknande bedömningar som kommunen. Handläggaren fullföljer utredningen och gör en bedömning av insats, dvs. hur många timmar som beviljas till grundläggande behov och i andra hand till övriga behov. Utredning om LASS beträffande biträde av personlig assistans enligt 9 2 LASS genomförs parallellt. Om Försäkringskassan bedömer att den enskildes grundläggande behov överskrider 20 timmar per vecka avslutar LSS-handläggaren sin utredning. Skulle däremot den sökandes grundläggande behov underskrida 20 timmar per vecka kan LSShandläggare ta beslut om bifall. När utredning och bedömning är gjorda kommunicerar handläggarna utredningen muntligt eller skriftligt till den enskilde och en besvärshänvisning medföljer som beskriver hur personen ska gå tillväga vid ett eventuellt överklagande. Den enskilda ges även möjlighet att välja utförare. Om denne väljer kommunen skrivs ett avtal om utbetalning av assistansersättning till kommunen. Om brukaren har valt en privat utförare tar utföraren kontakt med kommunen och beslut skickas för verkställighet. LSS-handläggaren skickar skriftligt, via verksamhetssystemet, samt muntligt ett överlämnande till den enhet där brukaren bor för verkställighet. Oftast kan den som ska verkställa beslutet förberedas även i ett tidigare skede. Handläggarna brukar skriva in i beslutet när uppföljning av beslutet ska ske. Då en enskild är beviljad biträde av personlig assistans enligt 9 2 LSS och försämras så till den grad att bedömningen görs att behov av hjälp med de grundläggande behoven överskrider 20 timmar per vecka anmäls detta till Försäkringskassan av LSS-handläggare eller av den enskilde själv. Enhetschefer och personliga assistenter ansvarar för att observera förändrade behov och informera LSS-handläggaren om detta. Ansvaret för uppföljning/omprövning av beslut gällande LASS åvilar Försäkringskassan. LSS-handläggarna och enhetscheferna beskriver att samarbetet dem emellan överlag fungerar bra. 7

10 Alla delegationsbeslut anmäls varje månad till nämnden liksom beslut som inte kunnat verkställas Revisionell bedömning LSS är en komplicerad lagstiftning som bl.a. ställer krav på specialistkunskaper om lagen och rättsutvecklingen och funktionshinder. Vi anser att det är bra att fler än en handläggare är uppdaterad på området. Biståndsbedömning och verkställighet är åtskilda, vilket vi bedömer är en klar fördel ur styrningssynpunkt. Två ansvariga LSS-handläggare minskar sårbarheten vid eventuell frånvaro. Även om det hittills inte uppstått problem vid frånvaro så uppmanar vi nämnden att se till att sårbarheten under semester och längre ledigheter om möjligt också kan minimeras eftersom handläggarna täcker upp för varandra och då är ensam LSS-handläggare. Vi menar att riktlinjer är nämndens viktigaste möjlighet att styra verksamheten då beslutanderätten är delegerad till handläggarna. I handläggningsprocessen använder handläggarna främst mallar i verksamhetssystemet. I övrigt anser vi att det till viss del saknas dokumenterade riktlinjer/vägledning för handläggning/biståndsbedömning, t.ex. vad en utredning ska innehålla, vad som bör gälla vid personkretsbedömning, bedömningsgrunder för insatserna och hur dessa ska följas upp. Handläggargruppen och utförargruppen (enhetscheferna) hör i nuvarande organisation till två olika verksamhetsområden. Vi rekommenderar att LSS-handläggarna och utförande chefer träffas och diskuterar vägledande dokument och upprättade riktlinjer för att öka samsynen och kunskapen om LSS. För att veta att upprättade rutiner och riktlinjer verkligen tillämpas behövs även ett system för att regelbundet göra s.k. interna kontroller. Enligt Kommunallagen har nämnden ett ansvar för att den interna kontrollen är tillräcklig, både avseende redovisning och verksamhetsstyrning. Vi föreslår nämnden att: - Revidera och utveckla nuvarande riktlinjer/rutiner för handläggningskedjan från ansökan/begäran om insats till beslut och överlämnande till genomförande samt uppföljning. - Utveckla riktlinjer och vägledning för bedömning av LSS-insatser. - Uppmuntra samarbete mellan handläggargrupp för LSS och enhetscheferna. - Utveckla kontroll av handläggningsrutinerna som en del i den interna kontrollen. 8

11 3.3 Verksamhets- och kostnadsutveckling Jämförelser med några andra kommuner Socialstyrelsen införskaffar årligen uppgifter om antalet LSS-insatser från landets kommuner. Av tabellen nedan framgår hur många personer som får LSS-insatser samt hur många personer som ges insatser i förhållande till antalet invånare. Dessutom visas en jämförelse mellan ett antal jämförbara och närliggande kommuner. Tabell 1: Antal personer med insats enligt LSS av kommunerna den 1 oktober 2008, fördelade efter ålder samt antal per av befolkningen i respektive ålderskategori. Kommun Invånarantal Antal m insats Insatser per invånare Verkligt antal Ålder Ålder Ålder Samtliga w Hela riket Östersund i förhållande till andra liknande kommuner gällande Handikapp och LSS enl. SKL:s definition 6 Östersund Alingsås Falkenberg Kalmar Östersund i förhållande till några närliggande kommuner Krokom Strömsund Sundsvall Ånge Åre En jämförelse mellan situationen i riket och Östersunds kommun visar att antalet personer med LSS-insatser i kommunen ligger högre än i riket. Däremot, när det gäller insatser per invånare över 65 år, så ligger Östersund lägre än samtliga jämförda kommuner samt riket. I ovanstående sammanställning ingår inte beslut om statlig assistansersättning (LASS-beslut) vid personlig assistans och som Försäkringskassan fattar beslut om. 6 Modellen söker för verksamhetsområdet Handikappomsorg fram 10 kommuner som liknar Östersund. Variabler är: invånare totalt, standardkostnad för LSS samt andel verksamhet i egen regi. 9

12 Tabell 2: Kostnadsjämförelse, källa: Socialstyrelsen (Webor): År 2007 Insatser enligt LSS/LASS, Kommun kostnader totalt, kr/inv år Kostnad för personlig assistans LSS/LASS totalt, kr/inv år Riket Länet Östersund Alingsås Falkenberg Kalmar Krokom Strömsund Sundsvall Ånge Åre Vid en kostnadsjämförelse för år 2007 ligger Östersund ligger relativt lågt för kostnaden för personlig assistans och högst gällande kostnader totalt för insatser enligt LSS/LASS Antal insatser verksamhetsutveckling Nedan redovisas LSS-verksamhetens utveckling i Östersunds kommun mellan åren LASS-besluten är beslutade av socialförsäkringsnämnden och där utgår statlig assistansersättning. Statistiken säger dock inget om antalet beviljade och utförda timmar. Tabell 3: Antalet personer per insats i kommunen. Källa: kommunens verksamhetsstatistik. Antalet insatser Förändring Personlig assistans, 9 LSS Personlig assistans, LASS Kontaktperson, 9 4 LSS Ledsagarservice, 9 3 LSS Korttidsvistelse utanför hemmet, 9 6 LSS Korttidstillsyn för skolungdom > 12 år, 9 7 LSS Avlösarservice utanför hemmet, 9 5 LSS Boende vuxna med anpassad bostad, 9 9 LSS Bostad med särskild service för barn/unga, 9 8 LSS Boende familjehem för barn/unga, 9 8 LSS Daglig verksamhet, 9 10 LSS TOTALT Av tabellen framgår att det totala antalet brukare/beslut med LSS-insats har ökat mellan granskade år. Varje person kan dock ha mer än en insats. Brukare med insatsen personlig 10

13 assistans har varit relativt konstant men ökat. Mellan 2007 och 2008 fick dock kommunen tre fler brukare via LSS där kommunen står hela kostnaden. Av övriga insatser så är det främst kontaktperson, ledsagarservice, boende för vuxna och daglig verksamhet som ökat till antalet. Intervjuade beskriver att samhällstrenden i Östersund är att det är många nya ärenden och att det är gruppen unga vuxna och personkrets 1 som ökar mest vilket kräver framtida planering. Inom kommunen har det under en tid varit ett hårt tryck på boenden och daglig verksamhet p.g.a. stor inflyttning till kommunen från övriga länet. Boendesituationen håller nu på att förbättrats då resurser lagts på fler boenden. I övrigt beskrivs organisationen följa verksamhetens behov av insatser. Insatsen personlig assistans har ökat, bl.a. på grund av att försäkringskassan idag gör snävare bedömningar vilket innebär att individen istället söker tillfällig utökning vilket innebär ökad handläggning. LSS-handläggarna beskriver även att fler personer prövas enligt LSS-lagstiftningen, t.ex. när det inte går att hitta en lämplig bostad enligt SoL eller att individen inte är nöjd med sitt bistånd av hemtjänst. Det lagförslag som är ute på remiss nu innebär bl.a. att staten övertar ansvaret för insatsen personlig assistent och istället föreslås att kommunen kan bevilja en ny insats, personlig service med boendestöd, för de brukare som vill bo självständigt. LSShandläggarna befarar att det nya lagförslaget kommer att innebära stora konsekvenser för kommunen, både utrednings- och kostnadsmässigt Kostnader och kostnadsutveckling Vi har fått ta del av resultatutvecklingen för de olika verksamhetsområdena. Resultat per verksamhetskod (Mkr) Personlig assistans LSS LASS -0,78-2, ,36 2,13-0,81-3,48-1,53 1,31 0,29-3,82-1,42 1,24 0,21-5,89 Nettoresultat Budgetavvikelse Nettoresultat Budgetavvikelse Nettoresultat Budgetavvikelse Nettoresultat Budgetavvikelse Daglig verksamhet 0,41-0,41 0,82-0,82 2,38-2,38 0,68 0,50 Integrerad gruppbostad, LSS, SoL 2,54-2,37-7,44-7,44-7,33-0,82-7,93-0,69 Gruppbostäder LSS 1,08 2,42 11,10-8,50 7,35 1,32 8,44 0,25 Servicebostäder LSS -0,14 0,17 0,21-0,23 1,52-1,51-0,97 1,05 Elevhem 0,98-0,86 0,86-0,75 0,35-0,18-0,15 0,26 Korttidshem 0,84-0,84 0,74-0,72-0,041 0,28 0,11-0,087 Totalt LSS 2,76-1,11 2,00-3,80 0,70-3,52-5,49 4,34 Källa: Förvaltningens ekonomiska redovisning. Enligt uppgift från ekonom så budgeterar inte verksamheten under året för tillkommande gruppbostäder, LASS-ärenden och tillfälliga utökningar med anledning av t.ex. tillfälliga HSL-beslut, SoL-beslut eller s.k. dagtäckning. Av den anledningen presenteras istället -0,96 4,02 11

14 resultatet per verksamhetskod. Tabellen visar att nettoresultatet för personlig assistans enligt LASS är negativt till relativt stora belopp medan nettoresultatet för personlig assistans enligt LSS de senaste två åren visar på ett överskott Revisionell bedömning Jämförelsevis har Östersunds kommun relativt höga kostnader för insatser enligt LSS. Enligt tillgänglig statistik, senaste från 2007, kan konstateras att Östersund har en mycket högre kostnad per invånare i åldern 0-64 år än både riks- och länsgenomsnittet samt även i jämförelse med övriga jämförbara kommuner. Östersund har även fler personer med insatser i förhållande till jämförda kommuner samt för riks- och länsgenomsnittet. Detta torde dock inte vara den enda förklaringen till det högre kostnadsläget. Det finns ingen uppföljning i t.ex. antalet beviljade och utförda timmar. Vår uppfattning är att statistik i form av antalet personer inte säger så mycket då insatserna kan vara mycket olika i tid och karaktär. Därför råder vi vård- och omsorgsnämnden att verka för bättre statistik och uppföljning utifrån möjligheten till styrning av verksamheten. Förvaltningens redovisning visar att resultatet för personlig assistans blivit sämre för varje granskat år, för år 2008 var nettoresultatet 5, 89 Mkr för LASS. Vi ifrågasätter dock om detta är den rättvisande bilden av de faktiska kostnader som finns för insatsen. Vi föreslår nämnden att: - Verka för bättre statistik kring LSS-insatser och dess intäkter/kostnader. - Ytterligare analysera varför t.ex. kostnadsläget är högre än andra jämförbara kommuner och för riks- och länsgenomsnittet. 3.4 Insatsen personlig assistent utförande och styrning För insatsen personlig assistent kan ett delat kostnadsansvar, mellan stat och kommun, bli aktuellt. När en person, som av kommunen beviljats insatsen personlig assistent, har stora behov av grundläggande karaktär anmäler kommunens LSS-handläggare ärendet till försäkringskassan för prövning. Med grundläggande behov avses personlig hygien, matintag, av- och påklädning samt kommunikation. Assistansersättning är det statliga bidrag som utbetalas av försäkringskassan till kostnaden för personlig assistent. För närvarande har staten finansieringsansvaret för insatsen om den enskilde har behov av hjälp med grundläggande behov mer än 20 timmar/vecka. Fram till dess att försäkringskassan genomfört en egen utredning och fattat beslut i ärendet är kommunen skyldig att tillhandahålla stödet. Om de grundläggande behoven inte uppnår 20 timmar/vecka har kommunen hela kostnadsansvaret. Kommunen har alltid 12

15 kostnadsansvaret för de första 20 timmarna, och dess basansvar för insatsen inbegriper även en del andra kostnader. Vid granskningstidpunkten fanns i kommunen 103 beslut om personlig assistans. Det var 7 kommunala beslut där kommunen stod för hela kostnaden (LSS) och 96 beslut där statlig assistansersättning utgick (LASS). Totalt har 16 personer valt kommunen som utförare och resterande 87 personer har valt privata utförare. Ansvaret för utförande av personlig assistans är uppdelat mellan 11 enhetschefer. Enhetscheferna har ett omfattande ansvarsområde, bl.a ekonomiskt ansvar för verksamheten inkl budgetansvar, ansvar för stora personalgrupper innefattande ansvar för rekrytering, schemaläggning, löner, medarbetarsamtal och arbetsmiljö. Enhetschefen ska även hålla regelbunden kontakt med brukare och deras närstående. De två enhetschefer som intervjuades hade blandande chefsområden, dvs. de ansvarade även för andra LSS-insatser än personlig assistans och det varierade hur många personliga assistenter de ansvarade för. I augusti 2008 fanns totalt 65 personer anställda som personliga assistenter i kommunen, inte inräknat PAN-anställda som var ca 20 personer 7. Enhetscheferna beskriver att det inte finns tydliga, dokumenterade riktlinjer för hur överlämnandet av ett LASS-ärende, från beslut till verkställighet, ska gå till. När ett nytt beslut om assistans varit aktuellt för kommunalt utförande så har det varierat hur lång tid chefen haft för att planera för start. I anslutning till verkställighet träffar enhetschefen oftast brukaren och om beslutet är överlämnat till Försäkringskassan för bedömning och beslut sätts endast nödvändiga punktinsatser in i avvaktan på definitivt beslut. Efter Försäkringskassans beslut rekryteras personal och de timmar som ska utföras schemaläggs. Hos varje brukare skall det även finnas en aktuell kvalitetspärm som ska innehålla en arbetsbeskrivning över vad assistenten ska utföra hos brukaren samt en form av genomförandeplan (utvecklingsplan). 3.5 Ekonomiska rutiner och uppföljning av verksamhet inkl LASS Det är framförallt insatsen personlig assistens som har varit svår att budgetera. De frågor vi bedömer vara särskilt viktiga att kommunen har kontroll över vid budgetering och kostnadsuppföljning och som vi fokuserar på i granskningen är: - Kontroll av att utförd tid per brukare överensstämmer med beviljad tid, 7 PAN-anställda = Rekryterad av brukaren själv, t.ex. anhöriganställd. 13

16 - Kontroll av att utförd tid som redovisas till Försäkringskassan överensstämmer med den intäkt som kommer från Försäkringskassan, - Budgetering, kostnads- och intäktsuppföljning på individnivå, - Kontroll av personalkostnader för arbetsplatsträffar, utbildning, handledning, vikarier - Analys av höga kostnader och eventuell ansökan om förhöjd schablonersättning, - Kontroll av att statlig assistansersättning inkommer för samtliga perioder samt kontroll av avräkningsperioder. Budgetering och uppföljning av insatsen sker på individnivå där budget upprättas utifrån beviljad insats. Enhetscheferna tar hjälp av administrativ resurs och ekonom i arbetet. Enhetschefen har ansvaret för kontroll av att ex. beviljade timmar överensstämmer med beslutade för respektive brukare, att scheman stämmer, om kommunen behöver söka insats för fler timmar och att handlingar/ansökningar skickas till Försäkringskassan. Ekonomisk uppföljning sker genom att assistenten varje månad fyller i en timrapport samt en rapport för summering av försäkringskassans timmar. Den skickas till enhetschef för avstämning och därefter till Försäkringskassan. Ekonom följer månatligen upp kostnader, t.ex. personal- och overheadkostnader, som redovisas för enhetschef. Enhetschefen upprättar därefter ett debiteringsunderlag på vad som är utfört (försäkringskassans beslutade timmar) och vilken intäkt som beräknas inkomma till enheten. Kontroll av avräkningsperioder genomförs inte av intervjuade enhetschefer. Utförda timmar som kommunen inte har fått betalt för från Försäkringskassan redovisas inte i uppföljningen, dock beskriver enhetscheferna att indirekt vet antalet timmar assistenterna är hos brukaren. Nämnden beskrivs i varje individärende göra en slutavräkning av intäkter och kostnader vid slutet av året och skjuter till medel (för personalkostnader) för att insatsen inte ska gå med underskott. Det finns fortfarande extratimmar inlagda på scheman, utöver handläggarens eller försäkringskassans beslut, bl.a. arbetsmiljötimmar och för dubbelbemanning och när det förekommer motiverar enhetscheferna detta till chef och till nämnden. Detta förfarande framgår även av upprättad rutin. Intervjuade enhetschefer upplever svårigheter i budgeteringsarbetet då de i vissa ärenden, redan innan budget upprättas, vet att intäkterna är för små för att budget ska kunna hållas. Under 2007 såg förvaltningen över redovisningen för samtliga LASS-ärenden och sjuklöneersättning vid privat utförd assistans för att försöka komma tillrätta med de ökade kostnaderna för insatsen. Av några intervjuer framkommer att man inte vet om undersökningens resultat har använts för fortsatt analys/kontroll inom verksamheten. Då LASSverksamheten fortsatt går med underskott ska nu handläggare inom staben, tillsammans med ekonomer, än en gång se över redovisningen. 14

17 P.g.a. att Försäkringskassans ibland har långa handläggningstider tvingas kommunen ligga ute med stora belopp vilket försvårar uppföljnings- och prognosarbetet. Om Försäkringskassan beviljar statlig assistansersättning för personlig assistans så är kommunen berättigad till retroaktiv ersättning, för 2009 är beloppet 247 kr. LASS-ersättningen bör täcka kommunens kostnader för löner, administration, utbildning och omkostnadsersättning som ska användas i samband med aktiviteter som genomförs under assistansen, t.ex. assistenternas entré eller matkostnader vid aktiviteter. Det finns inga riktlinjer som anger hur stor del av assistansersättningen/timpriset som kan disponeras för omkostnadsersättning, vilket efterfrågas av intervjuade verkställare. Det förekommer även dubbelbemanning hos vissa brukare, kostnader som endast till liten del kompenseras av ersättningen. Enhetscheferna efterfrågar även tydliga direktiv för hur de ska arbeta med personalgruppen. Personliga assistenter anställda av kommunen omfattas av samma anställningsvillkor som övriga anställda med rätt till bl.a. kompetensutveckling/utbildning och friskvård. Detta beskrivs vara en stor anledning till att verkställigheten inte håller budget. Kommunens LASS-ärenden dessutom ofta krångliga och det är sällan privata utförare tar på sig dessa uppdrag. Detta ökar också kommunens kostnader för insatsen. Kommunen handlägger administrationen av assistansersättning enbart för dem som valt kommunen som utförare. I de fall funktionshindrade valt annan utförare har kommunen ändå ett basansvar för insatsen personlig assistans. Detta innebär bl.a att kommunen har kostnadsansvaret för tillfälliga utökningar av assistansen. Om brukaren begär annan utförare och den ordinarie personliga assistenten blir sjuk har kommunen skyldighet att på brukarens begäran praktiskt ställa upp med en vikarie eller att lämna ekonomisk ersättning om den enskilde ordnar en vikarie. Tjänsteman på biståndsenheten stämmer av fakturans innehåll, i övrigt beskrivs det inte finnas någon dokumenterad rutin eller kontroll för att säkerställa att kostnaderna som kommunen ska betala är korrekta till belopp. När det gäller uppföljning i övrigt så erhåller nämnden vid varje sammanträde en uppföljning av den ekonomiska situationen per enhet. Vidare följer nämnden upp verksamhetsplan och övriga beskrivningar. Nämnden har även genomfört speciella tillsyner, bl.a. inom hemtjänstområdet och arbetet med kvalitetskraven/kvalitetsledningssystemet pågår. På grund av kommunens ekonomiska läge har nämnden även beslutat att varje enhet som går med underskott vid varje sammanträde ska redovisa orsaken till detta Revisionell bedömning Ansvaret för den ekonomiska uppföljningen ligger på respektive enhetschef. Det sker omfattande ekonomiska transaktioner mellan Försäkringskassan och kommunen. Vi be- 15

18 dömer att de ekonomiska rutiner som finns inte till fullo är tillfredsställande och att kontrollen över administrationen av assistansersättningen kan förbättras. Förvaltningen har tidigare gjort ansträngningar med att följa upp och komma tillrätta med ökade kostnader för LASS. Detta arbete måste enligt vår uppfattning prioriteras och fullföljas. Likaså bör det fortsatt undersökas om det finns förutsättningar att få enskilda beslut omprövade och utökade av försäkringskassan så att det står i överensstämmelse med verkligheten. Dessutom att det fortsatt måste prövas om det finns förutsättningar att ansöka om förhöjd ersättning i vissa ärenden där kostnaderna är högre än schablonersättningen. I båda fall krävs naturligtvis ett samarbete med respektive enskild brukare. Vi bedömer att den ekonomiska modell som används för budget och uppföljning för insatsen har brister som styrmedel. Dessutom redovisas t.ex. inte samtliga utförda timmar hos brukaren vilket gör att antalet gratistimmar som kommunen betalar för inte återrapporteras. Vi bedömer att nämnden kan öka kontrollen av kostnader genom att kontinuerligt följa upp beslutade timmar kontra utförda timmar för assistansen. Vi uppmanar även nämnden att fortsätta arbetet med att komma tillrätta med bristerna och att det upprättas rutiner för och kontroller av assistansersättningen. Slutligen, när förvaltningen gjort vad som står till buds för att öka intäkter och få kontroll på kostnaderna samt arbetat för att effektivisera utförandet så långt som möjligt, återstår enligt vår bedömning, endast att budgetera för de kommunala kostnader som inte är möjliga att täcka på annat sätt. Vi föreslår nämnden att: - Dokumentera de rutiner som finns gällande kommunens mellanhavanden med Försäkringskassan och övriga ekonomiska rutiner som finns gällande kostnads- och intäktsuppföljning. - Utforma riktlinjer för storleken på omkostnadsersättningen. - Fortsätt arbetet med uppföljning och eventuell omprövning av individuella beslut. - Granska befintliga scheman så att de överensstämmer med beviljad tid, granska även att beviljad tid och utförd tid överensstämmer. - Säkerställ att budgetering även sker för de kostnader som ingår i kommunens basansvar i samband med privat utförd assistans, - Följ upp särskilt kostsamma objekt och ansök om förhöjd ersättning hos försäkringskassan när sådan ansökan bedöms befogad. - Utveckla den interna kontrollen inom verksamhetsområdet. 16

19 Bilaga 1 Kort om LSS personkretsar och insatser Den 1 januari 1994 trädde lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) i kraft. Lagen utgör en väsentlig del av den handikappreform som riksdagen beslutat om året innan. Genom LSS har personer med varaktiga och omfattande funktionshinder fått en lagstadgad rätt till olika former av insatser för stöd och service. LSS är en rättighetslag som garanterar personer med omfattande och varaktiga funktionshinder goda levnadsvillkor, att de får den hjälp de behöver i det dagliga livet och att de ska ha rätt att påverka den hjälp de får. Syftet med LSS är att svårt funktionshindrade personer skall ha möjlighet att leva som andra i gemenskap med andra. Med begreppet rättighetslag menas att en förvaltningsdomstol, efter ett överklagande från den enskilde, kan överpröva kommunens beslut och sätta in ett nytt beslut. Samtliga insatser i LSS kan överklagas. I 1 LSS beskrivs tre grupper (personkretsar) som kan beviljas insatser under förutsättning att de har behov av insatserna. Det är personer med: 1. Utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd. (personkrets 1) 2. Betydande och bestående begåvningsmässigt funktionshinder efter hjärnskada i vuxen ålder föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom. (personkrets 2) 3. Andra varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som uppenbart inte beror på normalt åldrande, om de är stora och förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett om fattande behov av stöd och service. (personkrets 3). I 9 LSS redovisas de insatser som kan erhållas enligt denna lag: 9.1. Rådgivning och annat personligt stöd. För denna insats ansvarar som regel landstingets habilitering. Insatsen innebär ett kvalificerat expertstöd av personer, som förutom sin yrkeskunskap också har särskild kunskap om hur det är att leva med stora funktionshinder. Stödet kan ges av kurator, psykolog, specialpedagog m.fl Biträde av personlig assistent eller ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för sådan assistans, till den del behovet av stöd inte täcks av beviljade assistanstimmar enligt lagen (1993:389) om assistansersättning. 17

20 9 a Med personlig assistans enligt 9.2 avses personlig utformat stöd som ges av ett begränsat antal personer åt den som på grund av stora och varaktiga funktionshinder behöver hjälp med de grundläggande behoven. Med grundläggande behov menas hjälp med sin personliga hygien, måltider, att klä av och på sig, att kommunicera med annan eller annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om den funktionshindrade Ledsagarservice Ledsagarservice skall vara en personlig service anpassad efter individuella behov för att den enskilde skall kunna delta i samhällslivet, t.ex. för att kunna besöka vänner, delta i fritidsaktiviteter eller i kulturlivet eller för att t.ex. bara ta en promenad Biträde av kontaktperson En kontaktperson skall vara en medmänniska, en vän, en kompis som kan underlätta för den enskilde att leva ett självständigt liv. Syftet är att minska social isolering, ge hjälp till att delta i fritidsaktiviteter samt även kunna ge enkla råd i vardagssituationer Avlösarservice i hemmet Med avlösarservice menas avlösning i det egna hemmet d.v.s. att en person tillfälligt övertar omvårdnaden från anhöriga eller andra närstående. Avlösarservice skall kunna fås både som en regelbunden insats och för situationer som inte kan förutses. Den skall kunna ges alla tider på dygnet Korttidsvistelse utanför det egna hemmet Korttidsvistelse är till för att ge den enskilde möjlighet till rekreation och miljöombyte samtidigt som anhöriga får tillfälle till avlösning. Korttidsvistelse kan ordnas i korttidshem, i en annan familj eller på något annat sätt t.ex. läger- eller kolonivistelse Korttidstillsyn för skolungdom över 12 år Skolungdom med omfattande funktionshinder kan ibland inte klara sig själva före eller efter skoldagen eller under lov och ferier. De skall därför genom korttidstillsyn ha rätt till en trygg situation och en meningsfull sysselsättning utom skoltid Boende i familjehem eller bostad med särskild service för barn och ungdomar som behöver bo utanför föräldrahemmet Barn och ungdomar som inte kan bo hos sina föräldrar, kan ha rätt att bo i en annan familj (en frivillig form av familjehem) eller i en bostad med särskild service. Boende i bostad med särskild service kan både vara orsakat av barnets eller ungdomens skolsituation och av ett omfattande omvårdnadsbehov. 18

21 9.9. Boende med särskild service för vuxna eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna Vuxna personer som omfattas av lagen skall, om de har behov av det, ges rätt till en bostad med särskild service. Boendet kan utformas på olika sätt, men de vanligaste formerna är gruppbostad och servicebostad. För att nå målet med rätt till självständighet hos den enskilde förutsätts att det är ett litet antal personer som bor tillsammans. Det ställs även krav på att bostäderna utformas och placeras så att de inte får en institutionell prägel Daglig verksamhet för personer i yrkesverksam ålder som saknar förvärvsarbete och inte utbildar sig. Rätt till daglig verksamhet enligt LSS har endast personer som hör till personkrets 1 och 2. Övriga svårt funktionshindrade personer kan ha rätt till daglig verksamhet enligt SoL. Syftet med verksamheten skall vara att bidra till den personliga utvecklingen och att främja delaktigheten i samhället. Ett övergripande mål är att på kort eller lång sikt utveckla den enskildes möjlighet till arbete. 19

22 LSS-utredningen i korthet Bilaga 2 Efter fyra års utredande har LSS-kommittén nyligen lämnat över sitt slutbetänkande till regeringen och den ligger nu ute på remiss. Uppdraget har bl.a. varit att göra en bred översyn av LSS och personlig assistans samt att utreda vem - kommunen eller staten som ska ha ansvaret för beslut om och finansiering av samtliga LSS-insatser. I slutbetänkandet har kommittén dock inte tagit ett helhetsgrepp när det gäller finansieringen av LSS-verksamheten. Istället har det föreslagits en förändring när det gäller den personliga assistansen där en stor del av utredningstiden har ägnats åt just den insatsen. Utredningen har inte heller tagit någon hänsyn till många av de problem som finns i själva lagstiftningen. Det finns en bristande överensstämmelse mellan lagtext och förarbeten och vissa principer som uttalas i förarbetarna regleras inte i lagen. Detta gör det onödigt svårt för kommunerna att tyda lagtexten, och nästintill omöjligt att följa den. När det gäller LSS-kommitténs bedömning rörande insatsen personlig assistans anses att den personliga assistansens förutsättningar behöver förtydligas och förenklas. Därför bör reglerna samlas i en lag, LSS, och ansvaret hos en huvudman, staten. Den personliga assistansen måste ses som en del av LSS och det måste skapas förutsättningar för uppföljning och kontroll också av utförandet av assistansen. Statens ansvar för personlig assistans ska omfatta beslut och verkställighet av beslut genom utbetalning av ersättning för kostnader för personlig assistans. Utförandet ska inte omfattas av statens ansvar. Även vid ett samlat statligt huvudmannaskap för personlig assistans ska kommunerna ha ett ansvar att utföra personlig assistans i de fall den enskilde inte väljer någon annan anordnare. Statens ansvar för personlig assistans ska även fortsättningsvis hanteras av Försäkringskassan. LSS-kommitténs förslag rörande personlig assistans: - LASS ska upphävas och tillämpliga delar av lagen inarbetas i LSS. - Staten ska överta kommunernas uppgifter att utbetala sjuklöneersättning till enskilda assistansanordnare samt att besluta om tillfälligt utökad personlig assistans och verkställa dessa beslut. Kommunerna ska inte längre vara skyldiga att svara för finansieringen av de första 20 timmarna per vecka av den personliga assistansen som staten beslutar om. - En ny regel införs i LSS för att tydliggöra att kommunen i vissa fall även fortsättningsvis ska ha rätt att få ersättning från Försäkringskassan när en person som ansökt om personlig assistans behöver sådant stöd under den tid myndigheten utreder ansökan. 20