Arboga Kommun. Granskning av effektiviteten i den interna kontrollen avseende processen för projekthantering och projektuppföljning

Transkript

1 Arboga Kommun Granskning av effektiviteten i den interna kontrollen avseende processen för projekthantering och projektuppföljning

2 Innehåll 1. Sammanfattning Inledning Bakgrund Syfte Granskningens genomförande Resultat från granskningen Följer upphandlingen gällande upphandlingspolicy? Har kommunen en effektiv projektuppföljning? Hur ser rollfördelningen ut mellan beställare, fakturaattest och betalningsgodkännande? Hur säkerställs att konteringen sker enligt gällande kontoplan?

3 1. Sammanfattning På uppdrag av de förtroende valda revisorerna i Arboga kommun har Ernst & Young granskat effektiviteten i den interna kontrollen avseende processen för projekthantering och projektuppföljning. Granskningen baseras på nio större investeringsprojekt som slumpmässigt har valts ut för detaljgranskning. Fyra av de nio granskade projekten är investeringar gjorda av fastighetsförvaltningen, fyra är investeringar gjorda av tekniska förvaltningen och ett projekt är investeringar gjorda av barn- och utbildningsförvaltningen. Vi har i granskningen funnit att det på fastighetsförvaltningen (tillhörande tekniska nämnden) finns väsentliga brister i den interna kontrollen avseende processen för projekthantering och projektuppföljning. Bl. a följande iakttagelser är gjorda: Generellt gäller att vi har haft problem med att få fram information och tillgång till dokument från fastighetsförvaltningen. Enligt uppgift finns inga dokument i diariet avseende två (av fyra) av projekten. Handlingar som inte behöver registreras har inte förvarats i god ordning. För ett av projekten vet vi att en separat upphandling gjordes, men vi har inte fått del av förfrågningsunderlaget. För övriga tre projekt har vi inte fått något besked om en separat upphandling avsedd för det specifika projektet har skett eller inte. Enbart för ett projekt (av fyra) finns beslut på vilka leverantörer som ska anlitas i projektet. Avrop har skett från leverantörer med vilka vi inte har sett att det finns ett aktuellt ramavtal. Med en leverantör som kommunen har avtal med har avtalet inte föregåtts av en regelrätt upphandling. Enbart för ett projekt (av fyra) har vi sett att det finns en förkalkyl. Några löpande uppföljningar av kostnader har inte presenterats för oss. Vi har inte fått del av några protokoll eller minnesanteckningar från projektmöten där det framgår att projektens framskridande inklusive den ekonomiska situationen följs upp. Sammanställningen över ordinarie attestanter inom fastighetsförvaltningen har inte uppdaterats. 2

4 2. Inledning 2.1. Bakgrund Kommunen har löpande ett antal pågående investeringsprojekt. Intern styrning och kontroll avseende projekthanteringen är mycket viktigt från upphandling till slutförande. Intern styrning och kontroll kan definieras som en process utformad för att ge en rimlig försäkran om att målen uppfylls inom följande kategorier effektivitet i verksamheten, efterlevnad av lagar, föreskrifter, riktlinjer mm samt tillförlitlig redovisning och rättvisande rapportering. Enkelt uttryckt menas med system för intern styrning och kontroll alla de riktlinjer och rutiner (interna kontroller) som ledningen infört för att uppnå målet att, så långt det är praktiskt möjligt, säkra att verksamheten sköts väl och effektivt dvs. att tillgångar skyddas, att oegentligheter och fel förhindras och upptäcks, att redovisningen är riktig och fullständig samt att tillförlitlig ekonomisk information upprättas i rätt tid. I ett system för intern kontroll ingår också rutiner för övervakning och uppföljning för att säkerställa att de riktlinjer som ledningen lagt fast och lagar också följs. Följande frågor är centrala i intern kontrollstrukturen i projekt hanteringen: Att kommunens upphandlingspolicy följs i samband med upphandling. Att kommunens upphandlingsenhet anlitas i samband med upphandling. Att kommunen har rätt kompetens vid framtagande av förfrågningsunderlag i samband med upphandling. Att det finns avtal med leverantörer som anlitas. Att projektkalkyler upprättas och att de löpande följs upp. Att löpande under projektets löptid ha dokumenterade projektmöten. Att projekt avslutas korrekt i samband med färdigställande samt att ekonomisk uppföljning mot förkalkyl sker. Att återrapportering till nämnden sker löpande. Att det finns systemstöd för uppföljning av projekt i redovisningen. Att levererade varor och tjänster, både kvalitativt och kvantitativt, är i överensstämmelse med beställningen. Att kostnader hänförliga till projektet attesteras av behörig person. 3

5 2.2. Syfte Syftet med granskningen är att granska hur effektiv den interna kontrollen är i processen kring projekthantering och projektuppföljning. I granskningen besvaras följande revisionsfrågor: Följer upphandlingen gällande upphandlingspolicy? Har kommunen en effektiv projektuppföljning? Hur ser rollfördelningen ut mellan beställare, fakturaattest och betalningsgodkännande? Hur säkerställs att kontering sker enligt gällande kontoplan? 2.3. Granskningens genomförande Nio större investeringsprojekt under 2010 har slumpmässigt valts ut och detaljgranskats med avseende på att uppnå syftet med granskningen enligt ovan. Vi har tagit del av Arboga kommuns Upphandlings- och inköpspolicy samt Riktlinjer för upphandlingsverksamheten, båda fastställda av kommunfullmäktige den 17 juni 2009, 74. Vi har också tagit del av kommunens Attestreglemente samt Riktlinjer för kontroll av ekonomiska händelser, båda fastställda av kommunfullmäktige den 18 december För de nio projekt som detaljgranskats har vi efterfrågat följande dokumentation och information: Protokoll där beslut att genomföra projekten tas. Projektkalkyl för totala projektet och upparbetade belopp per årsskiftet samt prognoser för projektet till dess det färdigställts. Underlag för upphandling och utsänd förfrågan. Underlag för beslut för gjord upphandling. Information om vem som är projektledare. Protokoll från projektmöten. Underlag för beräkning av egen tid som aktiverats på projekten. Sammanställning över ramavtal. För varje projekt har vi också erhållit ett utdrag från ekonomisystemet avseende årets investeringar där varje kostnad som bokförts på projektet under 2010 framgår. Med det underlaget som grund har vi stickprovs granskat fem transaktioner på varje projekt med avseende på att kontrollera att kostnaden är hänförbar till projektet (korrekt bokförd), att kostnaden är granskad och attesterad i enlighet med kommunens attestreglemente och riktlinjer för kontroll av ekonomiska händelser, och att kommunen har avtal med den leverantör som anlitats. Vi har också samtalat med ansvariga personer på kommunen. 4

6 De nio projekt som detaljgranskats är: Inom tekniska förvaltningen (tekniska nämnden): Brygga SO Herrgårdsbron (projekt- och trafikavdelningen) Stödmur åkant (projekt- och trafikavdelningen) Hällarna, endast VA (VA-avdelningen) Reinvestering vattenledningsnät (VA-avdelningen) Inom fastighetsförvaltningen (tekniska nämnden): Engelbrechtskolan ombyggnad Gäddgårdsskolans kök Förrådet ombyggnad arbetsmiljö Ekbacksbadet fuktåtgärder Inom barn- och utbildningsförvaltningen (barn- och utbildningsnämnden): DigiLär 3. Resultat från granskningen 3.1. Följer upphandlingen gällande upphandlingspolicy? Enligt Arboga kommuns upphandlingspolicy och fastställda riktlinjer för upphandlingsverksamheten ska all extern upphandling och inköp av varor och tjänster samt entreprenader ske i enlighet med lagen om offentlig upphandling, LOU, och för kommunen fastställda riktlinjer. I riktlinjer för upphandlingsverksamhet framgår bl.a. att: Respektive styrelse/nämnd ansvarar för upphandlingar av entreprenader inom sitt verksamhetsområde. Vid dessa upphandlingar ska Västra Mälardalens Kommunalförbund konsulteras i upphandlingstekniska frågor. Alla upphandlingar ska dokumenteras så att skälen för beslut är tydliga, lätta och förstå och öppet redovisade. Beslut om ramavtal fattas av respektive styrelse eller nämnd. Direktupphandling i styrelse och nämnd får endast ske i de fall ramavtal saknas och upphandlingens värde är lågt eller om det finns synnerliga skäl. Om ramavtal finns ska dessa utnyttjas för köp av varor och tjänster Iakttagelser vid granskning av projekt hänförbara till fastighetsförvaltningen Vad gäller de fyra projekt hänförbara till fastighetsavdelningen gäller generellt att vi har fått knapphändigt med information och inte tillgång till dokument som vi efterfrågat enligt punkt 2.3 ovan. Enlig uppgift finns inga dokument i diariet avseende två av projekten som vi planerat att granska. För övriga två projekt har vi fått de protokoll som finns i diariet. Vad gäller ett av projekten, projekt Ekbacksbadet fuktåtgärder 2010, vet vi att upphandling gjordes (inga anbud inkom dock), men vi har inte fått del av förfrågningsunderlaget. För övriga projekt har vi inte fått information om upphandling gjordes, dvs. vi vet inte om det finns några underlag att granska från upphandlingen. 5

7 Förutom projekt Ekbacksbadet, har vi inte sett några beslut på vilka leverantörer som ska anlitas i projekten. Vad gäller anlitade leverantörer och om kommunen har ett gällande avtal så har vi granskat tolv olika leverantörer som fastighetsavdelningen har anlitat under I enbart tre fall har vi fått bekräftat att det finns ett gällande avtal som har tillkommit enligt gängse regler. Det gäller Arboga Elteam AB, Restaurangutrustning i Sverige AB och CW-Rör AB. För övriga nio leverantörer görs följande noteringar: Lundin och Johansson Bygg Team AB Finns avtal med en avtalsperiod med möjlighet till maximalt 12 månaders förlängning. Beslut om att förlänga avtalet saknas i diariet. Leverantören har anlitats efter avtalsperiodens utgång. VP Arboga Teknik AB Finns avtal med en avtalsperiod med möjlighet till maximalt 12 månaders förlängning. Beslut om att förlänga avtalet saknas i diariet. Leverantören har anlitats efter avtalsperiodens utgång. Aigis AB Finns avtal tecknat för perioden 1 januari 28 februari 2010, med två månaders förlängning om avtalet ej sägs upp 21 dagar innan avtalstidens utgång. Aigis AB är dock aldrig upphandlat i enlighet med LOU och har därmed ett avtal med kommunen som inte tillkommit på regelrätta grunder. Arboga Golv och Vägg AB Finns inget avtal registrerat i diariet. Finns beslut i TNAU 85 att Arboga Golv och Vägg AB ska antas som leverantör av golv- och väggarbeten under avtalsperioden med möjlighet till förlängning under ytterligare högst 12 månader. E Holmqvists Måleri AB Finns inget avtal registrerat i diariet. Finns beslut i TNAU 86 att E Holmqvists Måleri AB ska antas som leverantör av målningsarbeten under avtalsperioden med möjlighet till förlängning under ytterligare högst 12 månader. Västra Mälardalens Bygg AB Finns inget beslut eller avtal registrerat i diariet. Kjell Eriksson Akustik och Bygg AB Finns inget beslut eller avtal registrerat i diariet. Motala Hissar Finns inget beslut eller avtal registrerat i diariet. Arboga Byggtjänst AB Finns inget beslut eller avtal registrerat i diariet. Mot bakgrund av ovanstående är det svårt att uttala sig om projekthanteringen följer gällande upphandlingspolicy. Om ovanstående avtal, och förlängningar av avtal, inte finns upprättade bedöms väsentliga brister föreligga på fastighetsförvaltningen och fastställda riktlinjer anses i 6

8 så fall inte följas. Gäller även om iakttagelserna ovan har sin grund i bristande rutiner vad gäller diarieföring, dvs. att handlingarna finns men försummats att lämnas för diarieföring. Beträffande avtalet med Aigis AB så har fastighetsförvaltningen inte följt gällande upphandlings- och inköpspolicy samt riktlinjer för upphandling. Aigis AB har inte handlats upp i konkurrens Rekommendationer till fastighetsförvaltningen Att genom utbildning eller informationsinsatser försäkra sig om att ansvariga inköpare (beställare) har kunskap om gällande upphandlingspolicy och fastställda riktlinjer för upphandlingsverksamheten. Att löpande bevaka att gällande upphandlingspolicy och fastställda riktlinjer för upphandlingsverksamheten följs. Att se över rutinen för kontroll av när avtalsperioden på leverantörsavtalen går ut så att beslut om förlängning sker i tid, om det är aktuellt med en förlängning. Att genom utbildning eller informationsinsatser försäkra sig om att anställda har kunskap om handlingar som ska lämnas för diarieföring. Att rutiner för hur handlingar som inte behöver registreras hålls ordnade ses över Iakttagelser vid granskning av projekt hänförbara till projekt- och trafikavdelningen inom tekniska förvaltningen För de två granskade projekten hänförbara till projekt- och trafikavdelningen inom tekniska förvaltningen har vi erhållit och tagit del av de dokument som vi har efterfrågat enligt punkt 2.3 ovan. Beträffande granskning av om leverantörer som anlitats i projekten 2010 har ett gällande avtal med kommunen så har vi noterat att det finns för samtliga granskade leverantörer. Utifrån vår granskning är vår bedömning att projekthanteringen följer gällande upphandlingspolicy Iakttagelser vid granskning av projekt hänförbara till VA-avdelningen inom tekniska förvaltningen Avseende projekten hänförbara till VA-avdelningen inom tekniska förvaltningen har vi erhållit och tagit del av de dokument som är aktuella för projekten. Enligt uppgift har någon upphandling hittills inte varit aktuellt för något av projekten. Projekten genomförs antingen i egen regi eller med leverantörer för vilka kommunen har ramavtal med. I vår granskning om leverantörer som anlitats i projekten 2010 har ett gällande avtal med kommunen så har vi noterat att det finns för samtliga granskade leverantörer. Utifrån vår granskning är vår bedömning att projekthanteringen i de delar som är aktuella följer gällande upphandlingspolicy. 7

9 Iakttagelser vid granskning av projekt hänförbara till barn- och utbildningsförvaltningen För det granskade projektet hänförbart till Barn- och utbildningsförvaltningen har vi erhållit och tagit del av de dokument som vi har efterfrågat enligt punkt 2.3 ovan. Vi har granskat att det för den leverantör som anlitas i projektet har ett gällande avtal med kommunen. Utifrån vår granskning är vår bedömning att projekthanteringen följer gällande upphandlingspolicy Har kommunen en effektiv projektuppföljning? En effektiv projektuppföljning ger goda möjligheter att tidigt identifiera avvikelser och ger förutsättningar för en effektiv justering av planen och därmed en möjlighet att hålla budgeten. För att nämnden ska kunna följa den ekonomiska ställningen i förvaltningen, och ta initiativ i dessa frågor, krävs att investeringsprognoser redovisas löpande till nämnden. För att kunna följa ett projekts ekonomiska utveckling på ett adekvat sätt förutsätts att projektkalkyler upprättas och uppföljning löpande sker mot dessa, att löpande under projektets löptid ha dokumenterade projektmöten, att projekt avslutas korrekt i samband med färdigställande samt att ekonomisk uppföljning mot förkalkyl sker och att det finns systemstöd för uppföljning av projektet i redovisningen Vad gäller systemstöd för uppföljning av projekt i redovisningen gäller generellt att utfallet på respektive projekt följs upp genom att söka på aktuellt projektnummer i systemet. I kontosträngen för kostnader som ska belasta ett visst projekt ska uppgift om projektnummer alltid anges och därmed kan projekten följas upp. Denna uppföljning omfattar bokförda fakturor Iakttagelser vid granskning av projekt hänförbara till fastighetsförvaltningen Som redan nämnts ovan har vi fått knapphändigt med information rörande dessa projekt. För ett projekt, projekt Gäddgårdsskolans kök, har vi erhållit en förkalkyl avseende ombyggnad av matsal. För övrigt har vi inte erhållit några projektkalkyler och inte några protokoll eller minnesanteckningar från projektmöten där projektets framskridande inkl den ekonomiska situationen följs upp. Vi kan därmed inte uttala oss om fastighetsavdelningen har en effektiv projektuppföljning. Vi har inte sett några protokoll där det framgår att projektens utveckling avhandlas och avvikelser mot budget och tidigare prognoser analyseras. I händelse av att det inte har upprättats några kostnadskalkyler där avvikelser mot utfall analyseras eller att några dokumenterade projektmöten inte har ägt rum under projektets löptid så bedöms projektuppföljningen inte vara effektiv. 8

10 Rekommendationer till fastighetsförvaltningen Att genom utbildning eller informationsinsatser få projektledare att förstå vikten av, och fördelarna med, en effektiv projektuppföljning, att det ökar möjligheterna att kunna justera t.ex. en ombyggnadsplan och därigenom minimera risken för ett eventuellt anslagsöverskridande. Att etablera rutiner som inbegriper att projektkalkyler upprättas, att uppföljning löpande sker mot projektkalkylerna, att dokumenterade projektmöten hålls löpande under projektets löptid, att ekonomisk uppföljning mot förkalkyl sker i samband med projektets färdigställande Iakttagelser vid granskning av projekt hänförbara till projekt- och trafikavdelningen inom tekniska förvaltningen För ett av de granskade projekten, projekt Brygga SO Herrgårdsbron, finns inga protokoll från projektmöten. Projektet drivs i huvudsak i egen regi, enbart pålningsarbeten har utförts av extern leverantör. Enligt uppgift förs löpande diskussioner om projektets framskridande. Några skriftliga minnesanteckningar eller protokoll finns dock inte upprättade. För övrigt har vi tagit del av dokument och information som ger oss stöd för vår bedömning att projekt- och trafikavdelningen har en fungerande projektuppföljning som dock kan förstärkas ytterligare genom att regelbundet göra skriftliga minnesanteckningar från diskussioner och problemlösningar som sker i projekten, även de som drivs i egen regi Rekommendationer till projekt- och trafikavdelningen inom tekniska förvaltningen Att löpande föra minnesanteckningar från diskussioner och problemlösningar (och resultatet av diskussionen) som sker i projekten, även de som drivs i egen regi, för att främja en effektiv projektuppföljning Iakttagelser vid granskning av projekt hänförbara till VA-avdelningen inom tekniska förvaltningen Beträffande ett av de granskade projekten, projekt Reinvestering vattenledningsnät, upprättas inga projektkalkyler och några löpande protokollförda projektmöten hålls inte. Utförda arbeten innebär ofta akuta åtgärder och för detta projekt är det budgetramen som styr och i delegationsordning framgår att VA-avdelningen har verkställighetsbeslut. Kostnader på projektet är vanligtvis interndebiteringar. Uppföljning av projektet sker genom den ordinarie budgetuppföljningen. För övrigt har vi tagit del av dokument och information som ger oss stöd för vår bedömning att VA-avdelningen har en effektiv projektuppföljning. 9

11 Iakttagelser vid granskning av projekt hänförbara till barn- och utbildningsförvaltningen Vi har tagit del av dokument och information som ger oss stöd för vår bedömning att Barnoch utbildningsförvaltningen har en effektiv projektuppföljning Hur ser rollfördelningen ut mellan beställare, fakturaattest och betalningsgodkännande? För att undvika att oavsiktliga eller avsiktliga fel begås ska alla ekonomiska händelser granskas och attesteras av minst två personer som har kännedom om händelsen. Den första attesten innefattar att stämma av att levererade varor och tjänster, både kvalitativt och kvantitativt, är i överensstämmelse med beställningen (sakgranskning). Den andra attesten utförs av den som ansvarar för den löpande verksamheten. Här innefattas att kontrollera att en faktisk beställning har skett, att debitering stämmer med eventuellt avtal, att behörig person beställt och sakgranskat och att konteringen är rätt. Vår granskning har inriktats på att se att kostnader som bokförs på projekten är attesterade i behörig ordning. Av granskade dokument framgår inte om vederbörande har gjort de kontrollmoment som attesten innebär. I och med införandet av elektronisk fakturahantering ska utsedda attestanter registreras i systemet så att erforderliga automatiska kontroller kan ske. Varje nämnd ansvarar för att det upprättas och hålls en aktuell förteckning över utsedda attestanter. Det finns en spärr i systemet som gör att samma person inte kan både sakgranska och attestera en faktura i det elektroniska flödet. Attest är vidare en rättighet som tilldelas personer i kombination med vilka identiteter (kostnadsställen) personen har behörighet till. En person kan bara attestera på tilldelade identiteter. I och med att en faktura attesteras godkänner attestanten också att fakturan är ok att betala. Själva betalningen av leverantörsfakturor utförs centralt i organisationen. Det är bara ekonomikontoret som skickar iväg betalningsfiler till bankgirocentralen Iakttagelser vid granskning av projekt hänförbara till fastighetsförvaltningen Vad gäller kravet att alla ekonomiska händelser ska granskas och attesteras av minst två personer har vi noterat att sakgranskning i två projekt har utförts av en person som inte är anställd i kommunen. Gäller projekt Engelbrechtskolan och Gäddgårdsskolans kök. Beträffande attestering (kontroll att en faktisk beställning har skett, att debitering stämmer med eventuellt avtal, att behörig person har sakgranskat och att konteringen är rätt) har vi funnit att den som var tf fastighetschef vid denna tidpunkt har attesterat kostnader för tre av de fyra projekt hänförbara till fastighetsavdelningen. Den som var tf chef vid denna tidpunkt har varit registrerad i systemet som behörig att attestera fakturor vilket sannolikt följer av chefsbefattningen, men vederbörande finns inte med på aktuell förteckning över utsedda attestanter som redovisas för tekniska nämnden. Där uppges fortfarande den förra chefen för fastighetsavdelningen vara behörig beslutsattestant. 10

12 Rekommendationer till fastighetsförvaltningen Att vid personalförändringar uppdatera sammanställningen över ordinarie attestanter inom fastighetsförvaltningen. Se även Rekommendationer till samtliga förvaltningar Iakttagelser vid granskning av projekt hänförbara till projekt- och trafikavdelningen inom tekniska förvaltningen Utifrån vår granskning är vår bedömning att attestering av kostnader på projekten följer kommunens attestreglemente och riktlinjer för kontroll av ekonomiska händelser Iakttagelser vid granskning av projekt hänförbara till VA-avdelningen inom tekniska förvaltningen Utifrån vår granskning är vår bedömning att attestering av kostnader på projekten följer kommunens attestreglemente och riktlinjer för kontroll av ekonomiska händelser Iakttagelser vid granskning av projekt hänförbara till barn- och utbildningsförvaltningen Utifrån vår granskning är vår bedömning att attestering av kostnader på projekten följer kommunens attestreglemente och riktlinjer för kontroll av ekonomiska händelser Rekommendationer till samtliga förvaltningar Att ta ställning till om det i attestreglementet och riktlinjer till reglemente för attest och kontroll av ekonomiska händelser bör regleras vad som gäller för inhyrda konsulter etc. Att ta ställning till om beloppsgränser eventuellt ska begränsa rätten att teckna attest. Att den löpande uppföljningen av förvaltningarnas internkontrollplaner omfattar att försäkra sig om att personer som sakgranskar och attesterar fakturor är medvetna om vilka kontroller som ska utföras innan godkännande sker Hur säkerställs att konteringen sker enligt gällande kontoplan? Att kostnader hänförbara till projekten bokförs korrekt är utgångspunkten för en meningsfull projektuppföljning Iakttagelser vid granskning av projekt hänförbara till fastighetsförvaltningen Mot bakgrund av utförd granskning är vår bedömning att bokförda kostnader på projekten är korrekta dvs. är hänförbara till projekten. 11

13 Iakttagelser vid granskning av projekt hänförbara till projekt- och trafikavdelningen inom tekniska förvaltningen Mot bakgrund av utförd granskning är vår bedömning att bokförda kostnader på projekten är korrekta dvs. är hänförbara till projekten Iakttagelser vid granskning av projekt hänförbara till VA-avdelningen inom tekniska förvaltningen Mot bakgrund av utförd granskning är vår bedömning att bokförda kostnader på projekten är korrekta dvs. är hänförbara till projekten Iakttagelser vid granskning av projekt hänförbara till barn- och utbildningsförvaltningen Mot bakgrund av utförd granskning är vår bedömning att bokförda kostnader på projekten är korrekta dvs. är hänförbara till projekten. Västerås den 18 april 2011 Katarina Nygren Auktoriserad revisor Susanna Hägglund Auktoriserad revisor 12