Socialtjänsten som organisation

Transkript

1 Socialtjänsten som organisation En forskningsöversikt Av Staffan Johansson

2 Socialstyrelsen klassificerar från och med år 2001 sin utgivning i olika dokumenttyper. Detta är ett Underlag från experter. Det innebär att det bygger på vetenskap och/eller beprövad erfarenhet som tas fram av huvudsakligen externa experter på uppdrag av Socialstyrelsen. Experternas material ger underlag till myndighetens ställningstaganden. Författarna svarar själva för innehåll och slutsatser. ISBN X Artikelnr Omslag: FGO-Form Gunnel Olausson AB Sättning: Per-Erik Engström Tryck: Linköpings Tryckeri AB, januari 2003

3 Förord Vilka organisatoriska förutsättningar gagnar bäst socialtjänstens mål? De svenska välfärdsorganisationerna har sin egen inre logik, men ännu är både teoribildning och empirisk forskning på området begränsad. Kunskapsutveckling om socialtjänstens organisering, styrning, ledning och förändring är angelägen och starkt efterfrågad. Samtidigt finns många tänkvärda studier, vars resultat inte nått ut till berörda intressenter. Det naturliga första steget är att skapa överblick över den forskning som redan finns. Denna forskningsöversikt av docent Staffan Johansson, Förvaltningshögskolan vid Göteborgs universitet, har finansierats av Socialstyrelsen. Den bygger på en genomgång av svensk forskning åren om organisering av socialtjänsten, dvs. individ- och familjeomsorg, äldreomsorg och handikappomsorg. Författaren svarar själv för innehåll och slutsatser. Rapportens värde som kunskapskälla för verksamhetsansvariga inom socialtjänsten bekräftades vid ett avslutande seminarium våren 2002 anordnat av Göteborgsregionens FoU-enhet, FoU i Väst. Eva Bergström har varit Socialstyrelsens kontaktperson. Översikten spänner över olika akademiska ämnen och forskningsinstitutioner med temainriktning. Den innefattar långt över 100 referenser till akademiska avhandlingar, andra forskningsrapporter och vetenskapliga artiklar bland annat inom socialt arbete, sociologi, företagsekonomi, statsvetenskap, pedagogik och psykologi. Rapportens främsta syfte är att ge perspektiv på organisationsproblem. Den presenterar inte färdiga lösningar, men visar var man kan söka relevant kunskap för att fördjupa förståelsen och formulera problemen på ett mer kvalificerat sätt. Den riktar sig till beslutsfattare inom kommun och stat, utredare, organisationsutvecklare, konsulter, fackliga organisationer och naturligtvis till personal inom vård- och omsorg som själva vill förstå organisationens möjligheter och villkor. Forskningsöversikten är också värdefull för lärare och studerande inom olika högskoleutbildningar och för den fortsatta forskningen. Rapporten är ett viktigt bidrag till den pågående kunskapsutvecklingen inom socialtjänsten. Åsa Börjesson Avdelningschef

4

5 Innehåll Del Varför denna forskningsöversikt? Socialtjänstens organisation som kunskapsområde Teorier om människovårdande organisationer och gräsrotsbyråkratier Sammanfattande kommentarer Metod och avgränsning Några läs- och användningsanvisningar Tidigare forskningsöversikter Socialt arbete Introduktion Individ- och familjeomsorg Äldre- och handikappomsorg Ideella organisationers roller och verksamhet inom socialtjänsten Övrig forskning som berör organisationsfrågor Sociologi Introduktion Avhandlingar Övrig sociologisk forskning om socialtjänsten som organisation Statsvetenskap Introduktion Avhandlingar Övrig forskning inom statsvetenskap om socialtjänsten som organisation Företagsekonomi Introduktion Avhandlingar Övriga studier Övriga ämnen och forskningsinstitut Pedagogik Teologi Kulturgeografi Arbetsvetenskap Folkhälso- och vårdvetenskap Psykologi Juridik Forskningsinstituten

6 Avslutande reflektioner och uppslag till fortsatt forskning Hur styrs egentligen socialtjänsten? Vilka speciella krav ställs på ledningen/ledarskapet för socialtjänsten?.. 79 Vilka effekter kan skönjas av marknadsreformerna inom socialtjänsten?. 80 Varför är det så svårt att organisera socialtjänsten ändamålsenligt? Varför så svaga kopplingar och bristande kumulativ kunskapsutveckling inom den svenska forskningen? Finns det en svensk modell för att organisera Human Services? Del Tematisk referensförteckning Översikt efter ämne Organisatoriska sorteringsbegrepp Verksamhetsområden inom socialtjänsten Översikt efter akademiskt ämne eller motsvarande inklusive nyckelord Socialt arbete Sociologi Statsvetenskap Företagsekonomi Övriga ämnen samt vissa forskningsinstitut Översikt efter organisatoriska sorteringsbegrepp Organiseringsproblem, organisationsdesign m.m Arbetsfördelning mellan olika organisations- och associationsformer Ledarskap och politisk styrning på lokal nivå Verksamhetsstyrning, verksamhetslogik, arbetsvillkor m.m Beslutsfattande, utvärdering och kontroll Samverkan inom och mellan organisationer Verksamhetsutveckling och organisationsreformer (inklusive marknadisering och företagisering ) Kompetensutveckling, kunskapsutveckling m.m Etik och moral Genus Administrativa verktyg och deras användning Översikt efter verksamhetsområde inom socialtjänsten Individ- och familjeomsorg inklusive barnoch ungdomsvård samt missbrukarvård Äldre- och handikappomsorg Samhällsplanering och strukturinriktat socialt arbete Ideella organisationer och andra externa organisationer Referenser

7 Del 1

8

9 Varför denna forskningsöversikt? Välfärdsstaten har ett starkt stöd i den svenska befolkningen. Få politiska partier går numera till val på nedskurna välfärdspolitiska program; ni minns väl den svenska valrörelsen 1998 då samtliga partier hade närmast identiska valprogram: vård, skola, omsorg. Det är också tydligt att människor är djupt engagerade i välfärdspolitikens faktiska resultat och reagerar starkt på otillräcklighet eller kvalitetsbrister inom dessa områden. I förädlingskedjan mellan välfärdspolitiken och medborgarnas praktiska erfarenheter finns välfärdsstatens organisationer. Som framhållits av t.ex. Rothstein (1991) är dessa organisationer av central betydelse för ett modernt samhälles sätt att fungera och för tilltron till demokratin, men är trots detta ofta utelämnade vid analys av välfärdspolitiken. Rothstein (1991) har benämnt utformningen av den offentliga förvaltningen som politiskt styrmedel förvaltningspolitik, och betonar att denna inte enbart kan ses som en praktisk konsekvens av genomförda politiska program. Det är lika rimligt att vända på frågan och betrakta förvaltningspolitiken som en vid varje tidpunkt given restriktion för vilken välfärdspolitik och vilka reformer som kan genomföras. I vissa analyser (t.ex. Evans m.fl., 1985) är förvaltningsstrukturen viktigare än både politiska partier och sociala strukturer för länders politiska utveckling. Därmed blir det viktigt att förstå dessa organisationer och deras inre logik för den som är angelägen om en väl fungerande välfärdsstat. Följdfrågan blir då: Vet vi då inte tillräckligt om våra offentliga förvaltningar och andra välfärdsproducerande organisationer? Dessvärre finns det indikationer på att så inte är fallet. Bristande kunskaper vad gäller de särskilda villkor som gäller för välfärdssektorns organisationer tycks finnas inom såväl politik och förvaltning som inom den akademiska forskningen. Inom politik och förvaltning visar sig dessa bristande kunskaper i att styr- och organisationsformer inte alltid utformas utifrån verksamhetens villkor. Styr- och organisationsformer som är ämnade för varu- och tjänsteproducerande företag införs regelmässigt inom offentlig förvaltning och därmed även inom vård och omsorg. Den paradigmbundna övergången till företagsorienterade styr- och ledningsinstrument inom den offentliga förvaltningen, i internationell litteratur benämnd New Public Management (NPM) har fått särskilt stort genomslag i Sverige och den anglosaxiska världen (Hood, 1995). Grundtanken bakom NPM är att det finns generella administrativa metoder som är effektivare än andra och att offentlig förvaltning blir effektivare om den använder samma styr- och ledningsinstrument som affärsdri- 9

10 vande företag (ibid). Detta till skillnad från tankegångar inom det tidigare paradigmet (Progressive Public Administration, PPA) som baseras på antagandet att offentlig verksamhet i grunden skiljer sig från privata företag och därför måste utforma styr- och ledningsinstrument utifrån sina egna speciella förutsättningar. Ett införande av NPM inom vård och omsorg innebär alltså att ledningen riskerar att fjärma sig från den specifika verksamhetslogik som gäller för organisationen och att styrning blir mindre verkningsfull. Bristande kunskaper om välfärdsstatens organisationer finns även inom den akademiska forskningen. Sociologen Roine Johansson (1998) skriver självkritiskt att forskarna ägnar sig mycket åt inflödet (politiken) och utflödet (medborgarnas uppfattningar), och mindre åt vad som sker i den svarta lådan däremellan. Statsvetaren Mats Dahlkvist (1982) har kallat problemområdet statsvetenskapens vita fläck. Bo Rothstein (1994) skriver också att statsvetenskapens intresse för den offentliga förvaltningen länge gällde formella rättsliga och organisatoriska frågor. Implementationsforskningen började dock vända på frågan genom att ställa det operativa handlandet i centrum och frågade sig under vilka villkor politiska beslut kommer att förverkligas på fältet. En liknande diskussion inom sociologin förs av Göran Ahrne (1996). I Socialvetenskaplig Tidskrift nr 3/1999 skriver sociologen Apostolis Papakostas i en recension av Rafael Lindkvists bok Organisation och välfärdsstat att det finns förvånande lite forskning om välfärdsstatens organisationer och att många misstag avseende administrativa reformer som begåtts kunde ha undvikits om det funnits en kritisk massa av forskare inom området. Intrycket är alltså att det råder brist på såväl teoribildning som översikt över empirisk forskning om de svenska välfärdsproducerande organisationerna och deras inre logik. Mot denna bakgrund är det lätt att förstå Socialstyrelsens initiativ till en kunskapsbaserad socialtjänst. I Nationellt stöd för kunskapsutveckling inom socialtjänsten (Socialstyrelsen, 2000) kan man bland annat läsa att Forskning om ledning av socialt arbete är självklart en viktig fråga i ett program om kunskapsutveckling (s. 15). På sidan 121 i rapporten skriver man att: Socialtjänsten behöver kunskap om effekter av styrning och organisering av verksamheten. En av de slutsatser som dras är därför att: Socialtjänst utgör en mycket stor andel av kommunernas verksamhet och berör stora delar av befolkningen. Att inrätta ett forskningsprogram för ledning och organisering kan därför vara välmotiverat. (ibid, s 116) Det tycks alltså finnas en stor enighet bland såväl praktiker som akademiker att välfärdsstatens organisationer är ett angeläget och eftersatt forskningsområde. Det är inte osannolikt att både demokrati och effektivitet skulle kunna öka väsentligt om den offentliga förvaltningen organiserades på ett mer ändamålsenligt sätt. Det kan därför vara på sin plats att försiktigt 10

11 inleda ett kunskapssökande med att avgränsa uppgiften till ett speciellt verksamhetsområde, socialtjänsten, och försöka få överblick över den forskning som redan finns. Syftet med rapporten är därför att presentera en översikt över forskning om den svenska socialtjänsten som organisation. Målgruppen är i första hand normbildare inom socialtjänsten, dvs. politiker, tjänstemän, fackliga organisationer, konsulter och andra organisationsutvecklare. I linje härmed finns ett fokus på villkoren för ledning, styrning och förändring av social verksamhet. Syftet med rapporten är dock inte i första hand att den ska vara ett kunskapsinstrument, dvs. en handbok där man kan hämta färdiga lösningar på organisationsproblem. Den har främst ett konceptuellt, upplysande kunskapssyfte. Det innebär att den kan ge perspektiv på organisationsproblem, vilket i sin tur innebär att den kan hjälpa organisationsutvecklare att söka relevant kunskap för att formulera sina problem på ett mer kvalificerat sätt (Weiss, 1977, 1979). Den förväntas därmed bidra till att öka självförståelsen för personer som är verksamma inom vård- och omsorgssektorn och också till mer verksamhetsorienterade styroch organisationsmodeller. För myndigheter som Socialstyrelsen kan den bidra till att stärka den förvaltningspolitiska kapaciteten som normgivare för kommuner och andra organisationer som driver socialtjänstverksamhet. Rapporten kan också bidra till högskoleutbildningen och forskningen genom den översikt över genomförd forskning som presenteras. Det bör alltså starkt betonas att syftet är att ge perspektiv och idéer, inte färdiga recept. Frågan om hur forskningsöversikter som denna kan användas i mer konkret mening beskrivs utförligare i fjärde kapitlet. Det bör också påpekas att i uppdraget från Socialstyrelsen ingår inte att göra en samlad analys av forskningens inriktning, metodologi eller resultat. Rapportens textdel avslutas ändå med några reflexioner över vad som framkommit som följd av läsningen och som manar till fortsatt forskning. 11

12 Socialtjänstens organisation som kunskapsområde Om man vill presentera forskning och andra slags kunskaper behöver man någon slags ramverk att relatera dem till. Kunskap om t.ex. välfärdssystem eller välfärdspolitik kan relateras till ekonomiska eller statsvetenskapliga teorier, liksom kunskap om vård och behandling kan relateras till medicinska, vårdvetenskapliga, pedagogiska eller psykologiska teorier. Därför är det logiskt att relatera organisationsforskning till organisationsteorin. Inom organisationsteorin finns ett flertal definitioner och perspektiv på fenomenet organisation. I en skrift i den mer tongivande organisationsteoretiska litteraturen (Scott 1987) finns tre olika förslag på definitioner grundade på om man betraktar organisationer som rationella system (organizations are collectivities oriented to the pursuit of relatively specific goals and exhibiting relatively highly formalized social structures), som naturliga system (organizations are collectivities whose participants share a common interest in the survival of the system and who engage in collective activities, informally structures, to secure this end) eller som öppna system (organizations are coalitions of shifting interest groups that develop goals by negotiations; the structure of the coalition, its activities, and its outcomes are strongly influenced by environmental factors). Vidare föreslås tre olika analysnivåer grundade på vad som sätts upp som beroende variabel i teorin. Scott skiljer här mellan att förklara a) individers beteende i organisationer (socialpsykologiskt perspektiv), b) strukturella kännetecken och processer inom organisationer (strukturellt perspektiv) och c) organisationen som aktör i ett större socialt sammanhang (ekologiskt perspektiv). De klassiska organisationsteorierna med upphovsmän som Taylor, Fayol, Weber m.fl. utvecklades med varuproducerande företag och statliga byråkratier som empirisk bas. Klassikerna hade en ambition att utveckla generella teorier om vad som kännetecknar (alla) organisationer och hur de styrs på (ett) bästa sätt. Arvet från denna tid levde sedan kvar länge inom organisationsforskningen; industriföretaget har blivit en underförstådd norm för alla organisationer det har förorsakat särskilda problem för organisationer som bygger på annan slags logik, t.ex. vård och omsorg. Contingency-teorin öppnar delvis dörren för mer organiska styr- och organisationsformer, som mer påminner om vård- och omsorgsverksamhet. Företrädare är bl.a. Burns & Stalker, Woodward, Mintzberg. De hävdar att det inte finns ett bästa sätt att styra och organisera. Därför har 12

13 Mintzbergs (1983) organisationsteori (med den professionella byråkratin som en av fem idealtypsorganisationer) ofta använts för att analysera sjukhus och socialbyråer. Denna teoribildning har emellertid brister vid analys av vård- och omsorgsarbete med en lägre professionaliseringsgrad. På senare tid har nyinstitutionell organisationsteori fått en allt större betydelse inom organisationsanalysen (Meyer & Rowan 1977; DiMaggio & Powell 1991). Denna teoribildning har klargjort skillnaden mellan formell och informell organisation. Den har visat att organisationer måste vara både effektiva och legitima för att överleva. Som antytts ovan har den haft ett högt förklaringsvärde när det gäller att förstå (legitimitetssyftande) organisationsförändringar och införandet av främmande strukturella element inom vård och omsorg. Den har emellertid varit svår att använda vid analys av operativ verksamhet och informell organisation. Utvecklingen från klassikerna till nyinstitutionalismen visar inte minst på svårigheten för organisationernas huvudmän att utifrån rationella utgångspunkter bestämma sina organisationers utformning. Problemen är särskilt stora inom starkt institutionaliserade fält såsom den offentliga välfärdspolitiken. Därför har det i internationell forskning utvecklats särskilda teorier om människovårdande organisationer, s.k. Human Service Organizations, och teorier om arbetsvillkoren för den operativa personalen i dessa organisationer, de s.k. gräsrotsbyråkraterna (street level bureaucrats). Teorier om människovårdande organisationer och gräsrotsbyråkratier I internationell litteratur finns det en relativt omfattande forskning om s.k. Human Service Organizations, dvs. om människovårdande organisationer. Den teoretiker som kanske tydligast haft ambitionen att tillhandahålla en verksamhetsgrundad teoribildning om vård och omsorg är Yeheskel Hasenfeld som har blivit en relativt vanlig referens också i svensk forskning. När Hasenfeld 1983 gav ut boken Human Service Organizations (HSO) var ambitionen att presentera en enhetlig modell för analys av socialbyråer, skolor, mentalvårdsenheter, sjukhus och liknande organisationer. Begreppet HSO har använts relativt länge inom amerikansk samhällsvetenskaplig forskning. Dessförinnan fanns det ingen heltäckande och spridd analys av dessa organisationer. Hasenfeld definierar HSO enligt följande: I denote that set of organizations whose principle function is to protect, maintain or enhance the personal well-being of individuals by defining, shaping, or altering their personal attributes as human service organizations. (s. 1) Hasenfeld menar att dessa organisationer skiljer sig från andra byråkratier genom att de människor de arbetar med är organisationernas råmaterial 13

14 och att organisationernas existens och legitimitet bygger på att de förväntas stödja välbefinnandet för dessa människor. Det finns alltså någon slags civiliserad välfärdspolitik som kontext. Dessa institutionella förutsättningar får en rad konsekvenser för organisationerna. Det utvecklas av Hasenfeld (1983) och vidareutvecklas av Hasenfeld (1992) i en antologi som uppdaterar (amerikansk) forskning om HSO. Teoribildningen om HSO utgår från det som kännetecknar arbetet och arbetsvillkoren i dessa organisationer, dvs. att arbetet mer genomsyras av moraliska än av strikt tekniska frågor, att det i regel utförs av kvinnor och att det ofta griper in i klienternas innersta. Relationerna mellan omgivningen, personalen och klienterna blir därmed känsliga och avgörande för hur såväl enskilda insatser som insatser för hela organisationen ska lyckas. Hasenfelds (1992) analys är särskilt användbar för att analysera verksamheten i vård och omsorg genom att den betonar att teknologi främst är en fråga om ideologi, just för att betona kausal osäkerhet och kravet på att klienterna involveras i arbetet. I samma bok betonas att det är orimligt att objektifiera klienterna. De måste i stället betraktas som subjekt vars resurser måste stärkas (empowerment) och inte som klienter som ska behandlas. Vidare lyfter han fram maktaspekten i relationen mellan organisation personal klient. Han framhåller att obalanser i dessa relationer måste tydliggöras. Hasenfeld (1992) lyfter också fram genus- och etniska aspekter och deras betydelse för arbetsvillkoren i HSO. Charles Perrow (1978) presenterar i sin klassiska artikel Demystifying Organizations ett intressant kritiskt perspektiv på Human Services. Enligt Perrow har organisationer många fler syften än vad som anges i officiella sammanhang. Därför är det forskarens uppgift att avmystifiera organisationer genom att fokusera på deras irrationella funktioner. Många s.k. Human Service Organizations har enligt Perrow viktiga syften att absorbera arbetskraft, att reglera beteendet hos avvikare och att erbjuda resurser åt andra organisationer (t.ex. åt läkemedelsindustrin). Ett intressant strukturellt perspektiv på Human Service Organizations ges också av Kouzes & Mico (1979). De använder begreppet domänteori som hjälpmedel för att förklara välfärdsproducerande organisationers särart. Human Service Organizations består enligt deras domänteori av tre åtskilda domäner (politik, administration och serviceprofession) där oförenliga organisationsprinciper, normer och framgångskriterier gäller. Då samtliga tre domäner uppfattas som legitima måste de samordnas med hjälp av förhandlingar och kompromisser mellan domänernas företrädare. Ett epokgörande och ofta refererat arbete som berör välfärdsstatens organisation har också utförts av den amerikanske statsvetaren Michael Lipsky (1980) i Street Level Bureaucracy. Lipsky har visat att offentliganställda gräsrotsbyråkrater ofta har större handlingsfrihet i sitt arbete än vad deras position motsvarar. I Lipskys teori liksom inom professions- 14

15 teorierna är autonomi, legitimitet och kunskap väsentliga faktorer. Ju mer legitimitet en profession har, dvs. ju mer tilltro allmänheten har till professionen, desto större autonomi får den. Beslutsbefogenhet i kombination med att direkt möta klienter och vårdtagare är det som kännetecknar gräsrotsbyråkrater. De möter vårdtagare vars behov de ska utreda, bedöma och åtgärda. De är underställda förvaltningens regler och förordningar men måste få utrymme för egna bedömningar. De arbetar i konflikten mellan att å ena sidan tillämpa klara och entydiga regler, som är lätta att administrera, och å andra sidan urskilja varje speciell situation och ta individuella hänsyn till den enskilde vårdtagaren. Detta perspektiv innebär att politiken inte utformas av de lagstiftande församlingarna utan när gräsrotsbyråkrater möter medborgarna. Sammanfattande kommentarer Det finns givetvis många gemensamma egenskaper i alla HSO som kan förklara varför de ser ut som de gör oavsett i vilka länder de verkar. Internationella organisationsstudier lyfter utan tvivel fram viktiga aspekter för att förstå organisering av vård och omsorg som även gäller för svenska förhållanden. Men det finns också en del problem med att använda HSOteori när man analyserar svenska organisationer. En stor skillnad mellan Sverige och t.ex. USA är en annorlunda välfärdspolitisk tradition, som bl.a. märks i sociallagstiftningens och det juridiska systemets karaktär. I den internationella forskningen är vård- och omsorgsorganisationer ofta fristående (nonprofit-)organisationer som drivs relativt självständigt även om de ofta är offentligt finansierade. En annan skillnad är att det politiska inflytandet inte alltid finns på operativ nivå som ju ofta är fallet i Sverige. Svenska vård- och omsorgsorganisationer är alltså mer transparenta, vilket är av avgörande betydelse för det operativa arbetet. Den internationella forskningen och teoribildningen om HSO bör alltså sättas in i en svensk välfärdsmodell för att kunna användas för en fördjupad analys av svenska välfärdsproducerande organisationer. Som visats av t.ex. Titmuss (1974) och Esping-Andersen (1990) förstås välfärdsstatens utveckling i olika länder bäst inom ramen för deras historiska och kulturella förhållanden, dvs. vilken grundläggande välfärdspolitisk modell som dominerar. Det finns alltså skäl att anta att dessa skilda välfärdstraditioner får avgörande konsekvenser också för välfärdsorganisationernas inre arbete. En ytterligare begränsning är också att den amerikanska forskningen har sina empiriska referenser främst i socialt arbete och mentalvård (casework) och mer sällan från slutenvårdsinstitutioner. Problemet är alltså att det saknas en översikt över kunskapsläget avseende hur vårdens och omsorgens organisationer fungerar i en svensk välfärdspolitisk tradition. 15

16 Metod och avgränsning Studieobjektet är alltså forskning om socialtjänsten som organisation. Några preciseringar och avgränsningar är på sin plats. För det första måste begreppet socialtjänst avgränsas. Socialtjänstens domän har ju förändrats tämligen radikalt under det senaste decenniet. Tidigare bestod den av individ- och familjeomsorg, barnomsorg och viss äldreomsorg. Sedan några år ingår inte den generella barnomsorgen i socialtjänsten. Däremot ingår hela äldreomsorgen och handikappomsorgen. Forskningsöversikten följer i huvuddrag den nya indelningsgrunden, men är i detta avseende inte renlärig. I många fall kan forskning från angränsande verksamhetsområden vara väl så belysande för att man ska förstå människovårdande organisationers logik. Viss sådan forskning finns presenterad i den löpande texten, medan annan finns angiven i notsystemet. Det mesta av den forskning som valts ut har hämtats från individ- och familjeomsorg samt äldre- och handikappomsorg. Begreppet organisation bör också preciseras och avgränsas. Som framgått tidigare skiljer organisationsteoretiker (t.ex. Scott, 1987) ibland mellan tre olika analysnivåer: a) individers beteende i organisationer, b) strukturella kännetecken och processer inom organisationer och c) organisationen som aktör i ett större socialt sammanhang. I denna översikt ligger betoningen på strukturella kännetecken och processer samt på organisationen som aktör i ett större socialt sammanhang. Den socialpsykologiska nivån har tagits med i de fall den väl beskriver eller förklarar den verksamhetslogik som råder inom socialtjänsten. Synsättet inom modern organisationsteori att inre processer och strukturer förklaras utifrån normer i omgivningen motiverar att man inte snävar in studieobjektet för mycket. Som forskning räknas avhandlingar, journalartiklar på svenska som utsatts för vetenskaplig kvalitetsgranskning (blind review) samt viss annan uppmärksammad litteratur där forskning om organisation och ledarskap presenteras. Avgränsningen till svenskspråkiga journalartiklar är gjord dels för att ursprungstexterna ska vara tillgängliga för personer utanför vetenskapssamhället, dels för att på ett rimligt sätt avgränsa sökningen. De tidskrifter som valdes ut var: Socialvetenskaplig tidskrift, Sociologisk forskning, Kommunal ekonomi och politik samt Statsvetenskaplig tidskrift. För samtliga kategorier litteratur gäller att de ska ha presenterats mellan 1990 och hösten 2000 (då litteratursökningen avslutades). Valet av 1990 som brytår gjordes delvis av praktiska skäl. Ett ytterligare skäl var att Larssons och Moréns avhandling som kom ut 1988 var en viktig milstolpe och ett pionjärarbete i studier av socialt arbete som organisation. Det kan 16

17 därför vara motiverat att ta reda på vad som hänt därefter. I kategorin övrig forskning ingår dels utgiven och uppmärksammad litteratur på svenska, dels forskning vid ett antal forskningsinstitut med potentiell anknytning till socialtjänsten som organisation. Forskning som publicerats av Socialforskningsinstitutet, SCORE (Stockholm Centre for Organizational Research), CEFOS (Centrum för forskning om Offentlig Sektor) och Arbetslivsinstitutet har granskats. Forskning som publicerats av socialtjänstens regionala och lokala FoU-enheter har inte tagits med. Skälet är främst att den forskningen torde vara mer känd inom rapportens målgrupp och därmed i mindre behov av en översiktlig presentation. Urvalet av avhandlingar gjordes i följande steg. Samtliga titlar på doktorsavhandlingar vid svenska universitetsinstitutioner inom ämnena socialt arbete, sociologi, företagsekonomi, statsvetenskap, pedagogik, psykologi samt vissa institutioner för kulturgeografi, teologi och diverse temainstitutioner granskades. Sedan de titlar som av namnet att döma uppenbarligen inte var relevanta uteslutits, gjordes en genomgång av resterande avhandlingars abstracts. Vid genomgången sorterades ungefär hälften av avhandlingarna bort. Som ett tredje och sista steg har för studien relevanta avhandlingar anskaffats, lästs, sammanfattats och klassificerats. Tabell 1 visar en översikt över det material som återstod efter granskningen och som presenteras i rapporten. Tabell 1. Översikt över den forskningslitteratur som rapporten baseras på. Avhandlingar Antal titlar Socialt arbete 24 Sociologi 06 Företagsekonomi 08 Statsvetenskap 02 Övriga ämnen 07 Vetenskapliga tidskrifter Socialvetenskaplig tidskrift 08 Sociologisk forskning 01 Kommunal ekonomi och politik 05 Statsvetenskaplig tidskrift 01 Övrig forskningslitteratur Tidigare kunskapsöversikter 06 Forskningsrapporter m.m. Socialt arbete 16 Sociologi 05 Företagsekonomi 04 Statsvetenskap 02 Övriga ämnen/institutioner 07 Övriga referenser 42 17

18 Några läs- och användningsanvisningar Det finns många målgrupper och många användningsområden för en forskningsöversikt. Undersökningar har visat att social forskning är svår att använda instrumentellt, t.ex. som direkt underlag vid beslutsfattande. Däremot har sådan forskning stor konceptuell betydelse för användarna, i samspel med annan information och även politiskt (Weiss, 1977, 1979; Nilsson & Sunesson, 1988; Jensen & Johansson, 1998). Framför allt har det visat sig att ledare använder forskning på sina egna villkor för att orientera sig och för att övertyga aktörer i omgivningen. Förhållandet att de befinner sig i en politisk miljö innebär att de omtolkar forskningsresultat ganska fritt för sina syften (Nilsson & Sunesson, 1988; Jensen & Johansson, 1998). Det är därför inte möjligt att välja ett sätt att presentera forskning på som passar alla. Vissa användare vill kanske bara ha en referenslista för att söka vidare på egen hand, andra kanske vill ha den sorts översikt som vanligen presenteras i s.k. abstracts, ytterligare andra vill kanske bara ha tillgång till sammanställda resultat av viss forskning. När det gäller sättet att strukturera forskningen finns också olika önskemål. Vissa kanske enbart är intresserade av forskning om hemtjänsten eller socialbyråer, andra kanske vill veta något om resultat av forskning om ledarskap eller förändringsarbete. Vissa läsare kanske bara vill veta vilka doktorsavhandlingar som skrivits om socialtjänstens organisation, medan andra vill koncentrera sig på forskning inom en viss disciplin (t.ex. sociologi). Vissa kanske ser forskningsöversiktens värde i att den tillhandahåller en matrikel över forskare inom ett visst område som man kan använda vid något seminarium, vid personalutbildning eller inom utvecklingsprojekt. Hur man än väljer att strukturera materialet kan alla krav ändå inte tillgodoses (Tydén, 2000). I rapportens första del presenteras därför en löpande text där genomförd forskning beskrivs i en översiktlig form i termer av problem, syfte, teoretisk referensram, metod och huvudsakliga resultat. Forskningen kommer här att struktureras ämnesvis. Det ger förhoppningsvis den bästa förståelsen för valet av frågeställningar, metod och teoretisk referensram i de olika studierna. Presentationernas omfattning varierar, vissa har fått mer utrymme än andra. Utrymmet har i regel bestämts efter en bedömning av studiens relevans för att förstå organisationsproblematik inom socialtjänsten. I rapportens andra del har den genomgångna forskningen klassificerats utifrån vissa nyckelbegrepp som inducerats från forskningsrapporterna. Klassifikationen är dels gjord utifrån organisatoriska aspekter (organise- 18

19 ringsproblem, ledarskap, beslutsfattande etc.), dels utifrån verksamhetsområden (äldreomsorg, individ- och familjeomsorg etc.). Syftet är att underlätta sökningen för de läsare som är specialintresserade av vissa aspekter eller verksamhetsområden inom socialtjänsten. Forskningstexterna kan sinsemellan mycket väl innehålla oförenligheter? och vara motsägelsefulla. Detta beror i de flesta fall på skillnader i forskningsprojektens frågeställningar, teorival eller metodval men är inget skäl att underlåta presentation. Det visar bara att det är nödvändigt att vara ödmjuk och att kunna hantera osäkerhet när man sysslar med organiseringsproblem. 19

20 Tidigare forskningsöversikter Ett naturligt första steg när man ska sammanställa en forskningsöversikt är att undersöka om det kanske redan finns sådana som helt eller delvis motsvarar ens behov. Bibliotekssökning på ord som forskningsöversikt, kunskapsöversikt eller på mer generella titlar med ingående begrepp som organisation, socialtjänst och omsorg och mer spontana sökningar i universitetsbibliotekets bokhyllor gav vissa träffar. Statliga myndigheter som Statskontoret och Socialstyrelsen samt forskningsfinansiärer som Socialforskningsrådet och Arbetsmiljöfonden har givit ut vissa tematiska översikter av intresse för denna forskningsöversikt. Dessutom finns det antologier avsedda som läroböcker inom olika ämnen som ger en god översikt över forskningen inom olika ämnen (sociologi, socialt arbete osv). De sistnämnda redovisas ämnesvis i rapporten. Statskontoret gav 1996 ut rapporten Fem forskare om förvaltningen där statsvetare, nationalekonomer, företagsekonomer och sociologer presenterar sina perspektiv och resultat avseende förvaltningsforskning. Statsvetarna intresserar sig i regel för styrningen av förvaltningen utifrån ett demokratiskt/politiskt perspektiv, och lyfter fram förhållanden som kan försvåra styrningen, t.ex. blandade administrativa former. Nationalekonomer sägs ha ett annat perspektiv på organisation: köpare och säljare. De ser två principiellt olika sätt att organisera ekonomisk verksamhet: kontrakt eller hierarki. Företagsekonomerna sägs ha övergett sin tidigare rationalistiska syn på styrning och anammat en institutionell syn där organisationer förändras mycket långsamt. I företagsekonomiska studier tecknas olika reformeringsideologier, t.ex. planering, management och marknad. Inom sociologin diskuteras samhällets styrbarhet i stort. Ett huvudtema är relationen mellan medborgare och förvaltning. I denna forskning beskrivs och förklaras också medborgarnas ambivalenta inställning till byråkratin; medborgarna brukar irritera sig på den gränsdragning som byråkrater gör som inte ter sig naturlig för de problem eller behov medborgarna har. I Statskontorets rapport från 1999 Organisations-, styr- och verksamhetsformer i kommuner och landsting finns utöver en omfattande inventering av aktuella organisationsmodeller i svenska kommuner dessutom ett särskilt kapitel om forskning om kommunala organisations-, styr- och verksamhetsformer. Där beskrivs pågående forskning inom området vid institutioner och centrumbildningar uppdelade på fyra verksamhetsinriktningar: kommunal organisation, kommunal ekonomi, kommunal styrning samt lokalt medborgarinflytande och lokala demokratifrågor. De är samt- 20

21 liga av intresse för socialtjänstens organisation. Även Socialstyrelsen har i sina SoS-rapporter sammanställt forskningsresultat av intresse. Som exempel kan nämnas rapporten Alternativa styroch driftsformer i äldreomsorgen: Äldreomsorg på entreprenad. (SoS-rapport 1996:8) med en sammanställning av ett antal forskningsrapporter inom det aktuella området. Syftet var att sammanställa litteratur som belyste hur ökade inslag av entreprenadverksamhet påverkat kvalitet och kostnadseffektivitet inom äldreomsorgen. Sammanställningen pekade på att det fanns få studier som gjort kvalitets- och kostnadsjämförelser mellan entreprenaddriven och kommunalt driven äldreomsorg. I rapporten finns 13 studier som uppfyllde uppsatta metodologiska krav. Litteraturstudien tyder på att entreprenader inom hemtjänst och särskilt boende på kort sikt kan vara kostnadseffektivt för kommunen, utan att kvaliteten försämras. När det gäller effekter på längre sikt går det inte att dra några säkra slutsatser eftersom de verksamheter som studerats varit i drift i högst tre år. Det finns dock erfarenheter från andra kommunala verksamheter som tyder på att kostnadseffektiviteten kan minska över tiden. Svenska kommunförbundet har gett ut Att sörja för äldre: En översikt (Runesson & Eliasson-Lappalainen, 2000). Syftet med den kunskapsöversikten var att lyfta fram befintlig kunskap om den kommunala äldreomsorgen med avseende på kvalitets-, kompetens- och rekryteringsfrågor. Kunskapsöversikten belyser de äldres hälso- och behovssituation nu och inför framtiden. Författarna beskriver också äldreomsorgens nuvarande betingelser och behov av förändringar. Personalsituationen beskrivs utifrån frågor om arbetsmiljö, kompetens och utbildning. Dessutom förs en diskussion om kvalitetsfrågor och vilka faktorer som påverkar dem, t.ex. information, biståndsbedömning och kontinuitet. Det finns även vissa forskningsöversikter som gjorts av forskningsfinansiärer. Socialforskningsrådet gav 1998 ut rapporten Äldreomsorgens vardag. Sammandrag från konferens i Göteborg april I rapporten, vars syfte är att göra konferensens föredrag tillgängliga för en vidare krets, finns bidrag från ett flertal kända forskare om äldreomsorgens villkor. Ekonomihistorikern Rolf Ohlsson ger ett demografiskt perspektiv på äldreomsorgens utveckling. Professorn i socialt arbete, Mats Thorslund, beskriver de allra äldstas situation vad gäller hälsa, ekonomi, boende m.m. Psykologen Kirsten Thorsen ger några mer subjektiva bilder av åldrandets villkor. Forskaren i hushållsvetenskap Christina Fjellström beskriver matens och måltidens betydelse för äldres hälsa och livskvalitet. Professorn i socialt arbete, Rosmarie Eliasson-Lappalainen, diskuterar i sitt kapitel etik och moralfrågor i äldreomsorgens vardag. Forskaren i socialt arbete, Marta Szebehely, beskriver och diskuterar i sitt kapitel arbetsfördelningen mellan hushållen och den offentliga omsorgen. Socialmedicinaren Len- 21

22 nart Johansson behandlar frågan om anhörigas roll som omsorgsgivare men också som omsorgsbehövare. Geriatrikern P O Sandmans kapitel handlar om de särskilda problem som finns vid vård av dementa personer. Britt-Marie Ternested, från institutionen för vårdvetenskap i Örebro, tar i sitt avslutande kapitel upp vård i livets slutskede. Antologins artiklar tar inte upp explicita organiseringsproblem, men visar ändå att äldreomsorgens strategiska frågor på många sätt är organisationsfrågor. Även arbetsmiljöfonden har gjort sammanställningar av den forskning som fått dess stöd. Lars Evertsson och Stina Johansson har i rapporten från 1995 Hemtjänst & hemsjukvård en kunskapsöversikt redovisat projekt och rapporter som resultat av arbetsmiljöfondens stöd. Forskningen redovisas här i sju områden: externa faktorers påverkan på arbetsorganisationen, omsorgsarbetets innerhåll och förändring, regelverkets styrning, arbetets fysiska och psykiska belastning, förändringsarbetets förutsättningar, kvinnligt och manligt inom hemtjänsten samt ledarskap. Rapportförfattarna menar att forskningsinsatser borde inriktas på att problematisera hur samhällsutvecklingen påverkat hemtjänsten och hemsjukvårdens verksamhet. Vidare pekar man på behovet av kunskap inriktad på hur regelverket inverkat på hemtjänstens möten, tendenserna till en ökad professionalisering, varför kunskap om arbetsmiljöåtgärder inte lett till förändringar av arbetsmiljön och varför det vid förändringsarbete finns brist på kontinuitet och demokrati. Då kvinnor utgjorde majoriteten av vårdbiträden och mellanchefer, och att största delen av dem var kvinnor från arbetarklassen, fanns det anledning att problematisera genus och klass inom hemtjänsten. Vidare lyfte författarna fram vikten av att forska om hemtjänstens ledarskap och att forskning på hemsjukvårdens område saknades. Slutligen ansåg författarna att det var angeläget att få klarhet i varför forskningsresultat inte omsatts i praktiskt arbetsmiljöarbete och varför inte erfarenheter från hemtjänstens och hemsjukvårdens verksamhet uppmärksammats av den akademiska världen. Vissa av de studier som presenteras i arbetsmiljöfondens översikt presenteras utförligare på andra ställen i denna rapport eftersom de senare lagts fram som avhandlingar. Detta gäller t.ex. Ström (1997), Larsson (1996) och Berg (1994, 1995). När det gäller övrig forskning som beskrivs i rapporten hänvisas till grundtexten. 22

23 Socialt arbete Introduktion Socialt arbete är det ämne där man kan vänta sig finna den mesta forskningen om socialtjänsten som organisation. Men socialt arbete är också ett förhållandevis ungt forskningsämne. Peter Dellgran och Staffan Höjer har i sin avhandling Kunskapsbildning, akademisering och professionalisering i socialt arbete från år 2000 undersökt vad det nya forskningsämnet socialt arbete under sina tjugo första år har fått för karaktär och inriktning. De har också undersökt vilka processer och förhållanden som påverkar ämnesval, frågeställningar, forskningsmetoder, teorier och presentationsformer inom ämnet. Av 61 avhandlingar mellan 1980 och 1995 gällde 9 det sociala arbetets organisering. Men man säger samtidigt att det varit särskilt svårt att dra gränserna mellan å ena sidan sociala problem och speciella klientkategorier och å den andra det sociala arbetets organisering och dess arbetsmetoder. I flera avhandlingar har man dessutom studerat såväl organisering och metoder som den klientgrupp som dessa riktar sig till. Dellgrans och Höjers analys visar att organisationsfrågor inte ses som något centralt och välavgränsat problemområde, men visar samtidigt att organisationsfrågorna har stor betydelse för mer centrala forskningsområden såsom behandlingsmetoder och klientrelationer. I följande presentation är organisationsfrågor något vidare definierade än hos Dellgran & Höjer. Den innehåller inte enbart studier där organisationsaspekter har en viktig plats i problemställningen. Den innehåller också studier där organisationsaspekter förts fram som viktiga förklaringsvariabler i analyserna. Presentationen tar upp följande kategorier: individoch familjeomsorg, äldre- och handikappomsorg, ideella organisationer inom socialtjänsten samt övriga studier. Individ- och familjeomsorg Huvuddelen av forskningen inom socialt arbete har varit inriktad på den del som i administrativa och juridiska sammanhang kallas individ- och familjeomsorg och som för många utomstående förstås som socialbyråns verksamhet. Viktiga utgångspunkter för den forskning under 1990-talet som rör organisationsfrågor är Sune Sunessons tidigare forskning samt Håkan Larsons och Stefan Moréns avhandling från Det kan därför vara lämpligt att sammanfatta dessa studier. Sune Sunesson har i boken När man inte lyckas: Om hinder, vanmakt 23

24 och oförmåga i socialt arbete (1981) undersökt vad det är i socialvården som gör att den inte förverkligar sina mål framgångsrikt. Bokens empiri är fem socialvårdsärenden och intervjuer med socialarbetare. Sunesson tar hjälp av bl.a. organisationsteori för att få förklaringar. Han använder sig dels av byråkratiteoretiker som Blau, dels av marxistiskt inspirerade teoretiker som Braverman, men framför allt av Perrow som analyserat organisationers samhälleliga roll. Sunesson är inte nådig i sin kritik. Det finns i organisationen mekanismer som gör att socialarbetarna hindras från att handla och tänka rationellt och metodmedvetet. Dessa inslag beror inte direkt på byråkrati och centralstyrning, De beror främst på disproportionen mellan de problem som socialarbetarna har att lösa och de arbetsmedel de har till förfogande. Enligt Sunesson fanns i de undersökta fallen en tydlig ambition att koppla samman arbete, avsikt och kunskap. Men de som hade en sådan metodmedvetenhet var sällan många nog att påverka resurstilldelningen. Kulturen och rutinbetonade föreställningar väger tyngre. Personalens underlägsenhetskänslor, uppgivenhet, övergivenhet och pessimism skapar den sociala och ideologiska ramen för handläggningen av ärendena. Det byråkratiska handläggningssystemet skapar legitimitet. Om man följt rutinerna är man på säkra sidan. Paradoxalt är solidariteten och sammanhållningen kring det riktiga arbetet påfallande när förändringar är aktuella. Då visar det sig att det finns en positiv värdering av det arbete man faktiskt gör och en spridd uppfattning om att utredningsarbetet är viktigt, samtidigt som socialarbetarna i andra sammanhang talar sig varma för andra sätt att arbeta. Socialbyrån blir enligt Sunesson förståelig i termer av samhällsförhållanden, organisation och ideologi. Socialvården förkroppsligar ett lagstiftningssystem men har inte möjlighet att avhjälpa brister i människors och gruppers levnadsförhållanden. Sunessons resultat liknar alltså Lipskys gräsrotsbyråkratiforskning. Socialarbetarna har genom sin kontroll av verksamhetsmedel och resurser, tillsammans med frånvaron av kontroll från överordnade nivåer, tillägnat sig mer makt än vad deras position formellt medger. Detta leder till att många politiska beslut och intentioner inte blir genomförda. Sune Sunessons bok Ändra allt! En uppmaning till socialarbetare (1985) bygger på ett förändringsprojekt på en socialbyrå i Stockholm som pågick från 1977 till Projektet drevs i samarbete mellan en central utredningsenhet och socialarbetare i ett typiskt socialdistrikt. Sunesson har även här delvis en organisationsteoretisk referensram. Trots att det undersökta förändringsprojektet verkligen inte gått på räls utan varit både segt och konfliktfullt visar han dock att det går att förändra socialvårdens organisationer. De är varken oföränderliga eller oändligt motståndskraftiga. Vidare visar studien att förändringsidéerna inte nödvändigtvis måste komma från socialarbetarna. Idéerna måste dock vara väl förankrade. 24

25 Boken ger en god insikt i projekt som organisationsform för förändring. Den visar vidare betydelsen av enskilda personer och projektets legitimitet för att man ska lyckas. Sunesson är därför väldigt försiktig när det gäller att generalisera erfarenheterna allmänt till socialvården. Håkan Larssons och Stefan Moréns avhandling (1988) Organisationens mänskliga insida. Om det sociala arbetets utvecklingsmöjligheter tar en tydlig organisationsteoretisk utgångspunkt. Den vägledande huvudfrågan som ställs är Vilka krav måste man ställa på en organisation där människor arbetar med människor? Syftet är att utveckla ett teoretiskt perspektiv som ökar förståelsen för det sociala arbetets organisering, och som dessutom kan vara till hjälp vid förbättring av denna verksamhet. Studien knyter an till traditionell organisationsteori och till forskning om Human Service Organizations. Enligt Larsson och Morén är organisationen på socialbyrån samtidigt både frånvarande och närvarande, sett utifrån socialarbetarnas perspektiv. Frånvarande på så sätt att den verkar likgiltig inför vad man gör när man arbetar med klienter. Men ändå ständigt närvarande eftersom socialarbetarna känner sig kringskurna av administrativ styrning. Organisationen ger socialarbetarna ett antal dolda budskap: Gå inte in! Involvera dig inte i klientens livssituation!, Omformulera problemen (och dina känslor) i administrativa termer och åtgärdstermer!, Möjligheterna finns utanför socialtjänsten och utanför socialarbetarna! och slutligen Vi måste avgränsa oss! (Bort från klienten!). Socialbyrån blir alltså lätt till en omedveten förskansning. På den normativa frågeställningen anser Larsson och Morén att ett tydliggörande av arbetsuppgiftens karaktär bör leda fram till viktiga principer för hur verksamheten bör organiseras en arbetsuppgiftsstyrd organisation och inte en byråkratisk organisation som strukturerar verksamheten. Från den undersökta perioden har ingen egentligen tagit över Larssons och Moréns stafettpinne. Det finns dock ett antal avhandlingar som har organisatoriska konsekvenser och implikationer. Ett urval redovisas. Bengt Erikssons och Per-Åke Karlssons avhandling från 1990, Utvärderingens roll i socialt arbete, har som övergripande syfte att utveckla former för utvärdering som kan användas i det vardagliga sociala arbetet. Som ett led i det arbetet har de undersökt hur sådana arbetssätt kan integreras praktiskt i det sociala arbetet. Avhandlingen har tre delsyften. Ett av dessa knyter an till frågan om vilka möjligheter och svårigheter som finns för utvärderingsarbete inom socialtjänstens individ- och familjeomsorg. Studien knyter an till både utvärderingsteori och organisationsteorier, bl.a. till Webers, Hasenfelds och Lipskys arbeten. Studiens empiri är hämtad från utvecklingsarbete i två kommuner. Resultat från studien var att utvecklade modeller mottogs positivt. Men 25