XBRL för elektroniskt utbyte av finansiell information

Transkript

1 1(60) XBRL för elektroniskt utbyte av finansiell information En förstudie av tekniska och juridiska möjligheter Datum: Version: 1.1 1

2 2(60) Innehållsförteckning SAMMANFATTNING UPPDRAGET BAKGRUND EXTENSIBLE BUSINESS REPORTING LANGUAGE (XBRL) ANVÄNDNINGEN AV XBRL BEHOVET Ett samordnat uppgiftskravregister EN ÖVERGRIPANDE STRUKTUR TIDIGA LÖSNINGAR FÖR SEMANTISK INTEROPERABILITET BETYDELSEFULLA KOMMANDE TILLÄMPNINGAR Lämna uppgifter endast en gång Exportera rätt uppgifter på ett enkelt sätt Rutiner som underlättar mottagarens användning av uppgifter Ringar på vattnet leder till ett enhetligt format Tillvägagångssätt ÅRSREDOVISNING FINANSIELL STATISTIK RAPPORTERING TILL FINANSINSPEKTIONEN FORMAT FÖR AGRESSO HUR KAN FÖRETAGEN KAN FÅ TILLGÅNG TILL XBRL? EN HELHETSLÖSNING KOMMUNIKATION OCH SÄKERHET INLEDNING SÄKRA LÖSNINGAR FÖR ELEKTRONISKT INFORMATIONSUTBYTE EN BAKGRUND STANDARDISERADE KOMMUNIKATIONSLÖSNINGAR VIKTIGT MED SAMORDNING FÖRSÖRJNING MED KOMMUNIKATIONSKOMPONENTER TILL VERKSAMHETS- OCH AFFÄRSSYSTEM SAMORDNING AV SÄKERHETSLÖSNINGAR Äkthets- och insyns- och tillträdesskydd Vad är en e-legitimation? Olika typer av e-legitimationer Vad är en e-underskrift och en e-stämpel Olika typer av dokument och intyg JURIDISKA FRÅGOR M.M ATT UNDANRÖJA HINDER OCH TOLKNINGSSVÅRIGHETER BEHOVET AV SAMVERKAN ÅRSREDOVISNINGAR TILL BOLAGSVERKET Regler i lag m.m Införande av XBRL för informationsutbyte med Skatteverket Utformningen av krav på att använda XBRL-format Kommunikationslösningar Inkommande m.m E-legitimationer och e-underskrifter m.m Användargränssnitt och handlingsslag Bevarande Utbyte av information Generell nytta en summering RAPPORTERING TILL FINANSINSPEKTIONEN UPPGIFTSLÄMNANDE TILL SCB SÄRSKILT OM PUL OCH S.K. REGISTERLAGAR IMMATERIELLA RÄTTIGHETER NYTTJANDEREGLER, M.M

3 3(60) 7. SLUTORD ENGLISH SUMMARY BACKGROUND XBRL FOR OBLIGATORY FINANCIAL REPORTING XBRL XBRL Sweden Why XBRL for information exchange? EXISTING SOLUTIONS FOR SEMANTIC INTEROPERABILITY BAS-chart of accounts SIE-standard Existing solutions for communications Existing solutions for information security LEGAL ASPECTS CONCLUSIONS BILAGA

4 4(60) Sammanfattning Enligt 2 förordning (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte skall myndigheterna i sin verksamhet främja utvecklingen av ett säkert och effektivt elektroniskt informationsutbyte inom den offentliga förvaltningen. I denna promemoria redovisas översiktligt hur finansiella rapporter kan skapas, överföras och återanvändas i elektronisk form med stöd av XBRL (extensible Business Reporting Language), en global standard för lagring, överföring och presentation av finansiell information, utan manuella moment och konverteringar, och hur de kan skyddas från manipulationer och obehörig åtkomst, samt hanteras inom ramen för gällande rätt på ett samordnat sätt. Framställningen kan delas in i 1. en i huvudsak teknisk och administrativ del där behoven av och möjligheter till samordning redovisas (kap. 2 5), och 2. en beskrivning av hur juridiska hinder och tolkningssvårigheter kan begränsas med hjälp av färdiga lösningar på området (kap. 6). Inledningsvis betonas att XBRL ger ett kraftfullt stöd för att automatisera utbyte av finansiell information, oberoende av teknisk plattform. Eftersom färdiga strukturer för redovisningsinformation (BAS-kontoplanen) redan finns och lösningar byggts in för att utbyta finansiell information på ett enhetligt sätt (SIE-standarden) kan berörda programvaror kostnadseffektivt kompletteras så att en automatiserad omvandling till XBRL-format blir möjlig. Om två eller flera myndigheter skulle kunna samordna sina uppgiftskrav beträffande exempelvis årsredovisningsinformation vore det också möjligt att, med stöd av XBRL, lämna företagets årsredovisning endast en gång, och till endast en av myndigheterna. Övriga myndigheter som har behov av nämnda information skulle därefter med standardiserade rutiner kunna hämta uppgifterna från insamlande myndighet istället för att på nytt inhämta denna information från företaget. Bevaras företagens årsredovisningar m.m. i XBRL-format kan de också återanvändas utan kostsam manuell registrering eller konvertering för att analysera och kontrollera finansiella uppgifter. Detta är endast exempel på de tekniska och administrativa möjligheter som XBRL för med sig. Samtidigt uppstår ett växande behov av samordning av lösningar för informationsutbyte och informationssäkerhet. För att lösa dessa frågor behöver verksamhetsansvariga, tekniker och jurister på myndigheterna samverka med avseende på de rättsliga anpassningar som kan behöva göras för att på detta sätt tillgodose såväl verksamhetens behov som tekniska samt juridiska krav. I denna del har ett omfattande material tagits fram för att införa en samordnad juridisk syn på frågor som rör bl.a. elektroniskt informationsutbyte; se de vägledningar som det s.k. SAMSET-projektet utarbetat och som beslutats av e-nämnden. Dessa lösningar har getts en generell utformning så att de skall kunna tas tillvara av olika aktörer och för olika typer av informationsutbyten. Bolagsverket m.fl. myndigheter har redan infört tjänster, bland annat med användande av XBRL, som bygger på de juridiska lösningar som förordas av i nämnda vägledningar. Dessa lösningar bör kunna återanvändas av andra så att hjulet inte behöver uppfinnas på nytt. 4

5 5(60) En annan viktig del i fungerande lösningar för elektroniskt informationsutbyte har visat sig vara att normgivningskompetens delegerats så att myndigheter kunnat införa förenklade förfaranden huvudsakligen med stöd av ändringar i egna myndighetsföreskrifter då detta inneburit att myndigheterna kunnat implementera lösningar och tjänster på relativt kort tid. Det finns emellertid även områden där ändringar i lag sannolikt krävs för att fungerande lösningar skall kunna införas. Detta gäller för de frågor om bl.a. direktåtkomst och annat elektroniskt utlämnande som särskilda s.k. registerlagar aktualiserar. Här begränsas framställningen till en erinran om de behov som kan finnas av författningsändringar för ett genomförande på bred front. Slutligen bör det nämnas att vissa tekniska funktioner som byggts upp inom en myndighet för att stödja elektroniska rutiner är synnerligen komplexa och kompetenskrävande. Nya lösningar med samma funktioner behöver därför inte byggas hos ytterligare myndigheter, i vart fall inte så länge en sådan funktion kan nås elektroniskt hos andra myndighet, utan att detta försämrar funktionaliteten hos någon av myndigheterna. Som exempel kan nämnas de lösningar för långtidslagring och tillhandahållande via webbplats av årsredovisningar hos Bolagsverket. Det krävs en målmedveten satsning på samordning och gemensamt överenskomna lösningar för interoperabilitet, för att eftersträvade förenklingar och samordningsvinster skall kunna uppnås. Prioriteras och styrs detta arbete så att nödvändiga beslut fattas bör förenklingar med stöd av XBRL kunna genomföras på bred front. 5

6 6(60) 1. Uppdraget Nämnden för elektronisk förvaltning (e-nämnden), numera Verket för förvaltningsutveckling (VERVA) har uppdragit åt Bolagsverket att göra en förstudie angående extensible Business Reporting Language (XBRL) för finansiellt informationsutbyte inom staten och mellan staten och företag. Förstudien avses ge 1. en översikt över hur och med vilket stöd finansiell information nu lämnas och tas emot mellan myndigheter och mellan företag och myndigheter, 2. förslag till en modell för hur XBRL och elektroniska underskrifter (e-underskrifter) eller elektroniska stämplar (e-stämplar) skall kunna införas för utbyte av finansiell information, 3. en redovisning av juridiska konsekvenser, med sikte på konkret användning av en föreslagen modell, och 4. exempel på väsentliga eller nödvändiga författningsändringar för att ett förslag till modell skall kunna tas i bruk. Hela kedjan från, inloggning och upprättande av handlingar, till översändande och långtidslagring måste beaktas om erforderlig, tekniskt och rättsligt anpassad funktionalitet, skall finnas att tillgå redan från start vid ett genomförande. Målgrupper för genomlysningen är myndigheter och företag som frivilligt eller obligatoriskt lämnar eller tar emot finansiell information och dem som levererar programvaror för sådant informationsutbyte. Det övergripande målet är att minska den administrativa bördan för företagen och effektivisera statsförvaltningen; se vidare uppdragsbeskrivningen, bilaga 1. Förstudien avsågs vara färdig våren 2006 men Bolagsverket överenskom med Verva att överlämnandet skulle ske under hösten

7 7(60) 2. Bakgrund Ett intensivt arbete pågår för att förenkla myndigheternas arbete med hjälp av elektronisk överföring av meddelanden mellan myndigheter och mellan myndigheter och privaträttsliga organ. Motsvarande rationaliseringar sker på bred front inom näringslivet. Många aktörer utbyter redan idag information elektroniskt och överväger principer och regler för detta; bl.a. för s.k. standardmeddelanden. Med detta menas definierade informationsmängder som kan utgöra bl.a. utdrag ur existerande uppgiftssamlingar som frekvent efterfrågas av många aktörer och indata som frekvent lämnas av många aktörer till en myndighet eller ett privaträttsligt subjekt. På det finansiella området är behovet av förenklingar stort eftersom handlingar och uppgifter som registreras hos en aktör normalt återanvänds hos en annan, ofta i flera led. Riskerna för fel blir påtagliga när uppgiftslämnare skriver ut rapporter m.m. på papper så att mottagare måste föra in uppgifterna manuellt i sina system och när uppgiftslämnare manuellt får fylla i olika blanketter för att lämna (i huvudsak) samma uppgifter till flera myndigheter. Risker för fel uppkommer även vid elektronisk överföring eftersom översända rapporter ofta måste konverteras för att anpassas till mottagarens system. Innan konvertering kan ske automatiserat i driftsmiljö behöver mottagaren om det inte redan finns en färdig lösning planera och sätta upp funktionen genom att jämföra de två meddelandeformat mellan vilka konvertering skall ske och utforma översättningstabell, programinstruktioner och liknande 1 Till detta kommer de risker för att informationsinnehållet ändras, som alltid är förknippade med konverteringar och de resurser som krävs för den manuella hanteringen och administrationen av funktioner för konvertering. Risker för sådana fel kan med ett exempel från fakturans värld beskrivas genom följande sammanställning (figur nästa sida). Det finns även andra hot och risker när komplexa tekniska och manuella rutiner införs för att överföra uppgifter mellan system. För mindre nogräknade personer kan det bli frestande att olovligen bereda sig tillgång till finansiell information eller att olovligen ändra eller tillföra finansiell information, t.ex. för att vilseleda vid interna eller externa kontroller eller för att annars dölja otillåtna transaktioner. Åtgärder behöver därför vidtas för att kontrollera att översända uppgifter kommer från angiven källa och att de inte obehörigen har ändrats. Sådana kontroller försvåras om det inte finns samordnade lösningar. Till detta kommer att hinder kan finnas i gällande rätt mot att införa ett elektroniskt informationsutbyte och att regelverken kan bli svåra att tolka i IT-miljö eftersom de normalt skrivits med tanke på pappersbaserade rutiner. Frågan är om hinder eller tolkningssvårigheter av detta slag kan undanröjas genom mindre modifieringar av de tekniska eller administrativa lösningarna eller genom begränsade ändringar i förordning eller i myndighetsföreskrifter. 1 Mottagaren behöver också testa lösningen och de tekniska kontroller som införs samt dokumentera berörda frånoch tillformat samt hur konverteringen mellan dem har lösts (jfr bilaga 2 till Sveriges Kommuner och Landstings handledning för myndigheters hantering av rättsfrågor vid elektronisk fakturering). 7

8 8(60) Enligt 2 förordning (2003:770) om statliga myndigheters elektroniska informationsutbyte skall myndigheterna i sin verksamhet främja utvecklingen av ett säkert och effektivt elektroniskt informationsutbyte inom den offentliga förvaltningen. I det följande berörs översiktligt hur finansiella rapporter med stöd av XBRL kan skapas, överföras och återanvändas i elektronisk form utan manuella pappersbaserade moment och konverteringar, skyddas från manipulationer och obehörig åtkomst, och hanteras inom ramen för gällande rätt på ett samordnat sätt så att juridiska hinder och tolkningssvårigheter begränsas? 8

9 9(60) 3. extensible Business Reporting Language (XBRL) extensible Business Reporting Language (XBRL) är en global standard för lagring, överföring och presentation av finansiell information. XBRL, som är en subgrupp inom XML 2, ingår i en familj av standarder för att notera i elektroniska handlingar vilka logiska kategorier olika textavsnitt tillhör, t.ex. rubrik, ingress, hypertextlänk. Noteringarna görs med hjälp av speciella märkord, s.k. taggar. XBRL är särskilt avsett för finansiell rapportering; d.v.s. för en typ av uppgifter som vanligtvis återanvänds hos olika aktörer och som ofta kräver en personalintensiv hantering. Behovet av rationaliseringar blir därmed särskilt påtagligt. En central del i XBRL är dess elementkatalog (taxonomi), som är ett beskrivnings- och klassifikationssystem för innehållet i affärsrapporter. Olika elementkataloger representerar skilda koncept för affärsrapportering. Dessa koncept har matematiska och begreppsmässiga relationer till varandra som gör det möjligt att hantera uppgifter även mellan de olika koncepten. Resultatet härav har blivit allmänt vedertagna regler för att sammanställa och presentera finansiella rapporter med automatiserade rutiner. Tidsödande manuella rutiner för att strukturera om finansiell information när den skall användas i ett nytt sammanhang kan därmed utmönstras. En grund för sådan användning har redan lagts genom den standardisering och de tekniska och administrativa funktioner som införts för årsredovisningar och revisionsberättelser. Den Svenska katalogen med rapportelement (taxonomier) i standarden XBRL utvecklas och underhålls av XBRL Sweden, 3 en ideell förening ansluten till den globala organisationen XBRL International. XBRL-standarden skall anpassas till de redovisnings-regler som enligt årsredovisningslagen (1995:1554) m.fl. författningar skall tillämpas i Sverige för finansiella rapporter; t.ex. årsbokslut, årsredovisning och delårsrapport. Finansiell information har visserligen sedan länge kunnat struktureras och hanteras automatiserat med stöd av t.ex. Electronic Data Interchange (EDI). Sådana tillämpningar bygger emellertid på att aktörerna använder samma tekniska plattform. Annars krävs konverteringar. XBRL fungerar oberoende av vilka tekniska plattformar som sändare och mottagare använder. XBRL är inte heller beroende av vilken infrastruktur som bär en rapport vid överföringen. Därför kan rapporter överföras i XBRL-format via Internet från applikation till applikation utan att behöva konverteras. En annan viktig skillnad är att utställaren av en rapport i XBRL-format till skillnad från utställare av handlingar i format som inte bygger på XML individuellt 4 kan styra hur rapporten presenteras hos en mottagare. Att det är betydelsefullt i finansiella sammanhang att kunna styra presentationen belyses enklast med ett exempel där eget kapital råkade presenteras hos en mottagare som en underrubrik till skulder. Orsaken var skillnader i sändarens och mottagarens tekniska hjälpmedel för att presentera rapporten i läsbar form på bildskärm. 2 Extensible Markup Language (XML) är en förenklad variant av standarden Generalized Markup Language (SGML), som anpassats för att användas på Internet. 3 Se vidare XBRL Swedens webbplats, 4 Risker med att kunna variera presentationsformen, att en läsare vilseleds beträffande innehållet, kan elimineras genom att ansvariga aktörer tillhandahåller godkända mallar för presentation. 9

10 10(60) Från kvalitets- och kontrollsynpunkt är det vidare en fördel om leverantörerna förser allmänt spridda programvaror på redovisningsområdet med stöd för XBRL. Rapporterna skulle därmed kunna tas ut automatiserat ur den redovisningsskyldiges elektroniskt förda räkenskapsinformation utan särskilda tekniska anpassningar eller manuella mellanled. Med tanke på att de rationaliseringar som XBRL möjliggör är betydande, kunde man tänka sig att denna standard redan hade införts hos myndigheter och företag. Så är emellertid inte fallet. Elementkataloger (taxonomier) i XBRL, baserade på vedertagna uppsättningar av metadata 5, har i Sverige hittills antagits endast för årsredovisning för aktiebolag och revisionsberättelse för aktiebolag. 6 I denna del har den praktiska hanteringen kommit långt. Bolagsverket har med stöd av författningsändringar som trätt i kraft den 1 juli 2006 infört en elektronisk tjänst (webbtjänst) för att i XBRL-format ge in ansökan och anmälan enligt aktiebolagslagen samt handlingar enligt årsredovisningslagen. Där upprättas årsredovisningar och revisionsberättelser för aktiebolag i enlighet med antagna taxonomier för XBRL. 7 Arbetet med att ta fram svenska elementkataloger (taxonomier) förutsätter att en mängd olika viljor samordnas, om resultatet skall få generellt genomslag. Till att börja med behövs en vidsynt krets av experter som har praktiska erfarenheter av de tekniska tillämpningarna att kan ta fram ett förslag. Detta behöver därefter granskas inom en vidare krets och anpassas till olika behov utan att särintressen tillåts att i onödan komplicera termkatalogen. I praktiken har det i utvecklingsprojekt ofta visat sig finnas risker för hinder eller förseningar som inte står i proportion till de vinster som en beslutad men inte helt fulländad standard hade kunnat ge. Det är därför ofta lämpligt att införa lösningar av detta slag i flera steg. Det är vidare betydelsefullt att förvalta och vårda en termkatalog samt att ansvaret härför blir tydligt. Den organisation som skall bära ansvaret behöver pekas ut då risken annars är uppenbar för att nödvändigt underhåll samt erforderliga uppdateringar av nämnda termkatalog inte genomförs på ett konsekvent sätt och i rätt takt. Det kan härvid framstå som naturligt att en taxonomi som används för en viss typ av informationsutbyte vårdas och förvaltas av den organisation som har till uppgift, t.ex. enligt författning eller överenskommelse, att hantera detta utbyte av uppgifter. Beträffande taxonomier för finansiellt informationsutbyte av mer generell karaktär, t.ex. årsredovisningar, kan det däremot vara lämpligt att exempelvis XBRL Sweden står för vård och förvaltning. Det finns också exempel internationellt där taxonomier för årsredovisningar förvaltas centralt inom ansvarigt departement. Samtidigt har emellertid vissa aktörer under hand hävdat att Bolagsverket borde äga och underhålla de taxonomier som berör verkets verksamhet. Anledningen till detta skulle vara att det visat sig svårt att utan verkets medverkan överbrygga motsättningar mellan olika intressenter så att nödvändiga beslut kan fattas inom rimlig tid. Frågor om finansiering och allsidig representation vid beslutsfattandet behöver härvid också lösas. XBRL ger ett kraftfullt stöd för att helt eller delvis automatisera utbyte av finansiell information och återanvända uppgifter i olika sammanhang. Dessa funktioner för att kunna oberoende av teknisk plattform använda finansiella rapporter i olika system, strukturera om uppgifterna automatiserat samt se och förstå information rätt brukar 5 Metadata betyder data om data. Som exempel på metadata kan nämnas kvalitetsuppgifter för en datamängd, t.ex. noggrannhet hos mätdata, källuppgifter för data eller senaste uppdateringsdatum. 6 Se vidare 7 Se 10

11 11(60) betecknas semantisk interoperabilitet. 8 Det är viktigt att organisera arbetet med att ta fram och förvalta svenska elementkataloger (taxonomier), så att rationaliseringspotentialen kan tas tillvara utan tidsutdräkt. 8 Eftersom omfattande arbete läggs ned på att tydligt ange informationens innebörd i olika element och att göra detta tillgängligt på ett standardiserat sätt kan innebörden i den information som utväxlas i XBRL-format förstås av andra system även om de inte har skräddarsytts för det aktuella informationsutbytet; se vidare Statskontorets rapport, Semantisk interoperabilitet kartläggning och rekommendationer. 11

12 12(60) 4. Användningen av XBRL 4.1. Behovet Utbyte av finansiell information utgör en betydande del av det totala informationsutbytet mellan myndigheter och företag. Exempel på sådana regelbundna informationsflöden som har stor en volym är företagens kommunikation med Bolagsverket, där varje företag årligen lämnar en kopia på sin årsredovisning, Skatteverket, där ett stort antal olika deklarationer, räkenskapsutdrag och kontrolluppgifter lämnas, i vilka företagen redogör för sin ekonomiska situation Statistiska Centralbyrån, där företagen lämnar uppgifter om köp, försäljning, intäkter, kostnader, tillgångar och skulder för den officiella statistiken, och Finansinspektionen, där bank- och kreditmarknadsföretag, fondbolag, försäkringsbolag och värdepappersbolag periodiskt lämnar rapporter med finansiell information. kreditgivare, där företagsinformation samlas in för kreditberedning, främst från UC AB, som manuellt registrerat uppgifterna på underlag av skannade bilder som hämtats från Bolagsverket med de fel som kan uppkomma till följd av misstag i det manuella registreringsarbetet. Trots att skälen för olika myndigheters och organisationers informationsinhämtande varierar lämnas till betydande del samma uppgifter. Företagen måste dessutom när uppgifterna lämnas elektroniskt ge in dem till olika mottagare i olika format och via olika kanaler. I många fall krävs därför manuella insatser. De berörda myndigheterna tillhandahåller dessutom i sin tur, som en service eller som ett led i myndigheternas uppdragsverksamhet genom försäljning, vissa av uppgifterna till andra myndigheter och företag som behöver dem i sin verksamhet. Genom att informationen i tidigare led hanterats i olika format och former, i pappersform eller elektroniskt, och har bevarats på detta sätt, vidarebefordras information i olika format som kräver nya manuella åtgärder av mottagare för att kunna jämföras och behandlas; jfr följande förenklade skiss. Årsredovisning med bilagor i olika format Räkenskapsutdrag Uppgifter som grund för statistik Finansiella uppgifter Bolagsverket Skatteverket SCB Finansinspektionen 12

13 13(60) Införs ett enhetligt standardiserat format för all finansiell rapportering mellan företag och myndigheter i ett första steg årsredovisningar kan rapporteringen effektiviseras så att företagen endast skulle behöva lämna uppgifterna en enda gång. Mottagande myndighet, Bolagsverket, skulle därefter kunna tillhandahålla uppgifterna åt andra myndigheter och företag som behöver dem i ett enhetligt format; jfr följande skiss. Årsredovisning med bilagor i enhetligt format Uppgifter i ett enhetligt format till andra myndigheter och företag med mer sporadiska behov Bolagsverket Räkenskapsutdrag Uppgifter som grund för statistik Finansiella uppgifter Skatteverket SCB Finansinspektionen Tullen Primära intressenter Länsstyrelserna Sekundära intressenter Kreditinstitut. En sådan förenkling av företagens uppgiftslämnande skulle dessutom rätt utformad förbättra de lämnade uppgifternas kvalitet genom att de automatiserat exporterats direkt ur respektive företags räkenskaper, på ett strukturerat och standardiserat sätt så att manuella fel kan undvikas, initialt eller när uppgifterna därefter återanvänds. Förvaringen av de ursprungligen lämnade uppgifterna skulle därmed ske på ett ställe, i ett enhetligt format där märkord (taggar) som anger vilka uppgifter det är fråga om bidrar till färre missförstånd och begränsar riskerna för felaktiga slutsatser vid bedömningar av företags finansiella situation. Detta skulle dessutom indirekt bidra till att sprida och etablera ett standardiserat format (som ringar på vattnet) genom att all finansiell information som hämtas av andra aktörer ur Bolagsverkets register skulle ha samma format. Eftersom ett standardiserat format redan har etablerats för rapportering av finansiell information och stöd för detta format förts in i allt fler produkter för ekonomiadministration skulle nästa steg kunna vara att vidga denna användning till t.ex. företagens skattedeklarationer och uppgiftslämnande för statistiska ändamål Ett samordnat uppgiftskravregister Möjligheterna att använda XBRL som ett verktyg för samordning av myndigheternas uppgiftskrav samt företagens uppgiftslämnade i syfte att därigenom minska de senares administrativa börda, stämmer väl överens med de förslag som tidigare lämnats 9 av dåvarande bolagsavdelning inom Patent- och registreringsverket och som avsåg införandet av ett nationellt uppgiftskravregister liknande det norska Oppgaveregisteret. 9 Se Patent- och registreringsverkets slutrapport (AD /98) Förslag till ett samordnat uppgiftskravregister för företagsdata 13

14 14(60) Huvudsyftet med ett sådant register var enligt denna rapport att väsentligen minska uppgiftslämnandet från företag till statliga myndigheter genom återanvändning av uppgifter som en gång lämnats till statliga myndigheter. Genom införandet av ett uppgiftskravregister skulle det således skapas goda förutsättningar för en myndighet att med enkelhet istället för att begära (delar av) denna information på nytt från ingivaren hämta uppgifterna från den myndighet som redan hämtat in informationen Med uppgiftskravsregister förstås ett register över författningsreglerade krav på uppgiftslämnande från företag till myndigheter i form av strukturerad information som lämnas med en viss regelbundenhet eller utgår från specifik händelse. Detta kan även inkludera de uppgiftskrav som uppstår vid ansökan om bidrag eller tillstånd. I begreppet uppgiftskrav inkluderas även sådant uppgiftslämnande som är konsekvensen av en i sig frivillig handling, exempelvis ansökan om visst tillstånd eller bidrag, där det för myndighetens behandling av ärendet krävs att vissa uppgifter lämnas. I enlighet med nämnda rapport föreslogs uppgiftskravsregistret omfatta följande fem huvudfunktioner Samordning registreringsmyndigheten skall tillse att allt fler uppgiftskrav kan fullgöras genom samordning, och ett inom den juridiska personen Staten internt uppgiftshämtande, mellan myndigheterna. Samråd registreringsmyndigheten skall vara samrådspart i samband med regeländringar som innebär nya uppgiftskrav eller ändring av befintliga uppgiftskrav i syfte att begränsa tillskapandet av ytterligare uppgiftskrav. Definition registreringsmyndigheten skall genom ensning av termer och begrepp successivt skapa en termkatalog. Enhetliga definitioner på begrepp som används inom statsförvaltningen gynnar såväl företag som myndigheter. Information - registreringsmyndigheten skall tillhandahålla information om befintliga uppgiftskrav och därmed förknippad information. Statistik registreringsmyndigheten skall tillhandahålla statistikuppgifter avseende förändringar i den belastning på näringslivet som uppgiftskraven innebär En övergripande struktur En översikt över hur och med vilket stöd finansiell information lämnas och tas emot och ett förslag till en modell för att använda XBRL när myndigheter skall utbyta uppgifter kan inte begränsas till att (1) skapa semantisk interoperabilitet för att producera och återanvända uppgifter. Det behövs också enhetliga (2) kommunikations- och (3) säkerhetslösningar. Uppräkningar av vad som används idag i form av t.ex. rapporter på papper, excel-ark, hundratals olika filformat och rena textfiler tjänar endast som bevis för det alla redan vet, nämligen att variationsrikedomen är stor och för med sig betydande kostnader såväl för det allmänna som för företagen. 10 Vad aktörerna behöver är istället en enkel, enhetlig och kostnadseffektiv helhetslösning och sådana beskrivningar av den att verksamhetsansvariga, 10 Här kan däremot en rapport av tekniker skriven för tekniker vara av intresse, se t.ex. XBRL Swedens rapport XBRL Authenticity of Electronic Records. 14

15 15(60) jurister och beslutsfattare kan förstå innebörden och ta ställning till verksamhetens behov och rutinernas förenlighet med författningsregleringen. Detta försvåras emellertid bl.a. av att XBRL är ett så effektivt och flexibelt verktyg att endast fantasin sätter gränserna för vad som är möjligt att genomföra. I sådana sammanhang brukar det sällan bli verkliga resultat. Initiativen blir för många och fragmenerade. I syfte att undgå detta skall den följande framställning begränsas till några enstaka tillämpningar där XBRL bedömts ha särskilda utsikter att slå igenom. En enkel modell för interoperabilitet bör skapas med utgångspunkt från XBRL och myndigheternas och företagens behov Tidiga lösningar för semantisk interoperabilitet Sverige har sedan mitten av 70-talet varit ett föregångsland när det gäller standardisering på redovisningsområdet. År 1976 introducerades den s.k. BAS-kontoplanen för bokföring. Det är en svensk standardplan för systematisering och kontering av affärshändelser som har anpassats till olika regelverk, t.ex. årsredovisningslagen 11, skattelagstiftningen och gällande redovisnings-rekommendationer. 12 Under 1980-talet fick BAS genomslag också inom den statliga sektorn och är idag den helt dominerande kontoplanen inom svenskt näringsliv. 13 Dagens programvaror för bokföring och deklaration bygger på BAS-kontoplanen. För att möjliggöra automatiserad överföring av räkenskapsinformation mellan olika bokförings- och deklarationsprogram, oberoende av teknisk plattform, har en standard etablerats i Sverige sedan tidigt 1990-tal, det s.k. SIE-formatet (StandardImportExportformat) som också bygger på BAS-kontoplanen. Den samordning som detta i praktiken fört med sig av såväl strukturer för information på redovisningsområdet (BAS) som teknisk representation av kontosaldon och transaktioner (SIE) är unik i världen och har möjliggjort omfattande förenklingar. 14 SIE innefattar idag fyra format årssaldon (typ 1), periodsaldon (typ 2), objektsaldon (typ 3) och export av transaktioner (typ 4). Tillsammans med det stöd som BAS-kontoplanen ger kan SIE-formatet användas för att producera färdiga räkenskapsutdrag via en befintlig BAS-taxonomi, vilket i sin tur underlättar generering av en XBRL-fil. De standardiserade SIE-formaten innefattar alltså inte regler om själva informationen. Där kommer BAS-kontoplanen in. Bokföringsprogrammen kan med hjälp av dessa två komponenter automatiserat omvandla (exportera) en rå balans- och resultaträkning till en enkel 11 Med stöd av BAS-kontoplanen kan framställningen automatiseras av de huvudrapporter som ingår i årsbokslut och årsredovisning; d.v.s. resultaträkning och balansräkning, enligt årsredovisningslagens uppställningsformer. 12 Kontoplanen innehåller också generella anvisningar för utformningen av intern infor-mation och egna rapporter för företagets styrning. 13 BAS-kontoplanen har blivit en de-facto-standard inom svensk redovisning och används av uppskattningsvis 95 procent av alla företag i Sverige. 14 Med IAS avses den redovisningsstandard för börsnoterade företag (innehåller ej någon kontoplan) som idag bytt namn och utgör en rapportstandard för externredovisning; International Financial Reporting Standard (IFRS). Denna standard finns uttryckt i en elementkatalog (XBRL-taxonomi) som behöver översättas till svenska och kompletteras med ett fåtal element för att anpassas till den svenska regleringen. 15

16 16(60) men väl definierad textfil som stöds av nära nog samtliga program för efterbehandling såsom skatte-, analys- boksluts- och redovisningsprogram Betydelsefulla kommande tillämpningar En modell för interoperabilitet för att ta tillvara XBRL-formatets möjligheter bör ta sikte på sådana informationsutbyten som myndigheter, företag och programvaruleverantörer m.fl. ser som naturliga och självklara tillämpningar. Dessa kan sorteras utifrån följande möjligheter till förenklingar Lämna uppgifter endast en gång Om en taxonomi införs för ett omfattande uppgiftslämnande till en myndighet blir det möjligt att i senare led ta tillvara det arbete som gjorts för att beskriva informationen och förse den med märkord (taggar). Det blir därigenom enkelt för en annan myndighet att istället för att begära (delar av) denna information på nytt från ingivaren hämta uppgifterna från den myndighet som redan hämtat in informationen (jmf funktionaliteten med ett samordnat uppgiftskravregister under ovan). Ett exempel är att företagen idag lämnar årsredovisning till både Bolagsverket och Skatteverket. Visserligen sker detta av delvis olika skäl, vid delvis olika tidpunkter och på skilda juridiska grunder men innehållet är i allt väsentligt detsamma; se vidare avsnitt Eftersom Bolagsverket har infört XBRL för elektronisk ingivning skulle Skatteverket kunna hämta och strukturera dessa uppgifter för sina behov utan att behöva begära uppgifterna på nytt från skattskyldiga företag. Denna möjlighet har uppmärksammats i direktiv för en utredning om reformerade förfaranderegler på beskattningsområdet (dir. 2005:129) Exportera rätt uppgifter på ett enkelt sätt Företagens uppgiftsplikt till det allmänna är betungande. En möjlighet att begränsa detta arbete är genom automatiserade rutiner för att ta fram färdiga rapporter ur räkenskapsinformationen. Idag finns det visserligen många olika programvaror där finansiell information hanteras i skilda format men leverantörerna skulle enkelt kunna komplettera sina program med funktioner för att exportera aktuella uppgifter i XBRLformat. Ett exempel där en sådan exportfunktion skulle föra med sig betydande förenklingar för företagen är de rapporter för finansiella statistik som företag är skyldiga att ge in till Statistiska centralbyrån (SCB). Eftersom det, som framgått av avsnitt 4.3., redan finns färdiga strukturer för redovisningsinformation (BAS-kontoplanen) och lösningar inbyggda i berörda program-varor för att utbyta finansiell information i ett enhetligt format (SIE-standarden) kan tillägg som möjliggör en omvandling till XBRL-format införas enkelt, snabbt och kostnadseffektivt. 15 Där anförs bl.a. följande: När det gäller aktiebolag och andra juridiska personer som lämnar årsredovisningar till Bolagsverket skulle ytterligare en möjlighet till förenklingar för både Skatteverket och de skattskyldiga kunna vara om det i självdeklarationen endast krävdes uppgift om nödvändiga skattemässiga justeringar medan övriga uppgifter hämtades elektroniskt från respektive myndighet. Utredaren skall överväga ett sådant förfarande och i sina överväganden särskilt beakta det allmännas behov av en detaljerad och tillförlitlig taxeringsstatistik. 16

17 17(60) Rutiner som underlättar mottagarens användning av uppgifter Införs de nämnda funktionerna för att enkelt ta fram (exportera) uppgifter i XBRL-format blir rationaliseringarna påtagliga även i nästa led genom att olika taxonomier kan tas fram för mottagares skilda behov av att strukturera och sammanställa uppgifterna för analyser och kontroller. Riskerna för manuella fel och den tidsutdräkt som manuell produktion av behandlingsbara underlag för med sig, vilket mycket väl kan innebära att viss uppgift kommit att bli inkorrekt eller i vart fall inaktuell, kan därmed ersättas med sekundsnabba automatiserade analyser och kontroller. Ett exempel är de finansiella institutens uppgiftslämnande till Finansinspektionen. Inspektionens kontroller skulle underlättas samtidigt som en publicering av börsnoterade företags redovisningar i XBRL-format skulle underlätta analyser av dessa företag. Genom att enkelt kunna exportera finansiella rapporter i XBRL-format och ta fram elementkataloger (taxonomier) för skilda analys- och kontrollbehov kan kostsam manuell registrering och konvertering för dem till vilka uppgifterna sprids ersättas av automatiserade kvalitetssäkrade rutiner. Det är i detta sammanhang värt att notera att den effektivitetsvinst som här uppkommer inte bara sker i ett led utan i vissa fall två till tre led då dagens återanvändande av samma informationsenhet kan kräva manuell bearbetning hos mer än en aktör Ringar på vattnet leder till ett enhetligt format Slutligen bör de möjligheter till förenklingar nämnas som skulle bli följden om tunga aktörer på myndighetsområdet, vars verksamhet har ett mycket stort inflytande på andra myndigheter och organisationer, skulle införa XBRL. Årsredovisningar kan visserligen bli en sådan faktor. Här skall emellertid som exempel nämnas Ekonomistyrningsverkets och övriga myndigheters användning av affärssystemet AGRESSO. Om XBRL införs för denna hantering blir spridningen av standarden snabb på myndighetsområdet. Följdverkningarna blir betydande genom de automatiseringar som skulle kunna genomföras vid kontroller och återanvändning av den finansiella informationen Tillvägagångssätt Genom att utgå från dessa exempel när en modell utarbetas för semantisk interoperabilitet, transport och säkerhet vid användning av XBRL bör en helhetslösning för utbyte av finansiell information kunna skapas, med sikte på konkret användning. Experter på området anför som starka skäl för att välja XBRL, dels behovet av informationsutbyte inom EU där man beslutat sig för XBRL-formatet, dels vissa stödfunktioner som byggts in i XBRL, t.ex. funktioner för labels, beräkning och presentation Årsredovisning Bolagsverket har utvecklat en webbtjänst som bygger på dokumenthantering i XBRLformat. Med årsredovisning som exempel kan följande beskrivning ges av hur webbtjänsten avses användas. Kunden loggar in med e-legitimation i Bolagsverkets webb-tjänst och anger vilken handling som skall upprättas samt skapar handlingen och 17

18 18(60) anger e-postadresser till dem som skall skriva under. Angivna personer får i tur och ordning ett e-postmeddelande med en länk via vilken de enkelt kan nå rätt handling, efter att ha legitimerat sig. När alla har skrivit under elektroniskt får revisorn ett e-postmeddelande och loggar på samma sätt in och tillför sitt material samt skriver under med hjälp av sin e-legitimation. Slutligen får den som skall skriva under ett intyg om fastställelse logga in, skriva under och aktivera funktionen för att elektroniskt skicka in handlingarna till Bolagsverket. De lösningar som har införts för att skicka in handlingarna kan användas även av mindre aktörer. Dessutom finns, som framgått, färdiga taxonomier för årsredovisning för aktiebolag och revisionsberättelse för aktiebolag (se vid not 6). För användning av tjänsten krävs identifiering (med stöd av e-legitimation). Den som besöker webbtjänsten kan kontrollera (med webbserverlegitimation) att det verkligen är Bolagsverkets webbplats och inte någon falsk kopia som nåtts. Tillämpliga säkerhetslösningar ger dessutom skydd mot obehörig insyn. Årsredovisningar som ges in förses först med e-underskrifter (med stöd av personlig e- legitimation). När Bolagsverket mottar en insänd handling, kontrollerar verket att handlingen är äkta och förser den med Bolagsverkets elektroniska stämpel som används för att även på sikt kunna visa att handlingen är bevarad i ursprungligt skick. På så sätt skyddas hela processen från det att en årsredovisningshandling skapades och skrevs under samt arkiverades i XBRL-format, till dess den på nytt tas fram, kanske femtio år senare. 16 Efter att årsredovisningen registrerats är det dessutom möjligt för var och en att ta del av den, antingen i ursprungligt XBRL-format eller i ett sådant format (PDF) att nära nog varje dator har stöd för att läsa handlingen. 17 XBRL-formatet spelar dock en viktig roll genom den semantiska interoperabilitet som skapats. De årsredovisningar för aktiebolag som årligen skall ges in till Bolagsverket måste innefatta resultat- och balansräkning med tilläggsinformation. 18 Dessutom måste aktiebolagen i sin årliga deklaration till Skatteverket ge in ett räkenskapsschema (också kallat Särskilt RäkenskapsUtdrag (SRU)), vilket upprättas med uppgifter som hämtas ur årsredovisningens resultat- och balansräkning. Skulle Bolagsverket och Skatteverket kunna samordna sina uppgiftskrav rörande årsredovisning kan uppgiftslämnandet förenklas så att aktiebolag behöver lämna sin årsredovisning endast en gång till Bolagsverket varefter Skatteverket med standardiserade rutiner skulle få hämta uppgifterna från Bolagsverket, allt i XBRL-format. Detta skulle kunna föra med sig betydande begränsningar av företagens kostnader för att fullgöra sin uppgiftsskyldighet till staten. 19 Samtidigt skulle det allmännas verksamhet som 16 Genom att Bolagsverket har kontroll över sina egna funktioner för stämpling och arkivering blir det möjligt att kombinera kryptografiska, administrativa och fysiska skydd så att handlingarnas äkthet kan säkerställas på sikt. 17 Av intresse i detta sammanhang är att hela den samlade årsredovisningen inklusive e-underskrifter och e-stämplar kan tillhandahållas. Därigenom kan även elektroniska original spridas och kontrolleras. 18 Genom att använda XBRL blir även denna tilläggsinformation noter, förvaltningsberättelse och revisionsberättelse sökbar ( taggad ). 19 Se vidare Statskontorets promemoria (2004/455-5) Semantisk interoperabilitet kartläggning och rekommendationer (s.12). 18

19 19(60) helhet rationaliseras genom att Skatteverket inte längre skulle behöva ställa särskilda frågor till Bolagsverket om innehållet i där registrerade årsredovisningar, något som idag sker i betydande omfattning. Vid en samordning av uppgiftskraven för att förenkla uppgiftslämnandet behöver det också uppmärksammas att nuvarande taxonomi för årsredovisning har vissa begränsningar. Den är primärt utvecklad för små och medelstora företag. Nuvarande version behöver därför kompletteras för att kunna möta alla företags behov. Ett behov rör specifikationer och övriga tilläggupplysningar, där redovisningspraxis ger utrymme för en synnerligen flexibel presentation av innehållet i en årsredovisning, i form av noter och kommentar, något som är fullt möjligt i en XBRL-baserad finansiell rapport. 20 Dessa frågor genomlyses för närvarande Finansiell statistik Företagen har en uppgiftsskyldighet för den officiella statistiken, som avser finansiell information som hämtas ur företagens redovisning, bl.a. uppgifter om inköp, försäljning, intäkter, kostnader, tillgångar och skulder. Uppgifterna lämnas på papper eller elektroniskt till Statistiska Centralbyrån (SCB). Dessa uppgiftskrav kan bli betungande, vilket blir särskilt påtagligt om det inte finns rationella rutiner för att ta fram, registrera och överföra uppgifterna elektroniskt. 21 SCB har konstaterat att arbetet med förenklingar av uppgiftslämnandet behöver intensifieras för att kostnaderna skall minskas samtidigt som tillförlitlighet, snabbhet och jämförbarhet i statistiken behöver förbättras. Därför har SCB utarbetat ett tiopunktsprogram, med fokus på uppgiftslämnandet. Där anges bl.a. att metoderna för att lämna uppgifter elektroniskt via Internet skall utvecklas och att SCB infört en portal för uppgiftslämnarna på sin webbplats. 22 Inom ramen för detta arbete studeras även möjligheterna att få informationen via BAS-konton och rapporter i ett XBRL-format. Visserligen kan finansiell information redan idag översättas automatiserat från företagens BAS-kontoplaner till statistikuppgifter som skall ges in till SCB. Uppgifterna lämnas emellertid i olika format och SCB har nödgats införa delvis egenutvecklade konverteringslösningar för att kunna föra in lämnade uppgifter i sitt produktionssystem. Införs XBRL för detta ändamål skulle berörda företag och myndigheter alltjämt kunna exportera en fil, med de aktuella uppgifterna ur sitt redovisningssystem. Genom export i XBRL-format enligt en fastställd taxonomi skulle emellertid riskerna för fel minska redan vid framtagning och därefter genom att uppgifterna är märkta enligt standard med avseende på innehåll. SCB skulle inte heller behöva konvertera det som mottagits för att uppnå semantisk interoperabilitet. Detta blir även en fördel sett ur ett EU-perspektiv där man, såsom ovan nämnts, beslutat sig för XBRL-formatet. En genomgång av SCB:s föreskrifter för uppgiftslämnande har vidare visat att det finns en omfattande flora av blanketter. När rätt blankett valts återstår ett omfattande manuellt 20 Genom en XBRL-taxonomi, kompletterad utifrån ett grundläggande arbete som redan gjorts inom XBRL Sweden, skulle fält för kontoklass 0 (reserverad för intern redovisning) och för kontoklass 9 (avsedd för övrig användning) kunna utformas så att de rymmer icke lagreglerade tilläggsuppgifter. 21 I 4 förordning (2001:100) om den officiella statistiken föreskrivs att uppgifter för den officiella statistiken skall samlas in på ett sådant sätt att uppgiftslämnandet blir så enkelt som möjligt. 22 Se asp. 19

20 20(60) arbete för att ta fram och fylla i uppgifterna. Företaget har normalt redan samlat in dessa uppgifter för bokförings- och årsredovisningsändamål och i vissa fall även gett in dem till Bolagsverket. Uppgiftsskyldigheten till SCB medför alltså att delvis samma uppgifter måste sammanställas på nytt och dessutom anpassas till de krav som SCB ställer. SCB bör i en framtid när den elektroniska ingivningen nått en sådan omfattning att erforderliga uppgifter redan finns i XBRL-format hos Bolagsverket kunna hämta uppgifter direkt från verket. I återstående delar bör XBRL kunna användas tillsammans med anpassade programvaror och BAS-kontoplan så att begärda uppgifter kan automatiskt sammanställas hos uppgiftslämnaren. I nästa steg avses en uppgiftslämnare, efter att ha identifierats med någon teknisk metod, kunna ladda upp XBRL-filen i SCB:s webbtjänst för uppgiftslämnande och se hur ett webbformulär automatiskt fylls i samt under sessionen få besked om någon uppgift saknas. Meningen är att uppgifter som saknas genast skall kunna fyllas i. För storföretagen som har resurser och kunnande för att använda andra kommunikationslösningar än en webbtjänst med tillhörande mottagningsfunktion skulle leverans kunna ske direkt från företagets redovisningssystem till SCB:s mottagningsfunktion, i enlighet med en färdig taxonomi som är utformad så att alla uppgifter som krävs finns med och kan matas in direkt i SCB:s produktionssystem. Om programvaror som idag används för att hantera finansiell information kompletteras med automatiserade funktioner, så som beskrivs i avsnitt 4.9, för att exportera färdiga rapporter i XBRL-format blir det enkelt för företagen att ta fram det underlag som de är skyldiga att ge in till SCB. Kan dessa uppgifter dessutom lämnas elektroniskt, genom en kommunikationslösning som är anpassad till såväl stora som små företag, i ett format som SCB kan hantera utan konverteringar, blir förenklingarna betydande samtidigt som sammanställningen och överföringen av uppgifter kan tillgodose höga krav på kvalitet och säkerhet Rapportering till Finansinspektionen Företag verksamma på finansmarknaden, dvs. bank- och kreditmarknadsföretag, fondbolag, försäkringsbolag och värdepappersbolag, är skyldiga att periodiskt rapportera finansiella uppgifter till Finansinspektionen. Varje verksamhetstyp har sin egen rapporteringsplan, där det anges vad företagen skall rapportera, enligt vilken föreskrift, för vilken tidsperiod och när rapporteringen skall ske. Som ett första steg i ett arbete inom Finansinspektionen för att förenkla informationsutbytet har inspektionen bestämt att all rapportering av finansiella uppgifter skall kunna ske via Internet. Efter ansökan om behörighet för elektronisk rapportering kan företagen använda antingen ett s.k. elektroniskt rapporteringskort där behörigheten att lämna rapport är kopplad till det specifika kortet, inte till en specifik person 23, och som därmed kan användas av flera personer, eller ett elektroniskt ID-kort som är personligt. För att tillgodose olika uppgiftslämnares krav på informationssäkerhet finns lösningar som ger olika nivåer av skydd, dels en kombination av en symmetrisk och en asymmetrisk lösning där både dosa (jfr bank på Internet) och en s.k. hård e-legitimation på kort skall 23 Se Finansinspektionens blankett rapporteringsbehörighet för periodisk inrapportering med inrapporteringskort. 20