Revisionsrapport. Marks kommun Rolf Aronsson

Transkript

1 Revisionsrapport Ledning och styrning av ITverksamheten uppföljning av rapport 2005 Marks kommun Rolf Aronsson

2 Innehållsförteckning 1 Sammanfattning av synpunkter Bakgrund, revisionsfråga och omfattning Nulägesbeskrivning, analys och bedömningar Aktuella styrdokument och uppdragsbeskrivningar Nuvarande IT-organisation Strategiska områden inom IT IT-kostnader och modell för interndebitering Projektmodell vid systeminförande Modell för beräkning av effekter av nya system Integration med utbildningsförvaltningens IT-verksamhet Bilaga 1 Sammanfattning av rapport Ledning och styrning av IT-verksamheten i Marks kommun Januari Allmänt Övriga identifierade riskområden och synpunkter... 16

3 1 Sammanfattning av synpunkter Generellt kan vi konstatera att IT-frågorna i kommunen har fått högre prioritet i jämförelse med tidigare rapport i januari Tidigare styrdokument som saknade relevans har omarbetats och nya styrdokument har i stor utsträckning tagits fram. Tidigare synpunkter kring dåvarande organisation har beaktats i den nya organisationen, d.v.s. det finns en tydlig skillnad mellan utveckling och förvaltning av drift- och teknikfrågor och strategisk utveckling av IT-stödet. När det gäller utvecklingen av strategiska områden inom IT har dock utveckling och genomförande i flera fall gått mycket trögt. Generellt beror detta i flera fall på att man har saknat tydliga avgränsade projekt med fastställd organisation och ansvarig projektledare. Ibland är det svårt att finna klart definierade anledningar till att det har gått trögt och att inte utvecklingsprojekten har varit prioriterade. I rapporten beskrivs och kommenteras under avsnitt 3.3. följande strategiska områden: Geografiska informationssystem (GIS) Elektronisk handel eller Elektroniska affärer E-service och 24 timmarsmyndigheten I rapporten beskrivs och kommenteras också följande väsentliga områden inom IT: 3.4 IT-kostnader och modell för interndebitering 3.5 Projektmodell vid systeminförande 3.6 Modell för beräkning av effekter av nya system 3.7 Integration med utbildningsförvaltningens IT-verksamhet 3

4 2 Bakgrund, revisionsfråga och omfattning Granskningen syftar till att följa upp synpunkter i tidigare rapport daterad januari I bilaga 1 görs en sammanfattning av framförda synpunkter. Förutom uppföljning av nedanstående revisionsfråga och synpunkter i rapporten sker särskild inriktning mot följande områden: Finns tydliga nyttokalkyler inför beslut om IT-investeringar Hur görs uppföljningar av genomförda IT-investeringar samt hur redovisas dessa? Revisionsfråga: Hur fungerar nuvarande IT-organisation och vilka riskområden kan identifieras vad gäller ledning och styrning, planering och utveckling av IT-verksamheten samt befintliga och nya systemmiljöer. Granskningen syftar till att identifiera och bedöma olika riskområden. Väsentliga riskområden beskrivs med förslag till åtgärder eller fördjupade insatser. Exempel på riskområden kan vara; oklar ledning och styrning, hög kostnadsutveckling och brister i lönsamhet, brister vid upphandling, anpassning och implementering av system m.fl. områden. 3 Nulägesbeskrivning, analys och bedömningar 3.1 Aktuella styrdokument och uppdragsbeskrivningar I tidigare rapport påpekas att nuvarande styrdokument måste omarbetas. Vi har noterat att följande dokument har tagits fram: - IT-policy o IT-policyn beskriver policy samt ansvar och befogenheter för kommunstyrelse, nämnder, IT-utvecklare, IT-enheten, förvaltningschef och VD samt systemägarna. - Riktlinjer utgående från IT-policy o Riktlinjerna konkretiserar beslutad policy. (Enligt uppgift är ovanstående policy och riktlinjer utvärderade genom bl.a. enkät till specifika målgrupper som är berörda av dessa dookument) - Regler för projektarbete 4

5 o Projektmodellen definierar en struktur för hur projekt bör bedrivas i Marks kommun. Syftet med projektmodellen är bl.a. att ta fram bra beslutsunderlag som innehåller mål, status, tid och kostnadsramar. Projektmodellen är det beslutsunderlag som behövs för att kommunledning och chefer skall få nödvändig översikt över de pågående projekten så att rätt prioriteringar kan göras. Projekten blir jämförbara genom att alla arbetar med samma projektmodell. - Rapport: Översyn av IT-verksamheten o IT-chefen har enligt uppdrag med hjälp av särskild konsult genomfört en översyn av IT-verksamheten. Översynen har skett utifrån följande huvudområden: Förslag till generell servicenivåöverenskommelse som en minsta basnivå som gäller för alla interna brukare. Tas fram i samarbete med samtliga intressenter. Förslag till kommunledningskontorets uppdragsbeskrivning för ITenheten innehållande förslag till relevanta nyckeltal för Kommunledningskontorets (KLK) styrning av IT-enheten. Förslag till servicenivåöverenskommelser med systemägare för alla större och viktiga system. Servicenivåöverenskommelserna skall innehålla relevanta nyckeltal för kvalitetsmätning av leveransen och incitament för att leveransen skall fullföljas. Föreslå ekonomisk konstruktion enligt självkostnadsprincipen och ett tvåprissystem där IT-enheten är intäktsfinansierad på så sätt att KLK betalar en grundavgift som är direkt kopplad till uppdraget och den generella servicenivåöverenskommelsen. Resterande kostnader skall täckas av IT-taxan. Den ekonomiska konstruktionen skall vara helt transparent så att en spårbarhet finnas från varje kostnadspost till tjänster i IT-taxan och/eller kommunbidraget. Förslag till organisation och kompetensinriktning av IT-enheten som fokuserar på kärnvärden för IT-verksamheten genom exempelvis utkontraktering av icke mervärdesskapande tjänster till förmån för att skapa mervärden för kommunkoncernen enligt uppdragets slutsats. ITverksamheten skall kvalitetssäkras genom att exempelvis implementera ITIL. För att omsätta detta uppdrag i en projektplan har följande tolkning av uppdraget gjorts. Uppdraget omfattar i stort tre delar 5

6 ta fram överskådliga och fungerande servicenivåer Service Level Agreement (SLA) som är lätta att kommunicera med verksamheterna, dels för brukare och dels för systemägare. ta fram en prismodell som fungerar för dels uppföljning och styrning centralt från KLK och dels är lätt att kommunicera med verksamheterna. ta fram förslag på hur IT-enheten kan bli tydligare avseende service och tjänster till verksamheterna. Uppdraget har resulterat i ett antal förslag till ett antal olika aktiviteter som skall genomföras: - Införa ett kvalitetsverktyg (ITIL) 1 - Införa Servicedesk. - Utkontraktera pc-installationer - Utveckla styrmodell av IT-området - Ta fram uppdragsbeskrivning för IT-enheten. I rapporten presenteras också förslag till genomförande av ovanstående 5 områden. - Projektdirektiv: Kvalité och service för IT o Projektdirektiv med utgångspunkt från ovanstående beskrivning av översyn av IT-verksamheten. - Regler för IT-kommitténs arbete. o Beskriver IT-kommitténs ansvar och arbetsområden. - Regler för Mark24 o Mark24 är namnet på den samordning som sker av de åtgärder som görs inom kommunen för att bli en så kallad 24-timmarmyndighet. Utvecklingen av kommunens verksamheter inom området 24- timmarskommun skall ske stegvis genom att varje verksamhet själva initierar och driver projekt och genomför nödvändiga åtgärder. 1 ITIL beskriver en praxis för IT service management och erbjuder ett dokumenterat, systematiskt tillvägagångssätt som hjälper organisationer att leverera välskötta IT-tjänster när man står ansikte mot ansikte med kunskapsbrist, komplexa system, snabba förändringar, ökade och oförutsägbara verksamhets- och användarkrav. 6

7 En satsning på 24-timmarskommunen förväntas ge följande resultat för Marks kommun: e-service ökad möjlighet till självservice över Internet ökad möjlighet till att initiera och följa ärenden ökad tillgänglighet till information och service över telefon möjlighet för kommuninvånarna att välja den kontaktväg till kommunen som är mest lämplig med garanterad respons inom rimlig tid oavsett kontaktväg kommunen har enkla och tydliga kontaktvägar så att ingen ska behöva känna till hur kommunen är organiserad för att få information eller en tjänst utförd Sammantaget ger detta en höjning av servicenivån mot kommunens invånare och andra intressenter. e-förvaltning ökad rationalisering av administrativa uppgifter genom ökad grad av självservice Detta frigör resurser inom kommunens organisation. 7

8 e-demokrati ökad insyn i den kommunala beslutsprocessen för medborgare ökad möjlighet till dialog med politiker och tjänstemän medborgarna får tillgång till handlingar medborgarna får möjlighet att kunna följa ett politiskt ärende Detta bidrar till att göra demokratiprocessen vital inom kommunen och att medborgarna känner delaktighet i samhällsutvecklingen. 3.2 Nuvarande IT-organisation Revisionen har i tidigare rapport framfört att i en framtida organisation kring IT bör det finnas en tydlig skillnad mellan utveckling och förvaltning av drift- och teknikfrågor inom IT-området och strategisk utveckling av IT-stödet för rationellare och effektivare verksamhet. Det senare måste av nödvändighet vara verksamhetsinriktat, d.v.s. verksamheternas behov skall styra utvecklingen. Framtida utveckling av nya system är också i stor utsträckning kommunövergripande och innebär behov av strategisk styrning från kommunledningen. I nuvarande organisation så finns en klar åtskillnad mellan drift och teknik och strategisk utveckling av IT-stödet inom kommunen. Nedanstående bild beskriver översiktligt nuvarande organisation: 8

9 Kommentarer Vi bedömer att tidigare framförda synpunkter från revisionen har beaktats i den nya organisationen. 3.3 Strategiska områden inom IT I tidigare rapport nämns ett antal strategiska områden som bör utvecklas: Geografiska informationssystem (GIS). Elektronisk handel eller Elektroniska affärer. E-service och 24-timmarsmyndigheten. Nuläget inom dessa områden kan beskrivas som följer: Geografiska informationssystem (GIS) 2 2 I ett GIS geografiskt informationssystem kopplas information från verksamhet och omvärld samma med hjälp av det geografiska läget. GIS möjliggör därigenom samlad analys och tolkning av all information som kan kopplas till en plats. En mycket stor del av den information som hanteras i den kommunala verksamheten har en geografisk referens i forma av plats. Adress, fastighet eller område. 9

10 lämnade en särskild konsult en förstudie som konstaterade följande huvudproblem: - Kommunen använder flera olika GIS-verktyg som inte utan problem och merarbete kan kommunicera eller utbyta information med varandra eller externt. - Den geografiska information som finns i kommunen används inte på ett optimalt sätt, vilket innebär dubbellagring och orsakar merarbete. - Det saknas styrning av GIS-verksamheten och en gemensam strategi och organisation för GIS. Genom att åtgärda dessa brister kan man både minska kostnaderna och höja effektiviteten och kvaliteten i verksamheten, samt dessutom samtidigt förbättra samarbetet internt och servicen till kommuninvånarna. Förstudien förslår också följande: Vägen till ett kommungemensamt GIS bör tas i tre steg: 1. Skapa en organisation för samordning och utveckling av GIS. 2. Skapa en gemensam GIS-plattform med gemensam geografisk information. 3. Vidareutveckla användningen av GIS baserat på verksamhetens behov. Kommentarer Utvecklingen av GIS har gått mycket trögt sedan den förstudie som gjordes Under våren 2009 har dock en särskild GIS-samordnare anställts i kommunen. Vi har tagit del av ett förslag till plan daterad för framtida arbete med att utveckla GIS i kommunen. Denna beskriver syfte, inriktningsmål, GIS-organisation, finansieringsmodell, regler för hur geografiska information och GIS-plattform skall hanteras m.m. Några beslut har ännu inte fattats. Med tanke på förväntade effekter beskrivs i genomförd förstudie finns hög anledning att tydligt prioritera samordning och utveckling av GIS i Marks kommun. Elektronisk Handel eller Elektroniska affärer Kommentarer Utvecklingen av elektronisk handel eller elektroniska affärer har varit föremål för diskussion i kommunen under lång tid. Införandet i större skala har av icke klart definierade anledningar gått mycket trögt. Försöksverksamhet med elektronisk handel har pågått inom kostverksamheten. Enligt uppgift har man haft bl.a. tekniska problem och har därför beslutat att göra en omstart av projektet. 10

11 När det gäller elektroniska kundfakturor så finns i nuläget vissa möjligheter inom barnomsorgen. För övrigt saknas en samordnad helhetssyn kring införande av elektroniska kundfakturor i kommunen. Det saknas både vad gäller elektronisk handel och elektroniska kundfakturor tydliga och beslutade projektbeskrivningar som bl.a. beskriver mål, tidsplan och genomförande. Vi har tagit del av ett förslag till projektbeskrivning för utveckling av elektronisk handel. Detta förslag till projektplan beskriver uppdraget, syfte, mål, genomförande och organisation. Den totala kostnaden för projektet beräknas till 3,2 mkr varav 1,8 mkr är externa kostnader för främst konsulttjänster och projektanställd personal. Projektet skall enligt förslaget till projektplan vara helt genomfört till För att genomföra så omfattande förändringar kring elektronisk handel och elektroniska affärer är det nödvändigt att ha en tydlig projektplan med tydlig organisation och plan för genomförande. För att kunna hålla intentionerna i förslaget till projekt samt föreslagen tidplan är det nu viktigt att förslaget fastställs av kommunledningen. E-service och 24 timmarsmyndigheten Mark24 är namnet på den samordning som sker av de åtgärder som görs inom kommunen för att bli en så kallad 24-timmarsmyndighet. Med utgångspunkt från av kommunstyrelsen antagen handlingsplan och arbetsordning så har särskilda regler för projektet Mark24 utfärdats. Se för övrigt beskrivning av projektet under punkt 3.1. i rapporten. Kommentarer Mark24 löper under en tidsperiod från 2007 till 2010 och är indelad i tre etapper: Etapp ett: Initiering och förankring Etapp två: Mark24 - genomförandet Etapp tre: Uppföljning och övergång till ordinarie verksamhet Nuvarande projektledning har gett följande förklaring till att projektet hittills har gått mycket trögt: 11

12 Initialt fick projektet avvakta den tekniska utvecklingen för att få en kostnadseffektiv och långsiktigt hållbar gemensam teknisk plattform som alla förvaltningar/bolags e-tjänster kan använda. I december 2008 lanserades denna medborgarportal med ett antal e-tjänster som använder e-legitimation. Projektet har hög prioritet för att kunna leverera enligt förväntningar. Ungefär 1,5 tjänst är avsatt centralt under hösten för att skapa ett antal e- tjänster utifrån befintliga blanketter. Resurser sätts också av ute på samtliga förvaltningar/bolag för detta. Om ovanstående tidplan skall hållas så måste projektet få en fortsatt hög prioritet i kommunen. 3.4 IT-kostnader och modell för interndebitering I tidigare rapport fanns följande skrivning: Nuvarande modell för interndebitering bör enligt vår uppfattning omprövas. Bl.a. eftersom det i våra intervjuer framkommit att nuvarande interndebitering är alltför detaljstyrd och inte fyller någon egentlig funktion. Frågor kring IT-kostnader och modell för interndebitering har diskuterats och förändrats. Ny IT-taxa 2007 har antagits och tillämpas för närvarande. Enligt projektdirektiv: Kvalité och service för IT så gäller följande: Utarbetande av ny avgiftsmodell för hur IT-kostnader skall redovisas och fördelas. Ta fram förslag till nyckeltal för IT-verksamheten i Marks kommun inklusive rapportformat och mätmetoder för att kunna tas i anspråk för verksamhetsåret Förslag till modell för hantering av Servicenivåöverenskommelse och beakta beröringspunkter med den generella servicenivåöverenskommelsen för standardarbetsplats. Kommentarer Nuvarande IT-taxa 2007 kommer att ersättas av en ny avgiftsmodell som kommer att antas inför budget 2010 d.v.s. någon gång under hösten När det gäller Servicenivåöverenskommelser mellan IT-enheten och verksamheterna så finns i dag en grundmodell framtagen som gäller Leverans av tjänsten IT-arbetsplats. Avsikten är också enligt uppgift att snarast ta fram en modell för leverans av övriga tjänster. 12

13 För genomförande av ovanstående avsikter enligt projektdirektiv är det viktigt med hög prioritet i genomförandet. 3.5 Projektmodell vid systeminförande Regler för projektarbete har fastställts av kommunchefen Projektmodellen definierar en struktur för hur projekt bör bedrivas i Marks. Syftet med projektmodellen är bl.a. att ta fram bra beslutsunderlag som innehåller mål, status, tid och kostnadsramar. Kommentarer Vad vi kan finna är det tveksamt om projektmodellen används i avsedd omfattning i kommunen. Vår bedömning är att det är en bra början att ta fram en projektmodell, men modellen måste fastställas formellt samt göras känd och accepterad ute i verksamheterna. 3.6 Modell för beräkning av effekter av nya system I tidigare rapport påpekas att en brist i nuvarande utveckling av IT inom kommunen är att det inte finns någon modell och inriktning kring beräkning/kalkylering av lönsamheten vid utveckling av nya system. I dokumentet regler för projektarbetet så nämns PENG-analysen som ett hjälpmedel att gen en helhetsbild av vilka nyttor som är möjliga att skapa i en verksamhet i en verksamhet vid utveckling av nya system. PENG-analys har bl.a. använts vid utveckling av nytt ärende- och dokumenthanteringssystem i Marks kommun. Användande av PENG-analysen kräver hög kompetens för användande av modellen. I Marks kommun finns denna kompetens genom certifierad person. Kommentarer Vi har tagit del av två projekt där PENG-analysen har använts. Projektet En väg in mars 2007 som handlade om nyttor vid införande av medborgarkontor samt nyttor vid införande av nytt ärende- och dokumenthanteringssystem. Dessa både exempel visar tydligt hur man kan skapa bra beslutsunderlag genom att visa både på kostnader och förväntad nytta vid införande av nya system eller förändrad verksamhet. Enligt uppgift så används inte PENG-analysen särskilt ofta i kommunen och det är tveksamt vilken status och acceptans som modellen har i kommunen. Vid formellt fastställande av projektmodell bör också en modell (exempelvis PENG-analys) för beräkning av nyttor fastställas. 13

14 3.7 Integration med utbildningsförvaltningens IT-verksamhet I tidigare rapport har vi noterat utbildningsförvaltningens IT-verksamhet inte var integrerad med kommunen/koncernen i övrigt och att man bör överväga att genomföra en integration i samband med översyn av organisation och policydokument. I vår uppföljning har vi noterat att det finns ett bättre samarbete i dag kring IT-frågorna. Helt samordnad drift har ännu inte skett, men central drift tillämpas numera framförallt vad gäller e-postsystem och skolplattform samt vissa IT-infrastrukturella delar. Kommentar Det finns anledning att ytterligare prioritera frågor kring integration av IT inom utbildningsförvaltningen med kommunen i övrigt. 14

15 Bilaga 1 Sammanfattning av rapport Ledning och styrning av IT-verksamheten i Marks kommun Januari 2005 Allmänt Inom kommun- och förvaltningsledningar har IT-frågorna under senare år varit lågt prioriterade, vilket har bekräftats vid intervjuer. Styrdokumenten har egentligen ingen relevans i nuläget, (faställdes under 1996). Intentionerna i dokumenten har i vissa delar inte följts under flera år. Bl.a. när det gäller krav på att nämnderna skall redovisa hur IT-stödet används för att förbättra och effektivisera administration och verksamheter. En central funktion IT-gruppen har inte fungerat i praktiken sedan flera år tillbaka, vilket innebär att IT-frågorna inte har haft något specifikt forum. Nuvarande styrdokument måste omarbetas Enligt uppgift har IT-chefen under hösten fått ett uppdrag av kommunstyrelsen att ta fram förslag till nya styrdokument för ITverksamheten. I en framtida organisation kring IT bör det finnas en tydlig skillnad mellan utveckling och förvaltning av drift- och teknikfrågor inom IT-området och strategisk utveckling av ITstödet för rationellare och effektivare verksamhet. Det senare måste av nödvändighet vara verksamhetsinriktat, d.v.s. verksamheternas behov skall styra utvecklingen. Framtida utveckling av nya system är också i stor utsträckning kommunövergripande och innebär behov av strategisk styrning från kommunledningen. I rapporten nämns följande strategiska områden: Geografiska informationssystem (GIS) Elektronisk Handel eller Elektroniska affärer E-service och 24-timmarsmyndigheten Utvecklingen av IT-stöd måste också få en tydligare koppling till administrativ utveckling, genom analyser av behov av förändrade arbetssätt, organisatorisk förändringar etc. Risken är annars att nyttan med utvecklat IT-stöd inte tillvaratas i tillräcklig utsträckning. 15

16 Övriga identifierade riskområden och synpunkter I rapporten framförs ett antal riskområden eller synpunkter som bör beaktas i framtiden: Interndebiteringens roll som styrinstrument bör tydliggöras. Nuvarande omfattning och utveckling av IT-kostnaderna bör analyseras och noggrant följas av kommun- och förvaltningsledningarna. Incidentrapportering är en viktig del i analyserna det finns annars en uppenbar risk att minskad efterfrågan på support och service inte påverkar organisationens storlek. Behovet av förändrade kompetenser inom enheten kan också tydliggöras genom analys av incidenter/frågeställningar och åtgärder. En riskfaktor som är tydligast vid genomförande av systemutveckling är bristen på en fastställd och gemensam modell inom kommunen för projektgenomförande och ett projektorienterat arbetssätt. En brist i nuvarande utveckling av IT inom kommunen är att det inte finns någon modell och inriktning kring beräkning/kalkylering av lönsamheten vid utveckling av nya IT-system. Vi har också noterat att utbildningsförvaltningens IT-verksamhet inte är integrerad med kommunen/koncernen i övrigt. Detta förhållande bör övervägas i samband med översyn av organisation och policydokument. 16