Ett lavinprognosprogram för den svenska fjällkedjan

Transkript

1 1(9) S WED ISH ENVIRONMENTAL PROTECTION AGENCY SKRIVELSE Ärendenr: NV Regeringsuppdrag Ett lavinprognosprogram för den svenska fjällkedjan BESÖK: STOCKHOLM VALHALLAVÄGEN 195 ÖSTERSUND FORSKARENS VÄG 5, HUS UB POST: STOCKHOLM TEL: FAX: E-POST: REGISTRATOR@NATURVARDSVERKET.SE INTERNET:

2 NATURVÅRDSVERKET 2(9) SAMMANFATTNING Naturvårdsverket avrapporterar i denna skrivelse arbetet med den påbörjade etableringen av ett lavinprognosprogram för den svenska fjällkedjan enligt regeringens uppdrag. Naturvårdsverket anser att den organisation som byggts upp under 2015/2016 visat sig väl lämpad för att både hämta in och analysera relevant information samt att producera och publicera kvalitativa och pålitliga lavinprognoser. Naturvårdsverket bedömer att den nu etablerade organisationen har varit en framgångsrik modell vilken gör det möjligt att fortsätta bygga ut tjänsten att kunna omfatta fler prognosområden i framtiden. En framgångsfaktor för prognoserna har varit att involvera aktörer utanför myndigheten och lokalt i prognosområdena, det är resurseffektivt, innebär en kvalitetssäkring av prognoserna och gynnar förankringen av prognoserna. Sammantaget har lavinprognostjänstens första etableringsfas under 2015/2016 kostat ca 3 mkr i externa kostnader och ca 1 mkr i interna kostnader på Naturvårdsverket. Totalt ca 4 mkr. Den organisationsmodell som använts under denna vinter kan anses vara väl anpassad för att kunna utökas till fler områden relativt snabbt, men Naturvårdsverket planerar en relativt långsam utbyggnad. Skälet till detta är att modellen förutsätter tillgång på lokal expertis och lokal samverkan. Nya områden kan läggas till i takt med att lokala nätverk kan organiseras effektivt och vara kvalitetssäkrade. Lavinprognostjänsten kan anses vara etablerad när en majoritet av svenska fjällbesökare ges tillgång till relevant och pålitlig information om lavinfaran, som produceras av en organisation som är stabil över tid. Naturvårdsverkets bedömning är att 8-9 prognosområden i svenska fjällkedjan är en rimlig omfattning. Naturvårdsverket avser att successivt bygga ut antalet områden för att uppnå målsättningen. Kostnadsökningen avseende den fortsatta etableringsfasen bedöms uppgå ca 0,3 mkr per område vilket innebär att kostnaden vid en utbyggnad med 5 till 6 områden bedöms öka med omkring 1,4 mkr utöver den kostnad som redovisats efter vintern 2015/2016. Utöver detta tillkommer något ökade interna kostnader inom Naturvårdsverket motsvarande 2,5 personår eller ca 1,6 mkr

3 NATURVÅRDSVERKET 3(9) UPPDRAGET Ett lavinprognosprogram för den svenska fjällkedjan Naturvårdsverket fick regeringsuppdraget den 12 februari 2015 i samband med en ändring av regleringsbrevet för Naturvårdsverket ska i samband med relevanta aktörer påbörja en etablering av ett lavinprognosprogram för svenska fjällkedjan. Naturvårdsverket ska ha ett huvudmannaskap för verksamheten och ansvara för styrning och finansiering. Operationella delar kan läggas ut på andra aktörer. Uppdraget ska redovisas till Regeringskansliet (Miljö och Energidepartementet) senast 1 september BAKGRUND Naturvårdsverket har i ett tidigare regeringsuppdrag 1, redovisat i september 2014, konstaterat att det råder brist på lavinformation riktad till människor som vistas i svenska fjällen och att det finns ett behov av svenska lavinprognoser. Svenska fjällen uppskattas ha en miljon besökare vintertid och ett stort antal människor utsätter sig, i varierande grad för lavinrisk, på fritiden eller i arbetet, och allvarliga lavinolyckor sker varje vinter i svenska fjällen. I samma uppdrag föreslog Naturvårdsverket en områdesindelning som innebär prognoser för relativt stora områden vilka täcker in de regioner som frekventeras mest av människor, där det även historiskt varit flest lavinolyckor. I ett första skede föreslog Naturvårdsverket att 8-9 prognosområden borde anses vara en tillfredställande nivå vilken bedöms täcka behoven för de flesta av fjällens besökare och yrkesverksamma. Syftet med lavinprognoserna är att förebygga olyckor, men det är viktigt att komma ihåg att det endast är brukarna själva som kan ansvara för och styra hur stora risker de utsätter sig för på fjället. Det kan uttryckas som att prognoserna beskriver en generell lavinfara, medan risken är subjektiv och beror på objektet, det vill säga de enskilda människornas handlingar. Målbilden har varit att prognoserna ska vara ett beslutsstöd både för privatpersoner och för människor som är yrkesverksamma i fjällen. 1 Sverige/Regeringsuppdrag/Redovisade-2014/Lavinprognoser-for-de-svenska-fjallen/

4 NATURVÅRDSVERKET 4(9) GENOMFÖRANDE Naturvårdsverket har under vintern 2016, i samband med en första fas i etableringen av ett lavinprognosprogram, producerat och publicerat dagliga lavinprognoser, (bedömningar av lavinfaran) för tre svenska fjällområden fördelade i södra, mellersta och norra fjällen, nämligen Åre/Storulvån/Bydalen, Hemavan Tärnaby och Abisko/Riksgränsen. Naturvårdsverket har varit huvudman för lavinprognostjänsten, ansvarat för planeringen, styrningen och för finansieringen. Prognostjänsten har haft en central organisation på NV vilken organiserat arbetet, deltagit i produktionen av lavinprognoserna och varit ansvarig utgivare för prognoserna. Figur 1. Organisationens uppbyggnad I var och ett av områdena har det etablerats ett observatörsnätverk med lokala lavintekniker och lavinexperter. Nätverket har haft i uppgift att utvärdera prognoserna, bedöma lavinfaran i området och att göra nödvändiga observationer av laviner, snötäcket och väder. Det lokala arbetet har i huvudsak utförts av kontrakterade konsulter, men även i frivillig samverkan med exempelvis Trafikverket, skidanläggningar och turistföretag. Genom en överenskommelse med SMHI har lavinprognostjänsten haft tillgång till dagligt meteorologiskt stöd för prognoserna. Det har funnits tre olika typer av kontrakterade konsulter, prognosskribenter som ansvarat för och publicerat de dagliga prognoserna, områdesansvariga som samordnat informationsinsamlingen lokalt i prognosområdet och gjort dagliga bedömningar av lavinfaran samt lokala observatörer som utfört lavin- snö- och väderobservationer i fjällområdet. I arbetet har totalt 25 lavinexperter och lavintekniker medverkat, i varierande utsträckning. Organisationen har inneburit att alla prognoser utfärdats centralt och att det funnits en samordning mellan arbetet i de tre prognosområdena, medan ansvaret för att planera det praktiska arbetet lokalt har delegerats till lokalt placerade konsulter, så kallade områdesansvariga.

5 NATURVÅRDSVERKET 5(9) PUBLICERINGEN Naturvårdsverket har i samband med etableringen utvecklat en ny webbtjänst för att kunna förbereda, publicera samt kommunicera lavinprognoser. Lavinprognoserna har publicerats på webbplatsen som haft unika besökare under prognossäsongen. Användarnas uppfattning om prognoserna och webbplatsen har utvärderats med en användarenkät. Respondenterna beskriver lavinprognoserna som användarvänliga, jämförbara med lavinprognoser i andra länder och de uppger att de använder prognoserna som ett viktigt beslutsunderlag innan de ger sig ut i potentiellt lavinfarlig terräng. Figur 2. Så ser lavinprognoser.se ut

6 NATURVÅRDSVERKET 6(9) RAPPORTSYSTEM I samverkan med Canadian Avalanche Association har Naturvårdsverket tecknat avtal kring drift och förvaltning samt internutbildning av ett webbaserat system kring dokumentation av fältobservationer. I samma avtal har även utbildning inom systemet ingått. Systemet heter InfoEx 2 Figur 3. InfoEx UTVÄRDERINGAR Prognostjänsten har utvärderats av allmänheten och yrkesverksamma i fjällen genom en enkät, av internationell expertis genom lavinexperten Grant Statham från Kanada samt av de 25 deltagande lavinteknikerna. Även lavinprognostjänstens kommunikation har utvärderats och det mediala intresset för lavinprognoserna har varit mycket omfattande. Under perioden november 2015 fram till maj 2016 har sammanlagt över 436 medieinslag (tryckta artiklar, webb och TV-inslag registrerats. Detta kan anses vara ett tecken på att lavinprognoserna snabbt har etablerat sig som en naturlig och trovärdig källa för lavininformation. Lavinprognoserna har allmänt fått goda vitsord och anses mycket väl motsvara etablerade lavinprognostjänster i andra länder. I samband med utvärderingarna har ett antal konstruktiva förslag lämnats med syfte att förfina arbetsrutiner och metodik. I den utomstående internationella utvärderarens rapport finns ett antal rekommendationer, bland annat: 2

7 NATURVÅRDSVERKET 7(9) - Tillse att det finns en långsiktig planering för och finansiering av lavinprognoser i Sverige. - Upprätta ett incidentrapporteringssystem, för att på sikt kunna utvärdera effekterna av det förebyggande arbetet. - Utöka antalet områden långsamt och säkerställ att det finns lokal expertis i varje nytt område. - Fortsätt arbetet med Sveriges Lavinutbildningar- SVELAV. Utbildning av både professionella aktörer liksom av skid- och skoteråkare är av central betydelse för lavinprognostjänsten. - Utveckla ett närmare samarbete med norska lavinprognostjänsten för att svenska och norska lavinprognoser ska vara så lika som möjligt. KOSTNADER VINTERN 2016 Externa kostnader De externa kostnaderna avseende vintern 2016 för bl.a. konsulter (observatörer, områdesansvariga och extra lavinprognosskribenter) för lavinprognostjänsten har uppgått ca 1,4 mkr. Kostnaden för de tekniska stödsystemen har uppgått till ca 0,3 mkr för InfoEx samt ca 0,7 mkr för utveckling av lavinprognoser.se vilket har fördelats som en investering över 5 år, ca 0,2 mkr/år. Ett avtal med SMHI har även tecknats avseende leverans av väderprognoser samt direkt daglig rådgivning. Kostnaden för detta avtal har uppgått till ca 0,3 mkr. Övriga kostnader härrör till kommunikationsstöd samt utvärderingar. Sammantaget har lavinprognostjänstens under 2015/2016 kostat ca 3 mkr. Interna kostnader Naturvårdsverket har i samband med etableringen av lavinprognostjänsten rekryterat en person på heltid samt att ytterligare 3 personer delvis deltagit i arbetet. Sammantaget bedöms den interna kostnaden uppgått till motsvarande ca 1,5 tjänster beräknat på årsbasis, dvs drygt 1 mkr. VÄGEN FRAMÅT Lavinprognostjänsten kan anses vara tillräckligt etablerad när en majoritet av svenska fjällbesökare kan ges tillgång till relevant och pålitlig information om lavinfaran, som produceras av en organisation som är stabil över tid. Naturvårdsverkets bedömning i samband med redovisningen av ett tidigare regeringsuppdrag 2014 kring att utreda relevansen och behovet av lavinprognoser för de svenska fjällen 3 var att 8 till 9 prognosområden i svenska fjällkedjan är en rimlig nivå. 3 Sverige/Regeringsuppdrag/Redovisade-2014/Lavinprognoser-for-de-svenska-fjallen/

8 NATURVÅRDSVERKET 8(9) Vintern 2016 har fjällbesökare haft tillgång till lavinprognoser för tre områden. Även om det är tre av de mest välbesökta områdena saknas prognoser för flera områden som är populära för vinterturism. Naturvårdsverket avser att successivt bygga ut antalet områden för att nå en tillräcklig täckning. Det innebär att ytterligare 5 till 6 prognosområden kan tillkomma i en fortsatt etableringsfas. Den prognos och kommunikationsmodell som använts under denna vinter kan anses vara väl anpassad för att kunna utökas till fler områden relativt snabbt, men Naturvårdsverket planerar en relativt långsam utbyggnad. Skälet till detta är att modellen förutsätter lokal expertis och lokal samverkan. Nya områden kan läggas till i takt med att lokala nätverk kan organiseras effektivt och vara kvalitetssäkrade. Kostnadsökningen för ett nytt område bedöms vara ca 0,3 mkr per område vilket innebär att kostnaden vid en full utbyggnad ökar med omkring 1,4 mkr utöver den kostnad som redovisats efter vintern 2015/2016. Lavinprognostjänsten, utöver antal prognosområden, bedöms vara i behov av en fortsatt utveckling och följande områden bedömer Naturvårdsverket som särskilt prioriterade att arbeta vidare med för att nå en långsiktig framgång, vilket även betonats av vår internationella utvärderare. I en fortsatt etableringsfas avser Naturvårdsverket: - Att vidareutveckla och effektivisera prognosorganisationen - Att fortsätta utvecklingen av kommunikationen av lavinprognoserna på lavinprognoser.se med målet att de ska användas och vara relevanta för de flesta människor som utsätter sig för lavinrisk i svenska fjällen. - Att utveckla metoder vilka ska förbättra interaktiviteten mellan användare och prognostjänsten i syfte att effektivisera kommunikationen - Att fortsätta utveckla samverkan med aktörer och yrkesgrupper i svenska fjällen, såsom skidanläggningar, naturbevakare, guider och turistföretag. Syftet är förankring och spridning av prognoserna och informationsinhämtning till prognoserna. Samverkan förväntas också bidra till ökad säkerhet i aktörernas egen verksamhet. - Att fortsätta utveckla SVELAV:s lavinutbildningar som riktar sig både till allmänheten och till yrkesverksamma i fjällen. Syftet är att förbättra fjällsäkerheten generellt, utbildningarna gynnar också prognostjänsten genom att underlätta samverkan med externa aktörer och är viktig för den långsiktiga kompetensförsörjningen för att rekrytera nya människor till tjänsten i framtiden.

9 NATURVÅRDSVERKET 9(9) - Att ytterligare förtydliga skillnaden mellan skidanläggningarnas lavininformation och lavinprognoserna. - Att successivt bygga ut antalet områden för att nå en tillräcklig täckning. Det innebär att ytterligare 5 till 6 prognosområden kan tillkomma i en fortsatt etableringsfas. - Att utveckla metoder för att bättre kunna mäta den förebyggande effekten av lavinprognostjänsten. Även på längre sikt ser Naturvårdsverket att en avsevärd del av arbetet i den ordinarie driften av lavinprognoserna kommer att utföras av konsulter lokalt. Styrningen av verksamheten bör även fortsättningsvis vara centraliserad men göras mindre beroende av enskilda handläggare för att minska sårbarheten centralt. Naturvårdsverket överväger att rekrytera ytterligare en person som lavinprognosskribent och som förstärkning till det löpande arbetet inom lavinprognostjänsten. Detta medför att interna kostnaden bedöms kunna uppgå till motsvarande ca 2,5 tjänster beräknat på årsbasis. Naturvårdsverket bedömer att kostnaderna ökar marginellt per år efter etableringsfasen beroende av att arbetet sannolikt kommer att effektiviseras och att den tekniska utvecklingen minskar i omfattning. Ett ytterligare förbehåll behöver göras avseende en möjlig mer utvecklad samverkan med Norge vilken kan medföra anpassningar av prognostjänsten liksom nya tekniska krav vilken kan kräva ytterligare utveckling av ingående ITtjänster liksom den allmänna kostnadsutvecklingen hos de lavinkonsulter som Naturvårdsverket även fortsatt behöver köpa vissa tjänster av. BILAGOR Bilaga 1. Statusrapport avseende etableringen av nationella lavinprognoser för svenska fjällen. Naturvårdsverkets rapport 6728 Bilaga 2. Swedish Avalanche Warning Service Program Review Grant Statham, Alpine Specialists, Canada Dnr. NV