Synpunkter på Trafikverkets arbete med åtgärdsvalsstudier

Transkript

1 1 (6) SWEDISH ENVIRONMENTAL PROTECTION AGENCY Elin Forsberg Tel: Dnr NV Trafikverket Synpunkter på Trafikverkets arbete med åtgärdsvalsstudier Sammanfattning Naturvårdsverket ser positivt på att åtgärdsvalsstudier införts som ett nytt steg i planeringen av transportsystemet. Förutsatt att åtgärdsvalsstudierna genomförs på ett bra sätt kommer de att förbättra möjligheten att tillämpa fyrstegsprincipen och främja utvecklingen av ett kostnadseffektivt och hållbart transportsystem. Åtgärdsvalsstudierna kommer att få stor betydelse för utvecklingen av transportsystemet. Därför är det av avgörande betydelse att relevanta miljöaspekter och rimliga alternativ hanteras i åtgärdsvalsstudierna. En miljöbedömningsprocess enligt 6 kap. miljöbalken syftar till att integrera miljöaspekter i planeringen för att främja en hållbar utveckling. Miljöbedömningsprocessen skapar också en arena för demokratiskt deltagande och insyn genom samråd. Vi efterlyser en beskrivning av hur Trafikverket avser säkerställa att intentionerna med och bestämmelserna om miljöbedömning och miljökonsekvensbedömning enligt 6 kap. miljöbalken uppfylls i åtgärdsvalsstudierna och i det nya planeringssystemet för transportinfrastruktur som helhet. Den utvärdering av fyra åtgärdsvalsstudier som Trafikverket låtit KTH genomföra visar att de hittills genomförda studierna innehåller betydande brister som behöver åtgärdas. Vi anser att det är av yttersta vikt att Trafikverket säkerställer att fyrstegsprincipen tillämpas i åtgärdsvalsstudierna. Vi anser även att Trafikverket bör utveckla hur man ser på samordningen av olika åtgärder i de åtgärdspaket som åtgärdsvalsstudierna resulterar i. BESÖK: STOCKHOLM - VALHALLAVÄGEN 195 ÖSTERSUND - FORSKARENS VÄG 5, HUS UB KIRUNA - KASERNGATAN 14 POST: STOCKHOLM TEL: FAX: E-POST: REGISTRATOR@ NATURVARDSVERKET. SE INTERNET: WWW. NATURVARDSVERKET. SE

2 NATURVÅRDSVERKET 2 (6) Bakgrund Regeringen angav i proposition 2011/12:118 Planeringssystem för transportinfrastruktur följande: Den formella fysiska planeringen bör föregås av en förberedande studie som innebär en förutsättningslös transportslagsövergripande analys med tillämpning av fyrstegs-principen. Trafikverket har valt att genomföra detta genom att införa ett nytt steg i planeringen kallat åtgärdsvalsstudier. Naturvårdsverket har tidigare, i vårt yttrande över Medfinansiering av transportinfrastruktur Ett nytt system för den långsiktiga planeringen av transportinfrastruktur samt riktlinjer och processer för medfinansiering (SOU 2011:49, Dnr NV ), framfört att förslaget till nytt planeringssystem måste integreras med och anpassas till den lagstadgade miljöbedömningsprocessen. Reglerna om miljöbedömning har tillkommit för att säkerställa att miljöaspekter integreras i samhällsplaneringen, i syfte att främja en hållbar utveckling. Naturvårdsverket har lämnat informella synpunkter på Trafikverkets utkast till metodvägledning för åtgärdsvalsstudier, då kallad Åtgärdsval enligt fyrstegsprincipen. På grund av den korta remisstiden fanns dock inte tid att utveckla grunderna för de synpunkter som lämnades. Då metodhandledningen nu färdigställts (Trafikverket rapport 2012:206 Åtgärdsvalsstudier nytt steg i planering av transportlösningar ) vill vi med denna skrivelse lämna synpunkter som vi ser som viktiga att beakta i det fortsatta arbetet med åtgärdsvalsstudier. Naturvårdsverkets generella synpunkter på åtgärdsvalsstudier Naturvårdsverket ser positivt på att åtgärdsvalsstudier införts som ett nytt steg i planeringen av transportsystemet. Förutsatt att åtgärdsvalsstudierna genomförs på ett bra sätt, dvs. med ett förutsättningslöst angreppssätt och i bred dialog, där miljöfrågorna ges tillräckligt utrymme, kommer de att förbättra möjligheten att tillämpa fyrstegsprincipen. Det skulle i förlängningen främja utvecklingen av ett kostnadseffektivt och hållbart transportsystem, där tillgänglighet och inte rörlighet är i fokus. Detta är viktigt inte minst för att förbättra möjligheterna att nå generationsmålet, miljökvalitetsmålen och visionen om ett Sverige utan klimatutsläpp, som beskrivs i Naturvårdsverkets rapport 6537 Underlag till en färdplan för ett Sverige utan klimatutsläpp Åtgärdsvalsstudier är ett viktigt planeringssteg som utgör länken mellan den strategiska och den fysiska planeringen. Processen är oreglerad, men kommer att ha avgörande betydelse för vilka åtgärder som kommer att genomföras i transportsystemet. De åtgärder som åtgärdsvalsstudier resulterar i kan, enligt Trafikverkets metodhandledning, antingen genomföras i närtid, inom ramen för redan planerad verksamhet, eller prioriteras inom ramen för den nationella eller de regionala planerna för transportsystemet. Åtgärdsvalsstudierna utgör därmed en viktig del av arbetet med den nationella eller regionala transportplaneringen. Genomförande av åtgärdsvalsstudier avses successivt bli ett krav för att

3 NATURVÅRDSVERKET 3 (6) åtgärdsförslag ska kunna tas in i nationell eller regional transportplan med tilldelning av finansiering. Samråd och miljöbedömning i åtgärdsvalsstudierna Naturvårdsverket vill framhålla att kravet på miljöbedömning i 6 kap. miljöbalken syftar till att integrera miljöaspekter så att en hållbar utveckling främjas, samt ge ett gott underlag inför beslut om planer och program vars genomförande kan innebära en betydande miljöpåverkan. För att uppfylla detta syfte bör miljöbedömningen inledas då planeringen inleds och därefter åtfölja hela planerings- och beslutsprocessen. Åtgärdsval kommer att utgöra en central del av alternativgenereringen och alternativhanteringen i den nationella och regionala infrastrukturplaneringen. Nationella och regionala transportplaner omfattas av obligatoriskt krav på miljöbedömning enligt 6 kap. miljöbalken. Trafikverket anger trots detta i sin nyligen färdigställda metodhandledning för åtgärdsvalsstudier att det inte är aktuellt att genomföra miljöbedömningar i samband med dessa. Naturvårdsverket anser att det finns en rad fördelar med att en miljöbedömningsprocess enligt 6 kap. miljöbalken kopplas till åtgärdsvalsstudierna. Dels skulle det säkerställa att miljöfrågorna integreras i planeringen i enlighet med lagstiftningens intentioner, dels skapas genom miljöbedömningsprocessen en arena för samråd och deltagande från berörda myndigheter och organisationer som kan berika infrastrukturplaneringen och bidra till mer hållbara lösningar. För att bestämmelserna i 6 kap. miljöbalken ska kunna uppfyllas menar vi att Trafikverket bör anta ett perspektiv där åtgärdsvalsstudierna betraktas som en tidig del av miljöbedömningsprocessen, precis som de utgör en tidig del av planeringen. I varje åtgärdsvalsstudie bör Trafikverket: 1. översiktligt bedöma om föreslagna åtgärder kan antas medföra betydande miljöpåverkan för någon av aspekterna i 6 kap. 12 p. 6 miljöbalken och dokumentera det som ett underlag för den fortsatta planeringen, samt 2. bedöma och dokumentera rimliga alternativ samt vilka skäl som ligger bakom gjorda val av olika alternativ. Resultatet av ovanstående bör användas som underlag för och redovisas inom ramen för avgränsningssamrådet för den nationella respektive regionala transportinfrastrukturplaneringen, liksom i miljökonsekvensbeskrivningarna till dessa planer. Om den formella miljöbedömningsprocessen tvärtom inte betraktas som inledd i samband med åtgärdsvalsstudierna uppstår avsevärda svårigheter att uppfylla miljöbedömningens processkrav och med att integrera miljöaspekter i tillräcklig utsträckning då alternativ identifieras och bedöms i de formella planeringsprocesserna. Alternativgenerering och alternativhantering utgör väsentliga delar av miljöbedömningsprocessen, men om åtgärdsvalsstudierna

4 NATURVÅRDSVERKET 4 (6) fungerar som de nu beskrivs i vägledningen, kommer alternativfrågorna i stor utsträckning att vara överspelade då arbetet med en plan eller ett projekt och den formella miljöbedömningen eller miljökonsekvensbedömningen inleds. Det leder också till att det blir mycket problematiskt att genomföra meningsfulla miljöbedömningar av efterföljande regionala och nationella transportplaner. Naturvårdsverket påminner om svårigheterna med detta i den förra omgången av nationell transportplanering, där Trafikverket i planen inte hade identifierat några rimliga alternativ. Ett viktigt syfte med reglerna om miljöbedömning är att säkerställa möjligheten till delaktighet och insyn i beslutsfattande i tidiga skeden av samhällsplaneringen. Det är viktigt att de intressenter som berörs görs delaktiga i processen där åtgärdsval sker, särskilt när det gäller att identifiera problem och diskutera behov i transportsystemet, samt när det gäller att identifiera och diskutera alternativ. Allmänheten och centrala myndigheter har i den tidigare planeringsprocessen varit delaktiga i förstudieskedet, där frågor om brister i transportsystemet och alternativ hanterats. Naturvårdsverket vill ha möjlighet att yttra sig över åtgärdsvalsstudier, och anser att det är en brist att denna möjlighet inte säkerställs i den oreglerade processen för åtgärdsvalsstudier. En positiv effekt av ett brett deltagande i tidiga skeden är också att man kan minska risken för utdragna processer och överklaganden i samband med planläggning. En annan positiv effekt av att miljöaspekterna integreras på ett tidigt stadium i planeringen är att det kan göra att dyra skyddsåtgärder inte behöver vidtas. I Kommissionens utvärdering av verkningsfullheten av direktivet om miljöbedömning år 2009, uppgav man att Huvuddelen av medlemsstaterna rapporterar också att innehållet i planer och program gradvis ändras efterhand som den strategiska miljöbedömningen upprepade gånger genomförs parallellt med utarbetandet av planer och program. Medlemsstaterna nämner särskilt att de dyra skyddsåtgärder som tidigare vidtogs nu har blivit överflödiga som en direkt följd av att miljöaspekter tas in på ett tidigt stadium av planer och program. Naturvårdsverket kan inte se denna effekt i Sverige ännu, men vill gärna bidra till att så blir fallet. Vi anser att åtgärdsvalsstudierna är viktiga pusselbitar i det arbetet. Mot bakgrund av vad som redovisats ovan efterlyser vi en beskrivning av hur Trafikverket menar att miljöbedömningsprocessen ska hanteras i den oreglerade process som åtgärdsvalsstudier utgör. Vi anser också att Trafikverket bör se över metodhandledningen om åtgärdsvalsstudier så att det tydligt framgår hur miljöbalkens 6 kap. ska tillämpas i samband med åtgärdsvalsstudier. Tillämpning av fyrstegsprincipen behöver säkerställas Trafikverket har låtit forskare på KTH utvärdera hur åtgärdsvalsstudierna hittills har fungerat 1. I forskningsrapporten framförs kritik mot hur fyrstegsprincipen 1 Odhage, J. 2012, Åtgärdsvalsstudie en ny planeringsaktivitet för bättre lösningar på transportrelaterade problem. Institutionen för samhällsplanering och miljö, KTH.

5 NATURVÅRDSVERKET 5 (6) tillämpats i de studerade åtgärdsvalsstudierna; Man tittar t ex inte på de mjuka åtgärderna med transportdämpande effekter i steg 1 och 2, utan dessa används som konsekvenshanterare för insatser i närtid så att inte systemet rämnar innan den nödvändiga infrastrukturen kommer på plats. ( ) Testfallen tycks inte vara inställda på att ta fram genuina åtgärdsalternativ som har transportdämpande eller transportavvecklande effekt, för att lösa det gemensamt definierade problemet. Dessa slutsatser är oroande. Det måste säkerställas att fyrstegsprincipen används inom ramen för åtgärdsvalsstudierna. Naturvårdsverket vill särskilt lyfta fram behovet av att analysera möjliga åtgärder enligt steg 1 i fyrstegsprincipen, som innebär att påverka efterfrågan på transporter. I underlagsrapporten till regeringens färdplanearbete (rapport 6357), som Trafikverket har medverkat i, anges att Arbetet för ett transportsnålt samhälle bidrar inte bara till låga växthusgaser utan gynnar också uppfyllandet av andra mål inom en lång rad områden. I rapporten finns även förslag om att fyrstegsprincipens tillämpning bör bli bindande. Samordnat genomförande av åtgärdspaket enligt fyrstegsprincipen Naturvårdsverket anser även att Trafikverket bör utveckla hur man ser på samordningen av olika åtgärder i de åtgärdspaket som åtgärdsvalsanalyserna resulterar i. Det projekt som förberett för införandet av den nya planläggningsprocessen har inte hanterat frågan om hur åtgärder som behöver genomföras i steg 1 och 2 enligt fyrstegsprincipen ska hanteras i väg- och järnvägsprojekt. I den metodhandledning som tagits fram för åtgärdsvalsanalyser anges att fyrstegsprincipen ska tillämpas även i planering på projektnivå men då inom ramen för projektets avgränsning. Nyinvesteringar behöver i många fall kombineras med åtgärder för bättre utnyttjande av det befintliga transportsystemet för att utnyttja investeringarnas fulla potential kapacitetsmässigt och för att undvika negativa bieffekter (exempelvis inducerad trafik) av den nya infrastrukturen. Det är därför naturligt att många åtgärdsvalsstudier kommer att resultera i ett paket av åtgärder i samtliga steg enligt fyrstegsprincipen. För att de åtgärder som går in i åtgärdsbanken ska resultera i fungerande helhetslösningar för transportsystemet i det geografiska område som berörs är det viktigt att åtgärderna i åtgärdspaketen inte frikopplas från varandra i den efterföljande strategiska och fysiska planeringen. Vi anser därför att det är viktigt att planläggningsprocessen ger stöd för en sådan samordning. Då rådigheten för genomförande av åtgärder i steg 1 och 2 i många fall ligger på kommuner, kollektivtrafikhuvudmän eller regioner medan Trafikverket har rådigheten för åtgärder i steg 3 och 4 (åtminstone på det statliga väg- och järnvägsnätet) är det viktigt att Trafikverkets vägledande dokument ger vägledning om hur en hållbar helhetslösning kan genomföras i samarbete mellan alla berörda aktörer.

6 NATURVÅRDSVERKET 6 (6) Beslut om denna skrivelse har fattats av enhetschefen Anders Johnson. Vid den slutliga handläggningen har i övrigt deltagit tf enhetschefen Mikael Johannesson, tf sektionschefen Torunn Hofset samt handläggarna Jörgen Sundin, Ebbe Adolfsson, Anna Wahlström och Elin Forsberg, den sistnämnda föredragande. För Naturvårdsverket Anders Johnson Elin Forsberg