Guide för effektiv regional e-utveckling

Transkript

1 . Guide för effektiv regional e-utveckling

2

3 Förord Kommuner och landsting står inför stora utmaningar. Vår åldrande befolkning och den förväntade befolkningsökningen, kommer att ställa allt större krav på den offentliga sektorns välfärdstjänster. Samtidigt ser vi att e-utveckling och digitalisering erbjuder mycket stora möjligheter till både effektivisering och rationalisering för att frigöra resurser till kärnverksamheten. E-utveckling leder även till förbättrad medborgarservice, högre kvalitet i verksamheten och en öppnare förvaltning. De flesta kommuner har inte egna resurser och kompetenser att driva e-utvecklingen på bred front i egen regi. Dessutom är de nationella initiativen många och inte alltid synkroniserade. Det är inte självklart vad som ska prioriteras och vad som kan vänta. Genom regional samverkan och koordinering kan vi dela resurser, kompetens och erfarenheter för att gemensamt nå en ökad utveckling samt lägre kostnader. På så sätt kan vi få ett sammanhållet Sverige med likvärdig nivå på service! Denna guide riktar sig både till kommuner och till landsting som ska inleda regionalt samarbete inom e-utveckling eller till dem som vill utveckla sitt samarbete. Guiden bygger på faktainhämtning, studier av regionala samverkansorganisationer och intervjuer med företrädare för dessa. Jag vill rikta ett stort tack till alla som bidragit till guiden. Arbetet med att ta fram den har varit både intressant och givande. Jag vill rikta ett särskilt tack till Vinnova som finansierat projektet, e-utvecklingsrådet i Jönköpings län, vår samarbetspartner Högskolan i Jönköping samt företaget Knowit. Jönköping i juni 2013 e-utvecklingsrådet i Jönköpings län Janne Dicander Ordförande 1

4 Sammanfattning Denna guide behandlar hur e-utveckling kan ske effektivt på regional nivå genom samverkan. Med e- utveckling menas verksamhetsutveckling i offentlig förvaltning som drar nytta av informations- och kommunikationsteknik kombinerad med organisatoriska förändringar och nya kompetenser. Den nya tekniken ger ökade möjligheter till effektiviseringar och rationaliseringar i de olika offentliga myndigheterna. Frigjorda resurser kan användas i respektive organisations kärnverksamhet, till exempel vård, skola eller omsorg. Bakgrunden är de framtida utmaningarna för offentlig sektor. Mer resurser kommer att krävas för kärnverksamheten samtidigt som skatterna förmodligen inte kan höjas i samma utsträckning. De flesta kommuner har dock inte egna resurser eller kompetens att driva den angelägna e- utvecklingen. Det krävs därför andra arbetssätt för att överbrygga skillnaderna i förutsättningar. En annan utmaning är att prioritera bland alla de nationella initiativ som pågår eller planeras. De är inte helt samordnade och kräver både resurser och kompetens lokalt för att lyckas, något som få kommuner har möjlighet att avsätta. Genom regional samverkan får man bättre förutsättningar för en effektiv e- utveckling! Guidens består av fyra delar. Den första delen kan fungera som en referensram, då den beskriver olika perspektiv på e-utveckling i samverkan. Inledningsvis beskrivs olika nivåer på samarbete: samtal, samförstånd, samverkan, samarbete och samgående. Läsaren får en överblick över pågående nationella och regionala initiativ. Viktigast av detta är hur respektive initiativ påverkar och ger möjligheter för lokala verksamheter. De vanligaste frågorna eller områdena som regionerna för närvarande samarbetar inom är: Regionala forum Inköpssamverkan Driftssamverkan Samarbete kring infrastrukturfrågor och bredband Samarbeten kring framtagning av Regionala Digital Agendor Samarbeten kring ehälsa Samverkan för gemensam kommunal e-utveckling I detta avsnitt finns även en forskningsutblick på e-utveckling i regional samverkan. Guidens andra del innehåller en beskrivning av hur man kan komma igång med ett regionalt samarbete inom e-utveckling. Genom att arbeta med en process i fyra steg får man ett strukturerat arbetssätt. Identifiera behov av samverkan Beskriva och Bedöma Etablera samverkan Genomföra samverkan Nyttorealisering och förändringsledning Första steget, identifiera behov av samverkan, innebär att tillsammans forma en tydlig idé om varför man ska samverka, vad man ska samverka om och med vem man ska samverka. Beskriva och bedöma omfattar hur samverkan ska ske, exempelvis under vilka former, hur styrningen ska se ut, vilken finansieringsmodell som ska användas. Man behöver även beskriva hur samverkan ska etableras samt vilka kostnader och risker som finns. I etableringsfasen genomförs alla praktiska förberedelser inför samverkan. Beroende på vald samarbetsform kan det vara avtalsfrågor, etablering av styr- och ledningsfunktioner, anställning av personal, verksamhetsplanering etc. I fasen genomföra samverkan sker det löpande arbetet. I denna fas är strategisk planering och årlig planeringsprocess särskilt viktiga ur ett ledningsperspektiv. 2

5 I guidens tredje del görs en fördjupning inom tre olika områden. Vilka juridiska konsekvenser får olika samverkansformer? Förslag på styrformer och hur organisering beroende på vald organisationsform. I detta kapitel behandlas även styrning av regional samverkan i förhållande till politisk styrning av den egna organisationen. Finansiering av regional samverkan. I detta kapitel beskrivs hur löpande verksamhet och projektverksamhet kan finansieras med hänsyn till olika samverkansformer. De olika juridiska formerna för samverkan är komplexa och för med sig olika begränsningar. Följande tabell ger en överblick: Juridisk form Avtal/samverkansavtal Beslut i ett beslutsorgan Demokratisk styrning, insyn reglerarad i lag Egen juridisk person Myndighetsutövning Gemensam nämnd Kommunalförbund Interkommunala företag Ideell förening Avslutningsvis ges en framtidsblick på e-utveckling. Följande delar lyfts fram som framgångsfaktorer: Ökat verksamhetsengagemang - att sluta hantera e-utveckling enbart som en IT-fråga och i stället hantera e-utveckling som vilken verksamhetsutveckling som helst och hitta former för att engagera de olika verksamheterna i e-utvecklingen. Nationell kraftsamling eftersom merparten av Sveriges alla 290 kommuner har samma utmaningar bör en stor del av arbetet ske gemensamt, både för att säkerställa lägre kostnader och för att göra framtida regional samverkan lättare. Inrikta samverkan på områden där den gör mest nytta genom att inrikta samverkan på områden utan inlåsningar, sådana som är naturligt regionala eller områden som bör synkroniseras med nationella initiativ kan samverkan underlättas och låsningar undvikas. Synkronisering mellan olika aktörer och pågående initiativ genom att skapa överblick och tydligt beskriva vad som genomföras nationellt, regional och lokalt undviks onödigt dubbelarbete och resursslöseri. Det är lämpligt att arbeta med de regionala digitala agendorna eller motsvarande för att öka synkroniseringen. Finansiering - utvecklingen skulle snabbas på och underlättas om det fanns gemensam finansiering i större utsträckning än idag. Tydligare politisk agenda för att möjliggöra en effektiv e-utveckling krävs att detta område placeras högre på den politiska dagordningen än idag. Givet de utmaningar som offentlig sektor står inför, borde e-utveckling vara ett effektivt verktyg för att kunna öka resurserna till kärnverksamheten. Översyn av regelverk för att främja interkommunal samverkan lagrummet för samverkan är komplext och kan många gånger upplevas som ett hinder. Det pågår dock några viktiga arbeten inom området som, om förslagen verkställs, kommer att främja, förenkla och effektivisera samverkan. Ökat nytänkande och förändringsvilja e-utveckling kräver att gamla arbetssätt lämnas för att nå de effekter som är möjliga. Nytänkande och förändringsvilja är därför nödvändigt. I guiden bilagor finns bland annat beskrivningar av existerande regionala samarbeten. 3

6 Innehåll 1 Inledning Bakgrund Definitioner och avgränsningar Regional e-utveckling då, nu och framöver Viktiga frågeställningar och läsanvisning Samverkan inom e-utveckling Områden, aktiviteter och samarbete inom e-utveckling E-utvecklingsområdet Aktiviteter inom e-utveckling Samarbete på olika nivåer Initiativ till samverkan inom e-utveckling Nationella initiativ Presentation av nationella initiativ Sammanfattning av nationella initiativ Olika typer av regionala samarbeten kring e-utveckling Regionala forum Inköpssamverkan Driftssamverkan Samarbete kring Bredbandsfrågor Regionala Digitala Agendor Regional samverkan kring ehälsa Samverkan för gemensam e-utveckling Andra former av samverkan kring e-utveckling som inte är regional Skillnader mellan olika regioner Slutsatser Forskningsperspektiv på e-utveckling i regional samverkan Områden inom regional e-utveckling e-government och e-governance Interoperabilitet i e-government e-participation (e-delaktighet) Samverkan och e-samverkan i offentlig sektor Innovation genom samverkan inom offentlig sektor e-tjänsteleverans inom offentlig sektor Egenskaper hos offentlig sektor Betydelsen av verksamhetsarkitektur (EA) för regional e-utveckling EA och ramverk för interoperabilitet EA och ramverk för e-participation Samverkansprocessen, en översikt Processen steg för steg Identifiera behov av samverkan Beskriva och bedöma Etablera Samverkan Genomföra Samverkan Nyttorealisering och förändringsledning Nyttorealisering Förändringsledning Identifiera ett samverkansbehov Hur det regionala samverkansbehovet formas Förtydligande av vilka frågor samarbetet ska driva

7 6.3 Den enskilda kommunens samverkansbehov Beskriva och bedöma samverkan Beskriva ett börläge Ta fram beslutsunderlag Etablera och genomföra samverkan Etablera samverkan Genomföra samverkan Juridiska aspekter på samverkan Inledning Introduktion till samverkansformer Avtal/samverkansavtal Gemensam nämnd Kommunalförbund Interkommunala bolag Ideell förening Annan typ av samverkan Summering Styrning och insyn Olika juridiska former ger olika förutsättningar för styrning och insyn Gemensam nämnd Kommunalförbund Interkommunala företag och ideella föreningar Reglering av verksamheten Den årliga planeringsprocessen Organisering av verksamheten Några utmaningar med styrmodeller Prioritera bland olika verksamhetsbehov Involvera verksamheten Politisk förankring Finansiering av e-utveckling i samverkan Finansiering av samverkan Finansieringsmodeller Olika juridiska former ställer olika krav på finansieringsmodellen Utmaningar med finansieringsmodellen Några exempel på använda finansieringsmodeller Gemensam drifts- och servicenämnd i Karlstads kommun Samverkansavtal e-utvecklingsrådet i Jönköping län Viktiga framgångsfaktorer för e-utveckling i kommunal/regional samverkan Framgångsfaktorer inom olika områden Ökat verksamhetsengagemang Nationell kraftsamling Inrikta samverkan till områden där den gör mest nytta Synkronisering mellan olika aktörer och pågående initiativ Finansiering Tydligare politisk agenda Översyn av regelverk för att främja interkommunal samverkan Ökat nytänkande och förändringsvilja Framgångsfaktorer på olika nivåer Fortsatt forskning inom området Källor Skriftliga källor Personer som har intervjuats eller på andra sätt bidragit till guiden

8 Bilagor 1. Deltagare vid arbetsmöten 2. Sammanställning av studerade samarbeten 3. Korta beskrivningar av samarbeten 4. Metoder och verktyg 6

9 1 Inledning 1.1 Bakgrund Offentliga verksamheter har sedan länge tagit hjälp av IT för att bedriva en effektiv verksamhet. Under senare år har dels en snabb teknisk utveckling inom exempelvis smarta telefoner, läsplattor och internet, dels andra branschers utveckling av e-tjänster, lett till att invånare, näringsliv och föreningar ställer allt större krav på ökad service via internet även från kommuner, landsting och andra offentliga myndigheter. Samtidigt ger den nya tekniken ökade möjligheter till effektiviseringar och rationaliseringar i de olika offentliga myndigheterna. Frigjorda resurser kan användas i respektive organisations kärnverksamhet, till exempel vård, skola eller omsorg. Begreppet e-utveckling har etablerats. Utmaningarna inom e-utvecklings- och digitaliseringsområdet är dock många: Av Sveriges 290 kommuner har mediankommunen endast cirka invånare. Många kommuner kommer därför inte själva att kunna uppbåda nödvända resurser, i form av personal, kompetens och pengar, för att kunna genomföra digitaliseringen. Med ökande obalans mellan glesbygd och tätort som effekt av urbanisering och åldrande befolkning tilltar denna utmaning 1. För att dra nytta av den möjlighet till ökad effektivitet som e-utvecklingen medför, krävs ändrade arbetssätt. Detta kräver både ökad kompetens, förmåga till förändring och förändringsledning. Många kommuner har idag IT-system som inte är kravställda för att leverera information till e-tjänster på kommunernas hemsidor eller till och från andra myndigheters IT-system via dator-till-dator-gränssnitt. Kostnaden för nödvändiga åtgärder i nuvarande IT-miljöer blir alltför stora varför byten av system måste ske för att kunna ge önskad service. Kommunerna står därför inför stora IT-systembyten inom en snar framtid. Det pågår en stor mängd initiativ, till exempel gemensamma satsningar. E-delegationen samordnar exempelvis tjänster för Mina meddelanden, Min ärendeöversikt och fullmaktshantering. SKL har i sin handlingsplan för e-samhället 2 tagit fram 32 initiativ. CeHis driver rad projekt inom ehälsoområdet 3. Även på EU-nivå pågår en rad initiativ 4. Kommuner och landsting behöver en beredskap och vägledning för att på bästa sätt ta emot och införa de lösningar som tas fram på gemensam nivå. SKL konstaterar i Strategi för esamhället 5 att ökad kommunal samverkan är nödvändig: Det är få kommuner, landsting och regioner som själva har kompetens eller resurser att driva den angelägna verksamhetsutveckling som e-förvaltning innebär och skapa lösningar för e- tjänster. Skillnaderna i olika förutsättningar kan överbryggas med gemensam kraftsamling och 1 Framtidskommissionen (2013), Framtidens välfärd och den åldrande befolkningen, Delutredning från Framtidskommissionen, Ds 2013:8. 2 Sveriges Kommuner och Landsting (2013). Digitala vägen till morgondagens välfärd. Handlingsplan för e- samhället Center för ehälsa i Samverkan (2012). Handlingsplan , Landstings, regioners och kommuners samarbete inom ehälsoområdet. 4 Europeiska Kommissionen (2012). Den digitala agendan för Europa - Drivkraft för den europeiska digitala tillväxten. 5 Sveriges Kommuner och Landsting (2011). Strategi för esamhället 7

10 ökad kommunal samverkan. Det är avgörande att det blir en nationell uppslutning kring gemensamma spelregler och viss IT-infrastruktur så att inte enskilda kommuner, landsting och regioner behöver hantera olika förutsättningar för olika verksamhetsområden. I offentlig verksamhet är likheterna större än olikheterna varför det finns en betydande potential i att skapa nationell nytta baserad på nationell och regional samverkan. Det finns sedan länge en rad samarbeten mellan kommuner, landsting, både inom och mellan regioner. Det finns även samarbeten som är sammansatta på annat sätt, till exempel Sambruk (medlemsorganisation). Samarbetena har haft olika utgångspunkt och har därför olika juridisk/ organisatorisk form, finansieringsmodeller och styrformer. Det finns därmed en stor erfarenhet samtidigt som alla på ett eller annat sätt står inför nya utmaningar i och med digitaliseringen. Syftet med denna guide är att ge ökad kunskap om metoder, verktyg och former för regionalt samarbete inom e-utveckling. Den riktar sig både till kommuner och till landsting som ska inleda samarbete eller som vill utveckla samarbetet. 1.2 Definitioner och avgränsningar Guiden inriktar sig i första hand mot kommuners kärnverksamhet, men många av de metoder och modeller som presenteras är tillämpbara även på andra områden. Med e-utveckling avses: "verksamhetsutveckling i offentlig förvaltning som drar nytta av informations- och kommunikationsteknik kombinerad med organisatoriska förändringar och nya kompetenser Regional e-utveckling då, nu och framöver Kommuners och landstings utveckling inom IS/IT-området liknar många andra organisationers utveckling. Satsningar på ADB (eller IT) inleddes i mitten eller slutet av 1960-talet. Inledningsvis användes centrala driftcentraler. Utvecklingen gick därefter via egna, ofta distribuerade IT-lösningar till centraliserade lösningar i egen regi eller utkontrakterade (outsourcing). Kortfattat kan utvecklingen sammanfattas med följande: På 1970 och 80-talen hade Kommundata en stark ställning och erbjöd drifttjänster i stordatormiljö från Älvsjö. IT (eller ADB) användes i första hand på kommunstyrelsens centrala förvaltningar och de tekniska kontoren. Därefter får socialtjänst, skola samt fritid och teknisk förvaltning specialdesignade IT-stöd. På 1990-talet regionaliserade Kommundata driften till 8 10 län. Den tekniska utvecklingen gjorde att minidatorer och senare lokala nätverksservrar började användas ute i verksamheten. Kommunerna började nu anställa egen driftpersonal. Driften samlades i egna, centrala drifthallar och lokala nätverk byggs ut. Inför millennieskiftet gjordes stora uppgraderingar av IT-systemen. Bredband börjar byggas ut med stöd från regeringen (IT-proposition våren 2000). Under senare delen av 2000-talet skedde utbyggnad av hemsidor (webb) samt trådlösa nätverk. Under 2010-talet tar e-tjänsteutvecklingen fart. Kommuner och landsting börjar erbjuda invånare, näringsliv och föreningar e-tjänster av olika slag. De först e-tjänsterna är ofta egenutvecklade men under senare tid har olika e-tjänsteplattformar blivit allt mer vanliga. 6 Regeringskansliet (2008). Handlingsplan för eförvaltning. 8

11 Stora kommuner har kunnat gå snabbare fram i denna utveckling, medan små och medelstora kommuner följt efter senare. Den totala IT-kostnaden för offentliga sektorn har beräknats till 46,5 miljarder kronor för 2012, varav kommuner inklusive bolag står för 15,8 miljarder och landsting inklusive bolag 7,4 miljarder 7. Under denna utveckling har samverkan skett mellan kommuner/landsting, både inom och mellan regioner. Samverkan kan till stor del härledas till följande grundläggande samverkansområden: Driftsamverkan: en eller flera kommuner har funnit att drift och servrar och applikationer kan ske tillsammans med besparingar som följd. Utbyggnad av bredband: Under åren fanns det statliga medel till bredbandsstöd i Sverige som motsvarade mer än miljoner kr 8. Länsstyrelserna hade bland annat en roll att koordinera ansökningarna och ibland även för koordineringen mellan kommuner. ehälsa: samverkan inom e-utveckling inom hälso- och sjukvårdsområdet. Inköpssamverkan: samverkan inom upphandling (enskilda upphandlingar eller ramavtal) Regeringen har genom åren aktivt stött utvecklingen inom e-utvecklingsområdet genom olika initiativ. Några exempel: År 1999 gav regeringen Statskontoret i uppdrag att ta fram ett förslag till kriterier för begreppet 24-timmarsmyndighet. Detta resulterar i rapporten 24-timmmarsmyndighet förslag till kriterier för statlig elektronisk förvaltning i medborgarnas tjänst. E-nämnden, Nämnden för elektronisk förvaltning, bildades 2003 och hade till uppgift att stödja utvecklingen av ett säkert och effektivt elektroniskt informationsutbyte mellan myndigheter samt mellan myndigheter och enskilda. 24-timmarsdelegationen, bildades 2003 med syfte att identifiera områden i offentlig sektor där elektroniska tjänster hade en potential att skapa stor nytta, pröva nya vägar att öka samverkan mellan staten, kommuner och landsting samt initiera samverkansprojekt med näringslivet och främja kunskapsöverföring. Verva (Verket för förvaltningsutveckling) var en myndighet som när det bildades 2006 övertog delar av stadskontorets samt hela e-nämndens och 24-timmarsdelegationens verksamhet. Vervas uppdrag var att ge myndigheter, kommuner och landsting möjligheter att utveckla sin verksamhet och kompetens. Efter 3 år lades Verva ner. Arbetet övertogs bl.a. av e-delegationen. e-delegationen startade 2009 och består avcheferna från de största och it-intensivaste myndigheterna. Har i uppdrag att driva på e-utvecklingen inom offentlig sektor. Digitaliseringskommissionen startade 2012 och ska verka för att målen i den Digitala agendan för Sverige 9 genomförs. Agendan är en sammanhållen strategi som syftar till att statens befintliga resurser ska utnyttjas bättre. Den digitala agendan anges vara ett komplement till pågående insatser. Den samordnar åtgärder på IT-området inom till exempel säkerhet, infrastruktur, kompetensförsörjning, tillit, tillgänglighet, användbarhet, standarder, entreprenörskap och innovation. 7 e-delegationen (2012). Effektiv IT-drift inom staten, förstudie. 8 Näringsdepartementet (2008). Bredband till hela landet, SOU 2008:40. 9 Näringsdepartementet (2011). It i människans tjänst - en digital agenda för Sverige, N

12 Bredbandsforum. Ska se till att regeringens bredbandsmål att 90 procent av befolkningen senast 2020 har tillgång till 100 Mbit/s 10. Bredbandsforum har också i uppgift att undanröja hinder samt att främja samarbete kring bredbandsutbyggnad. Det finns även några andra viktiga nationella initiativ. Landstingens/regionernas gemensamma arbete med ehälsa förbereddes och beslutades under 2006 och startade årsskiftet 2006/2007. Parallellt antogs den nationella IT-strategin för vård och omsorg vars innehåll konkretiserades genom landstingens/regionernas samarbete. Den nationella IT-strategin har reviderats under perioden och utvecklats till Nationell ehälsa strategin för tillgänglig och säker information inom vård och omsorg 11. Ett annat initiativ är SKL:s bildande av CeSam (Center för esamhället) som är ett programkontor inom SKL. Se vidare kapitel Viktiga frågeställningar och läsanvisning Denna guide är avsedd att ge vägledning i viktiga frågor inför eller i samband med samverkan kring regional e-utveckling. Den ska kunna användas som vägledning i specifika frågor, men även ge en överblick över hela processen från idé till genomförande av ett regionalt samarbete. Guiden bygger på faktainhämtning, studier av regionala samverkansorganisationer och intervjuer med företrädare för dessa. Guidens olika kapitel innehåller exempel på hur andra regionala samverkansorganisationer agerat i olika frågor. Tanken är att detta ska ge information och inspiration till det egna regionala samarbetet. I samband med utarbetatandet har även arbetsmöten med företrädare för kommuner, landsting, regioner m.fl. genomförts. Namn på dessa redovisas i bilaga 1. Guiden består av i fyra olika delar med olika kapitel inom varje del: Den första delen kan fungera som en referensram, då den inleds med en kort genomgång av olika perspektiv på e-utveckling i samverkan samt en nulägesbild över nationella och regionala initiativ. Några av frågorna som beskrivs och besvaras: I Inledningskapitlet (kapitel 1) ges en kort sammanfattning om varför området är aktuellt och viktigt. I kapitel 2 ges en referensram för området, bland annat vilka områden och aktiviteter som det är aktuellt att samverka om. Hur samverkar andra inom e-utveckling? Hur ska man förhålla sig till nationella och regionala initiativ på regional och lokal nivå? I kapitel 3 beskrivs och analyseras några samarbeten. Hur ser forskningen på e-utveckling i regional samverkan? I kapitel 4 ges en sammanfattning av den forskningsrapport 12 som tagits fram parallellt med denna guide. I den andra delen ges en beskrivning av hur man kan komma igång med ett regionalt samarbete inom e-utveckling. Kapitel 5 innehåller en övergripande beskrivning av lämpliga steg för att komma igång med ett regionalt samarbete inom e-utveckling. 10 Näringsdepartementet (2009). Bredbandsstrategi för Sverige, N2009/8317/ITP. 11 Socialdepartementet (2010). Nationell ehälsa strategin för tillgänglig och säker information inom vård och omsorg, S Kaidalova, J., och Seigerroth, U. (2013). Effektiv Regional e-utveckling en forskningsutblick, Forskningsmiljön för Informationsteknik, Tekniska Högskolan i Jönköping. 10

13 Kapitel 6 innehåller en fördjupad beskrivning av den inledande fasen som beskriver hur man identifierar och formar ett behov av samverkan. Kapitel 7 innehåller en fördjupad beskrivning över saker som bör beskrivas inför ett beslut om samverkan. Kapitel 8 beskriver hur samverkan etableras och hur det löpande genomförandet sker. I den tredje delen görs en fördjupning inom tre olika områden. Vilka juridiska konsekvenser får olika samverkansformer? I kapitel 9 ges en översikt över de vanligaste formerna för samverkan. Beroende på vald samverkansform kan styrning och insyn ske på olika sätt. I kapitel 10 ges förslag på styrformer och hur organisering kan ske. I detta kapitel behandlas även styrning av regional samverkan i förhållande till politisk styrning av den egna organisationen. Kapitel 11 behandlar finansiering av regional samverkan. I detta kapitel beskrivs hur löpande verksamhet och projektverksamhet kan finansieras med hänsyn till olika samverkansformer. I den avslutande fjärde delen lyfts några framgångsfaktorer fram. Hur ska man se på e-utveckling i framtiden? Vilka är de viktigaste frågorna framöver? Finns det regelverk, förhållningssätt m.m. som borde förändras för att hitta effektivare arbetsformer? I kapitel 12 ges en kortfattad beskrivning av detta. 11

14 Vård & Omsorg Samhällsbyggnad Kultur & Fritid Näringsliv & Arbete Skola & Lärande Demokrati och delaktighet Etc. Stödfunktioner 2 Samverkan inom e-utveckling I kapitel 1 definierades e-utveckling som verksamhetsutveckling i offentlig förvaltning som drar nytta av informations- och kommunikationsteknik kombinerad med organisatoriska förändringar och nya kompetenser. I följande kapitel kommer exempel ges på områden som berörs av e-utveckling, på aktiviteter som utförs inom områdena samt olika nivåer för samverkan inom området. I kapitel 5 presenteras en samverkansprocess med olika steg och moment som är viktiga på vägen fram till ett fungerande samarbete. 2.1 Områden, aktiviteter och samarbete inom e-utveckling E-utvecklingsområdet Att arbeta med e-utveckling innebär att arbeta med en kombination av teknik och verksamhetsutveckling. I praktiken arbetar man dock inte alltid med dessa frågor samtidigt. Även om teknikutvecklingsfrågor bör ha sin utgångspunkt från verksamhetens krav är en viss del av arbetet relativt tekniknära (exempelvis utbyggnad av bredband), medan andra delar istället är mycket verksamhetsnära (exempelvis utbildning av nya arbetssätt). I figur 1 ges exempel på områden som kan inkluderas i e-utveckling. I de övre rutorna finns olika områden som är medborgar- eller verksamhetsnära och syftar till att direkt utveckla verksamheten och skapa nytta, antingen genom att kunna erbjuda bättre service för medborgare eller genom att effektivisera de kommuninterna processerna. All verksamhet inom offentlig sektor är dock inte riktade direkt till medborgare och företagare. Även stödfunktionerna (exempelvis IT-drift, HR, upphandling, fastighetsservice, lön och ekonomi) behöver arbeta med e-utveckling för att bli effektivare och kunna erbjuda bättre och enklare tjänster för sina interna kunder. Dessa stödfunktioner är markerade som en ruta längst till höger i figuren. För att det ska vara möjligt att effektivt utveckla verksamheten utan att bygga nya stuprör krävs att gemensamma IT-plattformar, gemensamma tjänster och gemensamma kanaler mot medborgarna utvecklas, för att kunna skapa e-tjänster och fungerande ärendehantering. Detta område är markerat i mellanrutan. Slutligen krävs även att vissa strukturella förutsättningar utvecklas för att skapa förutsättningar för digitalisering och e-utveckling. Dessa kan exempelvis vara utbyggnad och införande av teknisk infrastruktur (exempelvis bredband och e-idlösningar) eller ramverk, principer och arkitektur som gör det möjligt för system att på ett säkert sätt att utbyta information. Verksamhetsgemensamma tjänster, system och plattformar Strukturella förutsättningar Figur 1. Områden aktuella inom e-utveckling. Flera frågor skär genom olika områden och skär då samtidigt genom olika funktioner och personalgrupper inom exempelvis en kommun. Ett exempel är e-tjänster. Behovet av e-tjänster uppstår i flera av de olika verksamhetsområdena överst i figuren. Verksamhetshandläggare behöver fråga sig själva hur deras service och interna arbete skulle 12

15 kunna utvecklas och skapa mervärde med hjälp av e-tjänster. För att e-tjänster ska vara möjliga att realisera behövs ofta ett kommungemensamt system och en gemensam metodik för hur e-tjänster kan utvecklas och presenteras. Detta är ofta frågor som hanteras av Utvecklingsavdelningar, IT-strategifunktioner, IT-avdelningar och Informationsavdelningar. Dessa arbetar även ofta med de strukturella förutsättningar som krävs, exempelvis att integrera system mot E-id etc. Dessa frågor bearbetas av olika grupper även på regional och nationell nivå. Det gör att samordningsbehovet är stort både horisontellt (nationell, regional, lokal nivå) och vertikalt (mellan olika funktioner eller grupperingar på samma nivå). En och samma fråga kan hanteras på många ställen innan den helt löses och kommer till nytta för medborgarna eller kärnverksamheten. Ett exempel är initiativet/ tjänsten Mina Meddelanden som har utvecklas av Skatteverket på uppdrag av e-delegationen. För att denna ska komma till nytta på bygglovsförvaltningen i en mindre kommun kommer initiativet sannolik passera Sveriges Kommuner och Landsting, regionala samverkansfunktioner, den kommunala IT-strategifunktionen, den kommunala IT-avdelningen och den funktionen på bygglovsförvaltningen som är ansvarig för verksamhetsutvecklingsfrågor Aktiviteter inom e-utveckling Grovt kan sägas att de aktiviteter som utförs inom områdena ovan antingen kan vara utvecklande/värdeadderande eller styrande/samordnande. Nedan följer ett antal exempel på aktiviteter som sker inom ramen för e-utveckling fördelade på dessa två kategorier: Styrande/samordnande aktiviteter Utvecklande/värdeadderande aktiviteter Framtagning av mål och strategier (exempelvis E- program och Digitala Agendor) Budgetering/Finansiering Styrning och uppföljning Samordning Prioritering av initiativ Förstudier/Analyser Framtagning av vägledningar Utbildning/Kompetenshöjning Kravställning Avrop/upphandling Installation/anpassning Intern processutveckling Förbättrad information och service Drift och förvaltning Då området är komplext och kräver samordning, både mellan olika nivåer och mellan olika funktioner på samma nivå, har relativt mycket arbete under de senaste åren ägnats åt styrande/samordnande aktiviteter. Detta arbete har dock varit välbehövligt. Mycket arbete kommer behövas även framöver, inte minst på regional nivå då en viktig uppgift ofta har varit att bevaka olika nationella initiativ och samordna dessa regionalt. Bland de utvecklande/värdeskapande aktiviteterna kan man skilja på förberedande aktiviteter (förstudier, framtagning av vägledningar och utbildning) som kan utföras på visst avstånd från kärnverksamheten och mer operativa aktiviteter (upphandling/avrop, installationer, processutveckling, förbättrad information samt service, drift och förvaltning) som oftast sker i direkt anslutning till verksamheten. 13

16 2.2 Samarbete på olika nivåer Begreppet samverkan är inte entydigt och kan därför tolkas på många olika sätt. Detsamma gäller begreppet samarbete. Man kan samarbeta och samverka på olika sätt och på olika nivåer med olika grad av involvering och bindningar i det gemensamma arbetet. Sambruk har i sitt riktlinjedokument, den s.k. Sambruksplattformen, tagit fram tagit fram den s.k. samtrappan som beskriver de funktioner eller samarbetsformer som kan inrymmas i sambruk. Samtal Samförstånd Samverkan Samarbete Figur 2. Samtrappan (källa: Sambruk). Samgående 1. En mötesplats och tankesmedja för samtalet om utveckling av e-tjänster. Exempel på aktiviteter kan vara erfarenhetsutbyte. 2. Ett forum för att i samförstånd skapa gemensamma riktlinjer och förhållningssätt. Exempel på aktiviteter kan vara merparten av de styrande/samordnande aktiviteterna samt olika förberedande aktiviteter som inte kräver att verksamheten påverkas. Exempelvis framtagning av vägledningar. 3. En arena för samverkan kring utveckling och förvaltning av gemensamma funktioner och tjänster samt andra kommungemensamma intressen. Exempel på aktiviteter kan vara att bedriva gemensam utveckling med insatser från olika parter, exempelvis kravställning, upphandling eller gemensam utveckling av verksamheten. 4. En inre marknadsplats för samarbete och utbyte av visioner, strategier, analyser, specifikationer, kompetenser och resurser men även direkta e-tjänster och komponenter. 5. En instans för operativt sambruk för gemensam upphandling, drift, m.m. genom samgåenden i olika juridiska former. Exempel på aktiviteter kan vara av sådan karaktär att någon form av gemensam organisation behövs för att genomföra dem av juridiska eller ekonomiska skäl, exempelvis drift och förvaltning. Erfarenheter visar att det är lätt att föra samtal och även komma överens om syften, avsikter och strategier i ett samförstånd men att det är betydligt svårare att faktiskt samverka. Samtrappan är inte bara användbar i Sambruk. De flesta nuvarande samarbeten kring e-utveckling kan relativt enkelt placeras in på den så kallade samtrappan. Den variant som är svårast att hitta är den så kallade samarbetsnivån. Till skillnad från Sambruk (som har mer än 100 medlemmar) har de regionala samarbeten oftast mindre behov av att ha en marknadsplats för samarbete. 14

17 3 Initiativ till samverkan inom e-utveckling Även om mer regional samordning i e-utvecklingsfrågor efterfrågas pågår redan relativt många initiativ i olika regioner. För att få en bild av vad som pågår i regionerna och hur olika initiativ hänger ihop presenteras därför olika typer av samverkansinitiativ. 3.1 Nationella initiativ Inledningsvis presenteras en översikt över pågående nationella initiativ och deras påverkan på de regionala initiativen. En anledning till det är att många av de samverkansinitiativ som sker på regional nivå har tillkommit på grund av nationella uppmaningar eller stimulandsstöd. De olika nationella initiativen är dock inte alltid synkroniserade och det är inte särskilt lätt att förstå hur dessa förhåller sig till varandra Presentation av nationella initiativ I figur 3 presenteras några av de initiativ som idag påverkar de regionala samarbetena med e- utvecklingsfrågor. Med initiativ menas i detta sammanhang program, kommissioner eller någon form av temporär organisation med ett specifikt uppdrag knutet till en strategi eller handlingsplan. I figuren visas även organisationerna som står bakom initiativen samt en förklaring till hur och inom vilka fokusområden de olika initiativen påverkar de regionala samarbetena. Samtliga regioner och landsting SKL Socialstyreslen, Socialstyreslen, Vårdföretagarna, vårdföretagarna, Famna famna Näringsdepartementet Socialdepartementet Olika Olika departement departement CeSam Strategi för esamhället (2012) Handlingsplan för e-samhället CeHis CeHis handlingsplan (2012) Komunal ehälsa Nationell ehälsa (2010) PTS Bredbandsstrategi för Sverige (2009) En digital agenda för Sverige (2011) Strategi för en digitalt samverkande statsförvaltning (2012) Digitaliseringskommissionen Bredbandsforum E-delegationen Vinnova E-leg. nämnden Olika strategier kring Olika strategier kring digitalisering och IT digitalisering och IT för olika områden för olika områden (ex. miljö, kultur) (ex. miljö, kultur) Strategier Vägledningar E-tjänster Ramavtal Mål & Strategier Mjuk infrastruktur Vägledningar Nationella system & tjänster Stimulansmedel Mål & Strategier Vägledningar Stödmedel FFF Mål & Strategier Signatärsskap Vägledningar E-tjänster mm. Påverkan på det regionala samarbetet Skola Näringsliv och arbete Samhällsbyggnad, Transport och Miljö Kultur och fritid Demokrati och delaktighet Vård och Omsorg Bredband Bl.a. Digitalt Innanförskap, Jämställdhet, Skola och undervisning, Digital kompetens, Entreprenörskap och företagsutveckling Ur kommunalt perspektiv: Öppna data Gemensamma digitala tjänster Informationssäkerhet Fokusområden Initiativtagande Organisationer Initiativ (ex. kommissioner, program, nationella samarbetsorganisationer) Nationella strategier och handlingsplaner Figur 3. En översikt över olika nationella initiativ inom e-utveckling och hur de påverkar de regionala samarbetena. 15

18 Nedan beskrivs några av de nationella initiativen samt dess påverkan på de regionala samarbetena. E-delegationen startade 2009 av näringsdepartementet med uppgift att driva på e- utvecklingen inom offentlig sektor. För att undvika att initiativet kom för långt bort från verksamheterna valde man att låta E-delegationen ledas av 16 generaldirektörer från ITintensiva myndigheter och en representant från SKL. Till sin hjälp finns en beredningsgrupp med kvalificerade CIO:er och IT-chefer. Dessutom finns en expertgrupp för rättsliga frågor. E-delegationen har genomfört ett antal utredningar och även skapat ett antal arbetsgrupper kring betydande frågeställningar arbetade de även fram en myndighetsövergripande strategi för digitalisering kallad Strategi för en digitalt samverkande statsförvaltning. Delegationen arbetar med att ta initiativ till samt koordinerar förstudier och projekt som leder till myndighetsgemensamma tjänster (exempelvis e-legitimation, mina meddelanden, e- arkiv). De arbetar även med att koordinera olika myndigheters projekt för att undvika dubbelarbete, bidra till erfarenhetsutbyte och sprida goda exempel. Man arbetar med att skapa interoperabilitet mellan myndigheters olika datasystem för att dessa ska kunna kommunicera med varandra. Vidare arbetar man med att ta fram vägledningar och riktlinjer och att följa upp utvecklingen av myndigheternas arbete med e-förvaltning. Utifrån ett kommunalt och landstingsperspektiv innebär E-delegationens arbete bland annat att vissa e-tjänster arbetas fram nationellt som senare kan utnyttjas regionalt och lokalt. Det arbete som bedrivs kring interoperabiliteten kommer även att möjliggöra bättre kommunikation och informationsutbyte mellan landsting/kommuner och de nationella myndigheterna. Vidare finns möjlighet att ta del av vägledningar och riktlinjer kring olika frågor, exempelvis öppen data. Digitaliseringskommissionen arbetar med genomförandet av strategin "It i människans tjänst - en digital agenda för Sverige" som presenterades av Näringsdepartementet den 6 oktober Agendan är en sammanhållen strategi som syftar till att statens befintliga resurser ska utnyttjas bättre och består av 22 sakområden. Fem av dem är i fokus: o o o o o Digitalt innanförskap Jämställdhet Skola och undervisning Digital kompetens Entreprenörskap och företagsutveckling I Digitaliseringskommissionens uppdrag ingår att beskriva och analysera utvecklingen inom agendans 22 sakområden, ta fram nyckeltal, följa upp de insatser som presenteras i agendan, identifiera möjligheter och problem i relation till agendans mål och vid behov föreslå åtgärder. Vidare ska man belysa nyttan med digitalisering och sprida goda exempel. Digitaliseringskommissionen och den digitala agendan påverkar regionerna främst genom att man från kommissionens sida arbetar med att få regionerna att arbeta vidare med den digitala agendan. Det sker genom att erbjuda företrädare (ofta länsstyrelse, landsting och regionförbund) att signera en avsiktsförklaring om att ta fram egna regionala digitala agendor. 16

19 VINNOVA är en statlig myndighet under Näringsdepartementet och nationell kontaktmyndighet för EU:s ramprogram för forskning och utveckling. VINNOVA är också regeringens expertmyndighet inom det innovationspolitiska området. Huvuduppgiften är att främja hållbar tillväxt och stärka Sveriges konkurrenskraft. I instruktionen står att detta ska ske genom finansiering av behovsmotiverad forskning, utveckling av effektiva innovationssystem samt genom att verka för att forskningsresultat kommer till nytta för samhället. VINNOVA finansierar forskning och utveckling inom flera områden som är relaterade till e-utveckling där även regional samverkan kan söka bidrag. Bredbandsforum har i likhet med Digitaliseringskommissionen som mål att verka för att regeringens strategier ska genomföras. Utgångspunkten är det av näringsdepartementet utgivna strategidokumentet Bredbandsstrategi för Sverige som bland annat pekar ut att 90 % av Sveriges befolkning ska ha tillgång till bredband med en hastighet av 100 Mbit/s senast Bredbandsforum har också i uppgift att undanröja hinder samt att främja samarbete kring bredbandsutbyggnad. Bredbandsforum har bland annat tagit fram Bredbandsguiden som är ett verktyg och allmän handbok för kommunerna i arbetet med bredbandsrelaterade frågor. För att de nationella politiska målen på området ska kunna nås är det nödvändigt att politiken omsätts på kommunal och regional nivå. Kommunala och regionala bredbandsstrategier är därför mycket viktiga 13. För att ytterligare främja utbyggnaden av bredband och nå målen har regeringen infört stöd som kan användas för att anlägga kanalisation samt ett beslutat om satsningar på bredband inom ramen för landsbygdsprogrammet. Syftet är att öka tillgången till bredband i områden där kommersiella aktörer inte bedöms bygga ut inom rimlig tid. Dessa stöd fördelas av PTS (post och telestyrelsen) till de olika regionala länsstyrelserna (eller i förekommande fall regioner, samverkansorgan eller sametinget) som hanterar kontakten med de som söker stödet. Länsstyrelserna har därför ofta en nyckelroll i planeringen för utbyggnad av bredbandsnät på landsbygden som sker tillsammans med länens kommuner. Nationell e-hälsa är en strategi för vård och omsorg som har tagits fram i ett samarbete mellan Socialdepartementet, Socialstyrelsen, SKL, Vårdföretagarna och Famna. Inom strategin finns en högnivågrupp och en samrådsgrupp med representanter för de olika organisationerna. Den nationella IT-strategin togs ursprungligen fram 2006 men har reviderats under perioden och utvecklades 2010 till Nationell ehälsa strategin för tillgänglig och säker information inom vård och omsorg 14. Kommunal ehälsa. Regeringen och SKL har vid olika tillfällen kommit överens om statligt stimulansstöd för olika områden inom ehälso-området gjordes en överenskommelse om att finansiera regionala samordnare för upp till 20 miljoner kronor. Dessutom avsattes 70 miljoner kronor för utvecklingsarbetet av ehälsa. Dessa medel betalas ut från SKL:s kontor för programkansliet för Kommunal ehälsa till regionala samarbeten i form av läns- och regionförbund. CeHis (Center för ehälsa i Samverkan). Center för Landstingens/regionernas gemensamma arbete med ehälsa förbereddes och beslutades under 2006 och startade årsskiftet 2006/2007 parallellt med den nationella IT-strategin för ehälsa. Innehållet i denna strategi konkretiserades i olika handlingsplaner genom CeHis samarbete. CeSam (Center för esamhället). Ett annat initiativ är SKL:s bildande av CeSam som är ett programkontor inom SKL. CeSam arbetar tillsammans med medlemmarna och i samverkan med stat, näringsliv och organisationer för att identifiera gemensamma behov av IT-stöd och Socialdepartementet (2010). Nationell ehälsa strategin för tillgänglig och säker information inom vård och omsorg, S

20 e-tjänster, ta fram generiska processbeskrivningar och specifikationer samt ger i uppdrag till SKL Kommentus Inköpscentral att genomföra upphandlingar som sedan kan avropas av medlemmarna. CeSam arbetar också med att skapa grundläggande strukturella förutsättningar för utvecklingen genom lagstiftning, informationsstruktur, infrastruktur och informationssäkerhet. Följande områden har valts ut: o o o o o o o ehälsa Demokrati och delaktighet i e-samhället Skola i e-samhället Samhällsbyggnad, trafik och miljö i e-samhället Näringsliv och arbete i e-samhället Kultur och fritid i e-samhället Gemensamma tjänster och funktioner CeSam har tagit fram två dokument som beskriver strategier och prioriteringar: o Strategi för esamhället 15 o Handlingsplan för esamhället Sammanfattning av nationella initiativ Flera av dessa ovanstående nationella initiativ kan tyckas mer eller mindre helt överlappande. Det är dock en viss skillnad på syfte och målgrupp. Regeringen, via bland annat näringslivsdepartementet, sätter upp målsättningar och strategier och arbetar på olika sätt (bland annat genom e-delegationen, Digitaliseringskommissionen och Bredbandsforum) för att genomföra dessa och uppnå målen. Dessa initiativ är oftast riktade mot hela den offentliga sektorn. e-delegationens arbete riktas inte minst emot de större myndigheterna. Initiativ som CeSam och CeHis styrs av och företräder å andra sidan sina medlemmar som utgörs landstingen och kommunerna i Sverige. Dessa har därför på ett annat sätt till uppgift att driva projekt och koordinera aktiveteter som utvecklar och underlättar och de egna organisationerna. En stor skillnad mellan CeHis och CeSam är att den föregående har ordnat finansiering genom sina medlemmar och själva har en större möjlighet att driva gemensamma projekt medan CeSam i nuläget har mindre resurser att själva ta initiativ till och starta utvecklingsprojekt. Något annat att notera kring de nationella initiativen är att flera av de stimulansbidrag eller stöd som betalas ut från dessa inte går (direkt) till enskilda kommuner eller landsting utan främst via regionala samarbetsorgan eller regionala myndigheter. 15 Sveriges Kommuner och Landsting (2011). Strategi för esamhället 16 Sveriges Kommuner och Landsting (2013). Digitala vägen till morgondagens välfärd. Handlingsplan för e- samhället

21 Kommuner Kommuner Kommuner Kommuner Kommuner Kommuner Kommuner Kommuner Kommuner Kommuner Kommuner 3.2 Olika typer av regionala samarbeten kring e-utveckling Efter att ha varit i kontakt med flera nu pågående regionala samarbeten kring e-utveckling, kan man snabbt konstatera att det finns många varianter på samarbeten. Man kan även konstatera att regionala samarbeten finns på olika nivåer och med olika aktörer inom en och samma region. Regional nivå Landsting Regionkommun Regionförbund el. Kommunförbund Länsstyrelse Näringsliv Näringsliv Högskola Näringsliv Högskola Organisationer Högskola Organisationer Organisationer Etc. Etc. Etc. Bredare samverkan i regionsfrågor Kommunalförbund Samverkan av kärnverksamhet Delregional nivå / Kluster Få enskilda kommuner i operativ samverkan Figur 4. Generell bild över aktörer som ofta deltar i regional samverkan. I figur 4 visas en generell bild av de aktörer som ofta deltar i regional samverkan kring e-utveckling. De olika regionerna ser dock inte lika ut. Vanligast (blått i figuren) är att det finns ett landsting och ett regionförbund eller kommunförbund där samtliga kommuner och oftast även landstinget är representerade. I andra fall (mörkgrått i figuren) har en regionkommun bildats som tar över landstingets, regionförbundets och delar av länsstyrelsens ansvar. Ofta finns då ett kommunförbund eller motsvarande där kommunernas frågor drivs. Regional samverkan inom länet kan ske med olika bredd vad avser involverade organisationer. Nedan följer några typiska exempel. Bredare samverkan i regionsfrågor. Vissa frågor inom regionen är bredare till sin karaktär och kan vid sidan av kommuner och landsting inkludera aktörer som länsstyrelser, högskolor, näringsliv och föreningar. Samverkan inom kärnverksamhet. Samtliga kommuner (och landsting/region) inom en region samarbetar på flera sätt för att tillsammans utveckla sin kärnverksamhet. Få enskilda kommuner i operativ samverkan. I de flesta regioner finns kluster av kommuner som permanent eller vid olika tillfälle samverkar kring operativa frågor med beröring på e-utveckling. Ovan beskrivna organisationer samarbetar kring ett antal frågor och områden kopplade till e- utveckling med olika syften och resultat. Vissa av dessa är relativt typiska och återfinns i flera regioner, exempelvis: Regionala forum Inköpssamverkan Driftssamverkan Samarbete kring infrastrukturfrågor och bredband Samarbeten kring framtagning av Regionala Digital Agendor Samarbeten kring ehälsa Samverkan för gemensam e-utveckling 19

22 På följande sidor beskrivs dessa typer och exempel ges på hur dessa samarbeten kan se ut i olika regioner. Samarbetena beskrivs mer detaljerat i bilaga 3. För att få en överblick på vilka aktörer som oftast samverkan kring dessa typer, hur de hänger ihop med Nationella initiativ och på vilken samverkansnivå dessa har presenteras en schematisk översiktsbild i figur 5. EU nivå Europa 2020 Digital Agenda för Europa Strategidokument på Nationell nivå Bredbandsstrategi för Sverige (2009) En digital agenda för Sverige (2011) Strategi för esamhället (2012) Nationell ehälsa (2010) Regionala initiativ till samarbete Regionala forum, ex. Läns-IT-råd RUS Samtal (Erfarenhetsutbyte) Regionala Digital Agendor Samförstånd (Gemensamma mål eller vägledningar) Inköpssamverkan Samverkan för gemensam e-utveckling Regionalt samarbete E-hälsa Samarbete kring Bredbandsfrågor Samverkan (Gemensam utveckling) Driftssamverkan i bl.a. driftsförbund Samgående (Samarbete i en gemensam organisation) Få enskilda kommuner i operativ samverkan Samverkan av kärnverksamhet (Samtliga kommuner och landsting i regionen) Bredare samverkan i regionsfrågor (Länsstyrelse, Högskola, Bolag, Organisationer) Figur 5. Schematisk bild över hur de regionala samarbetsinitiativen hänger ihop med de nationella styrdokumenten samt på vilken samverkansnivå olika samarbeten befinner sig enligt samerkanstrappan. Dessa, i figur 5 beskrivna samarbetsinitiativ kan i vissa regioner ske med bas i en och samma organisation (regionförbund), medan det i andra regioner sker med bas i helt olika organisationer (exempelvis länsstyrelser, kommuner, regionförbund etc.) utan egentlig samordning Regionala forum De flesta regioner har en historik av samarbete mellan olika kommuner och landsting som sträcker sig långt tillbaka i tiden. Ofta finns flera olika nätverk och forum för vissa typer av områden eller för vissa typer av befattningshavare där länsgemensamma frågor och samverkansprojekt diskuteras och erfarenheter utbyts. I de flesta regioner finns därför även nätverk och forum där frågor om e- utveckling berörs. Ett exempel på en sådan grupp som har haft betydelse för de initiativ som finns för regionalt samarbete i e-utvecklingsfrågor är de nätverk av IT-chefer och/eller IT-strateger i regionens kommuner och landsting. Förutom att samtala och utbyta erfarenheter och kan även specifika samverkaninitiativ ske eller initieras från dessa grupperingar. Exempelvis har dessa grupper ofta varit 20

23 ett redskap för samverkan kring länens infrastrukturutbyggnad, i andra fall har frågor som har initierats i gruppen lett vidare till gemensamma upphandlingsprojekt eller driftssamverkan. För att bedriva samverkan i e-utvecklingsfrågor (som till skillnad från IT i betydligt högre grad inkluderar verksamhetsutveckling och förbättrad service till innevånarna i en region) finns det även andra mer verksamhetsorienterade nätverk där dessa frågor diskuteras, exempelvis kommunchefsgrupper, förvaltningschefsgrupper, grupper och nätverk för regional utveckling etc. Följande exempel från Östergötland visar på att det finns många forum och nätverk där e- utvecklingsfrågor berörs: I arbete med att ta fram den länsgemensamma Regional Digital Agendan identifierades i ett tidigt skede länets olika nätverk och forum som kunde tänkas ha intresse i frågan. Projektledaren för framtagningen av den Regionala Digitala Agendan besökte därefter de olika nätverken för informationsspridning och förankring av frågan. Följande nätverk identifierades: IT-chefsnätverket Ordförandeforum/Förbundsstyrelsen Kommunchefsnätverket Social- och omsorgschefer Ekonomichefer HR-chefsnätverket Näringslivschefer Utbildningschefer Folkhälsonätverket Bibliotekschefer Kulturchefer ehälsonätverket Skärgårdsrådet IT-e (IT-chefer i Östergötlands län) EU-nätverket GIS-nätverket Partnerskap för landsbygdsutveckling Regionalt bredbandsforum Företagarna Länsstyrelsens insynsråd Bildningsförbundet De regionala forumen är placerade på samtalsnivå även om dessa i praktiken ofta har stor betydelse för att identifiera, samordna och förankra och följa upp andra initiativ till samarbete Inköpssamverkan Det finns många exempel på hur närliggande kommuner har samarbetet med upphandlingar och inköp av produkter (exempelvis IT-system) och tjänster (exempelvis supportavtal). Fördelarna med att samverka på den här nivån är främst att kostnaderna minskar och förutsättningar för höjd kvalitet ökar. Om man sedan köper samma produkt innebär det att man kan fortsätta samverka kring anpassning, vidareutveckling, drift och förvaltning av produkten. Dessutom har man skapat förutsättningar för gemensam verksamhetsutveckling. Ett exempel på samarbete: De fyra kommunerna i Jönköpings läns sydvästra hörn, Gislaved, Gnosjö, Värnamo och Vaggeryd har av tradition samverkat i flera frågor genom historien under benämningen GGVV, utan att ha en formell gemensam samverkansorganisation. Ett exempel på samarbete som nyligen genomförts är byte av telefonilösning där tre av de fyra kommunerna genomförde en gemensam upphandling men skrev egna avtal med samma vinnande leverantör. Genom att samarbeta med kravhantering och utvärdering av inkomna anbud, behövde varje kommun ägna mindre tid åt upphandlingen och kvaliteten i arbetet ansågs bättre. Inköpssamverkan är placerat på samverkansnivå i figur 5 då olika parter praktisk arbetar tillsammans med ett gemensamt projekt Driftssamverkan En annan typ av samarbete, med beröring på e-utveckling som är relativt vanligt förekommande, speciellt bland mindre kommuner, är att två eller flera kommuner slår samman sin IT-drift och 21

24 förlägger denna i en ny, gemensam organisation med en gemensam politisk ledning (oftast i form av ett kommunalförbund eller en gemensam nämnd). Anledningen till samverkan är i första hand att skapa stordriftsfördelar. Fasta kostnader kan slås ut på flera och det är möjligt att tillsammans tillhandahålla flera olika specialistkompetenser. Detta gör det lättare att följa med i utvecklingen och erbjuda bättre service till kärnverksamheten. Detta har blivit angelägnare då den snabba teknikutvecklingen ställer högre krav på nya kompetenser och ofta driver nya slags kostnader. Exempel på samarbete: Höglandets IT är en del av Höglandets Kommunalförbund där fem relativt små kommuner i Jönköpings län (Aneby, Eksjö, Nässjö, Sävsjö, Vetlanda) samverkar i en gemensam ITavdelning och några andra verksamhetsområden (familjerätt, ekonomiadministration). Samarbetet startade formell 2010 efter utredning, beslut och planering (som skedde 2009). Kommunerna hade under lång tid haft ett nära samarbete i IT-frågor då man utbytt erfarenheter och samverkat, bland annat kring gemensamma upphandlingar. Frågan om ett ökat samarbete började diskuteras av dåvarande IT-chefer under några år innan frågan lyftes till kommunchefsgruppen och politikerna i respektive kommun. De stora drivkrafterna var möjligheterna till kostnadsreduceringar och ökad kompetens. Genom att samla IT i en organisation och standardisera sin IT-miljö sågs möjligheter till att bli mer kostnadseffektiva och mindre sårbara. Många förutsättningar fanns även på plats. IT-cheferna och IT-organisationerna i respektive kommun var positiva, frågan var inte särskilt kontroversiell på politisk nivå, då IT inte är kärnverksamhet. Dessutom hade de samverkande kommunerna redan ett gemensamt kommunalförbund där den nya IT-organisationen kunde ha sin naturliga hemvist. Höglandets IT ansvarar för följande uppgifter: o o Inköp, drift, support och förvaltning av all IT- och kommunikationsutrustning för de olika kommunerna. Drift, underhåll och utveckling av infrastrukturen inom de fem kommunerna. IT-tjänsteutveckling Driftssamverkan är placerat på samgåendenivå i figur Samarbete kring Bredbandsfrågor Ett typiskt samarbetsområde som finns eller har funnits i de flesta regioner är samarbete kring länsgemensamma infrastrukturfrågor. Under 90-talet byggde flera kommuner egna stadsnät. I anslutning till dessa initiativ uppkom behovet för flera av kommunerna att binda samman sina nät och samverka kring utbyggnadsprojekt. Detta resulterade i olika varianter av samarbete både i form av gemensamma bredbandsstrategier, operativ koordinering och samägda bolag. Då staten 2001 startade sin satsning för att stödja utbyggnaden av bredband på landsbygden fick länsstyrelsen i landet en speciell ställning då dessa fick i uppdrag att förmedla statligt stöd till kommunerna (eller hushåll, byalag och företag) för att möjliggöra utbyggnad av bredband. I många län kom därför en samordning mellan olika kommuner att drivas av länsstyrelserna. Idag sker fortsatt regional samverkan kring bredband. Regeringens politik för bredband presenterades i november 2009 i skriften Bredbandsstrategi för Sverige 17. I denna pekas kommunernas, länsstyrelsernas och regionernas engagemang i bredbandsfrågorna ut som en mycket viktig framgångsfaktor. Vidare uppmanas man att ta fram regionala bredbandsstrategier för att regeringens mål ska brytas ner på regional nivå och kunna genomföras. 17 Näringsdepartementet (2009). Bredbandsstrategi för Sverige, N2009/8317/ITP. 22

25 Exempel på samarbeten kring bredband och infrastruktur: Västerbottens län är glesbefolkat län med många små kommuner i inlandet. Sedan tidigt 90- tal såg man ett stort behov av att samverka i bredbandsfrågan då intresset från marknadens aktörer var svagt för att bygga ut bredband i det glesbefolkade länet bildade de 15 kommunerna, landstinget och delar av näringslivet i länet ett gemensamt bolag, AC-net, med primärt uppdrag att bygga ut och förvalta bredbandsutbyggnaden i länet. Strax därefter tog länsstyrelsen initiativ till att skapa ett IT-råd med IT-koordinatorer från samtliga kommuner, både för att styra och koordinera utbyggnaden av bredband men även för att hitta flera möjliga samverkansmöjligheter för samtliga eller närliggande kommuner. Kalmar län var det första länet som bildade ett regionförbund (1997). Det var även Regionförbundet som på tidigt 2000-tal tog på sig rollen som samordnare för bredbandsfrågor i länet. Till sin hjälp har man bland annat haft Läns-IT gruppen, som består av samtliga kommuners IT-chefer. Länsstyrelsen, regionförbundet och samtliga kommuner har bland annat tagit fram en gemensam bredbandsstrategi för länet. Samarbete kring infrastrukturfrågor kan ske på olika samarbetsnivåer, se figur 5. Exempelvis tas regionala bredbandsstrategier fram i Samförstånd mellan de olika regionala aktörerna. Dessa samverkar om konkreta utbyggnadsprojekt. Även Samgående har skett i de fall samverkansaktörerna gått samman i regionala bredbandsbolag Regionala Digitala Agendor Då infrastrukturen har blivit mer utbyggd har fokus under de senast åren flyttats från infrastrukturen till att utveckla tjänster som infrastukturen ska användas för. I regeringens It i människans tjänst En digital agenda för Sverige 18 lanserades målet att Sverige ska bli bäst på att använda digitaliseringens möjligheter. För att denna skulle gå från ord till handling bjöds samtliga aktörer med ansvar för att samordna det regionala tillväxtarbetet i respektive län in till ett signatärskap i februari Detta innebär att man som signatär delar målet om att Sverige ska bli bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter och att man har för avsikt att ta fram en regional digital agenda i bred samverkan med olika aktörer i samhället. Med start under 2012 pågår därför ett stort antal regionala projekt som syftar till att ta fram digitala agendor. Det finns några olika varianter på hur arbetena i respektive regioner bedrivs och vem som driver projekten. Detta beror bland annat för att det är olika organisationer som har det regionala utvecklingsansvaret i olika län. 18 Näringsdepartementet (2011). It i människans tjänst - en digital agenda för Sverige, N

26 Tabell 1 visar vilken organisation i respektive län som har det regionala utvecklingsansvaret 19. I tabellen visas även när ansvaret övergick från Länsstyrelsen till Regionkommun eller Regionförbund. Regionkommuner Skåne (1997) Västra Götaland (1999) Halland (2011) Gotland (2011) Län med regionförbund eller motsvarande samverkansorgan Kalmar (1997) Östergötland (2003) Blekinge (2003) Uppsala län (2003) Dalarna (2003) Sörmlands län (2004) Jönköpings län (2005) Kronobergs län (2007) Örebro län (2007) Värmlands län (2007) Gävleborgs län (2007) Västerbotten (2008) Jämtlands län (2011) Länsstyrelsen är ansvarig för den regionala utvecklingen Stockholms län Västmanland Västernorrland Norrbotten Tabell 1. Det regionala utvecklingsansvaret i olika län Signatärerna inom ett län består ofta av länsstyrelsen, landstinget/regionen och regionförbundet i de fall då ett sådant finns. Exempel på samarbeten: Örebro län fattade snabbt beslut om att bli signatär och skriva på avsiktsförklaringen för den regionala digitala agendan. Man fick även ett regeringsuppdrag under 2012 att främja arbetet med att få aktörer i andra regioner att skriva på. Signatärerna i Örebro län består av Länsstyrelsen, Regionförbundet och Landstinget. Länsstyrelsen har varit den instans som driver arbetet genom att tillsätta en projektledare. En beredningsgrupp med två personer från respektive organisation arbetar med att ta fram förslag på innehåll och texter till den digitala agendan. Till sin hjälp finns en grupp med representanter från de olika kommunerna i länet. Den digitala agendan planeras bli godkänd av landshövding, regionsstyrelsen och landstingsfullmäktige innan årsskriftet 2013/2014. Kommunerna förväntas inte godkänna agendan men kommer erbjudas att skriva på en avsiktsförklaring att man har för avsikt att bidra till agendans genomförande. Region Blekinge har gett det icke-vinstdrivande bolaget Netport i uppdrag att i projektform driva arbetet med att ta fram en regional agenda. Styrgruppen består av Regiondirektören, Kommundirektören i Karlshamn, Vd:n för Netport samt ett länsråd. En anställd projektledare driver projektet med hjälp av åtta olika arbetsgrupper. Grupperna består av handplockade personer från kommuner, landsting, högskola, näringsliv och olika organisationer och är ansvariga för att ta fram mål (fram till 2020) och ambitionsnivå för respektive område som senare bearbetas och ställs samman till den regionala digitala agendan för Blekingeregionen. De olika områdena är; Digitalt innanförskap, e-tjänster, Entreprenörskap, ehälsa, Skola, Kultur, Infrastruktur och intelligenta transportsystem (ITS). 19 Det regionala utvecklingsansvaret innebär bland annat att arbeta fram och fastställa en strategi för utvecklingen i länet, att samordna insatser för att genomföra denna strategi, att besluta om hur medel för regionalt tillväxtarbete ska användas, att följa upp, utvärdera och redovisa resultaten av tillväxtarbetet till regeringen, att utföra uppgifter inom ramen för EU:s strukturfondsprogram, att upprätta och fastställa länsplaner för transportinfrastruktur, att utarbeta kompetensplattformar. 24

27 Förutom de sju grupperna ovan finns en tvärfunktionell s.k. referensgrupp som bevakar frågor som är gemensamma för samtliga grupper. Samarbete för framtagning av Regionala Digitala Agendor är placerade på samförståndsnivå i figur 5 då projekten i nuvarande fas syftar till att komma överens om mål och strategier för en region. Utmaningarna börjar sannolikt i nästkommande faser, dels då finansieringen och ansvaret för de digitala agendorna ska beslutas och dels då de olika initiativen i praktiken ska genomföras under samverkan Regional samverkan kring ehälsa I de flesta regioner förekommer olika samverkansprojekt mellan landsting och kommuner kring ehälsa. Detta har sin bakgrund i att den Nationella IT-strategin för vård och omsorg 20 presenterades i mars Parallellt med detta startade landstingen/regionerna i Sverige upp samarbetet i CeHis och något senare etablerades ett program i SKL för kommunernas behov av samordning i hälsofrågor, under namn Kommunal ehälsa 21 som även betalar ut olika stimulansmedel för att den nationella ITstrategin för vård och omsorg ska kunna realiseras. De stimulansmedel som riktas till kommunerna betalas ut via Regionförbund (exempelvis Kalmar län, Västerbottens län) eller via Kommunförbund (exempelvis IT-forum Stockholms län, Kommunförbundet Skåne). Stimulansmedlen är till för att finansiera regionala samordnare och för att bedriva utvecklingsarbete. Samordnare behövs för både utvecklings-, drift- och förvaltningsfrågor då landsting och samtliga kommuner på regional nivå använder samma IT-system (exempelvis NPÖ Nationell Patientöversikt). Stimulansmedlen för utvecklingsarbetet är tydligt riktade mot specifika områden och styr till viss del hur samverkan ska ske, exempelvis hur egen tid ska hanteras. Stimulansmedlen och den tydliga styrningen innebär att de finansiella riskerna minskar samt att det går åt mindre tid att komma överens om former för samverkan. Även om samverkan sker i regionförbund eller kommunförbund finns en tydlig styrning från verksamheten. Ofta involveras kommunernas social- och omsorgschefer som styrgrupp för de projekt som genomförs. Regionalt samarbete kring ehälsa sker huvudsakligen i samverkan mellan de olika kommunerna och mellan kommunerna och landsting/inom en region då man driver gemensamma projekt Samverkan för gemensam e-utveckling Ovanstående beskrivningar av samarbetstyper har, med undantag av ehälsa-området, sitt fokus på en mer tekniknära nivå (drifts- och inköpssamverkan, bredband) och/eller har större regionalt utvecklingsfokus (bredband, regionala digitala agendor), det vill säga inte främst den kommunala verksamhetsutveckling med hjälp av IT som är denna guides fokusområde. I takt med att Digitaliseringskommissionen, e-delegationen och inte minst SKL genom sina olika satsningar och program har fört upp frågan högre upp på den kommunala agendan i början på talet har fler och fler initiativ tagits runt om i landet för att få fart på den kommunala e-utvecklingen. Inriktningen har skiftat från IT-samverkan till verksamhetssamverkan där IT:s roll är att skapa möjligheter. I vissa fall har därför nya samverkansinitiativ bildats för att specifikt samverka kring e- utvecklingsfrågor (exempelvis e-utvecklingsrådet i Jönköpings län och CeSam Värmland), medan det i andra fall istället har inneburit att existerande samarbeten har breddats eller bytt fokus för att inkludera e-utvecklingsfrågor (exempelvis IT-forum Stockholm län och Regionförbundet Kalmar). 20 Socialdepartementet (2006). Nationell IT-strategi för vård och omsorg, Skr. 2005/06:

28 De olika samarbetena sker med bas i olika organisationsformer (regionförbund, kommunförbund, avtalssamerkan, gemensam nämnd) och arbetar delvis med olika områden och aktiviteter. Nedan följer ett antal olika exempel på hur kommunal samverkan kring e-utveckling har hanterats i olika regioner. Exempel på samarbeten: Jönköpings län är ett exempel på en region där ett nytt samverkansinitiativ har startats för att driva e-utvecklingsfrågor i regionen. Kommuncheferna i länet tillsammans med landstingsdirektören beslutade den 25 november 2011 att bilda ett regionalt e-utvecklingsråd bestående en representant från varje medlem (kommun/landsting). e-utvecklingsrådet ska rapportera till kommunchefsgruppen i länet som har att ställa sig bakom förslag till verksamhetsplan, inriktning och budget för att sedan lämna över det för beslut i respektive kommuns kommunstyrelse/kommunfullmäktige. Övergripande styrs arbetet av en utarbetad digital agenda. Till sitt förfogande har e-utvecklingsrådet en projektkordinator och en projektledare. Det regionala e-utvecklingsrådet ska: o o o o o o o Aktivt arbeta med e-förvaltningsområdet i Jönköpings-regionen i syfte att öka nyttan för medborgare/näringsliv/föreningar och inre effektivisering i medlemmarnas organisationer. Genom samverkan och samfinansiering ska utvecklingen inom e- förvaltningsområdet kunna gå snabbare och ge bättre effekter för e-rådets medlemsorganisationer. Definiera en gemensam strategi och lämpliga utvecklingsområden inom e-utveckling. Inventera lämpliga samarbetsprojekt inom e-utveckling i regionen samt initiera och följa upp projekten. Vara samtalspart inom e-förvaltning med SKL och andra organisationer i syfte att utveckla e-förvaltningsområdet och delta i projekt. Arbeta med gemensam kompetensutveckling inom e-förvaltning. Denna ska vara målgruppsanpassad för exempelvis tjänstemän, teknikspecialister eller politiker. Samverka med andra liknande projekt, t ex ehälsa och säker webb i syfte att uppnå synergier och nyttja deras lösningar. Skapa dialog med näringslivet inom e-förvaltningsområdet e-utvecklingsrådets verksamhet kan delas upp i löpande verksamhet och projektverksamhet. Den senare består dels pågående projekt, dels av prioriterade projekt i form av en projektbank. Västerbottens län är ett exempel på hur man inom samma organisation, regionförbundet, startat ett nytt initiativ (inledningsvis i projektform) för att helt fokuserara på e- utvecklingsfrågor. Västerbotten har länge samverkat om infrastruktur och IT-frågor. Länets kommuner, landsting, länsstyrelse och näringsliv har sedan mitten på 90-talet samverkat om infrastrukturfrågor bildades ett IT-råd för länets kommuner och landsting som 1999 blev IT-Västerbotten, en egen organisation med en anställd samordnare. Främst låg fokus på infrastrukturfrågor och IT-kompetensutveckling, men även på att samordna olika projekt i de olika kommunerna. I mitten av 2000-talet ökade fokus på att kunna leverera tjänster på nätet. IT-Västerbotten gick även in i regionförbundet då det bildades För att få ökat verksamhetsfokus bilades projektet evästerbotten som ett treårigt projekt med målsättningen att öka digitaliseringen i samhället. Tanken är att man inom evästerbotten ska arbeta med att verkställa delar av den digitala agendan och därför driver man olika utvecklingsprojekt och räknar även med att kunna arbeta med förvaltning av framtagna lösningar. Förhoppningen är att projektet ska bli en stadigvarande verksamhet när de tre projektåren är över. 26

29 Projektet leds av en på regionförbundet anställda samordnare. En särskild styrgrupp och en ledningsgrupp är utsedda. Ett projektdirektiv som beskriver vad som ska göras är framtaget och godkänt av samtliga parter. Vidare har alla parter skrivit på ett samverkansavtal där bland annat finansieringsfrågan är tydliggjord. IT-forum Stockholms Län är ett exempel på en organisation som delvis har bytt inriktning under senare år från ett IT-fokus till ett större verksamhetsfokus. Samarbete inom Stockholms län kring IT-frågor har funnits sedan slutet av 80-talet. Inledningsvis var det ett stort fokus på utbyggnad av infrastruktur och samverkan skedde mellan främst Länsstyrelsen, SLL och Stockholms stad bildades IT-forum, inledningsvis som en samverkan mellan Stockholms Läns Landsting (SLL) och Stockholms Stad. Senare tillkom länets övriga kommuner och Gotlands kommun. Juridiskt och ekonomiskt är IT forum en sluten resultatenhet inom KSL (Kommunförbundet Stockholms Län) som är en är en politiskt styrd organisation med länets kommuner som medlemmar. Från att ha haft stort teknikfokus har samarbetet under de senaste åren inriktats mot gemensam processutveckling och effektiviseringar. Under avtalsperioden mellan 2012 till 2014 är genomförandet av den nationella strategin för esamhället prioriterat. IT-forum Stockholms län driver flera olika typer av projekt, bl.a. kring informationsutbyte över internet där man bl.a. tagit fram 16 principer för samverkan, Informationssäkerhet, Öppen data, DNSSEC och olika projekt som har direkt koppling till kärnverksamheten, bl.a. framtagning av en e-tjänst för tillståndshantering av färdtjänst, framtagning av en länsgemensam elevdatabas. Värmlands län. Till skillnad från flera andra samarbeten har man länets samtliga 16 kommuner valt att gå samman i en gemensam servicenämnd. Karlstad kommun är värdkommun för nämnden där man samverkar om bland annat: o E-tjänsteutveckling (både teknik och verksamhetsutveckling) o Inköp, drift och förvaltning av gemensamma system o Nät och infrastrukturfrågor o Flera övriga frågor i gränslandet mellan IT och verksamhet, exempelvis informationssäkerhet. För att operativt kunna samverka har ett e-kontor etablerats i värdkommunen för att kunna utveckla, driva och förvalta e-tjänster och de kommunala processerna i respektive kommun. Genom att använda sig av ett antal valbara generiska e-tjänster på en gemensam plattform har kostnaderna kunnat hållas nere då de utvalda e-tjänsterna har lanserats på kommunernas egna hemsidor. En grupp för e-utveckling har bildats med representanter från de olika kommunerna under namnet CeSam Värmland som har en viktig funktion för beredning och prioritering av olika frågor tillsammans med bland annat kommunchefsgruppen och IT-chefsgruppen i Värmland. Samverkan för gemensam kommunal e-utveckling sker på olika nivåer i olika regioner. Det är inte speciellt många samarbeten på regional nivå som har blivit så operativa att de har kunnat fungera som ett stöd direkt mot verksamheten i respektive kommun. Förutsättningarna och behoven skiljer sig dock mycket mellan regionerna. Vissa har gått samman (exempelvis Värmland) i nya organisationsformer för att kunna vara relativt operativa i sitt samarbete. Andra regioner har inte samma förutsättningar eller behov av operativ samverkan mellan regionens alla kommuner varför samarbetet är inriktat på samförstånd och samverkan. 27

30 3.2.8 Andra former av samverkan kring e-utveckling som inte är regional Förutom de regionala samarbetena rörande e-utvecklingsfrågor finns typer av andra samarbeten som är värda att nämna. Sambruk är en organisation som redan 2003 fokuserade på kommunalt samarbete i e- utvecklingsfrågor och har därför på olika sätt påverkan utvecklingen inom området under de senaste tio åren hade organisationen 107 kommuner, 3 organisationer och 1 landsting som medlemmar. Sambruk är inriktade på att samverka kring kommunala e-tjänster utifrån ett verksamhetsutvecklingsperspektiv. Samverkan bygger på att erbjuda samtliga medlemmar möjligheten att utbyta erfarenheter, föreslå gemensamma projekt och sedan dela på kostnader för genomföranden av dessa. I samband med att förslag kommer fram som bedöms vara intressant för fler skickas en fråga ut till samtliga medlemmar om de vill vara med och driva och finansiera projektet för att senare få ta del av resultatet. I de fall det handlar om regelrätta upphandlingar har kommuner dokumenterade beslut på delegation till Sambruk för att hantera upphandlingen. Avtal sluts sedan i de flesta fall direkt mellan kommun och aktuell leverantör. Sambruk äger och förvaltar även ett antal produkt/lösningar under benämningen SGM (Sambruksgemensamt material). Ett regelverk har tagits fram för att hantera hur det gemensamma materialet ska förvaltas, utvecklas och nyttjas. 3.3 Skillnader mellan olika regioner Efter ovanstående beskrivning kan konstateras att ungefär samma typer av samarbeten finns i de flesta regioner, men att de i flera fall arbetar med något olika frågor och på olika nivåer inom respektive samarbetstyp. Det är därför värt att notera att alla regioner ser olika ut och har olika förutsättningar (geografiska, demografiska, historiska etc.) som påverkar sätten att samverka och sannolikt kommer påverka den framtida utformningen av framtida initiativ. Det är med andra ord svårt att jämföra olika regioner då det finns mycket som påverkar. Nedan följer ett antal exempel på hur olika behov och förutsättningar kan påverkar möjligheterna att skapa en mer operativ och på djupet mer omfattande samverkan: Antal deltagare som ska samarbeta. Blekinge består av 5 kommuner och Västra Götaland av 49. Möjligheterna att på ett effektivt sätt inkludera många kommuner i ett djupare samarbete är betydligt mindre än för regioner med ett fåtal kommuner. Mognad hos de medverkande kommunerna. Vissa kommuner har själva (eller tillsammans med andra kommuner) kommit en bra bit i sitt arbete med e-utvecklingsfrågor och har inget behov av ett djupare samarbete med samtliga kommuner på regional nivå. Sammansättning av kommuner inom en region. Värmlands län, med 1 stor kommun och 15 små som inte hade kommit igång med e-utveckling, har haft lättare att skapa ett djupare samarbete på regional nivå än de regioner med två eller flera större kommuner som har parallella e-strategier. Historik och tradition av samarbeten. Vissa regioner eller delregioner har positiva erfarenheter från samverkan inom olika områden. Där är det naturligtvis lättare att skapa ett djupare samarbete än i de regioner/delregioner med sämre erfarenheter från genomförda samarbeten. Inlåsningar i teknik och avtal. Inom en region använder ofta olika kommuner olika system och tjänster och är sällan i takt vad gäller behov av att byta system och utveckla den aktuella verksamheten. Flera kommuner kan även vara inlåsa i olika avtal med leverantörer som göra att man inte kan byta. Detta gör att det kan vara svårare att få med alla kommuner i en gemensam upphandling. 28

31 3.4 Slutsatser I detta kapitel har olika nationella och regionala initiativ för samverkan presenterats. Flera av initiativen på nationell nivå påverkar i hög grad det regionala och lokala arbetet med e-utveckling. Problemet är att initiativen på nationell nivå är relativt många och inte är speciellt samordnade vilket innebär att initiativen behöver samordnas på regional nivå då ungefär samma aktörer (landsting, kommuner, regionförbund, länsstyrelse) pekas ut som viktiga samverkansparter regionalt. På regional nivå finns det ofta flera parallella samverkansprojekt och gemensamma nätverk vilket gör att samverkansfrågan kan bli något oöverskådlig i vissa regioner. I vissa regioner kan det eventuellt finnas ett behov av att identifiera och synkronisera pågående initiativ. Ytterligare en slutsats är att inte särskilt många samverkansinitiativ på regional nivå (där alla kommuner och eventuellt landsting deltar) har kommit upp på de högsta nivåerna på samverkanstrappan och blivit så operativa att de har kunnat fungera som ett stöd direkt mot verksamheten i respektive kommun. En anledning till detta är att förutsättningar och/eller behov saknas för att bedriva ett så operativt samarbete på regionsnivå. 29

32 4 Forskningsperspektiv på e-utveckling i regional samverkan Historiskt sett har det i offentlig sektor varit en tämligen tydlig skiljelinje mellan IS/IT-utveckling och verksamhetsutveckling. Dessa två har mer eller mindre betraktats som separata delar och där den ena mer eller mindre har kunnat utvecklas frikopplat från den andra. Dock har det på senare tid utvecklats en insikt om att detta är två sidor av samma mynt och att dessa två sidor är starkt sammankopplade. IS/IT-utveckling bör mycket sällan bedrivas helt frikopplat från den praktiska användningen och de processer där de är tänkta att fungera. Starka röster hörs idag att IS/IT-utveckling bör betraktas som en form av verksamhetsutveckling. Exempel på områden där betydelsen av att koppla samman IS/IT och verksamhet framhålls är business process management (BPM), tjänsteorienterade arkitekturer (SOA) och verksamhetsarkitekturer (Enterprise Architecture, EA). Förutom dessa områden har det över tid vuxit fram andra begrepp som på olika sätt visat sig vara relevanta för IS/IT-utveckling i offentlig sektor, t ex e-delaktighet, e-samverkan, e-tjänster, e-governance, interoperabilitet etc. Genom dessa olika delar har det börjat framträda ett samlande begrepp som idag används i allt större utsträckning i offentlig sektor, nämligen e-utveckling. e-utveckling är först och främst att betrakta som verksamhetsutveckling. e-utveckling är tänkt att innefatta och samla ihop olika aspekter där några redan nämnts ovan. e-utveckling är också avsett att ta ett helhetsgrepp över värdekedjor med sina processer där även användare (brukardimensionen) på olika sätt tydliggörs. e-utveckling är heller inte en enskild företeelse inom en specifik avdelning, förvaltning eller kommun. e-utveckling och framför allt regional e-utveckling innefattar flera olika aktörer i olika möjliga konstellationer, medborgare, kommuner, regioner, landsting, myndigheter, EU etc. Eftersom e-utveckling ska kunna tillfredsställa flera olika intressenter kommer två ytterligare områden att framträda, e-delaktighet (e-participation) och e-tjänsteleverans. Regional e-utveckling innebär också att ta fasta på att saker ska göras tillsammans och att det ska utvecklas en förmåga att fungera tillsammans och kunna kommunicera med varandra för gemensamma syften. Denna samverkansförutsättning pekar mot olika dimensioner av interoperabilitet där t ex systeminteroperabiltet är ett etablerat begrepp. Interoperabilitet i samband med e-utveckling kommer dock förutom system också att innefatta områden som är mer verksamhetsinriktade, t ex organisation, processer, kompetenser, aktörer, lagar etc. EU har t ex definierat organisatorisk interoperabilitet som: This aspect of interoperability is concerned with defining business goals, modelling business processes and bringing about the collaboration of administrations that wish to exchange information and may have different internal structures and processes (EC 2004). 4.1 Områden inom regional e-utveckling I detta avsnitt presenteras en genomgång av olika områden (begrepp) som visat sig vara relevanta i samband med regional e-utveckling. Avsnittet avser också att klargöra hur dessa olika områden förhåller sig till varandra och på vilket sätt de är relevanta för e-utveckling. Figur 6 nedan visar en sammanställning av dessa områden. e-government (e-förvaltning) e-governance e-samverkan e-participation Interoperabilitet (i governance) E-utveckling I offentlig sektor Enterprise architecture Samverkan e-tjänsteleverans Innovation i samverkan (i governance) Figur 6. Relevanta områden för regional e-utveckling 30

33 4.1.1 e-government och e-governance e-government och e-governance är två områden som hanterar användning av IS/IT i offentlig verksamhet. e-government har liksom e-commerse fötts ur intåget av Internet. e-government har tidigt gått bortom tjänster till medborgare och inkluderar även organisatorisk förändring, ledning och styrning. I begreppet innefattas också offentlighetens (kommuner, myndigheter, landsting) olika digitala interaktioner med sin omgivning. I en definition av e-government beskrivs det som: "the use of information and communication technologies to promote more efficient and effective government, facilitate more accessible government services, allow greater public access to information, and make government more accountable to citizens. e-government might involve delivering services via the Internet, telephone, community centers (self-service or facilitated by others), wireless devices or other communication systems." 22. Även om e-government och e-governance är nära relaterade så skiljer de sig genom att e-government i huvudsak riktar sig till offentlig sektor och offentlig sektors interaktion med omvärlden medan e- governance också inkluderar andra typer av verksamheter, näringsliv, branschorganisationer, medborgare etc. e-government betraktas därför i många sammanhang som en delmängd av e- governance, om än ganska betydande. Inom e-governance har det över tid varit olika saker som varit i fokus. Ett exempel på detta är figur 7 nedan som ger en översikt över olika områden eller teman som varit i fokus under olika tidsperioder. Här kan ses en trend att över tid gå längre än en ensidig leverans av tjänster till medborgarna och ge medborgare möjlighet att i större utsträckning vara aktiva och delta i olika offentliga uppgifter. Detta är också en viktig del av e-demokrati och något som e-utveckling också ska främja på bästa sätt, d v s e-utveckling ska kunna öka möjligheterna för demokratiskt inflytande. IT investment management Chief information officers Web sites Online information Citizen services Digital divide Modernization Citizen services Digital divide Privacy Economic development Enterprise IT management Modernization Security Cross-agency systems Information sharing and integration Enterprise IT management Identity Authenticity Economic development Electronic records management and preservation Voting and campaigns User-generated content t Mid-1990s Late-1990s Post-2000 Figur 7. Vad e-governance fokuserat över tid Som beskrivits tidigare finns det olika IS/IT-lösningar för e-government som riktar sig till olika grupper; medborgare (G2C), näringsliv (G2B) och myndigheter (G2G). Ett exempel på indelning för att beskriva karaktären på olika e-government-lösningar presenteras i tabell 2 nedan. 22 Palvia, S. C., & Sharma, S. S. (2007). E-government and e-governance: Definitions/domain framework and status around the world, foundation of e-government, ICEG,

34 Overview e-government solutions External G2C External G2B Internal G2G Phase 1: Information Phase 2: Interaction Phase 3: Transformation Local/Departmental/National Information (mission statements and organizational structure Addresses opening hours, employees, telephone numbers Laws, rules and regulations Petitions Government glossary News Downloading forms on websites Submitting forms, Online help with filling in forms (permits, birth/death certificates) Intake process for permits etc. , Newsletters, Discussing groups (edemocracy), Polls and questionnaires Personalised web pages Notification Personalised website with integrated personal account for all services Business information Addresses, opening hours, employees, telephone numbers Laws, rules and regulations Downloading forms on websites Submitting forms, Online help with filling in forms (permits) Intake process for permits etc. E- mail Notification Personalised website with integrated business account for all services Knowledge base (static intranet) Knowledge management (LAN) Interactive knowledge databases Complaint handling tools Database integration Tabell 2. Översikt över lösningar för e-government I tabellen presenteras olika egenskaper hos IS/IT-lösningar för e-government. Klassificeringen är uppdelad i tre nivåer (Phase 1, Phase 2 och Phase 3). Phase 1 (Information), är enkelriktad där offentligheten informerar sin omgivning om olika saker. Phase 2 (Interaktion), är dubbelriktad (interaktiv) där användaren både kan få information, ladda ner och tillhandahålla information till offentligheten. Phase 3 (Transformation), är också interaktiv men där lösningarna är personifierade efter vilka tjänster en specifik användare behöver. För e-utveckling går trenden mot ett större behov och efterfrågan av lösningar som är i Phase 2 och önskvärt vore att vi även kunde se lösningar som uppfyller kriterierna för Phase 3. En slutsats är att e-utveckling i framtiden kommer behöva skapa integrerade och fungerande landskap av lösningar som representerar alla tre kategorier och att dessa delar utgör en meningsfull helhet. Relevans för e-utveckling: Inom e-utveckling finns ett behov av att hantera både e-government och e-governance Ett av de viktigaste syftena med e-goverment och e-utveckling är att leverera e-tjänster till olika grupper av människor e-governance kan öka möjligheterna till demokratiskt inflytande som en del av e-utveckling Olika typer av lösningar för e-goverment kommer också vara en betydande del för e- utveckling Interoperabilitet i e-government Interoperabilitet beskrivs i många sammanhang som förmågan hos olika IS/IT-system och organisationer att fungera tillsammans och kunna kommunicera med varandra. Under åren har interoperabiltet utvecklats till att också innefatta andra aspekter som organisation, processer etc. Det är idag ganska vanligt att prata om interoperabilitet på flera nivåer (t ex, verksamhet, kunskap och system) och att dessa nivåer måste fungera tillsammans och inte bara som enskilda delar. Inom ramen för offentlig verksamhet har interoperabilitet definieras på följande sätt: 32

35 "ability of government organizations to share information and integrate information and business processes by use of common standards and work practices" 23 I nationella ramverket för interoperabiltet lyfts det fram fyra nivåer där olika aspekter fokuseras; rättslig, organisatorisk, semantisk och teknisk. Andra delar som också lyfts fram för att hantera interoperabilitet är tjänsteorientering, processorientering och standardisering. Tjänsteorientering så att funktioner och information kan kombineras för att bygga flexibla och interoperabla lösningar allt eftersom efterfrågan uppstår. Processorientering som är en nyckel till att kunna förverkliga en e-förvaltning som samverkar över organisationsgränserna. Standardisering som är en förutsättning för att uppnå interoperabilitet. Det nationella ramverket ska med sin inriktning utgöra vägledning och stöd för den samverkande e- förvaltningens utveckling. På EU-nivå heter motsvarande ramverk European Interoperability Framework (EIF) for European public services. I detta ramverk fokuseras också olika aspekter genom olika nivåer för interoperabilitet. Dessa nivåer ramas dessutom in i ett så kallat politiskt sammanhang (kontext). Nivåerna som presenteras är, legal nivå, organisatorisk nivå, semantisk nivå och teknisk nivå. Politiskt kontext avser samarbetande partners med kompatibla visioner, samordnade prioriteringar och fokuserade mål. Legal interoperabilitet ska uppnås genom samordnad (aligned) lagstiftning för data- och informationsutbyte mellan olika parter. Organisatorisk interoperabilitet ska uppnås genom samordnande processer för att uppnå gemensamma resultat i värdekedjor. Semantisk interoperabilitet genom en gemensamgjord betydelse och struktur för information så att den kan utbytas och förstås av alla parter. Teknisk interoperabilitet ska uppnås genom samordning av teknik för att kunna koppla samman olika system och tjänster. e-utveckling har i denna guide beskrivits som en variant av verksamhetsutveckling och att det är så som e-utveckling bör betraktas. Utifrån horisonten av interoperabilitet innebär detta att e-utveckling innefattar förmågan hos organisationer, system eller komponenter att fungera ihop med andra organisationer, system eller komponenter utan särskilda åtgärder. Relevans för e-utveckling: interoperabilitet innebär att får saker att fungera tillsammans som en del av e-utveckling interoperabilitet behöver hanteras på flera olika nivåer som en del av e-utveckling 23 Gottschalk, P. (2009). Maturity levels for interoperability in digital government. Government Information Quarterly, 26 (1),

36 4.1.3 e-participation (e-delaktighet) e-participation baserar sig vanligtvis på moderna IKT-plattformar. Dessa plattformar ska utgöra ett stöd för att underlätta deltagande för olika aktörer i processer relaterat till styrning och myndighetsutövning (governance och government). e-participation har bland annat definierats som: "An interactive, collaborative, incremental and dynamic process, which requires meaningful messages to be extracted from large assemblages of data produced by multiple stakeholders over time." 24 God e-tjänstedesign och god e-participation är två delar som kompletterar varandra. Ett av målen med användningen av IKT i e-participation är att motivera och engagera ett bredare segment av medborgarna genom att erbjuda olika möjligheter passande för individers olika tekniska och kommunikativa färdigheter för att säkerställa ett bredare deltagande i olika processer. Genom lättillgänglig information i realtid ska man också kunna avkräva ansvar av olika styrande funktioner. Uppmuntran till deltagande i politiska processer är en del av att e-participation definieras som ett sätt att skapa delaktighet och som en delmängd av e-governance. Här tydliggörs medborgares möjligheter att inbegripas i, få insyn i och få möjlighet att påverka olika e-governance-processer inom offentlig sektor. e-participation är därför tänkt att genom medborgerlig insyn och påverkan förstärka våra demokratiska processer. e-participation kräver inte bara en anpassning av givna processer för att individer ska kunna delta. Det kräver också införande av nya möjligheter och faciliteter för att på nya sätt delta i traditionella politiska processer. Participation innebär deltagande och eftersom det är människor som ska delta så kommer så kallade sociotekniska aspekter behöva hanteras (teknik, kultur och organisation). Dessa delar behöver hanteras enskilt och i relation till varandra som en meningsfull helhet. Detta till trots har de flesta initiativ för e- participation ofta en teknikcentrerad approach med minimalt engagemang av medborgare. Det har också påtalats att det riktas allt för lite uppmärksamhet mot orsakerna till varför tilltänkta användargrupper bland medborgare skulle vilja ta till sig olika e-tjänster och verkligen använda dessa i sin interaktion med offentlig sektor. Det läggs i allmänhet mer energi på att utveckla sofistikerade system och nya tjänster men övriga kulturella och organisatoriska dimensioner ges allt för lite uppmärksamhet. En slutsats av detta är att det inte är tillräckligt att endast fokusera teknik vid tjänsteutveckling för e- participation. Det krävs också en utvecklad förståelse och hantering av andra dimensioner som kultur och organisation. Relevans för e-utveckling: Erfarenheter från e-participation kan ge insikter i moderna verktyg, plattformar och lösningar e-participation ställer krav på att höja blicken över tekniken och också hantera dimensioner som kultur och organisation e-participation ger medborgare möjlighet till insyn och inflytande i offentliga processer e-participation ger medborgare möjlighet till förstärkning av demokratiska processer Samverkan och e-samverkan i offentlig sektor Samverkan innebär att arbeta tillsammans för att utföra en uppgift. Det är en process där flera personer eller organisationer arbetar tillsammans för att realisera gemensamma mål. Samverkan bör vara kreativt och ska skapa synergieffekter genom att dela kunskap och erfarenheter. Lärande är också en betydelsefull del av samverkan och att skapa konsensus genom gemensamma verklighetsbilder, 24 Macintosh, A. (2004). Characterizing E-Participation in Policy-Making. In proceedings of the 37th Hawaii International Conference on System Sciences. 34

37 problemuppfattningar etc. Samverkan kan sägas syfta till att från idé till beslut öka inflytandet och delaktigheten i arbetet genom att deltagande aktörer ges möjligheter till informationsutbyte och medskapande. e-samverkan innebär att på olika sätt utnyttja olika IKT-lösningar för att göra saker tillsammans. Samverkan kan ske avseende olika saker och det är i många avseenden egenskaperna hos dessa samverkansobjekt som också sätter förutsättningarna för aktuell samverkan. Det blir därför viktigt att få klar för sig vad som är samverkansobjektet, d v s vad är det man samverkar om. Är det t ex samverkan avseende olika aktiviteter som utveckling, drift/underhåll, förvaltning, support eller inköp? Eller är det samverkan avseende olika objekt som e-tjänster, infrastruktur, IT-strategi, digital agenda, eller standards? En definition av e-samverkan är: collaboration using electronic technologies among different individuals to accomplish a common task (Kock, 2005). IKT-lösningar för e-samverkan kan delas in enligt en tid- och platsmatris. I denna matris görs i ena dimensionen skillnad på samma tid (synkron samverkan) och olika tid (asynkron samverkan). I den andra dimensionen görs en skillnad på samverkan på samma ställe (samverkan ansikte mot ansikte) och samverkan på olika platser (distribuerad samverkan). Enligt denna kategorisering är det möjligt att dela e-samverkansverktyg i tre kategorier beroende på graden av samarbete 1) kommunikationsverktyg, 2) samverkan/konferensverktyg och 3) samverkande styrningsverktyg (samordning). Kommunikationsverktyg: skicka meddelanden, filer, data eller dokument mellan människor för att underlätta delande av information. Exempel på synkrona verktyg i denna kategori är audio/video-konferenser, telefoni, textchat, instant messaging och streamad video. Exempel på asynkrona verktyg i denna kategori är e-post, röst-mail och fax. Samverkans/konferensverktyg: möjliggör delande av information men på ett mer interaktivt sätt. Exempel på synkrona verktyg i denna kategori är: whiteboards, applikationsdelning, mötesverktyg och virtuella samverkansmiljöer. Exempel på asynkrona verktyg i denna kategori är: dokumentshantering, trådade diskussioner, hypertext och team workspaces. Samverkande managementverktyg (koordination): möjliggör och underlättar olika gruppaktiviteter. Exempel på synkrona verktyg i denna kategori är: floor control och session management. Exempel på asynkrona verktyg i denna kategori är: workflow management, caseverktyg, projektverktyg och andra planeringsverktyg. Relevans för e-utveckling: Regional e-utveckling innebär att såväl samverkan som e-samverkan behöver hanteras e-samverkan innebär samverkan via olika tillgängliga verktyg, tillämpningar och kunskapsplattformar e-samverkan innebär möjligheter för delande av kunskap och erfarenheter och möjligheter till bilateralt lärande Innovation genom samverkan inom offentlig sektor e-utveckling inom offentlig sektor handlar i många avseenden om att förnya och det finns flera saker avseende innovation i offentlig sektor som också är relevanta för e-utveckling. En definition av innovation genom samverkan inom offentlig sektor är: "collaborative approach to innovation and problem solving in the public sector that relies on harnessing the resources and the creativity of external networks and communities (including 35

38 citizen networks as well as networks of nonprofits and private corporations) to amplify or enhance the innovation speed as well as the range and quality of innovation outcomes " 25 En central egenskap hos innovation genom samverkan är att processen för innovation öppnas upp för olika aktörer. Innovationscykeln omfattar flera steg, såsom idégenerering, urval, genomförande och spridning. Den största fördelen med innovation genom samverkan bygger på ett aktivt deltagande av ett brett spektrum av aktörer med immateriella och materiella innovationstillgångar. Immateriella tillgångar i form av kunskap, erfarenheter, kreativitet etc. och materiella tillgångar genom pengar och andra fysiska tillgångar. Likartade förutsättningar gäller även för e-utveckling varför många av principerna som gäller för innovation genom samverkan också är relevanta för e-utveckling i samverkan. Relevans för e-utveckling: Introduktionen av tjänsteorientering och e-tjänster inom offentlig sektor har inneburit innovation och nytänkande vilket också är en viktig del av e-utveckling Många av de egenskaper som beskrivs för innovation genom samverkan är även relevanta för e-utveckling e-tjänsteleverans inom offentlig sektor e-tjänsteleverans implicerar interorganisatorisk samverkan eller utbyte mellan två eller fler tydliga aktörer i offentlig sektor eller offentlig och privat verksamhet, vinstdrivande eller ideell, för att leverera en offentlig e-tjänst, d v s en e-tjänst som en del at en myndighets eller förvaltnings operativa mål. Utifrån ett medborgarperspektiv är det viktigt att, t ex via Internet, tillåta tillgång till e-tjänster och offentliga beslutsprocesser. Generellt sett är e-tjänster tjänster som gjorts tillgängliga för medborgare via Internet. e-tjänster har en betydande potential men de kan också, och har till viss del, ställt krav på förändrade strukturer inom offentliga organisationer. Det är idag tydligt att e-tjänster och Internet förändrar formen och förutsättningar för på vilket sätt som produkter och tjänster kan marknadsföras, levereras och köpas. Via tjänsteorientering, e-tjänster och andra virtuella strukturer skapas nya processer och sätt att exponera sig emot omvärlden. Dessa virtuella strukturer och processer ställer i vissa avseenden också krav på nya sätt att organisera sig så att den verkliga organisationen passar ihop med nya framväxande virtuella strukturer av e-tjänster etc. För offentlig verksamhet kan detta innebära ett behov av nytänkande där t ex dagens strukturer av förvaltningar med tydliga hierarkier, silos och stängda top-down-processer kan ifrågasättas. En väg att hantera detta kan vara via processorientering men då krävs att man höjer blicken och gör detta på ett sätt som inte styrs av befintliga funktioner eller organisatoriska gränser. Relevans för e-utveckling: e-utveckling innebär leverans och tillgängliggörande av e-tjänster e-utveckling är en form av verksamhetsutveckling där leverans och användning av e-tjänster kommer innebära behov av verksamhetsutvecklande insatser Området e-tjänsteleverans kan bistå med användbar kunskap om metoder, angreppssätt och verktyg som kan användas för att leverera e-tjänster till olika grupper av användare med hjälp av modern teknik och enheter, t ex smarta telefoner och skrivplattor 4.2 Egenskaper hos offentlig sektor Offentlig sektor beskrivs ofta som den skattefinansierade verksamhet som drivs åt det så kallade allmänna som är underställt stat, kommun och landsting eller andra politiska enheter. Offentlig sektor 25 Nambisan, S. (2008) Transforming Government Through Collaborative Innovation. IBM Center for the Business of Government 36

39 förknippas med både positiva och negativa egenskaper. På den positiva sidan hittar vi uppfattningar som trygghet, utveckling, öppenhet, service, ansvar, stabilitet och mångfald. I den negativa vågskålen finner vi uttryck som trögt, stelt, lågavlönat, byråkratiskt, långsamt, låg status, dåligt rykte, tråkigt etc. Detta innebär att det finns såväl möjligheter som begränsningar i offentlig sektor. Avseende negativa uppfattningar har detta beforskats och beskrivs bland annat som av en viss ovilja och oförmåga till samverkan och samarbete och att detta förhindrar och försvårar många processer som t ex innovation och e-utveckling. Orsaker till att det skulle kunna delas in i 3 huvudsakliga kategorier: 1. Organisatoriska 2. Kulturella 3. Strategiska De organisatoriska skälen sägs bland annat vara att man är hierarkiskt organiserad t ex i förvaltningar där det i många fall är vattentäta skott mellan olika delar. Man är organiserad i så kallade silos. Detta funktionella sätt att organisera sig resulterar i många fall till stängda top-down-processer som inte inbjuder till samverkan. De kulturella orsakerna är i många avseenden en konsekvens av hur man historiskt organiserat sig samt bitvis förekommande spänningen mellan verksamhet politiskt ledarskap. Det finns i offentlig verksamhet en inneboende riskaversion (riskovilja). Kommuner ska inte spela med offentliga medel, The public blame of failure. Dessa saker anges i många fall vara begränsande för ledarskap, investeringsvilja, vilja att experimentera och även vilja att sprida och dela med sig av idéer och erfarenheter. De strategiska orsakerna till att samverkan hindras är att man i offentlig sektor i olika roller bevakar sina positioner och är ovillig att släppa ifrån sig makt. En annan begränsande sak för offentlig sektor är att kommuner enligt lag inte är tillåtna att köpa och sälja tjänster mellan varandra. På den positiva sidan bör nämnas specifika möjligheter för offentlig verksamhet och som skulle kunna främja samverkan. I offentlig sektor råder t ex ingen konkurrenssituation som det ofta gör mellan privata verksamheter. Detta innebär att man i offentlig verksamhet inte på samma sätt behöver bevaka sina intressen utan man borde kunna mötas i samma ögonhöjd. Vad gäller innovation hävdas att det finns påtagliga skillnader mellan offentlig och privat sektor och att det finns saker i den privata sfären som man bör försöka ta till sig. Det beskrivs bland annat att offentliga organisationer inte konkurrerar med varandra i syfte att maximera vinst. Denna brist på produktkonkurrens anses till viss del förorsaka en brist på incitament för förbättringar. Liksom i offentlig sektor kan anställda i den privata sektorn drivas av idealism, glädjen att skapa något nytt, ett intensivt intresse för aktuellt ämne, vänskap och en känsla av tillhörighet, karriärsmål, etc. I figur 8 nedan finns en sammanställning av olika motivationsfaktorer och incitamentsstrukturer som kan stimulera till innovation. Det viktiga i denna sammanställning är inte att beskriva skillnaderna utan att se om det finns starkt pådrivande faktorer i den privata sektorn som på något sätt kan översättas överföras till offentlig sektor. En faktor som bland annat hålls fram i den privata sfären är möjligheten till ersättning genom lön, förmåner och bonusar. 37

40 Motivations for Innovation in the public sector/individuals Prestige Self-fulfilment Professional recognition Potential for spin-off business Idealism Career Power Money (salary) Problem solving (in order to reach objectives) Increased funding The propagation of a policy, idea or rationality More staff Public relations Motivations for Innovation in the private sector/individuals Prestige Self-fulfilment Idealism Career Power Money (salary, profits, bonuses) Job security via enhanced company competitivness and profitability Imposed requirement Problem solving (in order to reach objectives) Profits Market-shares Pre-empt competition Crowth (in size) Public relations Figur 8. Motiv till innovation i privat och offentlig sektor 4.3 Betydelsen av verksamhetsarkitektur (EA) för regional e-utveckling Många av världens regeringar erkänner i allt högre utsträckning betydelsen av verksamhetsarkitekturer (Enterprise Architecture, EA) som ett lovande område för att förbättra tjänsteorientering och effektiviteten i olika offentliga funktioner. I sin strävan mot modernisering har offentlig sektor på olika sätt tillhandahållit e-tjänster till medborgare och företag. Detta har dock i många fall resulterat i många icke samordnande e-förvaltningsprojekt. För närvarande pågår aktiviteter inom området för verksamhetsarkitekturer för att koordinera denna typ av projekt och att ta fram ramverk för att hantera relationerna mellan olika projekt och att leda förändringsarbetet. Inom EA betraktas offentlig sektor som en samling av heterogena organisationer med olika verksamhetsprocesser och informationssystem. EA syftar då till att vara ett medel för att säkerställa interoperabilitet, undvika dubbelarbete och möjliggöra återanvändning på bred front. En utmaning i offentlig förvaltning och governance ligger i att kunna hantera både tekniska och verksamhetsorienterade aspekter av förvaltningsöverskridande funktioner. Det behövs därför guidning som går utöver tekniska dimensioner och också tar hand om organisation och verksamhet vilket EA gör. EA innebär genomgripande beskrivningar av alla komponenter/delar och relationer som bygger upp och utgör den totala verksamheten. Enligt detta synsätt kan en verksamhet vara ett företag, institution, avdelning vilket också kan översättas till offentlig verksamhet. Komponenter och delar kan utgöras av data, nätverk, mjukvara, processer, mänskliga resurser etc. EA har sitt ursprung i forskning om informationssystem som ett angreppssätt för att ge guidning vid utveckling sociotekniska system. Eftersom e-utveckling implicerar involvering av både tekniska och organisatoriska delar så är det också med sina olika delaktiviteter att betrakta som en del av socioteknisk utveckling. Det finns flera studier som diskuterar användbarhet av olika EA-ramverk i relation till interoperabilitet inom e- governance och e-participation. Inom e-governance har både EA och interoperabilitet former för att utgöra en länk mellan teknik och organisation genom att fokusera på begrepp som organisation, process och information och hur detta kan hanteras. e-participation har IKT som en bas men behöver också ta hand om organisatoriska och procedurella dimensioner vilket EA-ramverk faktiskt gör. Vidare ger EA-ramverk guidning avseende olika faser för systemutveckling och abstraktionsnivåer för systemdesign i kombination med relevanta intressenter och definitioner EA och ramverk för interoperabilitet EA och interoperabilitet har såväl likheter som skillnader. Som konsekvens av likheter föreslås bland annat en modell som mappar ihop EA och interoperabilitet. I detta fall har man tagit EA:s arkitekturnivåer och satt i relation till tidigare beskrivna interoperabilitetsnivåer. 38

41 Figur 9. Mappning av EA och interoperabilitetsnivåer De huvudsakliga skillnaderna mellan dessa båda beskrivningar är att moderna EA-program har detaljerade guidelines för tillvägagångsätt och tillämpning av ramverk som medan interoperabilitet använder ramverk för att rikta uppmärksamhet mot Vad som bör hanteras men inte Hur. I EA-ramverk däremot hanteras ofta flera dimensioner i form av Vad, Hur, Var, Vem och Varför EA och ramverk för e-participation Användningen av IKT anses av flera kunna utvecklas alldeles väsentligt i offentlig sektor och att det finns en stor outnyttjad potential i detta. Det är dock viktigt att inse att teknik per se inte påverkar politiskt beslutsfattande eller skapar aktiva medborgare. Framgångsrika insatser för e-participation kräver noggranna överväganden av integration med traditionella processer där medborgare kan delta, engagemang av politiker och medborgare, val av verktyg samt förvaltning och uppdatering av relevant information. Olika organisatoriska och procedurella utmaningar för innovativ e-participation kommer att ställa krav på att vi tillämpar ett holistiskt perspektiv och systematisk tillvägagångssätt för design för att hantera dessa utmaningar. Inom detta område kan EA-ramverk tillämpas som stöd för att ge råd avseende socioteknisk systemutveckling. Den främsta fördelen med EA-ramverk är att de hanterar både teknik och organisation. Olika EA-ramverk fokusera på olika dimensioner vilket innebär att de kan utgöra stöd på åtminstone tre olika sätt: I olika faser av systemutveckling, t ex TOGAF The Open Group Architecture Framework Olika abstraktionsnivåer avseende systemdesign i kombination med intressentperspektiv eller ägare, t ex Zachman Framework Tydliga begrepp eller fokalområden att rikta uppmärksamhet emot som t ex data, funktioner, människor, motivation etc., t ex Zachman Framework Inom e-participation kan också olika faser identifieras. I ett exempel på en livscykel för e-participation beskriver Scherer och Wimmer följande faser: Initiering av projekt inklusive beslut om implementering av projekt för e-participation och formulering av mål Design av projekt inklusive design av processer för participation och urval av tekniska verktyg Implementation av projekt inklusive implementation av olika tekniska komponenter, förberedelse av olika beskrivningar och marknadsföringsstrategi Participation inklusive att följa och övervaka politiskt beslutsfattande Utvärdering av projekt mot uppsatta mål och mätning av förväntade effekter Dessa huvudsakliga faser i ett projekt för e-participation kan sedan mappas mot de olika faser som finns i TOGAF Architecture Development Model. Detta visar att EA är ett område som i många avseende är relevant för e-participation. Vidare finns föreslag på sätt att beskriva abstraktionsnivåer och fokalområden för projekt avseende e-participation med hjälp av Zachman Framework. 39

42 5 Samverkansprocessen, en översikt Även om syften och förutsättningarna för samverkan skiljer sig åt mellan olika initiativ är det ändå ungefär samma moment och faser som ska gås igenom innan en samverkan mellan olika aktörer inom offentlig sektor har etablerats. I följande kapitel behandlas därför några tydliga moment som är viktiga att hantera på vägen fram från en idé eller ett behov till genomförd samverkan. Som utgångspunkt används nedanstående processbild med fyra olika steg. 26 I de följande kapitlen beskrivs faserna mer detaljerat. Identifiera behov av samverkan Beskriva och Bedöma Etablera samverkan Genomföra samverkan Nyttorealisering och förändringsledning 5.1 Processen steg för steg Figur 10. Samverkansprocessen Identifiera behov av samverkan Första steget - identifiera behov av samverkan är kanske det viktigaste steget av alla, att tillsammans forma en tydlig idé om varför man ska samverka, vad man ska samverka om, med vem man ska samverka. Har man som samverkansparter rett ut dessa frågor tillsammans och är överens, finns goda förutsättningar att gå vidare till nästa steg och i mer detalj utreda, beskriva och bedöma olika aspekter på den eventuella samverkan så att beslut ska kunna fattas om att gå vidare. I kapitel 6 visas på hur olika nivåer påverkar och formar samverkansidén Beskriva och bedöma Har man väl kommit så långt att det finns en tydlig idé om en framtida samverkan är det dags att reda ut, beskriva och komma överens ett antal praktiska frågor för att kunna fatta beslut om hur ett samarbete ska etableras. Dels behöver man komma fram till hur samverkan ska ske, exempelvis under vilka former, hur styrningen ska se ut och vilken finansieringsmodell som ska användas. Dels behöver man beskriva hur samverkan ska etableras, dels vilka kostnader och risker som finns. Det är delvis två parallella beskrivningar som behöver göras innan beslut fattas: Beskriva ett börläge Ta fram beslutsunderlag Ovanstående frågeställningar gås igenom i kapitel SKL beskriver fyra grova steg i en sådan samverkansprocess i skriften Kommunal IT i samverkan - Juridiska förutsättningar för olika samverkansformer (2005) 40

43 5.1.3 Etablera Samverkan Med etablera samverkan menar vi att praktiskt förbereda för att tänkt samverkan ska kunna ske. Om det är fråga om en lösare samverkan kan denna fas gå relativt fort, men är det fråga om ett samgående är etableringsfasen ett stort förändringsprojekt som involverar flera större frågor och olika konsekvenser. Denna fas presenteras närmare i kapitel Genomföra Samverkan Denna fas innebär i praktiken att samverkan på alla sätt är förberedd och kan inledas. Genomgående kommer man att arbeta med processer i denna fas, t ex: Strategisk planering (ett längre perspektiv/ långsiktiga mål för arbetet) Den årliga planeringsprocessen o o o o Prioritering utifrån de olika parternas behov. Planering/budgetering Genomförande Uppföljning Övergripande styrning Vissa av dessa aspekter presenteras i kapitel Nyttorealisering och förändringsledning Förändringsledning kan beskrivas som förmågan att driva effektiv förändring så att de tänkta vinsterna med en förändring kan realiseras. Förmågan kan delas in i två huvudområden, ett hårt och ett mjukt: Det hårda handlar om nyttorealisering, det vill säga att styra förändringsarbetet med rätt metoder för att säkerställa att tänkta vinster och nyttor realiseras. Det mjuka som inbegriper kunskap och erfarenhet om människors vilja att förändra sitt beteende så att de tänkta vinsterna med en förändring kan realiseras Nyttorealisering Att etablera en samverkan är ett exempel på ett verksamhetsutvecklingsprojekt som behöver styras för att förväntade nyttor ska kunna realiseras. Det finns därför stor anledning för samverkande organisationer att titta närmare på principer för nyttorealisering i samband med att man startar med att beskriva och bedöma sitt samarbete enligt processen ovan. e-delegationen har tagit fram ett omfattande och mycket användbart material för hur man kan arbeta med nyttorealisering. Här kommer därför endast kort att beskrivas vilka fördelar det kan skapa. 27 Bakgrunden är ett beslut om att inleda verksamhetsutvecklingsprojekt ofta har fattats med undermåliga beslutsunderlag och med otydliga nyttor. Detta har fått till följd att man inte har styrt projekten på rätt sätt och inte har fått ut de nyttor man har förväntat sig. Utan en strukturerad ansats för att realisera de nyttor som ligger till grund för genomförandet av verksamhetsutveckling finns det stor risk att: Beslut fattas om verksamhetsutveckling baserat på undermåliga underlag och otydliga premisser Fel satsningar startas, tar längre tid och mer resurser än planerat

44 Organisationen misslyckas med att nå definierade mål och realisera identifierade nyttor Syftet med nyttorealisering är att säkerställa att de tänkta nyttorna med ett verksamhetsutvecklingsprojekt verkligen realiseras. Utifrån behov, krav och risker och möjligheter beskrivs ett lösningsförslag. Utifrån detta grova förslag behöver man genom hela förändringsprocessen behöver arbeta med att identifiera, specificera, planera, realisera och följa upp nyttan med den aktuella satsningen. Uppdrag, verksamhetsmål, strategier, värderingar Behov & problem Beskrivna motiv Önskat börläge Identifierade mål Krav Identifiera Möjligheter & Risker Verifierad nyttorealisering Avslutad satsning Tillvaratagna erfarenheter Följ upp Styrning av processen för nyttorealisering Specificera Genomförd nyttoanalys Färdigställt beslutsunderlag (Business Case) Planera Levererade möjliggörare Realiserade nyttor Reviderad nyttorealiseringsplan Realisera Fastställd och förankrad nyttorealiseringsplan Figur 11. Nyttorealiseringsprocessen.(Källa: e-delegationen) Fördelen med att använda sig av principerna för nyttorealisering är bland annat att: Beslutsunderlaget blir bättre. Beslut om satsningar baserat på vilket värde de ska generera (identifierade nyttor minus resursförbrukningen för att realisera dessa nyttor). Intressenterna, det vill säga de som ska få ta del av nyttan, involveras tidigt, och kontinuerligt under satsningens genomförande, vilket skapar engagemang och ett tydligt åtagande. Aktiviteter i förändringsarbetet identifieras för att kunna realisera identifierade nyttor. Risker och hinder för nyttorealiseringen hanteras med hjälp av tydliga planer och tydlig ansvarsfördelning. Det möjliggörs en snabbare förändringstakt genom att: o o o o Förväntade nyttor konkretiseras Realiseringsansvariga identifieras Nödvändiga förändringsaktiviteter beskrivs Uppföljningsplaner etableras Kopplat till samverkansprocessen ovan kan sägas att fasen Beskriva och Bedöma grovt motsvarar nyttorealiseringsfaserna Identifiera och Specificera då dessa alla leder fram till ett beslut. Fasen Etablera motsvaras grovt av nyttorealiseringsfaserna Planera och Genomföra. 42

45 5.2.2 Förändringsledning Att inleda ett samarbete kring e-utveckling kanske inte alltid är en så stor kommunalpolitisk fråga. För de chefer och medarbetare som arbetar i respektive organisation och som får hela sin arbetssituation förändrad av ett samarbete kan det dock vara en mycket stor fråga, speciellt om delar av förändringen kanske inte upplevs som positiv. Det är viktigt att alla inblandade parter förstår att dessa mjukare frågor är viktiga och måste tas hänsyn till för att samarbetet ska kunna leda till att tänkta nyttor ska kunna realiseras. Utmaningar i förändringsarbetet Ett vanligt problem i en samverkan är att olika personer som är inblandade i ett förändringsarbete är i olika faser av sin mentala förändringsprocess. I figur 12 visas ett exempel av en klassisk förändringskurva med de olika faser som mer eller mindre var individ går igenom när man presenteras för en förändring som upplevs kunna påverka den egna situationen negativt. Vissa är väldigt snabba på att passera de olika faserna och befinner sig på kort tid i den s.k. nyorienteringsfasen och ser därför direkt möjligheterna med en förändring. Andra kan vara mer förändringsobenägna och tar lång tid på sig att acceptera förändringen. Förnekelse Nyorientering Rädsla & Frustration Depression & Ifrågasättande Gradvis acceptans Tid Figur 12. Förändringskurva Ett problem kan ofta vara att initiativtagarna till en förändring ligger steget före. De har haft god tid på sig att tänka igenom förändringen och är inne i en nyorienteringsfas samtidigt som förändringsförslaget presenteras till övriga deltagare. Dessa måste gå igenom samtliga faser, ofta med betydligt mindre påverkansmöjligheter, innan de fullt ut kan se positivt på förändringen. Därför är det viktigt att ha tålamod och låta förändringsarbetet ta viss tid. Risken är annars stor att det blir fler och större problem i framtiden. Å andra sidan är det viktigt att inte låta tempot helt styras av de som är mest långsamma. Eldsjälarna som har tagit initiativ till förändringen kan tröttna och finna andra, mer tilltalande, initiativ att driva och samarbetet går om intet. Ett annat problem som är kopplat till förändringskurvan är det så kallade förtroendeproblemet 28. Det innebär att vi i vår samverkan med andra upprätthåller en fasad av förtroende, men vi tvivlar och känner hela tiden en oro för att bli förfördelade. I Barnhälsodatapiloten 29 beskrivs detta som mycket vanligt i interkommunala samverkansprojekt men att man sällan talar om det. Istället märks det genom påståenden som det går inte eller så får vi inte göra. Det kan också märkas av parter är mycket noga med att i detalj säkerställa att inga beslut (stora som små) missgynnar dem själva. Detta är speciellt vanligt i beslut som rör budget och kostnadsfördelningar. Förtroendeproblemet behöver inte innebära att man misstror de andra parterna i samverkansprojektet, det kan handla om att man inte helt förstår eller håller med om det övergripande målet eller visionen 29 Förtroendeproblemet beskrivs i skriften Barnhälsodatapiloten som är utgiven av Regionförbundet i Kalmar Län (2010) 43

46 för samverkansprojektet. Man får då svårt att lyfta blicken mot de gemensamma målsättningarna och fokuserar istället på att inte bli den förlorande parten. Återigen är det viktigt att inse att det tar tid att bygga förtroende. Ett klassiskt råd om hur man snabbt kan få upp förtroendet för att projekt är att skapa goda exempel. Istället för att börja med ett omfattande samarbete och ett stort projekt kan man inledningsvis fokusera på någon eller några få enskilda frågor där man kan hitta möjliga vinster relativt snabbt och med liten insats. Medvetenhet, delaktighet och transparens Det finns mycket skrivet om hur man kan bedriva förändringsarbete. Några begrepp som ofta används, speciellt i samband med samarbete är Medvetenhet, Delaktighet och Transparens. Medvetenhet handlar om att för sig själv och för andra tydliggöra syfte och mål med ett samverkansinitiativ. Alla parter bör ha klart för sig bakomliggande orsaker och målsättningar till initiativet. Lyckas man förmedla detta så att alla verkligen förstår och kan sympatisera med bakgrund och behov av förändring så att man lyckas skapa en gemensam känsla av angelägenhet för att komma igång är mycket vunnet. Samverkan kräver delaktighet av alla parter. Olika aktörer kan ha olika motiv för sin samverkan. Innan man formulerar gemensam vision bör var part tydliggöra för sig själva och för andra vad man vill ha ut av sin samverkan. Denna öppenhet eller transparens är nödvändig både för att förstå och respektera andras syn på samverkan, men även för att man tillsammans komma fram till en vision som alla kan ställa sig bakom och vara delaktiga i. Även inom respektive organisation är det viktigt att arbeta medvetenhet, delaktighet och transparens. För att ett förändringsprojekt ska lyckas är det även av största vikt att skapa delaktighet i alla nivåer i de inblandade organisationerna. En av de vanligaste anledningarna till att förändringsprojekt i allmänhet fallerar beror på att ledningen (både på politisk nivå och bland tjänstemän i beslutsfattande ställning) inte har varit tillräcklig engagerade. Så länge projektet går bra får det fortsätta, men stöter det på problem finns ingen på högsta nivå kan ta strid för att projektet ska fortgå. Att involvera medarbetare och arbetstagarorganisationer i dialogen är inte bara nödvändigt utifrån ett praktiskt perspektiv, det finns även lagliga 30 krav på att det sker. En anledning är att tidigt kommunicera och skapa en dialog är att undvika förtroendeproblem, motstånd och ryktesspridning, en annan anledning är att det ofta är personal som har den största praktiska kunskapen och kan säkerställa att den tänkta förändringen har praktisk relevans. Aktiv planering Även dessa mjuka områden bör hanteras i konkreta planer. Att genomföra en intressentanalys, planera för aktiviteter som skapar delaktighet och ta fram en plan för hur och när kommunikation ska ske i förändringsprojektet är lika viktiga som andra mer leveransorienterade aktiviteter. Ett annat sätt att göra detta är inkludera dessa så kallade organisationsrisker i risk- och hindersanalysen i samband med framtagning av ett beslutsunderlag. Det är sedan viktigt att vara lyhörd och flexibel för att hantera alla de svängningar som kan ske då flera intressenter ska komma överens om sådant man tidigare inte har erfarenhet av. Även om man har planer med tydliga deadlines är det viktigt att inte låta dessa bli enda styrmedlet. Ibland måste man bromsa då någon eller några inte är med i processen. 30 Arbetsmiljölagstiftningen och Lagen om medbestämmande i arbetslivet (1976:580). 44

47 6 Identifiera ett samverkansbehov I detta kapitel beskrivs hur ett samverkansbehov kan identifieras och samverkanidé formas av de samarbetande aktörerna. En samverkansidé kan uttrycka varför man ska samverka, vem som ska delta i samverkan, vilka områden och aktiviteter man ska samverka om och hur samverkan ska organiseras (i förhållande till andra regionala samverkansinitiativ). Kapitlet tar därför sin utgångspunkt utifrån följande frågor: Hur det regionala samverkansbehovet formas Förtydligande av vilka frågor samarbetet ska driva Den enskilda kommunens samverkansbehov 6.1 Hur det regionala samverkansbehovet formas Ibland uppstår ett behov av samverkan i de lokala organisationerna, till exempel kompetens eller sänkta kostnader, men det kan lika väl uppstå utifrån ett tryck från nationella organisationer. I vissa fall kan man under år resonera sig fram genom diskussion och förankring i olika forum och nätverk, parallellt med ett förankringsarbete i den egna kommunen. I andra fall växer en ny samarbetsroll fram från en äldre i en redan existerande organisation i takt med att behoven ändras. En konkret samverkansidé kan även utvecklas i samband med nationella initiativ utvecklas (till exempel regionala digitala agendor). Innan man kommer för lång i att forma sin samverkansidé bör man dock fundera på vad det finns för beroenden till olika aktörer och existerande samarbeten. Figur 13 visar hur olika existerande krafter påverkar en samverkansidé. Nationella initiativ Nationella initiativ Existerade Regional samverkan Vilka nationella initiativ finns som påverkar vår samverkan? Vilken påverkan från övrig regional samverkan? Samverkansbehov Kan vi lösa kärnverksamhetens olika behov tillsammans? På vilket sätt samverkar andra regioner? Andra regioner De olika parternas behov och förslag De olika parternas behov och förslag De olika parternas behov och förslag De olika parternas behov Figur 13. En regionalt samverkanbehov formas av olika krafter Nationella initiativ. Från nationell nivå kommer flera initiativ, som i stora drag kan påverka ett samverkansinitiativ (se mer i kapitel 3). Några exempel: Strategidokument och mål som ska genomföras på regional nivå. Utpekade uppdrag som ska genomföras på regional nivå 45

48 Stödfinansiering för olika initiativ som är riktade mot den regionala nivån och inte mot de enskilda kommunerna och landstingen. Det är bra att skapa sig en god orientering om de nationella initiativen, inte minst då det finns mycket som går att återanvända och därmed kan sänka kostnader och förkorta tid från idé till införande. Vidare finns möjlighet att söka olika finansieringsmöjligheter genom nationella eller europeiska initiativ. Existerande Regional samverkan. På regional och delregional nivå finns oftast redan ett antal existerande samarbeten och eventuella regionala digitala agendor och andra regionala styrdokument (exempel RUS, bredbandsstrategier) som på olika sätt påverkar och styr samverkansidén. Den frågan man bör ställa sig är om ett nytt samverkansbehov kan hanteras i existerande samarbetsorganisationer eller om det finns behov av att starta upp någon annan form av samarbetsorganisation. I vilket fall bör man tillsammans med existerande samarbeten tydliggöra vilka beroenden man har och säkerställa att inte samma frågor drivs parallellt. De olika parternas behov. Även om initiativet för samverkan kommer från nationell nivå eller regional nivå är det viktigt att bryta ner detta för att identifiera de lokala aktörernas egnas behov och incitament att driva och vara en del av ett samarbete. Risken är annars stor att samarbetet blir en pappersprodukt. De olika parternas behov behöver inte vara exakt samma. Om exempelvis länets kommuner samverkar tillsammans med landstinget är det naturligt att landstinget går in i samarbetet med andra behov eller ett annat syfte. Olika kommuner kan även ha helt olika behov av samverkan, bland annat beroende på tillgång till egen kompetens, hur långt man har kommit i sitt eget arbete etc. Det är därför viktigt att mycket tidigt i processen tydliggöra de olika behoven och eventuellt klara ut vilka konskevenser detta får. Om samverkan enbart ska ske kring sådana frågor alla har nytta av finns viss risk att samarbetet blir relativt tunt och till mindre nytta för de kommuner som har ett stort samverkansbehov. Å andra sidan finns det alternativ samarbetsformer för de med störst behov av samverkan. Andra regioner. Idag finns flera nätverk och samarbeten mellan regioner. Exempelvis driver SKL två olika nätverk (CeSam och ehälsa) för dem som arbetar med regionala samarbeten inom e- utvecklingsområdet. Det finns även initiativ för att hålla samman de olika regionernas arbete med de lokala digitala agendorna. Innan man startar upp ett nytt samarbeta bör man därför se och lära av andras positiva och eventuellt negativa erfarenheter. Goda exempel kan kopieras i hopp om att få ut samma nytta som andra har gjort. Innan man drar för långtgående slutsatser och börjar jämföra olika regionala samarbeten kan det behöva tydliggöras att olika regioner har helt olika förutsättningar. (se kapitel 3.3) Det som fungerar i en region behöver inte alls fungera i ett annan. 46

49 6.2 Förtydligande av vilka frågor samarbetet ska driva I samband med att man har startar upp ett nytt initiativ eller vill utveckla ett redan befintligt regionalt samarbete kan det ofta finna anledning att tillsammans tydliggöra och prioritera vilka områden och frågor man ska samverka om. Detta görs i praktiken ofta i samband med att styrande dokument tas fram (exempelvis strategidokument, eventuellt i form av Regionala Digitala Agendor eller återkommande, årliga verksamhetsplaner.) Det finns många bra sätt att arbeta fram viktiga frågor som ett regionalt samarbete ska driva. Avseende framtagningar av de Regionala Digitala Agendorna finns mycket material framtaget som beskriver hur olika regioner har arbetat med sina digitala agendor. Örebro län har fått ett speciellt uppdrag att samla och sprida erfarenheter kring detta. 31 Exempel på frågor att ställa: Vilka frågor ska vi samverka om? Vilken roll ska samarbetsorganisationen ha? Vilka aktiviteter ska vi genomföra? Vilka aktiviteter ska vi inte genomföra? Hur ska vi samverka med nationella och andra regionala initiativ? Samma krafter som formade samverkansbehovet i stort påverkar ofta de enskilda samarbetsfrågorna och prioriteringen av vilka aktiviteter som ska genomföras, fast frågorna är något annorlunda. Se figur 14. Nationella initiativ Nationella initiativ Hur skall vi dra nytta av Nationella leveranser? Regional Digital Agenda Vad har vi för långsiktiga mål och strategi? Prioritering av aktiviteter Vad har andra regioner gjort som vi kan ha nytta av? Andra regioner Vilka frågor och aktiviteter vill vi samverka kring? De olika parternas behov och förslag De olika parternas behov och förslag De olika parternas behov och förslag De olika parternas behov Figur 14. Samma krafter påverkar de konkreta aktiviteter som utförs i ett regionalt samarbete Ett sätt att arbeta mycket konkret med frågorna (förslagsvis i samband med framtagning av årlig verksamhetsplan) är att utgå ifrån de programområden och initiativ som SKL Center för esamhället 31 Se även 47

50 har pekat ut i sin handlingsplan 32 för att nå förväntat läge Dessa är kopplade till kommunal e- utveckling och drivs på nationell nivå antingen av SKL själva eller i samverkan med annan aktör (till exempel e-delegationen). Se tabell 3. Initiativen kan vara i form av nationella tjänster, genomförd kravställning och ramavtalsupphandlingar för vissa kritiska system eller vägledningar för olika områden. Samtliga av dessa initiativ ska på ett eller annat sätt komma till nytta i Sveriges alla kommuner och landsting. Även om det görs ett jobb nationellt måste arbetet slutföras på lokal nivå. Handlingsplanen där initiativen beskrivs är idag inte så tydlig på exakt vad som ska levereras från nationell nivå, när det ska levereras eller vad som återstår på regionala/lokal nivå att slutföra. Här kan SKL underlätta genom att i kommande handlingsplaner addera mer vägledande information om de olika initiativen och tydliggöra vad som inte görs på nationell nivå utan måste slutföras regionalt eller lokalt. Innan man på en regional samverkansnivå kan prioritera de olika initiativen måste dessa ha diskuterats på lokal kommunal nivå. Där är det viktigt att rätt personer är inblandade på ett tidigt stadium. Ett problem har ofta varit att e-området är så brett och att behoven av e-utveckling diskuteras utifrån hela kommunens perspektiv samtidigt. Detta behöver inte vara fel, men det är viktigt att komma ihåg att e- utveckling inte är något enskilt verksamhetsområde utan en aktivitet som ska ske inom de olika verksamhetsområdena. Det är därför av största vikt att diskussionen sker av de som arbetar i och är ansvariga för de olika verksamheterna, men även för politiker inom respektive verksamhetsområde. Vilka utmaningar står man inför inom området? Har man nytta av de initiativ som drivs på nationell nivå? Vad ska i så fall prioriteras? Vilka aktiviteter klarar man själv? Vilka aktiviteter har man behov av att samverka om? Vad skulle lämpa sig att samverka om på regional nivå? 32 Sveriges Kommuner och Landsting (2013). Digitala vägen till morgondagens välfärd. Handlingsplan för e- samhället

51 Strukturella förutsättningar för e-tjänster i offentlig sektor Demokrati och delaktighet Samhällsbyggnad, transporter och miljö Näringsliv och arbete Skola och lärande Gemensamma funktioner och tjänster Enklare vardag för privatpersoner och f öretag Smartare och öppnare förvaltning stödjer innovation och delaktighet Högre kvalitet och effektivitet i verksamheten Min ärendeöversikt Öppna data Effektiv it-drift Mina uppgifter E-arkiv E-handel Mina meddelanden Dela öppna lösningar Digital kommunikation som huvudkanal Mina fullmakter Servicejämförare Erkännande av föräldraskap Tillgång till modern och öppen itinfrastruktur för lärande Enklare och effektivare skoladministration Digitala lärresurser anpassade till varje elevs lärande En gemensam ingång för företagare Enklare hantering av ekonomiskt bistånd Förenkla matchning för jobb Digital informationsöverföring av uppgifter om nyanlända Jämföra servicenivå till företagare Digital beräkningstjänst för miljöbalkstaxa Geodata Medborgardialog med stöd av it Digital delaktighet Digitalisering av gemensam bygglovsprocess Digitalisering av detaljplan- och fastighetsbildningsprocess Elektroniska val och digitalisering av valadministration Digitalisering av nämndadministration E-legitimation Bredband Gemensam it-arkitektur Informationssäkerhet Tabell 3. De 32 initiativ som SKL ska driva och samordna. Ett hjälpmedel som kan fungera utmärkt som stöd i en sådan dialog är att använda sig av den av SKL, Center för esamhället framtagna eblomlådan 33. Den är en självvärdering av service och verksamhetsutveckling med stöd av IT som går igenom ett antal områden som i hög grad motsvarar de utpekade programområdena och de olika initiativen. Syftet med eblomlådan är att skapa en dialog mellan verksamheten och IT kring e-utvecklingsfrågor och göra det möjligt för kommuner att jämföra sig med andra för att finns lämpliga förbättringsområden. En erfarenhet från flera kommuner är att man inte ska ta för lätt på det arbete som krävs lokalt. Det är relativt enkelt att som enskild kommun föreslå att ett arbete ska drivas regionalt, men man kan lätt missa att man ofta måste lägga mycket eget tid i ett samarbetsprojekt och att arbetet måste slutföras lokalt om det ska komma till nytta. Med ett bra underlag från de olika kommunerna som beskriver olika konkreta samverkansbehov kring de 32 initiativen och förslag på roller för det regionala samarbetet borde det finnas ett bra underlag för att på regional nivå tillsammans forma en samverkansidé och komma fram till en lämplig roll som det regionala samarbetet har i dessa olika frågor. Ett lämpligt sätt att beskriva sin roll kan vara att peka på de olika aktiviteterna man avser att göra samtidigt peka på vilka resultat dessa ska leda till. Se exempel på aktiviteter i kapitel

52 Exempel på roller ett regionalt samverkansinitiativ kan ta: Man kan ha en samordnande roll i regionen och arbeta med omvärldsbevakning av olika nationella initiativ och samordning av alla pågående initiativ i regionen för att skapa möjlighet för olika kommunerna i regionen att själva samverka på ett effektivt sätt. Man ha en förberedande och stödjande roll och arbeta med aktiviteter som gemensamma förstudier, framtagning av vägledningar, utbildningsinsatser. Man kan ha en aktiv genomföranderoll och arbeta med exempelvis upphandlingsprojekt och verksamhetsutveckling i de olika kärnverksamheterna åt de olika kommunerna. Initiativ Nationella aktiviteter Regionala aktiviteter Lokala aktiviteter E-arkiv SKL upphandlar ramavtal med leverantörer (Q3-Q4 2013), SKL tar fram vägledning Samordning, Erfarenhetsutbyte i lämpliga närverk, Utbildningsinsatser Behovsanalys, Avrop, Införande, Drift och förvaltning, Processutveckling. Tabell 4. Enkelt exempel på hur olika aktiviteter genomförs på olika nivåer kring samma initiativ. Här finns en stor skillnad mellan olika regioner då deras förutsättningar att lösa operativa samverkansbehov åt kommunerna skiftar. I vissa regioner har en stor del av kommunernas behov av samverkan inom e-utvecklingsområdet kunnat lösas på regional nivå. I andra regioner finns varken behovet eller förutsättningar att låta ett regionssamarbete lösa dessa samverkansbehov. Olika regionala samarbeten arbetar därför på olika sätt och med delvis olika frågor även inom de 32 initiativen ovan. Det viktiga, precis som för SKL CeSam ovan är att tydliggöra vad som inte görs på regional nivå utan måste lösas av den egna kommunen eller genom andra former av samarbeten. Se tabell Den enskilda kommunens samverkansbehov Utifrån en enskilds kommuns samverkansbehov kan följande frågor ställas. Vad behöver vi göra inom e-utvecklingsområdet? Vad har vi för behov av samverkan? Vem ska vi samverka med för att lösa våra behov? I praktiken kan det vara så att vissa kommuner ofta har ett större behov av samverkan än vad de flesta regionalt samarbete kan ge, särskilt kring mer operativa frågor. Det är därför viktigt att man inom det regionala samarbetet tydliggör exakt vad som görs inom samarbetet och vad som återstår på lokal nivå att genomföra. För den enskilda kommunen gäller det att vara vaken på de möjligheter och begränsningar som ett regionalt samarbete kan skapa. Finns ett större behov av samverkan bör dessa kommuner fundera på alternativa sätt att lösa sina behov, exempelvis genom att etablera eller utveckla stadiga delregionala samarbeten (exempelvis bilda gemensamma kommunalförbund, eller gemensamma nämnder) eller i mer lösa former samverka med andra alltefter att behov uppstår (exempelvis genom att genomföra gemensamma upphandlingar, skapa tätare erfarenhetsutbyten eller synkronisera sin e- och IT-strategier så att man går i takt och kan samverkan kring olika initiativ). På delregional nivå är påverkan av nationella initiativ och existerande regionala samverkan betydligt mindre vilket gör att det är lättare för de olika samverkansparterna att själva komma fram till en 50

53 samverkansidé. Nackdelen är att det kan vara svårare att få det stöd, de finansieringsmöjligheter och de ekonomiska fördelar en större regional samverkan kan ge. Även om ett eller flera samarbeten sker med färre deltagare än hela regionen kan det regionala samarbetet fortfarande ha en viktig funktion som samordnare och koordinerare av de olika initiativen som pågår i regionen. 51

54 7 Beskriva och bedöma samverkan Erfarenheter från existerande samarbeten visar att detta moment är mycket viktigt i samverkansprocessen och att mycket tid och turbulens kan sparas om de viktiga praktiska frågorna har behandlats, förankrats och tydliggjorts innan ett samarbete startar. Detta moment kan bedrivas som en klassisk förstudie då de samverkande parterna tydliggör ett antal aktuella kritiska frågeställningar utreder dessa för att komma fram med ett eller flera handlingsalternativ. Ett strukturerat angreppssätt är att använda sig av principerna för nyttorealisering (beskrivs övergripande i kapitel 5.2). Vi kan dela in detta i två områden: Beskriva ett börläge. Ta fram beslutsunderlag och fatta beslut. 7.1 Beskriva ett börläge Det finns många frågeställningar att reda ut och komma överens om för hur en framtida samverkan ska ske. Dessa frågeställningar kommer att ligga till grund för ett beslutsunderlag men även för de styrande dokument som senare kommer att reglera samarbetet. Områdena nedan kan ses som exempel. Förtydligade målsättningar För att kunna fatta beslut om en samverkan är det viktigt att förstå vad de bakomliggande orsakerna är och vad man hoppas uppnå. Följande behöver beskrivas: Motiv till satsningen, det vill säga de bakomliggande orsakerna och syftet med att genomföra samverkan. Förväntade effektmål och nyttor, det vill säga vilket resultat satsningen förväntas leda till. För att effektmålen ska ha relevans och ska vara möjliga att använda för att styra den fortsatta processen och följa upp samarbetet bör man lägga god tid på att identifiera och i möjligaste mån kvantifiera dessa så att de är möjliga att följa upp 34. Ansvar och uppgifter I föregående kapitel diskuterades samverkansbehov, samverkansområden och roll för samarbetsorganisationen. På en övergripande nivå är det viktigt att ta upp dessa som en del av ett beslutsunderlag. Exempel på frågeställningar: Vad ska samarbetet ha för uppgifter? Vilka avgränsningar finns, det vill säga vad ska samarbetet inte göra? Vilka beroenden finns till andra samarbeten? Val av samverkansform och samverkansorganisation Ett första beslut kan vara ifall man ska etablera en helt ny samverkansorganisation eller utnyttja en befintlig som bas för samverkan (exempelvis region- eller kommunförbund). I det första fallet behöver man komma fram till vilken juridisk samverkansform man ska välja. I kapitel 9 ges en närmare 34 Exakt hur man kan arbeta med att identifiera och specificera effektmål och nyttor beskrivs på ett mycket bra sätt i e-delegationens vägledning. 52

55 beskrivning av de vanligaste organisationsformerna för kommunal samerkan och en beskrivning av vissa juridiska frågor. Juridiska frågor Det finns ofta flera juridiska frågor att reda ut kring en samverkan. Flera av dessa juridiska frågor styrs av den juridiska samverkansformen. Väljer man en lösare samverkansform som exempelvis avtalssamverkan kan det dock finnas många frågeställningar att reda ut. Några exempel: Hanteringen av inköp och upphandling enligt LOU. Hanteringen av ägarskap för gemensamt material och gemensamma resurser Styrning och insyn Även styrningen av samarbetet påverkas i mycket hög grad av valet av samverkansform då dessa många gånger reglerar både beslutsordning och sättet att reglera verksamheten. Inom detta område finns flera frågor som behöver hanteras. Några exempel: Hur samverkan regleras genom styrande dokument som samverkansavtal. Frågor om hur man sätter upp och bemannar styr- och ledningsfunktioner för samarbetet. Frågor om hur beslutsprocesser ska vara utformade i samverkan mellan de samverkande parterna och samverkansorganisationen. I kapitel 10 görs en genomgång av styrning och insyn. Ekonomiska frågor Frågor om ekonomi är bland de mest centrala för flera parter. Några exempel på frågor som kan vara relevanta att reda ut: Vilka typer av kostnader som samverkan kommer att generera. Vilken finansieringsmodell som ska användas. Var medlen ska tas ifrån i den egna verksamheten. Hur kostnaderna ska fördelas mellan olika parter. Om det finns möjlighet att få extern finansiering (exempelvis genom statliga stimulandsmedel) för olika projekt eller för delar av verksamheten? I kapitel 11 görs en genomgång av finansieringsmodeller. Organisations-, bemannings- och lokaliseringsfrågor. Det finns ofta flera frågor kopplade till var, hur och av vem själva verksamheten kommer att bedrivas. En fråga som kan vara relativt omfattande och svår att komma överens om i vissa samarbeten är lokaliseringsfrågan. Ska verksamheten bedrivas på flera orter eller ska den vara centraliserad till en ort och i så fall vilken? Detta kan få relativt stora konsekvenser för både befintlig personal och verksamhet och bör behandlas med stor varsamhet. Ett annat område kopplat till en ny samarbetsorganisation är hur denna ska bemannas och organiseras. Exempelvis Hur många och vilka tjänster är aktuella? Hur ska organisationen se ut? Personal och arbetsrättsliga frågor Samverkan som berör personalen får oftast arbetsrättsliga konsekvenser. Vissa mindre frågor kan behöva MBL-förhandlas. Andra frågor kan få betydligt större konsekvenser, exempelvis om personal ska byta organisationstillhörighet och eventuellt nya roller. Utan att gå in på detaljer kring detta område kan det konstateras att personalfrågor är ett viktigt område att gå igenom inför ett beslut. 53

56 7.2 Ta fram beslutsunderlag Ett beslut fattas inte enbart baserat på ett framtida läge. Det finns för flera samverkansinitiativ ganska stora etableringskostnader och stor påverkan på personal och verksamhet. Ett exempel på detta är sammanslagning av olika kommuners IT-driftenheter. Detta har stor potential till kostnadsreducering men för även med sig investeringskostnader för att ensa systemmiljö, finna gemensamma arbetssätt och hantera arbetsrättsliga frågor. För att arbeta med dessa frågor kan man använda sig aven GAP-analys som beskriver glappet mellan ett nuläge och det framtida börläget för alla involverade parter. Utifrån analysen bör man ta fram ett belslutsunderlag, eventuellt med handlingsalternativ, som väger alla insatser mot den tänkta nyttan. Exempel på poster som bör vara med i ett sådant beslutunderlag är: Bakgrund, mål och övergripande börläge Identifierade aktiviteter som krävs för att etablera samverkan Kostnader och nyttoeffekter Hur investeringen ska finansieras Negativa konsekvenser Hinder och risker Möjligheter Etableringsstrategi, det vill säga det vill säga övergripande plan för hur samverkan ska skapas. 54

57 8 Etablera och genomföra samverkan Har man varit noga med att i detalj beskriva och bedöma olika aspekter av samverkan under tidigare faser underlättas arbetet i etablerings och genomförandefaserna då samverkan i praktiken ska realiseras. Flera av de utmaningar som omnämns i förändringsledningskapitlet kan ändå behöva hanteras i dessa faser då det är en sak att tala om och beskriva ett framtida samarbete och en annan att faktiskt etablera och genomföra ett samarbete i praktiken så att det får praktisk nytta och skapar ett resultat. Det är därför oerhört viktigt att man på ett medvetet sätt arbetar med förändringsledning och principer för nyttorealisering i dessa faser så att man kommer till den nivån så att det faktiskt skapar den tänkta nyttan för de inblandade parterna. Har man exempelvis inte de olika ledningarnas fulla stöd för samarbetet är risken är stor att man kommer halvvägs och lyckas etablera något som i teorin ser bra ut men som i praktiken inte kan uppfylla de behov som finns av verksamhetsutveckling i de mest behövande kommunerna. Lyckas man å andra sidan ta sig igenom faserna och etablera ett samarbete som levererar resultat och nytta för de inblandade parterna finns goda möjligheter att ta ytterligare steg. 8.1 Etablera samverkan Att etablera en samverkan kan, exempelvis vid bildadet av en ny organisation, blir ett ganska omfattande projekt, med olika delar beroende på vilka områden och aktiviteter man planerar att samverka om. En viss del av arbetet är av administrativ karaktär, med olika aktiviteter för att hantera frågor för själva samarbetet, exempelvis kring personal, organisation, avtals, styrning eller ekonomifrågor. Nedan följer ett antal exempel på aktiviteter som ofta ska utföras: Ta fram avtal, besluta och få dessa undertecknade Hantera administrativa frågor kring juridik och ekonomi Etablera styr och ledningsfunktioner Anställa eller utse personal som ska driva arbetet Arbeta med lokalfrågor Hantera eventuella arbetsrättsliga frågor Hantera eventuella upphandlings- och avtalsfrågor Arbeta fram rutiner för när och hur planering och uppföljning ska ske Arbeta fram strategidokument och/eller handlingsplaner. Ansöka om eventuell extern finansiering. Ta fram förslag på och besluta om gemensamma verktyg och metoder, exempelvis kommunikationskanaler, samarbetsytor, webb, projektmodeller, systemförvaltningsmodeller och kalkylmetoder (se bilaga 4). En viss del av arbetet kan även vara mer verksamhets- eller tekniskt orienterat då det ofta krävs att dagens arbetssätt och teknik konsolideras för att samverkan ska kunna genomföras. Ska man exempelvis slå samman två driftsenheter behöver man konsolidera tjänsterna, servicenivåerna, finansieringsmodellerna, arbetssätten och den teknisk plattform som är grund för tjänsterna om det ska 55

58 vara möjligt att dra nytta av de stordriftsfördelar som en större organisation ger. Man kan här tala om att skapa en högre interoperabilitet 35, både i verksamheten och på systemsidan. Etableringen och genomförandet av samverkan sker oftast delvis parallellt. Det finns dock en poäng att skilja dem åt. Dels för att göra det tydligt att etableringen i sig inte skapar någon nytta, men är en nödvändig investering om man ska få ut en senare effekt av samarbetet. Dels för att skapa ordning och reda och säkerställa att så mycket som möjligt av förutsättningarna är på plats, för att de operativa verksamheterna senare ska kunna bedrivas effektivt och mer hög transparens. 8.2 Genomföra samverkan I fasen genomföra samverkan har samverkan etablerats och alla avtal och organisatoriska frågor är lösta. Beroende på vald juridisk form ställs olika krav på planering och uppföljning. Genomgående är dock att samverkan måste planeras både strategiskt och operativt. Planering och styrning av det löpande arbetet kan delas upp i följande delar: Strategisk planering Den årliga planeringsprocessen o o o o Prioritering. Planering/budgetering Genomförande Uppföljning Övergripande styrning även kallat governance Som tidigare nämnts är det viktigt att planeringen sker på mer än ett år samt att det är framförhållning i planeringen så att varje medlem kan fatta nödvändiga beslut i egna beslutsorgan. När det gäller den årliga prioriteringen kan modellen i figur 14 användas även för detta. På detta sätt kan man löpande ta hänsyn till: Nationella initiativ och deras påverkan på samverkansarbetet Prioriteringen av parternas egna behov Utvecklingen av annan samverkan inom regionen Resultat och planer från andra regioners samverkan. Det är viktigt att man i denna fas även har ett arbetssätt att arbeta med styrningsfrågor som hanterar de mest övergripande frågorna för samverkan som att ändra inriktning, styrform och finansieringsmodell. Vissa av dessa aspekter presenteras i kapitel Interoperabilitet inom verksamhetsområdet innebär exempelvis att erbjuda samma service/servicenivå på alla ställen i regionen eller i landet, arbeta med samma processer, använda samma arbetssätt, ha samma begreppsapparat etc. Inom IT-områden innebär det bland annat att ha plattformar som kan kommunicera med varandra eller ha systemlösningar som bygger på samma verksamhetslogik och är öppen och möjlig att integrera mot andra system. 56

59 9 Juridiska aspekter på samverkan 9.1 Inledning Detta kapitel ger en översikt över de juridiska aspekterna på samverkan. Kommuner och landsting är verksamma inom många olika områden, som regleras av ett antal olika lagstiftningar. Området samverkan är därför både omfattande och komplext samt förändras både genom nya lagar/förordningar och rättsfall. Olika lagändringar under senare år har ökat de juridiska möjligheterna till samverkan. Texten fokuserar på två områden: Kommunallagen (KL) och Lagen om offentlig upphandling (LOU). Andra områden, exempelvis skattelagstiftning och arbetsrättslagstiftning behandlas ej, men måste givetvis beaktas vid ett samarbete. Det finns även former för gemensamma upphandlingar som inte behandlas. Kapitlet omfattar samverkan mellan kommuner och landsting. Samverkan mellan stat och kommun behandlas ej. För fördjupade studier hänvisas till följande skrifter: Kommunala samverkansformer, SKL Kommunal IT i samverkan, Juridiska förutsättningar för olika samverkansformer, SKL Delar av följande texter har hämtats ur dessa skrifter. Kapitlet belyser avslutningsvis även andra samverkanformer än de mellan kommuner och landsting. Det gäller till exempel samverkan som sker inom ramen för en leverantörs användare. Det är inte en juridisk form mellan kommuner och landsting, men bör ändå omnämnas. 9.2 Introduktion till samverkansformer Samverkan mellan kommuner och landsting har förekommit länge och omfattat såväl kärnverksamhet (obligatorisk eller myndighetsutövning) som frivillig verksamhet. Det finns många faktorer som påverkar valet av samverkansform. Det är exempelvis verksamhetens art (frivillig verksamhet obligatorisk, myndighetsutövning eller affärsverksamhet) och hur man ser på kommunaldemokratiska frågor och medborgarinsyn. Man behöver även ta hänsyn till vilken samverkansnivå (se kapitel 2.2) som samverkanformen ska stödja. Det finns några huvudtyper för samverkan: Avtal/samverkansavtal Gemensam nämnd Kommunalförbund Interkommunala företag Ideell förening Tidigare har kommunförbund och regionförbund nämnts. Ett kommunförbund är en politiskt styrd organisation med kommuner som medlemmar. Den juridiska formen är ideell förening. Ett regionförbund är ett kommunalförbund, se nedan. 36 Sveriges Kommuner och Landsting (2009). Kommunala samverkansformer - Avtal, interkommunala företag, gemensam nämnd, kommunalförbund, ISBN: Sveriges Kommuner och Landsting (2005). Kommunal IT i samverkan - Juridiska förutsättningar för olika samverkansformer. ISBN:

60 När det gäller LOU så är huvudregeln att kommuner och landsting ska upphandla varor och tjänster som de anskaffar. Sedan den 1 januari 2013 finns emellertid ett permanent inhouse-undantag i LOU. Det innebär att det är möjligt att i vissa situationer anskaffa varor/tjänster från kommunala organ utan upphandling om den upphandlande myndigheten ingår ett avtal med en juridisk person eller en gemensam nämnd och om kontroll- och verksamhetskriterierna, de s.k. Teckalkriterierna är uppfyllda Avtal/samverkansavtal Avtalssamverkan eller interkommunala avtal är en vanlig form för samverkan och kan vara allt från enkla avtal till mycket komplexa avtalspaket. En grundläggande förutsättning för interkommunal samverkan i avtalsform är att den verksamhet som ska bedrivas ligger inom ramen för de samverkande kommunernas kommunala kompetens. Avtal kan användas inom flera juridiska samverkansformer för att reglera verksamheten. När bör samverkansavtal väljas? Det finns några grundläggande kontrollfrågor som kan ställas: 1. Ska alla parter bidra med prestationer och det inte råder någon köp-/säljsituation? I detta fall borde avtalet kunna användas då det verkligen är fråga om samverkan. 2. Behövs det ett beslutsorgan? Om så är fallet finns ofta bättre lösningar än avtalssamverkan eftersom avtalet i sig måste skapa verktygen för detta organ till exempel gemensam nämnd eller kommunalförbund. 3. Är det inte fråga om gemensamma beslut utan samarbetet kan fastställs initialt utan större behov av gemensamt överenskomna förändringar så kan avtal vara ett alternativ. 4. Är det fråga om ett tidsbegränsat samarbete? I detta fall kan avtal vara ett alternativ. Om det är ett samarbete av permanent natur kanske en gemensam organisation passar bättre då en sådan i större utsträckning kan ta hänsyn till omvärldsförändringar än vad ett avtal normalt gör. 5. Är det ett mindre samarbete rörande ett avgränsat område? I detta fall kan avtal många gånger erbjuda tillräckligt med verktyg för att hantera situationen. Parternas inflytande måste regleras i avtalet. Detsamma gäller regler för insyn och kontroll av verksamheten samt krav på samråd före beslut. Ett samverkansavtal kan även reglera en samäganderätt, d v s att man gemensamt äger något. Ett samverkansavtals innehåll varierar givetvis beroende på vad samverkan avser. Följande bör dock beaktas: Avtalstiden Vad samverkan avser Samråd och information Uppföljning Ekonomisk redovisning Ändrade förhållanden Arkivfrågor, hantering av handlingar Avtalets upphörande Tvistelösning 38 Se vidare SKL:s cirkulär 12:50 ( 58

61 Ett exempel på avtalssamverkan är e-utvecklingsrådet i Jönköpings län. De har utarbetat ett avtal som reglerar samverkan mellan medlemmarna i rådet. Observera att samverkansavtal kan förekomma i andra juridiska former än avtalssamverkan. Ett exempel är evästerbotten som är ett projekt som drivs av Regionförbundet, kommunerna och landstinget i Västerbotten. Samverkan regleras med ett samverkansavtal. 9.4 Gemensam nämnd En form av offentligrättslig samverkan är gemensam nämnd. En gemensam nämnd kan endast bildas av kommuner och landsting. En gemensam nämnd är en nämnd som tillsätts i någon av de samverkande kommunerna eller landstingen, en så kallad värdkommun, och ingår i denna kommuns eller landstings organisation. Den gemensamma nämnden är således ingen egen juridisk person. Varje kommun eller landsting är dock fortfarande att se som huvudman för de frågor man lägger på den gemensamma nämnden. Den eller de kommuner som inte är värdkommun har emellertid teoretiskt sett lika mycket inflytande på nämnden som värdkommunen. Varje ingående kommun måste vara representerad i den gemensamma nämnden. Den gemensamma nämnden är således ett politiskt styrt organ. Frågor att ställa inför bildande av gemensam nämnd? 1. Hur många samverkande parter är det fråga om? Om de är allt för många kan nämndarbetet försvåras beroende på att antalet delegater blir stort. 2. Är den verksamhet som samarbete omfattas av gemensam för samtliga samarbetsparter? I så fall är den gemensamma nämnden ett alternativ. 3. Innefattar den verksamhet som omfattas av samarbetet myndighetsutövning? Om så är fallet är gemensam nämnd ett möjligt alternativ. 4. Finns behov av en fungerande plattform för löpande beslutsfattande? I detta fall finns en struktur färdig genom kommunallagens bestämmelser. 5. Ska de samverkande kommunerna nyttja nämndens tjänster? I så fall kan nämnden vara ett alternativ som medger detta utan föregående upphandling enligt LOU. 6. Finns det behov av tydlig politisk styrning? Då är den gemensamma nämnden ett alternativ. Till grund för nämndens verksamhet ska det finnas en överenskommelse och ett nämndreglemente. De samverkande Kommunerna/landstingen ska lämna över samma uppgift till nämnden. En del som ska fastställas är kostnadsfördelningen. Detta bör ske i avtalet. Värdkommunen ska upprätta budget i samråd med övriga medverkande parter. De senare ska ges löpande insyn i förvaltningen. En gemensam nämnd ska granskas av revisorerna i var och en av de samverkande kommunerna. Frågan om ansvarsfrihet ska prövas i fullmäktige i var och en av de samverkande kommunerna eller landstinget. En gemensam nämnd anses falla under Teckal-undantaget varför ingen upphandling behöver genomföras när kommunerna köper tjänster av värdkommunen. Ett exempel på gemensam nämnd återfinns i Värmland, där kommunerna i länet bildat en gemensam nämnd för samverkan. Nämnden ingår i Karlstads kommuns organisation. 9.5 Kommunalförbund Enligt kommunallagen får kommuner och landsting bilda kommunalförbund och lämna över vården av kommunala angelägenheter till sådana förbund. Ett kommunalförbund är en egen juridisk person som är fristående från de kommuner och landsting som är medlemmar i förbundet precis på samma sätt som till exempel ett aktiebolag är en egen juridisk person. Den kanske största fördelen ur ett kommunalt perspektiv, med ett kommunalförbund i förhållande till andra associationsformer, är att det i praktiken går att föra över vilka kommunala uppgifter som helst på kommunalförbundet. Det går att föra över både nämnds- och fullmäktiguppgifter till kommunalförbundet. Det går även att överföra 59

62 uppgifter som innefattar myndighetsutövning till kommunalförbundet. Det krävs dessutom inte att uppgifterna är gemensamma för samtliga förbundsmedlemmar. Kommunalförbundet är således en från medlemskommunerna separerad verksamhet med egen budget och egna räkenskaper. Förbundet har ingen egen beskattningsrätt men har rätt att debitera medlemmarna sina kostnader. Hur kostnadsansvaret ska fördelas mellan medlemmarna ska regleras i förbundsordningen. Det finns två olika varianter på kommunalförbund. Den beslutande församlingen består av antingen ett förbundsfullmäktige eller en förbundsdirektion. Enligt kommunallagen ska varje medlem vara representerad i direktion/förbundsfullmäktige, vilket säkerställer styrning och insyn. Eftersom ett kommunalförbund är en myndighet gäller offentlighetsprincipen, arkivlagen mm för denna form. Relationen mellan kommunerna och kommunalförbundet anses inte omfattas av LOU. Detta innebär att kommunerna kan utnyttja de tjänster kommunalförbundet tillhandahåller till dem utan föregående upphandling enligt LOU. Detta bygger på ett resonemang om att det inte är fråga om en affärssituation utan om ett överförande av huvudmannaskap från medlemskommunerna till förbundet. Offentlighetsprincipen gäller i kommunalförbund. Frågor att ställa inför bildande av kommunalförbund 1. Är det fråga om obligatorisk verksamhet? Då kan förbund vara ett alternativ 2. Innefattar verksamheten myndighetsutövning? Förbund är ett alternativ. 3. Är det många samverkande parter? Då är förbund sannolikt att föredra framför gemensam nämnd. 4. Vill parterna föra en gemensam politik inom den samverkande verksamheten? Kommunalförbund kan vara lämpligt. 5. Finns det behov av en plattform för löpande politiska beslut i den aktuella verksamheten? I sådana fall kan kommunalförbundet vara ett av alternativen. 6. Ska de samverkande kommunerna nyttja verksamhetens tjänster? I så fall kan kommunalförbundet vara ett alternativ som medger detta utan föregående upphandling enligt LOU. 7. Är verksamheten omfattande? Om så är fallet framstår kommunalförbund som lämpligt, i annat fall kanske det är en alltför omfattande lösning, rent administrativt. 8. Innehåller verksamheten personal? Då kan förbundet vara ett alternativ som tydliggör arbetsgivarrollen och vidhängande ansvar. En speciell form av kommunalförbund är regionförbund. Exempel på kommunalförbund är Höglandets kommunalförbund med Höglandets IT som ingående del. 9.6 Interkommunala bolag Denna form innebär att samverkande organisationer bildar ett aktiebolag för att driva samverkan. Det finns särskilda regler i kommunallagen som reglerar hur kommuner kan bilda och äga aktiebolag. Aktiebolag regleras i aktiebolagslagen. En annan viktig aspekt på aktiebolag som form för samverkan är att aktiebolaget inte behöver ha en ledning bestående av politiker, vilket är fallet med både gemensam nämnd och kommunalförbund. Detta kan vara en fördel om samverkan i huvudsak innefattar sådan verksamhet som kan liknas vid produktion och där politiska och ideologiska inslag saknas. I dessa situationer går det att välja styrelse utifrån professionskunskaper. Vid användandet av kommunala aktiebolag föreligger ett särskilt problem med LOU. Teckalundantaget innebär att det är möjligt att i vissa situationer anskaffa varor/tjänster från kommunala bolag utan upphandling. 60

63 När bör aktiebolag användas för samverkan? 1. Finns det behov av en egen juridisk person? I sådana fall är aktiebolaget ett alternativ. 2. Innefattar verksamheten myndighetsutövning? Om så är fallet är aktiebolagsformen oftast utesluten. 3. Innefattar samarbetet även icke offentliga aktörer så är aktiebolaget ofta den enda modellen om en egen juridisk person är nödvändig. 4. Ska verksamheten innefatta en gemensam politik där beslut om mål, inriktning omfattning och kvalitet ska fattas i verksamheten? I sådana fall bör/måste kommunalförbund eller gemensam nämnd väljas. 5. Är det fråga om utförarverksamhet som bara innefattar att genomföra viss verksamhet där parterna har bestämd uppfattning och tydliga beställningar. Då kan aktiebolaget vara en lämplig lösning. 6. Är samarbetet tidsbegränsat eller gäller det till vidare? Om det är avsett att gälla tills vidare kan aktiebolaget många gånger med fördel väljas. 7. Finns det behov av en tydlig plattform för samarbete. Då är aktiebolaget en bra lösning eftersom aktiebolagslagen tillhandahåller en komplett plattform som innefattar allt från beslutsfattande till ansvarsfrågor via skydd för tredje man osv. Går även i stor utsträckning att anpassa efter parternas önskemål. 8. Om samarbetet ska ha anställda kan en egen juridisk person/plattform vara lämpligt. 9. Ska den verksamhet det samarbetas kring utnyttjas av bolagets ägare (kommunerna)? Då kan bolagsformen användas men det är viktigt att styrningen av bolaget blir tydlig så att Teckalundantaget uppfylls. För att inte hamna i dessa problem kan istället kommunalförbund användas. Ett aktiebolag har olika former av styrinstrument; Bolagsordning: obligatoriskt dokument som ska registreras hos bolagsverket. Konsortialavtal (aktieägaravtal) reglerar hur samarbetet mellan aktieägarna ska ske i bolaget. Ägardirektiv anvisningar som ges av bolagsstämman och är bindande för styrelse och VD. Exempel på interkommunala företag finns bland annat inom infrastrukturområdet, t ex IT-Norrbotten samt AC-net. 9.7 Ideell förening En ideell förening är en egen juridisk person och kännetecknas av att ändamålet är ideellt. Grundläggande för ideella föreningen är dess stadgar. I ändamåls- eller syftesparagrafen beskrivs föreningens ändamål. Ett exempel är Sambruk, vars ändamålsparagraf bland annat innehåller följande text: Föreningens ändamål är att verka för en samverkan kring och effektivisering av de digitala processerna, att främja utvecklingen av en sambruksplattform och av olika E-tjänster eller av E-förvaltning samt att i övrigt ta tillvara medlemmarnas gemensamma intressen vad gäller inre och yttre effektivisering. Vid användande av ideella föreningar i kommunala sammanhang gäller i stor utsträckning samma regler som för aktiebolag. Ideella föreningar betraktas som företag i kommunallagens mening och hanteras därför på samma sätt kommunalrättsligt som aktiebolag. 61

64 Det finns en stor skillnad mellan den ideella föreningen och andra samverkansformer. Den ideella föreningen omfattas aldrig av offentlighetsprincipen 39. Ett exempel på ideell förening är VästKom. 9.8 Annan typ av samverkan Det förekommer även andra typer av samverkan som kan var värda att nämnas. Det gäller exempelvis: Samverkan i upphandling/ramavtal där SKL Kommentus är ett exempel. Kommuner och landsting kan delta i gemensamma upphandlingar genom att avge en fullmakt till en s.k. inköpscentral Nätverkssamverkan; exempelvis SKL:s Regionalt nätverk för esamhället. Samverkan som drivs tillsammans med extern part, till exempel en leverantör. Det förekommer utveckling av e-tjänster, där deltagande parter delar med sig av utvecklade e- tjänster till andra parter i samverkan. Programvaran ägs ofta i grunden av företaget. Andra former inom detta område är användarföreningar (vanligtvis ideella föreningen) av olika slag. 9.9 Summering Juridisk form Avtal/samverkansavtal Beslut i ett beslutsorgan Demokratisk styrning, insyn reglerarad i lag Egen juridisk person Myndighetsutövning 40 Gemensam nämnd Kommunalförbund Interkommunala företag Ideell förening Tabell 5. Sammanfattning för val av juridisk form. I det fall samverkan berör de lägsta formerna i samverkanstrappan i och det inte behövs beslut i ett gemensamt beslutsorgan så passar samverkansavtal bäst. Detta innebär att parterna (kommun eller landsting) behöver fatta likalydande beslut innan ett gemensamt beslut kan verkställas. Om beslut och mandat behöver överlämnas till ett beslutsorgan, så måste gemensam nämnd, kommunalförbund, ideell förening eller bolag skapas. I det fall man vill säkerställa demokratisk styrning och insyn i verksamheten passar gemensam nämnd eller kommunalförbund bäst. I kommunallagen anges hur representationen från varje medlem ska vara i nämnd respektive kommunalförbund. Genom att bemanningen sker av förtroendevalda, får man en demokratisk styrning. Den möjligheten till insyn och bemanning finns visserligen även i förening eller bolag, men i så fall måste detta avtalas mellan parterna. Kräver verksamheten att den utförs i en särskild juridisk person är kommunalförbund, bolag eller ideell förening lämpliga. Det bör även noteras att möjligheterna till styrning av organisationen är olika för de olika samverkansformerna. Se även kapitel Samverkansanalys juridiska förutsättningar för interkommunalt systemsamarbete, SKL SOU 2012:30 Vital kommunal demokraft: Kommunal samverkan om myndighetsutövning kan ske inom ramen för kommunalförbund och gemensam nämnd, men kan också grundas på avtal i den mån specialregleringen anvisar en sådan möjlighet. 62

65 10 Styrning och insyn I detta kapitel beskrivs styrning på strategisk och operativ nivå inom samverkan samt några aspekter på insyn i samverkan. Med operativ menas handlingsinriktad, det vill säga vad som ska utföras nu och inom närmaste framtiden. Den strategiska nivån inriktas på långsiktig utveckling och anpassning till kommande förändringar. Kapitlet beskriver även lämpliga styrdokument Olika juridiska former ger olika förutsättningar för styrning och insyn Beroende på val av juridisk samverkansform, ges vissa förutsättningar för styrmodellen (se även kapitel 9). För djupare studier hänvisas till Kommunala samverkansformer, SKL Gemensam nämnd Enligt kommunallagen väljs ledamöter och ersättare i en gemensam nämnd av fullmäktige i de samverkande kommunerna och landstingen. Antalet ledamöter och ersättare bestäms i överenskommelsen mellan parterna men varje samverkande part måste utse minst en ledamot och en ersättare. Val av ordförande och vice ordförande ska göras av fullmäktige i värdkommunen. Något hinder att utse någon som valts från en annan kommun finns inte. Varje samverkande part har genom sina ledamöter och ersättare vissa insyns- och styrmöjligheter. Utöver detta kan fullmäktige i en kommun som bildat en gemensam nämnd tillsammans med andra, begära upplysning från den gemensamma nämnden. Den gemensamma drifts- och servicenämnden i Karlstads kommun består av en politiker och en ersättare från varje deltagande part. Enligt kommunallagen ska styrelserna i samtliga samverkande kommuner/landsting ha uppsikt över den gemensamma nämndens verksamhet Kommunalförbund Ett kommunalförbund kan organiseras på olika sätt. Den ena formen har fullmäktige och styrelse samt nämnder. Den andra har en direktion och eventuella nämnder. I båda fallen ska varje medlemskommun utse minst en ledamot i den beslutande församlingen (fullmäktige eller direktion). Höglandets kommunalförbund leds exempelvis av en direktion med två ledamöter och två ersättare från varje medlemskommun. Ett regionförbund leds normalt av ett fullmäktige och en styrelse Interkommunala företag och ideella föreningar Till skillnad mot gemensam nämnd och kommunalförbund finns inga lagregler som direkt anger hur styrning och representation ska ske i styrelse för aktiebolag eller förening. Utformningen måste därför avtalas mellan parterna Reglering av verksamheten Lagen ställer direkta krav på hur olika i vissa organisationsformer ska styras (se kapitel 9) och ställer ibland även krav på vad som ska regleras i de olika samverkansformernas regleringsdokument (förbundsordning, direktiv, bolagsordning, stadgar). Dessa grundläggande styrdokument hanterar hela samverkansorganisationens reglering och behöver ofta kompletteras av samverkansavtal (eller motvarande dokument) som reglerar samverkan kring det aktuella området. Exempel på vad som kan ingå i ett samarbetsavtal: Bakgrund och syfte och mål Ansvarsområde och avgränsningar Organisation, roller och beslutsordning Finansieringsmodell och kostnader för samarbetet Giltighetstid för samverkan Övrigt (till exempel Hur ska gemensam egendom hanteras?) 63

66 Några exempel: IT-forum Stockholm är en egen resultatenhet under Kommunförbundet i Stockholms län tecknar vart tredje år samverkansavtal med sina medlemmar. evästerbotten drivs som ett 3-årigt projekt i Regionförbundet och har tecknat ett samarbetsavtal med sina samverkansparter med utgångspunkt från projektdirektivet. Den gemensamma servicenämnden i Karlstad. Nämndens arbete utgår från ett reglemente, men kompletteras av ett 5-årigt samverkansavtal med automatiskt förlängning som bland annat reglerar rättigheter och skyldigheter gentemot varandra och samarbetets gränser 10.3 Den årliga planeringsprocessen Vanligtvis tas en årlig verksamhetsplan fram för samarbetet som utifrån övergripande mål med samarbetet specificerar mål och förväntade resultat, planerade aktiviteter och förväntade resultat samt en årlig budget för detta. Den årliga processen kan delas in i följande aktiviteter: Prioritering Planering Genomförande Uppföljning Prioriteringsprocessen att komma fram till en gemensam verksamhetsplan och få denna beslutat kan ofta vara en prioritetsövning mellan olika samverkansparter och intresseområden. Större projekt som inte kan ryms inom den ordinarie budgeten kan även kräva en annan hantering. Verksamhetsplanen ska normalt godkännas av respektive medlemsorganisation Organisering av verksamheten Organisering kring verksamheten i de flesta fall delas in fyra olika funktioner: Styrning Operativ ledning Beredning Verksamhet Styrning Operativ Ledning Verksamhet Beredning Styrning. De lagkrav som finns på styrningen och insynen reglerar hela organisationens styrning. Är e-utveckling enda eller ett av få verksamhetsområdet i en politisk samarbetsorganisation hanteras styrningen av den direkta verksamheten av de från medlemsorganisationernas representerade politiker (exempelvis Servicenämnden i Karlstad, Höglandets IT). Är e-utveckling ett av flera verksamhetsområden i en samarbetsorganisation finns ofta fler nivåer av styrning inom organisationen. Ofta finns då en styrgrupp eller motsvarande som är ansvariga för att styra den aktuella enheten eller projektet. Denna styrgrupp består oftast av några representanter från de samverkande organisationerna i from av högre tjänstemän (exempelvis VästKom, CeSam Skåne, CeSam Blekinge) eller av politiker (evästerbotten). Även de samverkansinitiativ som inte finns under en gemensam organisation utan drivs i projektform eller i avtalsform har på motsvarande sätt en styrgrupp, oftast bestående av högre tjänstemän från de samverkande organisationerna (e-utvecklingsrådet i Jönköpings län). Styrgruppernas roll är dock begränsad. Beslut om samarbetsavtal med ingående budget, verksamhetsplaner och egen medverkan fattas oftast av respektive medlemsorganisation. 64

67 Operativ ledning. Det finns ofta en eller flera anställda projektledare eller ansvariga tjänstemän som är ansvariga för den löpande verksamheten. Beredning. Beredning av frågor kan ske på olika sätt: Det kan finnas en dedikerad grupp (motsvarande ledningsgrupp) med representanter från de olika verksamheterna som har som enda uppgift att arbeta med beredning av frågorna inför beslut. Ofta används existerande nätverk och grupperingar för beredning av frågor exempelvis kommunchefsgrupp, It-chefsgrupper, omsorgschefsgrupp etc. Verksamhet. Beroende på vilket verksamhetsområde som samverkansorganisationen har kan organiseringen av verksameten se olika ut. Viss del av verksamheten är dock oftast utvecklingsprojekt. Dessa kan bemannas av anställda tjänstemän, externa resurser eller personal från de olika verksamheterna. Dessa kan ha sina egna styrgrupper som utgörs av aktuella representanter från de olika samverkansorganisationernas verksamheter. (exempelvis arbetar IT-forum Stockholm medvetet på detta sätt för att säkerställa att projekten styrs så att resultatet blir användbart i verksamheten) 10.5 Några utmaningar med styrmodeller Inom samverkan inom e-utveckling finns det några viktiga utmaningar: Prioritera bland olika verksamhetsbehov En utmaning kan vara att enas om vilka projekt och aktiviteter som ska drivas inom samarbetet. Detta kan få flera effekter. Det kan ta mycket tid, kraft och resurser som gör att det är svårt att komma igång. Risken finns även att samverkan reduceras till kompromisser. Generellt sett är det ofta betydligt lättare att komma överens och komma igång om det finns externa medel som beskostar delar av ett samverkansprojekt och styr dess inriktning, även om de samverkande parterna själva måste skjuta till egna medel. Merparten av de regionala samarbeten vi har talat med har löst detta genom en mer eller mindre strukturerad process av samtal och förhandlingar. VästKom har presenterat en transparent och tydlig process som är värd att nämna: Inledningsvis ber man respektive kommun att komma in med förslag på aktiviteter till handlingsplanen enligt vissa kriterier: 1. Rör förslaget verksamhetsutveckling med stöd av IT? 2. Berör förslaget tillräckligt många kommuner för att hanteras av VästKom? 3. Är förslaget sådant att det inte inskränker på den enskilda kommunens jurisdiktion? 4. Är förslaget inte redan omhändertaget i tidigare handlingsplaner? En process följer sedan med olika datum för när olika aktiviteter ska vara inne: Datum Aktivitet 3 oktober Arbetet med handlingsplanen inleds i de delregionala nätverken 27 oktober Sista dag för att lämna förslag till handlingsplanen via webbplats 28 oktober Förslagen sammanställs. 31 oktober Förslagen publiceras på webbplats för prioritering 7 november Sista dag för kommunens prioriteringar av handlingsplan 9 november De inkomna prioriteringarna sammanställs 15 november Materialet presenteras och diskuteras i arkitekturledningsgrupp 15 december Förslag till handlingsplan 2012 presenteras för styrgruppen 65

68 Verksamhet inom E-utveckling Vård & Omsorg Samhällsbyggnad Kultur & Fritid Skola & Lärande Näringsliv & Arbete Demokrati och delaktighet Involvera verksamheten En av de vanligaste utmaningar som har lyfts fram i existerande samarbetsinitiativ har varit att svårigheten att få verksamheten engagerade i regionala samarbeten kring e-utveckling. Några exempel kan lyftas fram där man aktivt har arbetat med att involvera verksamheten från start. Det första är samverkan kring ehälsa. Till skillnad från flera samverkansinitiativ kring e- utveckling som fokuserar på att utveckla många olika kärnverksamheter är unikt genom att det drivs helt utifrån behoven från en kärnverksamhet. Ofta involveras kommunernas social- och omsorgschefer som styr- eller referensgrupp för de projekt som genomförs. Dessa projekt blir då inte ett av många inom e-utvecklingsområdet. Ett annat arbete som kan lyftas fram är CeSam Blekinge som i sitt arbete att ta fram sin Regionala digitala agenda skapade dedikerade grupper (främst från verksamheten) för vart och ett av den Regionala digitala agendans fokusområden. Deltagarna i grupperna kunde koncentrera sig på sitt eget område och fokusera på att identifiera samverkansbehov och målsättningar för respektive område. Ett tredje exempel är hämtat från IT-forum i Stockholms län som har gjort en viss förändring i sin roll. Istället för att se IT-forum i Stockholms län som en egen vertikal verksamhetsgren väljer man istället att se verksamheten som en stödjande roll till andra verksamhetsområden. Exempelvis har man varit delaktiga i arbetet att ta fram en gemensam elevdatabas för skolan, ett projekt som kommunerna har gett KSL till uppdrag att driva. Man börjar även mer använda styrgrupper för de olika projekten med representanter från de olika verksamhetsgrenarna. I figur 15 visas en generisk bild på hur verksamheten skulle kunna göras mer delaktiga genom att skapa tydligare styr- eller beredningsgrupper under en överordnad styrgrupp. Varje grupp skulle då ansvara för vissa typer av frågor. Politisk Styrning Överordnad Styrgrupp Styrgrupp Vård och omsorg Styrgrupp Samhällsbyggnad Styrgrupp Skola & Lärande Styrgrupp Arbetsmarknad Verksamhetsgemensamma tjänster, system och plattformar Strukturella förutsättningar IT-styrgrupp Figur 15. Generisk bild över hur olika styr- eller beredningsgrupper skulle kunna vara med och påverka olika områden inom e-utveckling. 66

69 Politisk förankring För att förenkla beslut om verksamhetsplan och för att, om möjligt förkorta beslutstider, är det väsentligt att ha en förankring i de politiskt valda församlingarna. Det bör noteras att en gemensam verksamhetsplan ska få samma förankring hos alla deltagande parter trots att parterna kan vara olika stora, ha olika egna prioriteringar och ha olika partipolitiska sammansättningar. För att underlätta förankring kan det därför vara viktigt att tänka på följande: Se till att politikerna deltar och är informerade under hela beredningsprocessen. Informera om möjligt i beslutande församlingar, till exempel kommunfullmäktige. Visa på bra exempel från andra samarbeten. Fokusera på medborgarnytta och sätt verksamhetens behov i fokus. 67

70 11 Finansiering av e-utveckling i samverkan I detta kapitel beskrivs kostnadsposter, några olika finansieringsmodeller samt särskilda hänsyn och utmaningar när det gäller finansering av samverkan Finansiering av samverkan Oavsett nivå på och grad av samverkan behöver deltagande medlemmar komma överens om en modell för finansiering. Den enklaste formen är när varje medlem i en samverkan helt och hållet står för sina egna kostnader och då man inte har några gemensamma kostnader att fördela. När gemensamma kostnader ska fördelas mellan medlemmarna ställs några grundläggande krav på den modell som ska användas: Den ska vara enkel att förstå och accepteras av alla medlemmarna i samverkan. Modellen ska vara transparent, möjlig att följa upp och upplevas som rättvis. Den ska följa lagar och förordningar. Modellen ska motsvara den affärsmodell som parterna överenskommits och ska skapa de drivkrafter man eftersträvar i samverkan. I grunden behöver det finansiella behovet beskrivas i form av en kostnadsbudget för verksamheten. I denna är det lämpligt att ta hänsyn till olika delar som ska finansieras. Posterna i budgeten beror på omfattning och grad av samverkan. Några exempel på kostnadsposter: Administration och löpande samverkansarbete. Denna post består exempelvis kostnader för möten, utbildningskostnader, externa kostnader etc. Detta kan betraktas som en fast kostnad för samverkan. Personalkostnader i det fall samverkan har egen personal. I denna post ingår lön, lönebikostnader, omkostnader mm. Eventuella kostnader för lokaler. Externa kostnader för utvecklingsprojekt. Investeringar och finansiella kostnader. Löpande driftkostnader. Exempel är gemensam drift. Dessa poster kan ha sinsemellan olika modeller för finansiering. Det kan även noteras att finansieringen kan se olika ut i faserna i samverkansprocessen Finansieringsmodeller Grundläggande är att finansiering kan ske i form av anslagsfinansiering eller någon form av intäktseller tjänstefinansiering. Den senare innebär en rörlig intäkt för samverkan. För att täcka finansieringen kan man vända sig till några olika finansieringskällor, till exempel: Deltagande parter Avgifter Delad kostnad med andra t ex crowdfunding. Externa parter som nationella stöd och stimulansmedel, utvecklingsfonder eller Vinnova. Anslagsfinansiering kan delas upp i några olika varianter: Rak, samma kostnader för alla parter Proportionerlig, exempelvis belopp per invånare Engångsumma, exempelvis startavgift, investering. Andra varianter. Exempel är specialfall för stora kommuner eller passiva deltagare. 68

71 Intäkts- eller tjänstefinansiering finns i en mängd olika affärsmodeller. I grunden handlar det om att man betalar för de tjänster man utnyttjar. Antingen kan utnyttjandegraden ligga till grund för en senare fördelning av kostnader eller kan betalningen ske efter en fast prismodell. Det finns även olika prismodeller att använda, exempelvis självkostnadspriser eller rabatterade priser för att stimulera till utnyttjande av tjänster Olika juridiska former ställer olika krav på finansieringsmodellen Beroende på vilken typ av juridisk form för samverkan som valts, ställs några särskilda krav på finansieringsmodellen. 41 Bestämmelser om budget i balans gäller även för kommunalförbund. Detta innebär att budget varje år ska upprättas så att kostnaderna inte överstiger intäkterna samt att ett negativt årsresultat ska regleras och det redovisade egna kapitalet ska återställas under de närmaste följande tre åren. Bestämmelser om budgetprocessen ska tas in i förbundsordningen. Om ett kommunalförbund saknar tillgångar för att betala en skuld, är medlemmarna skyldiga att fylla bristen. Budget för gemensam nämnd ska upprättas av värdkommunen i samråd med de övriga samverkande parterna. Enligt SKL:s rekommendation bör samråd om budgetförslaget ske med respektive kommun- eller landstingsstyrelse 42. Reglering av kostnadsfördelning (underskott/överskott) ska avtalas mellan parterna. Ett aktiebolags verksamhet regleras enligt aktiebolagslagen. Delägare tecknar aktier och betalar in aktiekapital samt eventuell överkurs. I det fall det uppstår vinster/förluster i verksamheten kan dessa balanseras i ny räkning alternativt regleras med delägarna via utdelningar (vinster) eller nyemissioner (för att täcka förluster). Det finns även möjlighet att göra aktieägartillskott för att täcka temporära finansieringsbehov. I det fall samverkan sker i egen juridisk person (aktiebolag eller kommunalförbund) bör särskild hänsyn tas till likviditetsbehovet så att intäkter möter utgifter tidsmässigt för att undvika behov av lånefinansiering. Förtroendevalda i gemensam nämnd samt kommunalförbund ska arvoderas enligt överenskomna regler. Styrelse i aktiebolag ersätts enligt särskild överenskommelse Utmaningar med finansieringsmodellen Det finns några speciella utmaningar som kan behöva hanteras och regleras: Budgetprocessen och planeringshorisonten. Budget för projekt baseras på den prioritering som parterna gjort. Utmaningen är dels att denna planeringsprocess kan ta lång tid, dels att parternas budgetprocesser ser ofta olika ut och beslut tas vid olika tidpunkter. Budgetprocessen för samverkansorganisationen måste ta hänsyn till detta och ha alla underlag klara för den part som ligger först tidsmässigt, men även invänta den som fattar beslut sist. För att få arbetsro i projekt och aktiviteter, speciellt då dessa löper över årsskiften, är det lämpligt att ha längre planerings- och finansieringshorisont än ett år. En lämplig horisont är tre år, där första året planeras i detalj, medan följande år planeras mer översiktligt. En del kommuner har en central e-utvecklingsbudget. I vissa fall saknas sådan eller så ska finansiering av e-utvecklingsprojekt helt eller delvis ske med förvaltningars budget. I ett 41 Sveriges Kommuner och Landsting (2009). Kommunala samverkansformer - Avtal, interkommunala företag, gemensam nämnd, kommunalförbund, ISBN:

72 sådant fall måste hänsyn tas till att beslut måste tas i förvaltningens nämnd, vilket kan påverka tidplan. Man bör särskilt ta hänsyn till och reglera då personal från medlemmarna hyrs in för att sköta verksamheten eller för att delta i projektarbete. Vill man med samarbetet premiera egen nedlagd tid, så måste modellen säkerställa en rättvis nivå på ersättning för detta. Om det finns en osäkerhet i om extern finansiering kommer att beviljas eller ej så måste detta hanteras. Under tiden från ansökan till beslut behöver eventuell temporär finansiering ordnas inför beslut och utbetalning. Ett sätt att hantera detta är att i redan i avtalet säkerställa att samverkande parter förbinder sig att ta de extra kostnaderna. Hantering av de situationer då någon ansluter senare till ett pågående samverkansprojekt. Förutom att man ska komma överens om och beräkna lämplig summa att betala till de andra parterna är det viktigt att hantera detta så att det inte kan betraktas som en köp/sälj-situation och falla under LOU. Hantering av situationer då någon av medlemmarna skänker egna lösningar till samverkan. Ett sådant fall är så kallad benefik gåva, då givaren skänker något utan krav på ersättning Några exempel på använda finansieringsmodeller Gemensam drifts- och servicenämnd i Karlstads kommun Det gemensamma drifts och servicenämnden i Karlstad kommun använder olika finansieringsprinciper för olika delar av den gemensamma verksamheten. Varje samverkande part ansvarar själv för samtliga kostnader för sina respektive förtroendevalda i nämnden enligt respektive parts arvodesregler. De samverkande parterna betalar alla lika mycket för att täcka de budgeterade administrativa, allmänna eller övergripande kostnader som föranleds av nämndens verksamhet. Betalning av bidraget ska ske i januari månad varje år. Beloppet ska räknas upp årligen med användning av arbetskraftskostnadsindex (AKI) för tjänstemän. Kostnader som är direkt hänförliga till särskilt uppdrag ska belasta de samverkande parter som lämnat uppdraget enligt den fördelningsnyckel som dessa parter kommer överens om. Den principiella utgångspunkten för parternas fördelningsnyckel bör vara att kostnaderna fördelas mellan de samverkande parterna i proportion till vilken nytta de har av tjänsten. Som exempel kan nämnas att kostnaderna för e-tjänster fördelas proportionellt baserat på antalet man väljer att tillhandahålla. Kostnaderna för det gemensamma bibliotekssystemet fördelas efter användandegrad. Bidrag för särskilda uppdrag ska betalas på det sätt som Karlstad och samverkande parter kommer överens om i varje enskilt fall Samverkansavtal e-utvecklingsrådet i Jönköping län Finansiering har skett genom att löpande verksamhet och gemensamma projekt fördelats enligt en nyckel baserat på andel av antalet invånare. Utöver detta har kostnader för särskilda projekt delats mellan deltagande parter. 43 Avtal om samverkan i gemensam drifts- och servicenämnd. Karlstads kommun 70

73 12 Viktiga framgångsfaktorer för e-utveckling i kommunal/regional samverkan Redan inledningsvis beskrevs de utmaningar som kommuner och landsting står inför. En väsentlig del i detta är resursfrågan. SKL har visat i prognoser att kommunerna måste höja skatten med cirka 10 kronor fram till 2035 för att upprätthålla samma omfattning på den offentliga sektorns välfärdstjänster som idag. Fortsatt rationalisering i den offentliga verksamheten kommer att krävas, men också tydligare prioriteringar till kärnverksamheten Framgångsfaktorer inom olika områden Samverkan är ett sätt för att uppnå rationaliseringar och effektiviseringar i verksamheten med IT. I arbetet med denna guide har det visat sig att många samverkansprojekt tar lång tid från idé till genomförande och att det ofta tar lång till att uppnå förväntade effekter. Skälen till detta är flera. Nedan presenteras några områden som på ett eller annat sätt borde förändras eller förbättras: Ökat verksamhetsengagemang Nationell kraftsamling Inrikta samverkan till områden där den gör mest nytta Synkronisering mellan olika aktörer och pågående initiativ Finansiering Tydligare politisk agenda Översyn av regelverk för att främja interkommunal samverkan Ökat nytänkande och förändringsvilja Ökat verksamhetsengagemang Bristande verksamhetsengagemang är utmaning som ofta nämns i samband med e-utveckling då området fortfarande ofta ses som ett IT-område. En framgångsfaktor är därför att i större utstäckning hantera e-utveckling som vilken verksamhetutveckling som helst. De som ska dra nytta av utvecklingen borde även vara med och initiera, kravställare på och ansvara för frågorna. Denna princip bör gälla såväl lokalt som regionalt. Representanter för de olika verksamheterna (politiker, verksamhetschefer och specialister) bör i högre grad beredas möjlighet och ta större plats för att kunna påverka och besluta om vilka områden och aktiviteter som ska drivas inom e- utvecklingsområdet Nationell kraftsamling En av svårigheterna utifrån ett samordningsperspektiv är att verksamheterna ofta bedrivs på något olika sätt olika kommuner i Sverige. Verksamheterna är exempelvis ofta inlåsta i olika applikationer som försvårar en gemensam verksamhetsutveckling med stöd av IT. Det upplevs ibland lättast att hantera e-utvecklingen lokalt och anpassa denna efter sina egna förutsättningar. De som har möjlighet och resurser, kan satsa fullskaligt på e-utveckling efter sina egna olika strategier. De kvarvarande har inte resurser att följa någon strategi och ingen e-utveckling sker. Detta är ett stort problem. Inlåsningseffekterna ökar och det blir svårare att samordna framtida utveckling eller samorganisera drift och förvaltning. Eftersom merparten av Sveriges alla 290 kommuner har samma utmaningar bör en stor del av arbetet ske gemensamt, både för att säkerställa lägre kostnader och för att göra framtida regional samverkan lättare. Detta har blivit uppenbart inom landstingsvärlden där man har insett problematiken och har skapat en gemensam organisation (CeHis) som inför 2013 hade en budget på 380 miljoner kronor att arbeta med e-utveckling. Detta möjliggör stordriftsfördelar genom samordning av all utveckling vilket gör att all samverkan blir lättare i framtiden. 71

74 Vissa frågor som idag drivs lokalt eller regionalt skulle med fördel kunna hanteras nationell även för kommunerna, exempelvis framtagning av principer, vägledningar, kravställning och ramavtalsupphandlingar samt framtagning av gemensamma e-tjänster. Nationellt sker visst arbete inom detta område. SKL CeSams handlingsplan är en bra början 44. Tyvärr finns det inte samma finansiella resurser och breda uppslutning som för området ehälsa. Detta nationella arbete är en viktig framgångsfaktor om man på ett kostnadseffektivt sätt ska bedriva e-utveckling som även underlättar framtida samordning Inrikta samverkan till områden där den gör mest nytta Som tidigare har nämnts kan det vara svårt att samverka. Inledningsvis bör man därför koncentera sig på att samverka kring de områden och aktiviteter som gör mest nytta och där man har förutsättningar att lyckas. Dessa kan vara: Områden som är nya för de flesta och där relativt få inlåsningar existerar. Typiska exempel på sådana områden kan vara e-tjänsteutveckling (för de som inte har kommit igång), e-arkiv eller mobila applikationer. Områden som av är en regional angelägenhet, innebär kontakter med andra regionala aktörer eller på andra sätt bör drivas i samverkansform. Exempel: ehälsa, regionala elevdatabaser, bredbandsfrågor, gemensamma servicefunktioner som samorganiserad IT-drift eller lönehantering. Områden som kan och bör synkroniseras med nationella initiativ. Exempel är de områden där den nationella nivå har gjort halva jobbet genom att upphandla lösningar (exempelvis e- arkiv), tagit fram vägledningar (exempelvis öppen data) eller skapa e-tjänster som är möjliga att implementera. Om man väljer att fokusera på vissa områden innebär det att andra prioriteras bort. Utifrån ett lokalkommunalt perspektiv kan det innebära att vissa lokalt viktiga frågor inte kommer att hanteras i en regional samverkan. Dessa frågor kan då behöva hanteras i andra konstellationer av samverkan, exempelvis delregionalt. Ur kommunal synvinkel bör man därför vara öppen för och vid behov söka möjligheter till samverkan på flera nivåer Synkronisering mellan olika aktörer och pågående initiativ Det pågår många initiativ inom området men det är svårt att få en överblick över allt som pågår. Detta gör att det finns stora risker för att olika initiativ i förlängningen kan motverka varandra eller att onödigt dubbelarbete sker. På nationell nivå finns eventuellt en samordning mellan vad olika departement gör inom området. På regional nivå upplevs detta dock som en brist då exempelvis olika departement driver frågor som adresseras till olika aktörer på den regionala nivån som där måste samordnas. En form av tydligare nationell samordning utifrån ett regionalt perspektiv kunde önskas. På regional nivå finns ofta flera aktörer som arbetar med frågor inom e-utvecklingsområden som har beröringspunkter. Det kan behöva tydliggöras vem och vilka som är inblandade i de olika frågorna för att säkerställa ett så effektivt arbete som möjligt. På regional nivå borde man även synkronisera de planerade utvecklingsprojekten mot de olika nationella initiativen. 44 Där ingår initiativ för att skapa interoperabilitet på ett verksamhetsplan (exempelvis Digitalisering av gemensam bygglovsprocess, Servicejämförelser), initiativ för att skapa interoperabilitet för teknik och infrastruktur (exempelvis Gemensam IT-arkitektur) och flera samordnade utvecklingsprojekt som alla kommuner kan utnyttja. (exempel vissa e-tjänster, ramavtal etc.) 72

75 Detta för att säkerställa att man arbetar med rätt frågor vid rätt tidpunkt och skapar möjlighet för den kommunala planeringen. På kommunal nivå. Ska något av det som sker nationellt eller regionalt komma till nytta krävs ett lokalt beslutsfattande om lokala insatser vilket i sin tur kräver framförhållning för att kunna äska medel och resurser. Man bör därför säkerställa att den egna strategin och långsiktiga planeringen är synkroniserad med det som sker regionalt och nationellt. Vidare bör man arbeta med att samordna alla lokala satsningar som görs inom olika förvaltningar. Utan samordning lokalt kan det vara svårt att skapa samordning regionalt. Det är lämpligt att arbeta med de regionala digitala agendorna samt motsvarande lokala digitala agendor (exempelvis e-strategier, e-program) eftersom de kan vara ett bra verktyg för att lösa detta synkroniseringsbehov Finansiering Inom området ehälsa har landstingen satsat pengar på e-utveckling (380 miljoner under 2013), socialdepartementet betalar även ut stöd till kommuner inom området (20+70 miljoner under 2013). Det finns inte motsvarande stöd för andra verksamhetsområden. Utvecklingen skulle snabbas på och underlättas med ökad gemensam finansiering, både för att genomföra gemensamma projekt på nationell nivå som alla kan dra nytta av, men även för samordning och implementering av olika lösningar på regional nivå. Med utdelade medel följer även ansvar. Genom fördelning av medel finns även betydligt större möjligheter att styra utvecklingen mot områden som alla kan ha nytta av och som borgar för en ökad interoperabilitet Tydligare politisk agenda Utökade finansiella resurser, nationell kraftsamling och ökad samordning har ovan nämnts som framgångsfaktorer både för att få fart på e-utvecklingsområdet och bedriva detta område på ett effektivt sätt. För att detta ska kunna bli verklighet måste samordnad e-utveckling komma högre upp på den politiska dagordningen. Finns inte tydligt uttalade politiska mål för e-utveckling och en strategi som tydligt pekar på samordningens roll kommer det att bli svårt att kraftsamla kring området och skapade de förutsättningar som krävs. En viktig framgångsfaktor är därför att få fler beslutsfattare mer engagerade i frågan Översyn av regelverk för att främja interkommunal samverkan Lagrummet för samverkan är komplext och kan många gånger upplevas som ett hinder för samverkan, både vad gäller inköp, köp och sälj mellan kommuner och de olika samverkansformernas komplexitet och relativt stora överbyggnad. Enligt regeringen verkar de senare leda till att samverkan ibland inte kommer till stånd. Det är viktigt att dessa juridiska hinder för ökad samverkan ses över och justeras. Detta pågår, bland annat genom utredningar om kommunala samverkansformer (SOU 2012:30) och upphandlingsutredningen (SOU 2013:12). Dessa har föreslagit olika alternativ som kan främja, förenkla och effektivisera den interkommunala samverkan Ökat nytänkande och förändringsvilja e-utveckling och digitalisering ser helt nya möjligheter, men kräver att gamla arbetssätt lämnas för att uppnå möjliga effekter. Nytänkande och förändringsvilja är därför nödvändigt. En viktig framgångsfaktor är därför att våga pröva nya vägar och hitta alternativa lösningar inte minst kring samordning och samverkan. 73

76 12.2 Framgångsfaktorer på olika nivåer Om man sammanfattningsvis sorterar framgångsfaktorerna efter nivå och var man borde lägga mest fokus, får man följande resultat: På nationell nivå: Översyn av regelverk för att främja interkommunal samverkan Synkronisering av pågående nationella initiativ utifrån ett regionalt perspektiv Ökad nationell kraftsamling Skapa möjligheter för finansiering av gemensamma eller regionala utvecklingsinitiativ inom området. Tydligare politisk agenda På regional nivå: På lokal nivå: Ökat verksamhetsutvecklingsengagemang Inrikta samverkan till områden där den gör mest nytta Synkronisera arbete mellan olika regionala aktörer Synkronisera regionala projekt mot pågående nationella initiativ Tydligare politisk agenda Ökat verksamhetsutvecklingsengagemang Synkronisera de lokala e-strategierna mot de regionala digitala agendorna Samordna de lokala satsningarna inom området Sök möjligheter till samverkan på olika nivåer Tydligare politiska agenda Skapa möjlighet att finansiera lokala, regionala satsningar inom området. Ökat nytänkande och förändringsvilja 12.3 Fortsatt forskning inom området Det är värt att nämna något om effektivitet, arbetsmiljö och införande av nya IT-system. Tyvärr har det visat sig att man i många fall inför IT-system som sänker effektiviteten snarare än tvärtom. Författaren Jonas Söderström 45 :konstaterar exempelvis: De senaste femton åren har en galopperande datorisering av arbetslivet gett oss en arbetsmiljö där stressen ökat, där arbetet blir både allt mer splittrat och allt mer detaljstyrt. En arbetsmiljö där människorna måste underordna sig maskinerna. En arbetsmiljö som driver alltför många till förtvivlans rand. Men det är inte användarnas fel. Det är viktigt att det sker fortsatt forskning inom området, speciellt ur ett personal- och arbetsmiljöperspektiv. 45 Söderström, J. (2010). Jävla skitsystem! Hur en usel digital arbetsmiljö stressar oss på jobbet och hur vi kan ta tillbaka kontrollen. ISBN:

77 Parallellt är det viktigt att fortsätta forskningen inom området samverkan inom regional e-utveckling för att dra lärdromar, dra slutsatser och successivt effektivera arbetssätt, metoder och samverkansmodeller. 75

78 13 Källor 13.1 Skriftliga källor Arbetsmiljölagen (1977:1160) Center för ehälsa i Samverkan (2012). Handlingsplan , Landstings, regioners och kommuners samarbete inom ehälsoområdet. e-delegationen (2012). Effektiv IT-drift inom staten, förstudie. Europeiska Kommissionen (2012). Den digitala agendan för Europa - Drivkraft för den europeiska digitala tillväxten. Framtidskommissionen (2013), Framtidens välfärd och den åldrande befolkningen, Delutredning från Framtidskommissionen, Ds 2013:8. Gottschalk, P. (2009). Maturity levels for interoperability in digital government. Government Information Quarterly, 26 (1), Kaidalova, J., och Seigerroth, U. (2013). Effektiv Regional e-utveckling en forskningsutblick, Forskningsmiljön för Informationsteknik, Tekniska Högskolan i Jönköping. Lag (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet Macintosh, A. (2004). Characterizing E-Participation in Policy-Making. In proceedings of the 37th Hawaii International Conference on System Sciences. Nambisan, S. (2008) Transforming Government Through Collaborative Innovation. IBM Center for the Business of Government. Näringsdepartementet (2008). Bredband till hela landet, SOU 2008:40. Näringsdepartementet (2009). Bredbandsstrategi för Sverige, N2009/8317/ITP. Näringsdepartementet (2011). It i människans tjänst - en digital agenda för Sverige, N Palvia, S. C., & Sharma, S. S. (2007). E-government and e-governance: Definitions/domain framework and status around the world, foundation of e-government, ICEG, Regeringskansliet (2008). Handlingsplan för eförvaltning. Regionförbundet i Kalmar Län (2010). Barnhälsodatapiloten - ett samverkansprojekt i Kalmar Län, ISBN Socialdepartementet (2006). Nationell IT-strategi för vård och omsorg, Skr. 2005/06:139 Socialdepartementet (2010). Nationell ehälsa strategin för tillgänglig och säker information inom vård och omsorg, S State Services Commission. (2007). New Zealand E-government Interoperability Framework, Sveriges Kommuner och Landsting (2005). Kommunal IT i samverkan - Juridiska förutsättningar för olika samverkansformer. ISBN: Sveriges Kommuner och Landsting (2009). Kommunala samverkansformer - Avtal, interkommunala företag, gemensam nämnd, kommunalförbund, ISBN: Sveriges Kommuner och Landsting (2011). Strategi för esamhället Sveriges Kommuner och Landsting (2013). Digitala vägen till morgondagens välfärd. Handlingsplan för e- samhället Söderström, J. (2010). Jävla skitsystem! Hur en usel digital arbetsmiljö stressar oss på jobbet och hur vi kan ta tillbaka kontrollen. ISBN:

79 13.2 Personer som har intervjuats eller på andra sätt bidragit till guiden Organisation CeHis Cesam Blekinge CeSam Skåne Definitivus AB e-delegationen e-utvecklingsrådet i Jönköpings län evästerbotten Höglandets IT IT-forum, Stockholm Karlstad kommun Knowit Business Consulting AB Landstingen i Jönköpings län Länsstyrelsen Örebro Län Regionbildningskommittén i Region Jönköping Regionförbundet Kalmar Sambruk SKL, CeSam SKL Tekniska Högskolan, Högskolan i Jönköping Tieto Sweden AB VästKom Person/personer Lars Jerlvall Cissi Dahl Niclas Bendroth Clausenborg Sven-Håkan Olsson Mårten Janerud Janne Dicander, ordförande Sven Aspegren, Aneby kommun Carola Andersson, Eksjö kommun Eva Gardelin-Larsson, Gislaveds kommun Pär Svensson, Gnosjö kommun Ashur Jawadi, Habo kommun Svein Lister, Jönköpings kommun Dejan Nedic, Mullsjö kommun Sven Aspegren, Nässjö kommun Bo Dahl, Sävsjö kommun Marcus Fagerstrand, Tranås kommun Tomas Johansson, Vaggeryds kommun Ulrika Svensson, Vetlanda kommun Ulf Svensson, Värnamo kommun Siw Kullbergh, Landstinget i Jönköpings län Magnus Rudehäll Jenny Kongseryd Karin Bengtsson Inge Hansson Andreas Käll Bertil Thunberg Agneta Jansmyr, landstingsdirektör Laine Västrik Ulf Fransson Bengt Falke Claes-Olof Olsson Per Mosseby, ansvarig Åsa Zetterberg Staffan Wikell Ulf Seigerroth Julia Kaidalova Nils Knutsson Lennart Larsson Dan Gustafsson Karl Fors 77

80 Östsam Daniel Johansson Bilaga 1 Deltagare vid arbetsmöten Deltagare vid arbetsmöte den 14 maj 2013 i Vaggeryd Hans-Göran Johansson Kommunstyrelsens ordf Värnamo kommun Ulf Svensson Bitr. kommunchef Värnamo kommun Thomas Sandh IT-strateg Vetlanda kommun Tomas Johansson IT-chef, e-råd Vaggeryds kommun Ashur Jawadi IT-chef Habo kommun Mats Hoppe Kommunchef Värnamo kommun Deltagare vid arbetsmöte den 15 maj 2013 i Nässjö Lennart Bogren Kommunstyrelsens ordf Eksjö kommun Stefan Elm Kommunchef Eksjö kommun Karin Höljfors Ekonomichef Eksjö kommun Carola Andersson IT-strateg Eksjö kommun Anders Wilander Kommunstyrelsens ordf Tranås kommun Eva Gardelin-Larsson Kanslichef Gislaveds kommun Stefan Tengberg Ekonomichef Gislaveds kommun Per Thörnqvist Kommunchef Sävsjö kommun Stefan Gustafsson Kommunalråd Sävsjö kommun Bo Dahl IT-strateg Sävsjö kommun Lisa Bergström Sakkunnig Regionförbundet Carina Hellström Förbundschef Höglandets kommunalförbund Jenny Kongseryd IT-chef Höglandets kommunalförbund Anders Karlgren Kommunalråd Nässjö kommun Ordf Regionbildningskommittén Lars-Erik Fälth Kommunstyrelsens ordf Aneby kommun Karin Krönenstedt Socialchef Mullsjö kommun Eva-Lena Österljung KS 2:a vice ordförande Eksjö kommun Christer Rube v ordf Socialnämnden Mullsjö kommun Dejan Nedic IT-chef Mullsjö kommun Kjell Petersson IT-chef Tranås kommun Sven Aspegren IT-strateg Nässjö kommun 78

81 Deltagare vid arbetsmöte i SKL:s nätverk för regionala samverkansorganisationer den 22 maj 2013 Bo Frändén Daniel Johansson Magnus Rudehäll Bengt Valdemarsson Curt Blomqvist Niclas Clausenborg Inge Hansson Svein Lister Hans Lyttkens Karl Fors Karin Bengtsson Johan Wahlström Åsa Zetterberg Mathias Ahrn Uppsala Kommun Östsam evästerbotten Region Gävleborg Region Gävleborg Kommunförbundet Skåne Karlstads kommun, evärmland Jönköpings kommun, e-utvecklingsrådet i Jönköpings län Region Gotland VästKom IT Forum i Stockholms län CeSam, SKL CeSam, SKL Kommunförbundet södra Småland Deltagare vid arbetsmöte på fördjupningsdag under Offentliga rummet den 28 maj Laine Västrik Lisa Bergström Ulrika Svensson Bengt Falke Jacob Bohlin Magnus Rudehäll Karl-Magnus Svensson Svein Lister Bitte Henriksson Thomas Sandh Ulf Lageravist Siv Torstensson Ingemar Ros Cissi Dahl Mikael Lagergren Christina Sallkvist Anette Eriksson Tony Lind Lars Carlsson Gunilla Flakstad Stefan Wittlock Anna Gillquist Länsstyrelsen Örebro Regionförbundet Jönköpings län Vetlanda kommun Regionförbundet Kalmar Näringsdepartementet evästerbotten Landstinget i Jönköpings län Jönköpings kommun Västerås stad Vetlanda kommun Vetlanda kommun Fyrbodals kommunalförbund Götene kommun NetPort Karlshamn Västerås stad Stockholm Stad Haninge kommun Sveriges Statskalender Skatteverket Skatteverket Hultsfreds kommun SKL, CeSam 79

82 Bilaga 2 Sammanställning av studerade samarbeten Namn/beteckning Medlemmar eller ägare Värdkommun Göliska IT Oxelösunds och Nyköpings kommuners gemensamma nämnd för intern service Gemensam servicenämnd Gemensam IT-nämnd för Töreboda, Mariestads och Gullspångs kommuner Gemensam IT-nämnd IT-nämnd Skåne Nordost Gemensam IT-nämnd Tierps och Älvkarleby kommuner Höglandets IT IT-samverkan Värmland IT-forum Stockholms län Cesam Blekinge Götene, Lidköping, Skara och Essunga kommuner. Nyköping, Oxelösunds kommun Mora, Orsa och Älvdalens kommuner Töreboda, Mariestads och Gullspångs kommuner Ulricehamns kommun och Tranemo kommuner Bromölla, Hörby, Höör, Hässleholm, Kristianstad, Osby och Östra Göinge kommuner Tierps och Älvkarleby kommuner Aneby, Eksjö, Nässjö, Sävsjö, och Vetlanda kommuner Arvika, Eda, Forshaga, Filipstad, Hagfors, Hammarö, Grums, Kil, Kristinehamn, Munkfors, Storfors, Sunne, Säffle, Torsby, Årjängs och Karlstads kommuner Kommuner i Stockholms län, Stockholms läns landsting (SLL)och Gotlands kommun Samtliga 5 kommuner i Blekinge, Länsstyrelsen, Landstinget, Region Blekinge, Blekinge Tekniska Högskola, olika organisationer och företag i Blekinge Startår/ beslut Form Kommunalförbund Nyköpings kommun Mora kommun Töreboda kommun Ulricehamns kommun Hässleholms kommun Tierps kommun 2012 Gemensam nämnd 2010 Gemensam nämnd 2008 Gemensam nämnd 2010 Gemensam nämnd 2006 Gemensam nämnd 2012 Gemensam nämnd Kommunalförbund Karlstads kommun 2010 Gemensam nämnd Juridiskt och ekonomiskt är IT forum en sluten resultatenhet inom KSL, Kommunförbundet Stockholms län Projekt 80

83 Namn/beteckning Medlemmar eller ägare Värdkommun VästKom där Verksamhetsutveckling med stöd av IT ingår evästerbotten e-utvecklingsrådet i Jönköpings län IT Norrbotten De fyra kommunalförbuden i Västra Götaland; Fyrbodals Kommunalförbund, Sjuhärads Kommunalförbund, Göteborgsregionens Kommunalförbund, Skaraborgs Kommunalförbund. Tillsammans representerar de fyra kommunalförbunden 49 kommuner. Regionförbundet Västerbotten samt länets kommuner och landstinget Länets 13 kommuner samt landstinget Ägs av Norrbottens 14 kommuner samt Norrbottens läns landsting. Startår/ beslut Form 2008 Ideell förening Projekt 2011/ 2012 Bildat 1996, ombildat Samverkansavtal Aktiebolag Cesam Skåne Länets 33 kommuner 2012 Juridiskt och ekonomiskt en avtalsreglerad delverksamhet inom Kommunförbundet Skåne Regionalt samarbete inom e-utveckling Regionförbundet i Kalmar län Gemensam samarbetsnämnd IT-Sam CeHis Samtliga kommuner i Kalmar län samt Landstinget Kävlinge, Staffanstorps och Burlövs kommuner Åtvidaberg, Ödeshög, Boxholm, Kinda, Ydre och Vimmerby kommuner Samtliga landsting och regioner Kävlinge kommun 1997 Regionförbund 2010 Gemensam nämnd 2009 Kommunalförbund 81

84 Bilaga 3 Korta beskrivningar över samarbeten VästKom - verksamhetsutveckling med stöd av IT i Västra Götalands kommuner Startår: Nuvarande form 2008 Samverkansform: VästKom är en ideell förening med politisk styrelse. Verksamhetsutveckling med stöd av IT utgör en del av VästKoms verksamhet. Samverkande parter: De fyra kommunalförbuden i Västra Götaland; Fyrbodals Kommunalförbund, Sjuhärads Kommunalförbund, Göteborgsregionens Kommunalförbund, Skaraborgs Kommunalförbund. Tillsammans representerar de fyra kommunalförbunden 49 kommuner. Bakgrund: I samband med att 4 landsting bildade Västra Götalands Regionen (VGR) 1999 uppstod även ett behov för regionens 4 kommunalförbund att skapa en gemensam organisation som kunde föra kommunernas samlade talan med Regionen i främst sjukvårds och hälsofrågor. VästKom bildades därför 1999 med uppgiften att på regional nivå företräda och samordna de 49 kommunernas intressen. IT blev sedan ett område som fick ett allt större behov av samordning, bland annat då var och en av de 49 kommunerna har behov av att teckna avtal med Regionen för drift, förvaltning och utveckling av de gemensamt använda systemen för sjukvård etablerades därför IT-samverkan som ett eget verksamhetsområde inom VästKom. Samverkansområden: Hittills har fokus varit inom vård och omsorg men förväntan är att täcka in hela kommunala verksamheten. Generellt sett hanterar man idag tre områden: ehälsofrågor och ehälsoprojekt där VästKom representerar alla kommuner i frågor med Västra Götalandsregionen. (Kan röra sig om allt från gemensam verksamhetsutveckling till drifts- och avtalsfrågor) Frågor som rör omvärldsbevakning, kommunikation och samverkan med nationella organisationer där VästKom kan företräda hela regionens kommuner. Övriga frågor som kommer upp som förslag och som är av intresse för samtliga 49 kommuner. Organisation och styrning: På VästKom finns en anställd länssamordnare som ansvarar för att driva det operativa arbetet. Respektive kommunalförbund har även en egen anställd IT-samordnare som arbetar med frågorna.. Arbetet styrs av den Strategiska styrgruppen (där bland annat de fyra kommunalförbundsdirektörerna är med) är beställare av uppdrag, beslutar om prioritering av projekt och ekonomiska ramar samt är knutpunkt för förankringsarbetet i VG-kommunerna. Styrgruppen antar handlingsplanen som revideras årligen. Arkitekturledningsgruppen (består av representanter för kommunerna samt IT-samordnare från respektive kommunalförbund) ansvarar för att prioritera frågor och bereda ärenden till den Strategiska styrgruppen. Kommunerna är representerade via sina kommunalförbund, men det finns även en specifik process där samtliga 49 kommuner får chans att föreslå och prioritera projekt som ska tas med i handlingsplanen. 82

85 Nationella grupperingar Styrgrupp Arkitekturledningsgrupp Kommunchefsgrupp Projekt X Projekt X Kommunalförbundens Kommunalförbundens nätverk för nätverk för för verksamhetsutveckling verksamhetsutveckling med stöd med stöd av stöd av IT av IT IT Finansiering: Kommunerna i VG har från år 2010 avsatt 9.4 miljoner kronor (6 kr per invånare) för en gemensam pott för att stödja kommungemensamma initiativ inom IT-området. De 4 IT-samordnarnas (en i respektive kommunalförbund) tjänster finansieras delvis via medel från Sveriges Kommuner och Landsting (SKL). Finns ett överskott vid årets slut går det tillbaka till kommunerna. Finansieringen går idag till: Driften av VästKoms IT-arbete, det vill säga kostnader för länssamordnaren och delar av lönen för IT-samordnarna. Delar av kostnaden för förvaltningen av gemensamma system (i området samordnad vårdplanering) Finansiering av projekt (som alla har nytta av) och är beställda av VästKom. Delfinansiering av pilotprojekt som sker i de olika delregionerna och vars resultat kan komma alla kommuner till gagn. Övriga samarbeten i Regionen: Vid sidan om arbetet i VästKom förekommer flera andra regionala samverkansinitiativ i Västra Götaland: Regionkommunen driver vissa IT-frågor. Bland annat tog man över ansvaret för bredbandsfrågor från länsstyrelsen i samband med bildandet av regionen. Vidare driver man arbetet med att ta fram en regional agenda. Det finns flera driftsförbund i regionen där kommuner samverkar kring IT-drift Det finns dessutom flera olika initiativ där kommuner samverkar i utvecklingsfrågor. Exempelvis bedrivs arbete att ta fram en gemensam E-tjänsteplattform i Fyrbodal. Ett annat exempel är KIVOS där flera kommuner samverkar kring Öppna Programvaror 83

86 Höglandets IT Startår: Januari 2010 Samverkansform: Kommunalförbund Samverkande parter: Aneby, Eksjö, Nässjö, Sävsjö, Vetlanda (Rem relativt små kommuner i Jönköpings län) Bakgrund: Kommunerna på höglandet har sedan länge haft samarbete i olika frågor, bland annat inom IT-området där man bytt erfarenheter och samverkat kring gemensamma upphandlingar. Frågan om ett ökad samverkan lyftes upp från de olika IT-cheferna till kommunchefsgruppen och politikerna i respektive kommun under senare delen av 2000-talet. De stora drivkrafterna var möjligheterna till kostnadsreduceringar och ökad kompetens. Genom att samla IT i en organisation och standardisera sin IT-miljö sågs möjligheter till att bli mer kostnadseffektiva och mindre sårbara. Många förutsättningar fanns även på plats. IT-cheferna och IT-organisationerna i respektive kommun var positiva, frågan var inte särskilt kontroversiell på politisk nivå då IT inte tillhör kommunernas kärnverksamhet och dessutom fanns det redan ett kommunalförbund där en ny IT-drift och supportorganisation kunde ha sin naturliga hemvist. Beslut togs därför i respektive kommunalfullmäktige om flytta respektive IT-enhet in till Höglandets kommunalförbund och bilda Höglandets IT. Den nya verksamheten startade i januari Under 2011 samlokaliserades verksamheten. Samverkansområden: Höglandets IT ansvarar för följande saker: Inköp, drift, support och förvaltning av all IT och kommunikationsutrustning för de olika kommunerna. Drift, underhåll och utveckling av infrastrukturen inom de fem kommunerna. IT-tjänsteutveckling Vid sidan om ovanståendeområden driver man även vissa utvecklingsfrågor med stark koppling till IT. Organisation och styrning: Höglandets Kommunalförbund styrs av en direktion som består av 2 ledamöter från respektive medlemskommun varav varje kommuns kommunstyrelseordförande vanligtvis är den ena av kommunens 2 representanter. Kommunalförbundet har även ett presidium med 3 utsedda ledamöter ur direktionen som fungerar som ett arbetsutskott med uppgift att bereda ärenden till direktionen. I varje kommun finns en IT-strateg som har en sammanhållande beställarroll för respektive kommun gentemot Höglandets IT. Förbundschefen för kommunalförbundet tillsammans med kommuncheferna har kontinuerliga möten med IT-strateger och IT-chef för övergripande styrning av verksamheten. Finansiering: Inledningsvis finansierades den gemensamma IT-organisationen med ett anslag motsvarande respektive kommuns budget för den interna IT-enheten. Redan 2010 kom ett beslut till stånd att man från 2012 skulle börja gå över till en tjänstefinansierad verksamhet där Höglandets IT finansierar sin verksamhet med intäkten från de tjänster man levererar till respektive kommun. På så sätt möjliggjorde man för de olika kommunerna att mer självständigt besluta om satsningar inom IT, såsom exempelvis större datortäthet och utbyggd trådlös infrastruktur. Från 2014 kommer Höglandets fullt ut vara tjänstefinansierad där det finns en tjänstekatalog kommunerna kan beställa tjänster från. Då tjänsteprissättning ställer stora krav på redovisningen har parallellt en ny ekonomimodell tagits 84

87 fram som är under införande. Målsättningen är att kunna följa upp intäkter och kostnader för varje tjänst. Man har även tittat på hur man ska hitta en rättvis modell för att hantera de olika investeringsprojekten (exempelvis anpassning av nya system) där några kommuner är med från början och någon ansluter senare. 85

88 CeSam Blekinge Startår: 2012 Samverkansform: Region Blekinge har gett bolaget NetPort 46 i uppdrag att driva arbetet med Cesam Blekinge och att ta fram en regional agenda. Cesam Bleking drivs därför som ett treårigt projekt där framtagning av den regionala digitala agendan är ett delprojekt. Samverkande parter: I arbetet med att ta fram en Regional Digital Agenda (ReDA) är följande aktörer involverade; Samtliga 5 kommuner i Blekinge, Länsstyrelsen, Landstinget, Region Blekinge, Blekinge Tekniska Högskola, olika organisationer och företag i Blekinge. Bakgrund: Sedan regeringen genom näringsdepartementet tog fram en digital agenda för Sverige i oktober 2011 har samtliga aktörer med regionalt tillväxtansvar erbjudit möjligheten att bli regionala signatärer av den "Digitala agendan för Sverige". Under våren 2012 fattade Regionstyrelsen i Region Blekinge beslut att signera en avsiktsförklaring för den Digitala Agendan tillsammans med länsstyrelsen och landstinget i Blekinge. NetPort Karlshamn fick ansvaret att leda arbetet med Blekinges Regionala Digitala Agendan. Parallellt med detta etablerades Cesam Blekinge som ett program för att hantera fler projekt för digital samhällsutveckling. Samverkansområden: Förutom ReDA (Regional Digital Agenda) finns fler projekt som är kopplade till Cesam Blekinge; bland annat Virituella kommunen, Open-Dai, Cela och Innovativa Blekinge. I ReDA finns det åtta olika arbetsgrupper som under 2013 kommer att ta fram vision, mål (fram till 2020) och ambitionsnivå för respektive område: digitalt innanförskap etjänster entreprenörskap ehälsa skola kultur infrastruktur och intelligenta transportsystem (ITS). samt en tvärfunktionell referensgrupp som bevakar frågor som är gemensamma för samtliga grupper. Tanken är att olika initiativ och projekt sedan ska identifieras med utpekade organisationer som är ansvariga för att driva projekten och nå utpekade mål (själva eller i samverkan med andra). 46 Netport ägs av Karshamns kommun, Högskolan i Blekinge och 65 Teknikföretag i Blekinge och har som sitt huvudsakliga verksamhetsområde att inom områdena Digitala Medier och Intelligenta Transportsystem driva projekt med extern finansiering, exempelvis EU, Vinnova, Länsstyrelsen etc. 86

89 Organisation och styrning: Cesam Blekinge (och Reda som dominerade projekt) bemannas med en projektledare som på deltid arbetar med att driva projektet. Netport är projektägare. Styrgruppen består av Regionsdirektören, Kommundirektören i Karlshamn, VD:n för Netport samt ett länsråd. De olika arbetsgrupperna bemannas med en väl avvägd sammansättning av 10 handplockade personer som förväntas kunna ge ett så bra bidrag som möjligt. Gruppmedlemmarna kan komma från Landsting, Högskolan, Kommunerna, olika bolag i Blekinge etc. De får ingen ersättning för sin medverkan men får istället möjligheten att påverka regionens framtid. Finansiering: Region Blekinge står för 50 % av projektkostnaderna för att driva Cesam Blekinge och ta fram den regionala digitala agendan. Förhoppningen finns om en extern finansiering på resterande kostnader. Övriga samarbeten i Regionen: Region Blekinge har tidigare drivit ett samverkansprojekt för kommunerna kring e-utveckling Make IT Happen. Bland annat upphandlades ett system/plattform för e-tjänsteutveckling. Region Blekinge driver tillsammans med Kalmar, Kronorberg och Jönköpings regionförbund ett s.k. brysselkontor (Småland-Blekinges Brysselkontor). Tanken är att de fyra regionernas digitala agendor tillsamman ska kunna utgöra en grund för samverkan i e-utvecklingsfrågor för hela Brysselkontorets upptagningsområde. 87

90 IT forum Stockholms Län Startår: Inledningsvis 1996 med samverkan mellan Stockholms Läns Landsting (SLL) och Stockholms Stad. Samverkansform: Juridiskt och ekonomiskt är IT Forum Stockholms Län en sluten resultatenhet inom KSL (Kommunförbundet Stockholms Län) som är en är en politiskt styrd organisation med länets kommuner som medlemmar. Samverkande parter: Länets kommuner, Stockholms läns landsting (SLL) och Gotlands kommun. Bakgrund: Samerkan inom länet kring IT frågor har funnits sedan slutet av 80-talet. Inledningsvis var det ett stort fokus på utbyggnad av infrastruktur och samverkan skedde mellan främst Länsstyrelsen, SLL och Stockholms stad. Under de senaste åren har samarbetet inriktats mot gemensam processutveckling och effektiviseringar. Från 2007 har införandet av den Nationella strategin för ehälsa i regionen prioriterats. Samverkansområden: Under nuvarande avtalsperiod ( ) är genomförandet av den nationella strategin för esamhället prioriterat. Följande områden lyfts fram: ehälsa IT i skola Samhällsbyggnad Inom dessa områden har man på bred front med flera olika frågor, bl.a.: Informationsutbyte över internet där man bl.a. tagit fram 16 principer för samverkan vilket inkluderar Informationssäkerhetsarbete. Federerade lösningar av identitet och behörighet. Informationssäkerhet (som exempel har man tagit fram mallar för att arbeta med informationssäkerhet i kommuner) Öppen data (Där man tar fram vägledande principer och checklistor) DNSSEC ehälsa (med många olika typer av gemensamma aktiviteter) Projekt och aktiviteter direkt kopplade direkt mot kärnverksamhetens behov, bl.a.: o o o Framtagning av en e-tjänst för tillståndshantering av färdtjänst Framtagning av en gemensam elevdatabas Servicejämförelse för gymnasieskolan i länet Organisation och styrning: IT-forum har en anställd som samordnar alla aktiviteter och bereder ärenden för beslut i styrgruppen. Styrgruppen består av representanter för kommunerna och SLL och sammanträder 6 gånger per år. Det finns även arkitekturledningsgrupp vars funktion är att bereda ärenden inför styrgruppsmöten. IT-forums samarbete regleras i de treåriga avtal som tecknas av medlemmarna. Inför var ny treårsperiod sammanställs ett förslag på nytt avtal som presenteras i de olika kommunerna innan beslut tas om tecknande av respektive kommun. Avtalet reglerar både mål och syfte, styrning och finansieringsprinciper. 88

91 Inför var kalenderår tas en handlingsplan fram. Denna presenteras för kommundirektörsgruppen och SLL innan den antas av styrgruppen. Handlingsplanen är mer detaljerar och pekar ut exakt vad som ska genomföras och levereras inom respektive område. Finansiering: Budget för 2013 är på ca.5,5 Mkr. Kostnaderna för IT-forum Stockholms län ska täckas av: Stockholms stad, Landstinget i Stockholms län och KSL med kronor vardera per budgetår Region Gotland med kronor per budgetår. Kommunerna i Stockholms län med en medlemsavgift beräknad på en fast del på kronor och en rörlig del baserad på invånarantal per budgetår. (Rörlig del = 48 öre/invånare) Av de olika projekten och verksamhetsområdena är det främst e-hälsoområdet som har de största utgifterna då projekt med deltagande tredjepartsleverantörer bedrivs inom området. Gemensamma Metoder och verktyg: Inom samarbetet används relativt få gemensamma verktyg. Det som kan nämnas är att IT-forum har tagit fram 16 principer för Samverkan (kring informationssäkerhet) samt har, tillsammans med Skåne och VästKom, tagit fram rutiner för ansökansmedel för projekt. Övriga samarbeten i Regionen: Något som utmärker regionen är den stora skillnaden i storlek på de olika aktörerna i samarbetet. Stockholms stad och SLL är jättar bredvid andra kommuner, vilket gör att förutsättningarna skiljer sig åt. Flera mindre kommuner har därför gått samman i olika delregionala samarbeten för att driva vissa frågor e-utvecklingsfrågor tillsammans eller för att samverka kring gemensam drift. Några sådana exempel är Södertörn samt Nacka-Täby-Upplands Väsby. 89

92 Regionalt samarbete inom e-utveckling Regionförbundet i Kalmar län Startår: 1997 (även om samverkan har skett sedan 80-talet) Samverkansform: Regionförbund Samverkande parter: Samtliga kommuner i länet samt Landstinget. Bakgrund: Samverkan inom E och IT-området har pågått länge i regionen. Under 80- och 90-talet skedde det främst genom kunskapsdelning och erfarenhetsutbyte. I samband med att Regionsförbundet startade som försöksverksamhet 1997 flyttades regionala utvecklingsfrågor över från Länsstyrelsen, Landstinget och Kalmar läns kommunförbund till det nya Regionförbundet. Regionförbundet hade då mer muskler att själva kunna driva samverkansfrågor. Under 2000-talets första år skedde bredbandssamverkan under regionförbundet. Parallellt pågick även samarbete kring gemensamma upphandlingar och delad drift för upphandlade system. Under senare delen av 2000-talet har området ehälsa varit i fokus. Bland annat fick man 2009 uppdrag av SKL att driva ett pilotprojekt kring Barnhälsodata. Samverkansområden: Inom området IT och informationssäkerhet arbetar man med fyra områden: Bredbandsfrågor. ehälsa, med bland annat pågående projekt inom NPÖ (nationell Patientöversikt) Informationssäkerhet, där en anställd informationssäkerhetssamordnare arbetar tillsammans med regionförbundets medlemmar för att höja informationssäkerheten. IT-strategi, specifikt för frågor som är av intresse för samtliga medlemmar, exempelvis inköpssamordning för IT-produkter, dokumenthanteringssystem, e-arkiv, länsgemensam telefonilösning och förutsättningar för gemensam drift. I nuläget arbetar man även med att ta fram, formulera och besluta om en regional digital agenda. Detta arbete är uppdelat i fyra områden (s.k. teman) Hälsa, Infrastruktur, Kompetens & lärande, Näringsliv och Innovation. Organisation och styrning: Regionförbundet i Kalmar styrs av en regionstyrelse med representanter för de olika kommunerna och landstinget. Inom regionförbundet finns även en primärkommunal nämnd med 12 kommunalråd som för fram frågor som är av intresse för samtliga kommuner inom regionen. Regionförbundet har 5 anställda som arbetet med IT-frågor. Inom It-strategiområdet genomför den ansvariga på regionsförbundet träffar med kommunchefsgruppen och Läns-IT gruppen med länets ITchefer. Beslut som fattas av regionsförbundets styrelse måste sedan fattas i respektive kommun. Finansiering: Finansiering för de anställda som arbetar med IT-frågor sker direkt från Regionsförbundets budget. Flera projekt och initiativ (exempelvis pilotprojekt kring Barnhälsodata) är externt finansierade. Det finns därför ett avtal med samtliga medlemmar om att dessa måste gå in med finansiering om den externa finansieringen uteblir. Övriga samarbeten i Regionen: Läns IT-gruppen som är ett forum för IT-chefer i länet. Flera kommuner i länet samarbetar, bland annat genom driftssamverkan där kommuner driftar gemensamma system åt varandra och reglerar detta via avtal. Just nu pågår bland annat ett projekt där 5 kommuner i norra Kalmar län arbetar med en gemensam e-tjänsteplattform. 90

93 Samarbete finns även över länsgränserna. Exempelvis har Vimmerby kommun driftssamarbete med några östgötska kommuner inom kommunalförbundet IT-Sam. 91

94 e-utvecklingsrådet Jönköpings län Startår: 2011 Samverkansform: Samverkansavtal Samverkande parter: Samtliga kommuner i länet och Landstinget. Bakgrund: Kommuncheferna i länet tillsammans med landstingsdirektören beslutade den 25 november 2011 att bilda ett regionalt e-utvecklingsråd. Detta består av följande medlemmar: Aneby kommun, Eksjö kommun, Gislaveds kommun, Gnosjö kommun, Habo kommun, Jönköpings kommun, Mullsjö kommun, Nässjö kommun, Sävsjö kommun, Tranås kommun, Vaggeryds kommun, Vetlanda kommun, Värnamo kommun samt Landstinget i Jönköpings län. Jönköpings kommun utsågs att driva frågan att bilda e-utvecklingsrådet. Samverkansområden: Det regionala e-utvecklingsrådet ska: Aktivt arbeta med e-förvaltningsområdet i Jönköpings-regionen i syfte att öka nyttan för medborgare/näringsliv/föreningar och inre effektivisering i medlemmarnas organisationer. Genom samverkan och samfinansiering ska utvecklingen inom e-förvaltningsområdet kunna gå snabbare och ge bättre effekter för e-utvecklingsrådets medlemsorganisationer. Definiera en gemensam strategi och lämpliga utvecklingsområden inom e-utveckling. Inventera lämpliga samarbetsprojekt inom e-förvaltning i regionen samt initiera och följa upp projekten. Vara samtalspart inom e-förvaltning med SKL och andra organisationer i syfte att utveckla e- förvaltningsområdet och delta i projekt. Arbeta med gemensam kompetensutveckling inom e-förvaltning. Denna ska vara målgruppsanpassad för exempelvis tjänstemän, teknikspecialister eller politiker. Samverka med andra liknande projekt, t ex ehälsa och säker webb i syfte att uppnå synergier och nyttja deras lösningar. Skapa dialog med näringslivet inom e-förvaltningsområdet E-utvecklingsrådets verksamhet kan delas upp i löpande verksamhet och projektverksamhet. Den senare består dels pågående projekt, dels av prioriterade projekt i form av en projektbank. Organisation och styrning: E-utvecklingsrådet rapporterar till kommunchefsgruppen i länet som har att ställa sig bakom förslag till verksamhetsplan, inriktning och budget för att sedan lämna över det för beslut i respektive kommuns kommunstyrelse/kommunfullmäktige. Övergripande styrs arbetet av en utarbetad digital agenda. e-utvecklingsrådet leds av en ordförande och består av en representant från varje medlem (kommun/landsting). Höglandets IT har en adjungerad plats i rådet. Till sitt förfogande har rådet en projektkoordinator och en projektledare. Båda dessa är formellt anställda av Jönköpings kommun, men verkar för hela länet. Finansiering: E-rådets verksamhet och projekt finansieras av medlemmarna samt i förekommande fall av extern finansiering. Finansiering av löpande verksamhet sker enligt befolkningsunderlag, förutom för landstinget, där särskild avgift gäller. Kostnaden för projekt delas mellan kommunerna i e- 92

95 utvecklingsrådet. Det finns även möjlighet för två eller flera medlemmar att samverka om projekt. I det fallet delar de deltagande medlemmarna på projektkostnader. Övriga samarbeten i regionen: Höglandets IT, se separat beskrivning. 93

96 Framtagning av en Digital Regional Agenda i Örebro län Startår: 2012 Samverkansform: Projekt Samverkande parter: Länsstyrelsen, Landstinget och Regionförbundet i Örebro län har varit initiativtagare till projektet och utgör styrgruppen. Samtliga kommuner är dock representerade i en länsgrupp. Bakgrund: Allt sedan runt år 2000 Örebro Län arbetat mycket med bredbandsutbyggnad och varit en föregångare inom området. Länsstyrelsen har varit drivande i detta arbete och har haft en person som på heltid har arbetat med frågan. Till sin hjälp har länsstyrelsen bl.a. haft en grupp bestående av länets samtliga kommunala IT-chefer (el. motsvarande) som under årens lopp har träffats en gång i månaden. När den nationella digitala agendan kom ut 2011 hade frågorna redan diskuterats i regionen. Därför var man relativt snabb med att skriva på avsiktsförklaringen om att ta fram en regional digital agenda. Man fick samtidigt ett uppdrag av regeringen att under 2012 främja att även andra regioner skriver på avsiktsförklaringen och tar initiativ till att jobba med den digitala agendan. Man fick senare ett nytt uppdrag från regeringen för 2013 att lyfta fram vad man gör i olika län och hur långt man har kommit. Man kommer därför att göra djupintervjuer med 5 län ett par gånger under året. Dessa är Västra Götaland, Blekinge, Östergötland, Värmland & Norrbotten. Organisation och styrning: I projektet finns en styrgrupp bestående av 3 tjänsteman från Länsstyrelsen, Landstinget och Regionförbundet. En beredningsgrupp med 2 personer från respektive organisation arbetar med att ta fram förslag på innehåll och texter till den digitala agendan. Till sin hjälp har beredningsgruppen en länskommungrupp där samtliga kommuner är representerade med en tjänsteman (oftast med en relativt bred erfarenhet, exempelvis. informatörer, näringslivskontorschefer, IT-strateger etc.) Den regionala digitala agendan ska godkännas av landshövding, regionsstyrelsen och landstingsfullmäktige innan årsskriftet. Kommunerna förväntas inte godkänna agendan men kommer erbjudas att skriva på en avsiktsförklaring att man har för avsikt att bidra till agendans genomförande. För vart mål i den digitala agendan pekas något organisation ut som ansvarig för målet. Olika organisationer kan även pekas ut som viktiga samarbetsparter för att målet ska kunna nås. Fler mål kräver därför samverkan av olika organisationer. I nuläget är det främst fokus på att ta fram, formulera och besluta om en regional digital agenda. Det finns dock förhoppningar om att projektet ska bestå och övergå till ett bestående samarbete för att följa upp, koordinera och utveckla den regionala digitala agendan. Finansiering: Under projektperioden då den regionala agendan tas fram bidrar alla involverade med sin egen tid. Finansieringsfrågan för kommande projekt och aktiviteter i en genomförandefas är inte klart utredd. Övriga samarbeten i Regionen: Örebro län är kända för sin bredbandssatsning där kommuner samarbetar över gränserna under ledning av länsstyrelse. Det finns flera driftssamarbeten mellan olika kommuner i länet, både i norra och södra delarna. 94

97 Gemensam Servicenämnd i Värmland Startår: April 2010 Samverkansform: Gemensam Servicenämnd i en värdkommun. Samverkande parter: Samtliga kommuner i Värmlands län. Bakgrund: Den gemensamma servicenämnden i Karlstad har sitt ursprung från länets IT-chefsnätverk. Under 90- talet träffades man för att utbyta erfarenheter och samverka kring bredbandsutbyggnad. Under talet fördjupades samverkan då man tillsammans genomförde vissa gemensamma upphandlingar av olika verksamhetssystem för intresserade kommuner. Man gick sedan vidare med ett driftssamarbete där bland annat ett gemensamt bibliotekssystem driftsattes i en kommun. För att säkerställa att man kunde fortsätta att utveckla denna typ av samarbete under korrekta juridiska former föddes idén om att gå samman i en mer stadigvarande juridisk organisationsform. Ett stort förankringsarbete skedde i de olika kommunerna och 2009 gick kommunernas jurister igenom olika former av samerkan och kom fram till att en gemensam servicenämnd var det alternativ som passade bäst. Samverkansområden: E-tjänsteutveckling (både teknik och verksamhetsutveckling), Inköp, Drift och förvaltning av gemensamma system, Nät och infrastrukturfrågor, Flera övriga frågor i gränslandet mellan IT och verksamhet, exempelvis informationssäkerhet. I nämnden hanteras ej utbyggnadsfrågor om bredband. ehälsofrågor har hanterats av ehälsa Värmland men kan komma att ingå som ett samverkansområde i den gemensamma nämnden. Organisation och styrning: Den gemensamma Servicenämnden är placerad i Karlstad kommun men består av två politiker från varje kommun, en ledamot och en ersättare. Nämndens övergripande mål är: lägre kostnad genom gemensam drift effektivare utnyttjande av resurser genom samverkan bidra till en bättre och snabbare utveckling genom samverkan genomföra gemensamma upphandlingar som ger lägre kostnader även om inte drift sker gemensamt 95

98 Nämnden använder följande funktioner (se figur ovan) att bereda ärenden. Administrativt stöd. För att administrera samarbetet har en administratör anställts som organisatoriskt är placerad på IT-enheten i Karlstad kommun men som arbetar åt alla medlemskommuner. IT-chefsnäterverket i Värmland Cesam Värmland, som är en funktion med tjänstemän från verksamheterna från de olika kommunerna som ska bereda frågor om e-tjänsteutveckling och e-förvaltning. E-kontoret, med de personer som operativt arbetar med e-utveckling i de olika kommunerna och förvaltning av e-tjänsterna. Kommunchefsgruppen i Värmland IT-chefen, för Karlstad kommun är för nämnden ansvarig tjänsteman och ansvarig för exekveringen av nämndens beslut. Finansiering: Lite olika principer används för att finansiera arbetet: Respektive kommun ansvarar för den tid man lägger ner i de olika funktionerna och i nämnden. Rak fördelning (alla kommuner betalar lika mycket) för o o o Administrativa kostnader i nämnden Anställd IT-samordnare Sjunet Proportionell fördelning o o o Kommunsammanbindande nät Bredbandsutbyggnad E-tjänster (hur många som används) Fördelning efter användande: o o o Bibliotekssystemet Projektplatsen E-id Övriga samarbeten: Bland medlemskommunerna finns åtminstone tre s.k. driftsförbund där kommunen i frågan har slagit samman sin IT-drift. En Regional Digital Agenda har tagits fram i Värmland. Denna planeras att slås ihop med, eller på andra sätt länka till, kommunernas egna/nämndens plan. 96

99 evästerbotten Startår: 2012 Samverkansform: Projekt som drivs under Regionförbundet Västerbotten mellan Ambition om att det ska bli ett stadigvarande initiativ under annan organisationsform. Samverkande parter: Medlemmarna i regionförbundet, det vill säga länets kommuner och landstinget. Bakgrund: Västerbotten har länge samverkat i IT-frågor. Länets kommuner, landsting och näringsliv har sedan mitten på 90-talet samverkat i det regionala nätet AC-Net som är ett anslutningsnät mellan de olika stadsnäten. Bolaget ägs av Region Västerbotten, Företagarna, Skellefteå kraft och Umeå Energi UmeNet. Länsstyrelsen hade en aktiv roll i bildandet av bolaget och organiserade 1997 tillsammans med länets kommuner och landsting ett IT-råd som 1999 blev IT-Västerbotten, en egen organisation med en anställd samordnare. Främst låg fokus på infrastrukturfrågor och IT-kompetensutveckling, men även på att samordna olika projekt i de olika kommunerna. I mitten av 2000-talet ökade fokus på att kunna leverera tjänster på nätet. IT-Västerbotten gick även in i regionförbundet då det bildades För att få ökat verksamhetsfokus bilades projektet evästerbotten som ett treårigt projekt med målsättningen att öka digitaliseringen i samhället. Samverkansområden: I samband med bildandet av evästerbotten togs en Regional Utvecklingsstrategi (RUS)fram av Region Västerbotten. En arbetsgrupp bildades då med namnet det digitala samhället för att få med digitaliseringen in i den regionala utvecklingsstrategin. De sju insatsområden som togs fram och sedan bakades in i strategin blev även föreslagna för den regionala digitala agendan och senare övergripande mål för arbetet för evästerbotten. På detta sätt har man fått hela arbetet att hänga ihop och en tydlig förankring som kan vara bra för att få igenom beslut och möjlighet till finansiering. Tanken är att man inom evästerbotten ska arbeta med att verkställa delar av den digitala agendan. Man har valt sju insatsområden (i den s.k. eblomman). 97

100 Inledningsvis fokuserar man bl.a. på följande konkreta frågor: Regionala nav för befolkningsuppgifter Gemensamma E-tjänster Projekt inom E-arkiv Undersöka möjligheten att skapa ett Shared service center med bl.a. delad kometens och delad drift för ett antal system Ta fram gemensamma standarder för distansmöteslösningar Fortsatt samordningsarbete med ehälsa och elärande Organisation och styrning: Projektet leds av en på regionförbundet anställda samordnare. Till projektet har även två projektledare knutits för att driva olika delprojekt. Styrgruppen för projektet är Regionförbundets Arbetsutskott som består av 7 politiker. Projektet har även en ledningsgrupp som består av projektets samordnare, 2-4 kommunchefer, 2 landstingschefer och verksamhetschefer från de största kommunerna Umeå och Skellefteå. Samarbetet drivs som ett projekt där ett projektdirektiv om vad som ska göras är framtaget och godkänt av samtliga parter. Vidare har alla parter skrivit på ett samverkansavtal där bland annat finansieringsfrågan är tydliggjord. Finansiering: Främst behövs medel för att finansiera de två projektledarna inom länet. Man valde att inte höja medlemsavgiften utan istället driva det som ett projekt inledningsvis. Till viss del fanns finansiering från projekt inom IT-Västerbotten som inte hade blivit realiserade, vidare så kom pengar från landstinget varför endast en liten del behövde finansieras av medlemmarna. Övriga samarbeten i Regionen: Det finns flera andra operativa samarbeten i regionen bl.a. knutna till de större städerna Umeå och Skellefteå, bl.a. kring inköp av system. evästerbotten har ofta en samordnande roll mellan dessa olika konstellationer. Övrigt Noterat: Då evästerbotten drivs med bas i regionförbundet finns en mycket tydlig koppling mellan de olika regionala styrdokumenten och det arbete som ska dras igång i evästerbotten. Följande bild visar på det sambandet. 98