PROGRAM FÖR HÅLLBAR JÄMSTÄLLDHET Slutrapport

Transkript

1 PROGRAM FÖR HÅLLBAR JÄMSTÄLLDHET Slutrapport Anne Charlott Callerstig Kristina Lindholm Karin Sjöberg Lennart Svensson December 2010

2 Bakgrund... 3 Några teoretiska utgångspunkter... 3 Syfte, innehåll och metod... 6 Enkäterna... 7 Resultat från enkäterna... 7 Slutsatser från enkäterna Dilemman för hållbar utveckling Dilemmat att driva förändring uppifrån eller underifrån? Slutsatser från fallstudien Att driva förändring i linjen eller vid sidan Utvecklings- och driftsfrågor i teorin Slutsatser från fallstudien Att styra utifrån eller lära inifrån utbildning som verktyg för en jämställd verksamhet Två perspektiv på kunskap och förändring Slutsatser från fallstudien Jämställd medborgarservice att väga samman olika perspektiv i jämställdhetsarbetet Närbyråkratens dilemma Idealisten, regelföljaren och realisten Slutsatser från fallstudien Att arbeta med individuellt eller organisatoriskt lärande Individuellt och organisatoriskt lärande samt motstånd Slutsatser från fallstudien Att mäta eller inte mäta Att mäta rätt Slutsatser från fallstudien Sammanfattning och slutsatser En sammanfattning Slutsatser Några teoretiska reflektioner Några lärdomar inför framtiden Referenser:

3 Bakgrund SKL beviljades 145 miljoner kronor av regeringen för att under stödja utvecklingsarbete kring jämställdhetsintegrering, genom Program för Hållbar Jämställdhet. Målsättningen med programmet har varit att skapa konkreta och bestående förbättringar i de verksamheter som erhållit stöd för att genomföra jämställdhetsintegrering. Själva programmet syftade till att stödja kvalitetssäkring av offentlig-finansierade verksamheter på kommunaloch landstingskommunal nivå för att garantera att de svarade mot båda könens villkor och behov så att hög kvalitet och goda resultat uppnås för kvinnor respektive män, flickor respektive pojkar. Delsyften har varit att programmet även ska bidra till att vidareutveckla ledningssystem och verktyg för verksamhets- och kvalitetsutveckling så att jämställdhetsperspektivet beaktas. Verksamheter som beviljades medel har själva följt upp mål och utvärderat resultaten av utvecklingsarbetet. Utvärderingen av programmet har genomförts i form av en lärande utvärdering genom följeforskning. Följeforskningen har varit interaktiv, vilket inneburit en direkt nytta för berörda på olika nivåer, bidrag till en offentlig debatt samt underlag för en mer generell kunskapsutveckling om ett hållbart jämställdhetsarbete med inriktning på verksamhetsutveckling. Ansatsen har varit öppen och uppläggningen samt innehåll har utformats i dialog med programansvariga. En FoU-miljö (APeL) och ett Center of Excellence (Helix) vid Linköpings universitet har samverkat om uppdraget. I programförklaringen sägs att utvecklingsarbetet ska vara målinriktat, uthålligt, långsiktigt och systematiskt. Vi har studerat hur ett komplext och svårorganiserat utvecklingsarbete inriktat på jämställdhetsintegrering kan få genomslag i verksamheten så att det leder till konkreta verksamhetsförändringar för brukarna, kunderna och patienterna samt hur detta arbete kan bli hållbart, dvs. ha en egen utvecklingskraft. Program för Hållbar Jämställdhet har haft tre utlysningsomgångar. I arbetsrapport nr 1 presenterades data från utlysningsomgång nr 1. I Arbetsrapport nr 2 berördes huvudsakligen utvecklingsarbetet i den första och andra utlysningen. I denna slutrapport bygger vi vidare på de analyser som gjorts i de två första rapporterna, men vi har tillfört nya data och fördjupat analysen, bl.a. genom ytterligare fyra fallstudier. Några teoretiska utgångspunkter I arbetsrapport nr 1 presenteras de teoretiska utgångspunkterna för den lärande utvärderingen. I denna rapport ska vi mycket kortfattat sammanfatta dessa utgångspunkter. 3

4 Hållbar jämställdhetsintegrering eller när jämställdheten goes mainstream En teoretisk och praktisk utgångspunkt för vår följeforskning är hållbar jämställdhetsintegrering. Ett hållbart utvecklingsarbete har framförallt fokus på långsiktiga effekter, inte kortsiktiga resultat. Hållbarheten kräver en balans mellan struktur och process. För mycket av struktur passiviserar deltagarna och försvårar innovativiteten. För mycket av process, dvs. ensidig fokus på delaktighet och lärande, försvårar drivkraften och gör utvecklingsarbetet otydligt och ofokuserat. Strukturen kommer till uttryck dels som en tydlighet om vad man ska göra (som målformuleringar på olika nivåer uttryckta som visioner, syften och konkreta mål). Strukturen innefattar också en medvetenhet om hur man ska gå till väga, dvs. att det finns en projektorganisation. Den omfattar tre funktioner eller uppgifter: ledning, styrning och ägarskap. Ett aktivt ägarskap kommer till uttryck i att det finns starka organisationer och institutioner som kan implementera och integrera resultaten i den ordinarie verksamheten och i framtida satsningar. Genom aktiva ägare kan resultaten tas om hand (förmedlas) och bli till långsiktiga effekter (Svensson m.fl. 2007). I vår undersökning av arbetet inom programmet Hållbar Jämställdhet har vi varit intresserade av förutsättningarna för hållbart jämställdhetsarbete, dvs. möjligheterna för att resultaten av de utvecklingsarbeten som genomförs ska kunna leva vidare i den ordinarie verksamheten efter programperiodens slut. Eller m.a.o. att ett jämställdhetsperspektiv integreras i den ordinarie verksamheten. Den underliggande tanken är att det finns ett antal hållbarhetskriterier som kommer att påverka möjligheten till långsiktiga effekter. Dessa är illustrerade i den modell för hållbart utvecklingsarbete som vi använder som utgångspunkt för våra undersökningar och som används i tidigare forskning om utvecklingsarbete i arbetsorganisationer. Målet med jämställdhetsintegrering är att uppnå jämställdhet. Jämställdhet kan dock förstås på många olika sätt och hur begreppet tolkas kommer att få betydelse för hur jämställdhetsarbetet organiseras, t.ex. vilka aktiviteter som ses som viktiga för att nå målen, vilka medarbetare och verksamheter som berörs etc. Vilka är då möjligheterna till ett hållbart arbete, dvs. att arbetet får långsiktiga effekter samt vilken slags effekter kan tänkas uppnås utifrån det innehåll som jämställdhetsarbetet ges? Vi tror att en kombination av en analys av vad som görs och hur det görs kan öka förståelsen för förutsättningarna för hållbarhet i jämställdhetsarbetet i offentliga organisationer. 4

5 Jämställdhetsarbete liknar annat organisatoriskt utvecklingsarbete och många av de kriterier som ses som viktiga för att nå resultat i arbetet är desamma oavsett inriktning (t.ex. Hård 2004). Det finns emellertid också forskningsresultat som tyder på att det finns faktorer som gör att jämställdhetsarbetet skiljer sig från annat utvecklingsarbete, t.ex. genom att det på olika sätt berör människors identitet och olika föreställningar om kvinnor och män, kvinnligt och manligt. Detta får betydelse både för möjligheten till att nå önskat resultat i utvecklingsarbetet och långsiktiga effekter av detta arbete. Mycket av den forskning som har genomförts allmänt kring utvecklingsarbete har fokuserat vad som är viktigt för att nå önskade (kortsiktiga) resultat i arbetet. Forskning kring förutsättningar för långsiktiga effekter av arbetet är fortfarande liten både när det gäller jämställdhetsarbete och annat utvecklingsarbete. Ett syfte med vår forskning kring programmet är att studera hållbarhetskriterierna med särskilt fokus på att programmet har en jämställdhetsinriktning. Detta innebär att problematisera vilken betydelse inriktningen på programmet har när det gäller förutsättningar för hållbarhet. En interaktiv ansats APeL eftersträvar en interaktiv ansats, det vill säga en ambition att lära tillsammans med deltagarna, som i detta fall är både programansvariga på SKL och deltagare i de berörda utvecklingsarbetena. Forskningen ska fungera som ett utvecklingsstöd till berörda och utformas i samråd med dessa. Interaktiviteten består därmed inte bara av gemensam analys av insamlat material utan även av att gemensamt ta fram frågeställningar och göra metodval. APeL:s roll är inte att driva utvecklingen i projektet framåt. Utgångspunkten är att det är kopplingen mellan konkret, praktiskt utvecklingsarbete och långsiktig teoriutveckling som innebär utmaningar och som ger energi i den gemensamma kunskapsbildningen. Det är en förutsättning att deltagarna tycker forskningen är stimulerande och relevant för det egna utvecklingsarbetet för att den gemensamma kunskapsbildningen ska uppstå. Teoretiska utgångspunkter och arbetssätt finns mer utförligt beskrivna i dokumentation utlagd på grupparbetsplatsen FORUM för Program för Hållbar Jämställdhet på SKL:s hemsida samt i boken Jämställdhet i verksamhetsutveckling (Lindholm 2011, Studentlitteratur) som är ett resultat av följeforskningen. 5

6 Syfte, innehåll och metod Syftet och en central del av följeforskningen är att den ska vara praktisk och utvecklingsstödjande. Utgångspunkten har varit att bidra till ett lärande bland deltagarna så att det långsiktigt bidrar till verksamhetsutveckling. Den andra aspekten är mer teoretisk och långsiktig, där fokus är att bidra till en mer generell kunskap inom området hållbart jämställdhetsarbete, framförallt hur ett sådant utvecklingsarbete kan organiseras i form av ett system för samverkan runt ett jämställdhetsarbete med fokus på verksamhetsutveckling på regional och nationell nivå i form av nätverk, innovationssystem, partnerskap el. dyl. Följande aktiviteter har genomförts: - fallstudier av 6 utvecklingsarbeten (Växjö, Jönköping och Göteborg, Malmö/Landskrona/Lund, Norrbottens läns landsting, Malmö stad). - fyra enkätomgångar besvarade av framförallt ansvariga i projekt- och styrgrupper samt politiker i 34 utvecklingsarbeten. - en genomförd högskoleutbildning (7.5 poäng) för utvärderare inom HÅJ. - regelbundna träffar med programansvariga och styrgrupp på SKL. - en studie av SKL:s roll som aktiv projektägare, där tre program/studerats. - 6 lokala analysseminarier. - fyra nationella analysseminarier. - deltagande vid FORUM-träffar, referensgrupp och slutkonferens. - analys av projektansökningarna där en student på Södertörns högskola, Magisterkursen Praktiskt jämställdhetsarbete, i sin uppsats genomfört en analys av ansökningarna under handledning av Kristina Lindholm. Kristina handleder även en student under våren 2011 som skriver sin magisteruppsats i genusvetenskap med empiri från program för Hållbar jämställdhet. - bidrag till hemsidan - medverkan på SKLs utbildning för jämställdhetsstrateger samt nationellt nätverk för jämställdhetsarbetare. - boken Jämställdhet i verksamhetsutveckling, utgiven på förlaget Studentlitteratur. Denna slutrapport sammanfattar våra samlade iakttagelser av HÅJ. Den bygger på empiri av olika slag och den gemensamma kunskapsbildning som vi har gjort tillsammans med deltagare och ansvariga. Avsikten har varit att skapa en djupare förståelse av 6

7 utvecklingsarbetet och hållbarheten i detta. Vi har inledningsvis mejslat ut frågeställningar och avgränsningar i utvärderingsarbetet och fått in material från pågående fallstudier och flera lokala samt tre nationella analysseminarier. Enkäterna Vi ska inleda med att sammanfatta resultaten av enkäterna och därefter lyfta fram några viktiga slutsatser. Vi har under programperioden skickat ut enkäter till utvecklingsarbeten i utlysningsomgång 1 och 2. En enkät i början av deras arbete och en i slutet. Enkäten har främst vänt sig till personer i projektorganisation, styrgrupp, politiker och personer som återkommande tagit del av aktiviteter inom ramen för utvecklingsarbetet. Enkäten bygger på våra teorier och utgångspunkter kring hållbart utvecklingsarbete med inriktning på jämställdhetsintegrering. I denna rapport koncentrerar vi oss på den andra enkäten, dvs. den som besvarades när utvecklingsarbetet närmade sig slutet på sin projektperiod. De procentsatser som anges kommer från enkät 2, utlysningsomgång 1 om inget annat anges. Resultat från enkäterna I den här rapporten redovisas alltså svaren från enkät nr 2. I den första utlysningsomgången besvarade 111 av 228 personer enkäten vilket ger en svarsfrekvens på 49 procent. Motsvarande enkät för utlysningsomgång 2 hade en svarsfrekvens på 69 procent, och 107 av 156 personer besvarade den. Utvecklingsarbetena har visioner och konkreta mål som vägleder arbetet En övervägande majoritet av respondenterna menar att utvecklingsarbetet har en uttalad vision och att visionen kännetecknas av att den ger vägledning och drivkraft i arbetet. Respondenterna uppger vidare att det finns övergripande och konkreta mål och delmål i utvecklingsarbetena och anser även att dessa ger riktning och vägledning i arbetet. På frågan om de konkreta målen/delmålen har omdefinierats någon gång svarar drygt hälften att så skett. I 74 procent av utvecklingsarbetena har målen avgränsats. Några uppger att målen har utvidgats. På påståendena om vilket innehåll utvecklingsarbetet har, exempelvis att skapa en verksamhet som bidrar till att uppfylla jämställdhetspolitiska målsättningar eller att utvecklingsarbetet innebär att skapa en verksamhet där frågor om normer och kön är en aktiv del av verksamheten har många angett flera svarsalternativ. Det visar att utvecklingsarbetena upplevs ha parallella mål. 7

8 Utvecklingsarbetena bygger vidare på tidigare initiativ men bedrivs ofta utan samarbete med annat jämställdhetsarbete i organisationen De flesta menar att utvecklingsarbetet bygger vidare på tidigare jämställdhetsarbete, ett arbete som i de flesta fall bedrivits med inriktning på både personal- och verksamhetsinriktning. Arbetet bygger ofta vidare på tidigare genomförd kartläggning och har haft liknande frågor och innehåll, nu med en utvidgad målgrupp. En övervägande majoritet av respondenterna uppger att den berörda verksamheten har ett aktivt internt arbete med jämställdhetsplan och lönekartläggning enligt diskrimineringslagstiftningen. Däremot på frågan om utvecklingsarbetet med finansiering från HåJ bedrivs i samarbete med annat jämställdhetsarbete i verksamheten svarar över 60 procent nej eller vet ej. Till skillnad mot den första enkäten då en tredjedel uppgav att det inte fanns något aktivt jämställdhetsarbete enligt diskrimineringslagstiftningen, var det endast 13 procent som uppgav detsamma i den andra enkätomgången. Projektledning, styrgrupp och projektägare aktiva och kompetenta men oklara roller och arbetsfördelning 80 procent uppger att det finns en projektledningsgrupp och att denna har god kompetens både när det gäller sakfrågorna och förmågan att leda processer. Man är också nöjd med hur projektledningsgruppens arbete fungerat. Emellertid svarar 20 procent att de inte känner till hur projektledningsgruppens arbete fungerat. Angående styrgruppen uppger majoriteten att det finns en välfungerande styrgrupp. Dock svarar 25 procent att de inte har en styrgrupp, alternativt inte vet om de har en styrgrupp, eller att styrgruppen inte haft möte ännu. 36 procent säger sig vara utan kunskap om det råder en fungerande arbetsfördelning mellan styrgruppen och projektledningsgruppen. 40 procent av dem som besvarat enkäten uppger att de saknar kunskap om hur styrgruppens arbete fortlöper. När det gäller projektägarna, dvs. de som är ytterst ansvariga för utvecklingsarbetet uppger en klar majoritet av dem som besvarat frågan att dessa är aktivt engagerade. Det finns en god vilja att avsätta tid och resurser till utvecklingsarbetet, deltagandet i olika möten kring arbetet är stort liksom intresset att ta del av olika utvärderingar och processredovisningar. Dock finns de som menar att engagemanget är mer passivt och att det inte känns som om utvecklingsarbetet prioriteras särskilt högt eller att projektägarna inte bidrar med idéer. 10 procent svarar nej eller att de saknar kunskap om att det finns ett aktivt engagemang hos projektägarna. 8

9 Förutsättningar för långsiktiga effekter goda, få intressekonflikter När det gäller frågor om delaktighet, lärande och eventuella konflikter i arbetet ger respondenterna en övervägande positiv bild av sitt utvecklingsarbete så här långt. Man gör också bedömningen att de konkreta resultaten och de långsiktiga effekterna av arbetet kommer att bli goda. Det är färre än tidigare enkätomgång som instämmer absolut och delvis i att det inom utvecklingsarbetet finns målkonflikter, dvs. olika uppfattningar om vad som ska göras och hur det ska gå till. Däremot instämmer över 20 % i att det finns intressekonflikter, dvs. grundläggande konflikter som har att göra med position i organisationen, oenighet mellan verksamheter el. dyl. SKL:s stöd har varit bra När det gäller stödet från SKL uppger de som gör en bedömning att stödet varit bra. En fråga ställdes om vilket stöd man önskade från SKL fortsättningsvis. Det som efterfrågades var fortsatt hjälp med nätverk och goda exempel, stöd till politiker och kommunledning/förvaltningsledning och hjälp med jämförelser mellan olika landsting. Stöd för de som ger stöd till andra efterlystes också: Om SKL får mer pengar önskar jag att de ska satsa på att vara stöd till andra som ger stöd. Vi jobbar på att bli en regional stödfunktion för vårt län (så småningom i stor region) och då kan vi behöva ett något annorlunda stöd än idag. Det fanns också möjlighet att lämna övriga kommentarer. Här föreslogs bland annat att kommuner och landsting själva skulle stå för projektledarkostnader i eventuella kommande satsningar i syfte att öka engagemanget och stärka ägarskapet. Kommentarer lämnades också kring det faktum att det varit en kraftig övervikt av andel kvinnor i programmet (från SKL och i de ingående utvecklingsarbetena) vilket, menar man, hotar trovärdigheten. Förslaget att kvotera in fler män i programmet lämnades. Tidsbrist, andra verksamhetsprioriteringar samt ointresse från chefer främsta hinder för arbetet Vilka är då de största hindren man ser idag för att konkreta resultat ska uppnås i arbetet? I tabell 1 finns en sammanfattning från enkäten som belyser just denna fråga. 9

10 Tabell 1. Vilka är de största hindren för att konkreta resultat ska uppnås i ert utvecklingsarbete? 1 Utvecklingsarbetet är för uppifrånstyrt 7 (9%) 12 (16%) 21 (27%) 31 (40%) 6 (8%) 2 Tidsbrist 20 (26%) 43 (55%) 5 (6%) 8 (10%) 2 (3%) 3 Brister i kommunikation internt 6 (8%) 28 (36%) 27 (35%) 13 (17%) 4 (5%) 77/11 2 (69%) 78/11 2 (70%) 78/11 2 (70%) 4 Brister i kommunikation mellan er och SKL 1 (1%) 2 (3%) 20 (26%) 32 (41%) 23 (29%) 78/11 2 (70%) 5 Brister i engagemang hos den politiska ledningen 8 (10%) 14 (18%) 27 (35%) 13 (17%) 16 (21%) 78/11 2 (70%) 6 Brister i engagemang hos styrgruppen. 4 (5%) 15 (19%) 21 (27%) 18 (23%) 19 (25%) 77/11 2 (69%) 7 Brister i engagemang hos chefer 9 (12%) 31 (40%) 18 (23%) 11 (14%) 8 (10%) 77/11 2 (69%) 8 Brister i engagemang hos övriga målgrupper för utvecklingsarbetet 5 (6%) 26 (33%) 22 (28%) 9 (12%) 16 (21%) 78/11 2 (70%) 9 Otydliga mål 9 (12%) 17 (22%) 20 (26%) 28 (36%) 3 (4%) 77/11 2 (69%) 10 Brister i kunskaper om jämställdhetsintegrering i projektorganisationen 4 (5%) 21 (28%) 19 (25%) 25 (33%) 7 (9%) 76/11 2 (68%) 11 Brister i kunskaper om jämställdhetsintegrering hos styrgruppen 3 (4%) 19 (25%) 21 (28%) 12 (16%) 21 (28%) 76/11 2 (68%) 12 Arbetet uppfattas inte vara viktigt 9 (12%) 22 (28%) 24 (31%) 18 (23%) 5 (6%) 78/11 2 (70%) 13 Utvecklingsarbetet "drunknar" i annat pågående utvecklingsarbete i verksamheten 17 (22%) 38 (49%) 7 (9%) 9 (12%) 7 (9%) 78/11 2 (70%) 14 Riktlinjerna för vad man kunde söka pengar till var för begränsade 0 (0%) 7 (9%) 14 (18%) 29 (37%) 28 (36%) 78/11 2 (70%) 15 Oklar styrning 3 (4%) 14 (18%) 20 (26%) 29 (37%) 12 (15%) 78/11 2 (70%) 16 Omvärldshändelser, som finanskrisen, svininfluensan (vaccineringsarbete) etc. 7 (9%) 20 (26%) 18 (23%) 21 (27%) 12 (15%) 78/11 2 (70%) 10

11 I tabellen står siffran före parentesen för antal som svarat, inom parentesen anges andelen i procent. Hinder för att konkreta resultat ska uppnås som nämns i enkäterna är tidsbrist och att utvecklingsarbetet ska drunkna i annat pågående utvecklingsarbete. I övrigt nämns bristande engagemang hos övriga målgrupper, brister i kommunikation internt och att arbetet inte uppfattas vara viktigt. Andra problem kan finnas i relation hur arbetet har organiserats och att det tagit lång tid för utvecklingsarbetet att komma igång. 25 procent uppger exempelvis att de i november 2009 inte har en styrgrupp, alternativt inte vet om de har en styrgrupp, eller att styrgruppen inte haft möte ännu. 36 procent säger sig vara utan kunskap om det råder en fungerande arbetsfördelning mellan styrgruppen och projektledningsgruppen och 40 procent av dem som besvarat enkäten uppger att de saknar kunskap om hur styrgruppens arbete fortlöper. Andra hinder för utvecklingsarbetet är brister i projektägarnas engagemang. Omkring 20 procent av respondenterna uppger att projektägarnas engagemang är passivt och att det inte upplevs som att utvecklingsarbetet prioriteras. I november 2009 ansåg många att omvärldshändelser som finanskrisen och svininfluensan var hinder för att konkreta resultat skulle uppnås. Ett år senare hade den procentsatsen sjunkit avsevärt. Slutsatser från enkäterna Sammanfattningsvis menar en majoritet av respondenterna att utvecklingsarbetet har en uttalad vision samt att det finns övergripande och konkreta mål. En iakttagelse vid de intervjuer som genomförts är dock att målen med ökad jämställdhet uppfattas som oklara om utvecklingsarbetena inte lyckas omtolka och överföra mer övergripande jämställdhetsmål i relation till den egna verksamheten. Som vi lyft fram i samband med den första enkäten ser vi att formuleringen av relevanta verksamhetsmål med beaktandet av ett jämställdhetsperspektiv är en viktig, och svår del av utvecklingsarbetet. Ofta måste målen sättas av ordinarie personal och dessa behöver utbildning i jämställdhetsfrågor samt stöd i samband med utvecklingen av nya mål och uppföljningssystem. Ytterligare en utmaning som framkommit i intervjusvaren är strategin att betona verksamhetsaspekten då jämställdhetsarbetet på så sätt avdramatiseras och upplevs mer neutralt och professionellt, och vi har observerats att det används som en medveten strategi i flera utvecklingsarbeten. Tidigare studier av jämställdhetsintegrering har visat att det finns en risk att makt och rättviseperspektiv går förlorat när verksamhetsmålen tillåts ta över. Det är därför viktigt att ha med ett kritiskt reflekterande över målen som en kontinuerlig process i jämställdhetsarbetet. En viktig aspekt för ett hållbart utvecklingsarbete är vidare att målen 11

12 inte ses som statiska. Vi upplever av denna anledning att det är positivt att så pass många anger att de reviderat målen under arbetets gång. Det kan också ses som ett tecken på att kunskaperna om vad som behöver göras har ökat under processen. Intervjuerna inom ramen för fallstudierna pekar på en problematik med bristande förankring av mål och visioner bland andra medarbetare i organisationen. Det bekräftas i enkätsvaren då 39 procent instämmer delvis eller absolut i att det finns ett bristande engagemang bland övriga målgrupper än politiker, chefer eller styrgruppen. 25 procent anser vidare att utvecklingsarbetet är för uppifrånstyrt vilket ytterligare förstärker bilden av att utvecklingsarbetena inte alltid är förankrade i verksamheten. Bristande kunskap om jämställdhet är ett vanligt problem i jämställdhetsarbete. Över 30 procent uppger att det finns problem med bristande kunskap om jämställdhetsintegrering i projektlednings- och styrgruppen i HåJ. Det finns anledning att reflektera över vad en dylik kunskapsbrist kan betyda både för målformuleringar och förmågan att skapa engagemang och delaktighet som ju bygger på att medarbetarna förstår varför arbetet är viktigt och hur det är relevant för den egna verksamheten. Så här långt kan vi alltså, genom enkätsvaren, konstatera att de flesta utvecklingsarbeten upplever sig ha vägledande visioner och mål både på kort och på lång sikt. Samtidigt finns en problematik med bristande förankring av mål och visionen bland andra medarbetare i organisationen. Tidigare forskning har visat att jämställdhetsmål och visioner ibland kan stödjas på ett retoriskt plan i en organisation men mindre i det praktiska arbetet vilket kan förklara de positiva bedömningarna i enkätsvaren. Intervjuerna visar dessutom att det i vissa fall finns en diskrepans mellan de övergripande visionerna och det som konkret ska göras. Ibland känner sig medarbetarna osäkra på vad som faktiskt är problemet och vad som behöver göras för att komma till rätta med dessa. Det finns också motsägelser i att så pass många anser att det saknas kunskaper om jämställdhetsintegrering hos projektledning- och styrgrupp. En majoritet av utvecklingsarbetena uppger sig hittills vara nöjda med hur projektledningsgruppens arbete fungerat. Det finns emellertid reella och potentiella problem för det fortsatta arbetet. Bland de största hindren för att konkreta resultat ska uppnås nämns brister i engagemang hos verksamhetens chefer, vilket hälften av dem som besvarat frågan instämmer i absolut eller delvis. 20 procent lyfter specifikt fram oklar styrning som ett hinder. Mellanchefens betydelse i arbete med jämställdhet lyfts fram av flera forskare (Åström 2007, Andersson m.fl. 2009, Larsson 2008). För att lärdomar från olika arbetslag ska spridas till 12

13 hela organisationen är det nödvändigt att ha ledningens, framförallt närmsta chefens aktiva stöd. Ett aktivt stöd från chefer och ledning kan motverka risken för så kallade återställare, det vill säga att efter en tid av förändring så återgår arbetet till den gamla ordningen (Abrahamsson 2000). De hinder för att konkreta resultat ska uppnås som nämns är egentligen inte specifika för program för Hållbar Jämställdhet. Det är vanligt att denna typ av utvecklingsarbete som berör demokrati och jämställdhet inte prioriteras om det inte finns ett aktivt ägarskap för projektet. En viktig fråga som vi vill lyfta fram med bakgrund från enkäten och den övriga insamlade empirin är hur programledningen ska tänka och agera för att välja ut de utvecklingsarbeten som har bäst förutsättningar i termer av engagemang för att genomföra arbetet. Räcker det med att de sökande exempelvis har skrivit på deklarationer som CEMR för att arbetet ska bli hållbart? Utvecklingsarbetena kanske även borde kunna presentera hur de tänkt kring projektorganisationen även om de naturligtvis inte kan presentera en fullständig beskrivning av det tänkta utvecklingsarbetet. I anslutning till att enkäten skulle besvaras framkom att flera utvecklingsarbeten i slutet av november 2009 inte hade fastställt sin projektorganisation eller bildat någon styrgrupp. Med tanke på att kommunerna och landstingen hade fått reda på att de beviljats medel innan sommaren har det dragit ut på tiden med upp till fyra månader innan arbetet kunnat ta fart. Vid tidpunkten för enkätutskicket i november 2009 uppgav ett antal av utvecklingsarbetena att de var i starten av sitt arbete. Det är viktigt att hinna komma igång relativt snabbt med arbetet då programtiden är så kort. Vi kan konstatera att initieringsfasen tar tid, vilket kommer att påverka vilka resultat man rimligen kan förvänta sig under programtiden. Vid sidan av enkäter har den största delen av vårt arbete varit inriktad på fallstudierna och genomförandet av lokala såväl som nationella analysseminarium. Dilemman för hållbar utveckling I detta avsnitt ska vi göra en analys av de data som vi samlat in via 6 fallstudier. Vi ska också visa hur analysen vuxit fram som en gemensam kunskapsbildning med deltagare i form av fyra analysseminarier. Vår målsättning har varit att skapa en kritisk reflekterande gemenskap mellan oss och deltagarna för att generera en praktiskt användbar och teoretiskt intressant kunskap, vad som kan kallas tvärkunskap. Hur kan man få deltagare att reflektera över och kritiskt analysera egna och andras erfarenheter? I den interaktiva forskningen är tillit, ömsesidiga relationer, ett öppet och tillåtande klimat viktiga förutsättningar, men det handlar också om 13

14 att våga klargöra och erkänna de intressekonflikter som finns. Viktigt är också att diskutera forskarens rätt och roll när det gäller att kritiskt granska och använda materialet. Forskarna själva måste också acceptera att bli kritiskt granskade. Ett första analysseminarium anordnades under våren 2009, då vi inte hade så mycket egen forskning att presentera. Seminariet resulterade i att vi som forskare efteråt kunde formulera ett perspektiv på hållbart utvecklingsarbete som innebar en kritik av den ensidigt rationalistiska synen på utvecklingsarbete och projekt. Utvecklingsarbete, särskilt i projektform, bedrivs ofta enligt en rationalistisk och linjär modell. Ansvariga ställer upp mål och söker de mest effektiva medlen för att uppnå målen. Det finns en noggrann planering steg för steg, vilket är uttryck för ett linjärt tänkande. Utgångspunkten är att det finns en bästa lösning på ett problem, som därför ska definieras och kartläggas noga i förväg. Vi har kommit fram till en annan utgångspunkt, nämligen att det inte finns en bästa lösning för jämställdhetsintegrering som gäller för alla sammanhang och i alla situationer. Det gör det kanske i andra sammanhang när det handlar om precisa mål och där omgivningen är tydlig och stabil. Vi menar att ett komplext utvecklingsarbete kräver att man kontinuerligt kan hantera motsättningar, dilemman och svårigheter utifrån vad situationen kräver och det sammanhang som finns. Det är därför lärande (baserat på egnas och andras erfarenheter, liksom forskning) är så viktigt. Ett utvecklingsarbete som ska blir hållbart (dvs. som ska leda till långsiktiga effekter, inte bara kortsiktiga resultat) kräver att man kan hantera olika dilemman på ett genomtänkt sätt. Det handlar inte om ett antingen eller, utan oftast om både och, dvs. att överskrida och hantera den motsättning som dilemmat pekar på. Det första analysseminariet hade föregåtts av ett antal intervjuer med nio utvecklingsarbeten inom HÅJ. Vi utgick från två av dessa exempel för att få underlag för en gruppdiskussion. I den växte följande dilemman fram som mekanismer för ett hållbart utvecklingsarbete: Att driva förändring uppifrån eller underifrån. Att driva förändring i linjen (driftsorganisationen) eller vid sidan av (i en utvecklingsorganisation). Att jobba inifrån eller utifrån. En styrd eller ha en öppen ansats. Att utgår från problem eller visioner. Att arbeta med en del eller helheten. Om tvång eller frivillighet. 14

15 Om konsensus eller konflikt. Att mäta eller inte mäta. Att utgå från verksamhetsmål eller jämställdhetsmål. Att arbeta med en jämställd verksamhet eller en jämställd arbetsplats. Vid det andra analysseminariet, som genomfördes i november 2009, utgick vi ifrån två av de identifierade dilemmana. Det ena dilemmat handlar om att driva förändring uppifrån eller underifrån och det andra om balansen mellan reflektion och handling. Som grund för analysseminariet hade vi empiri från tre fallstudier. I de utvecklingsarbeten som utgör våra fallstudier hade vi genomfört intervjuer och dokumentstudier samt lokala analysseminarier. Vid det tredje analysseminariet, som genomfördes i maj 2010, utgick vi ifrån följande fyra dilemman: Att driva förändring uppifrån eller underifrån, Att styra utifrån eller lära inifrån - utbildning som verktyg för en jämställd verksamhet, att gå från ett individuellt till ett organisatoriskt lärande, samt att mäta eller inte mäta. Ett fjärde analysseminarium genomfördes för att ge de utvecklingsarbeten som tillkommit en chans att delta i diskussionerna. Detta analysseminarium hade samma upplägg som analysseminarium nummer två. Syftet med det andra och tredje analysseminariet var att lära tillsammans med och fördjupa förståelsen kring ett antal dilemmana samt att identifiera nya angelägna frågor i arbetet med jämställdhetsintegrering. Gemensamt för alla fallstudier är att empirin bygger på intervjuer och dokumentstudier samt lokala analysseminarier med deltagare (som exempelvis intervjupersoner och projektledning). På de lokala seminarierna presenterades resultaten från undersökningarna vilka sedan diskuterades med deltagarna. De diskussioner som fördes dokumenterades av följeforskarna och utgjorde underlag för två nationella analysseminarium med deltagare från hela programmet. Här redovisas respektive dilemma och därefter de olika utvecklingsarbetenas erfarenheter och lärdomar kring dessa. 15

16 Dilemmat att driva förändring uppifrån eller underifrån? Ett hållbart utvecklingsarbete förutsätter ett aktivt ägarskap och en professionell styrning i kombination med en drivande projektledning och aktiva deltagare. En lärande utvärdering kan skapa genomskinlighet och underlätta kommunikation i en projektorganisation. Två av fallstudierna belyser organisering och styrning av förändringsarbetet. Vår slutsats är att det varken är en uppifrån- eller underifråndriven ansats som leder till ett hållbart utvecklingsarbete. I stället har vi försökt studera hur de båda ansatserna kan kombineras. Ett sätt att göra det är genom att titta på hur projektorganisationen ser ut dvs. ägarskapet, styrningen och ledningen och hur dessa funktioner länkar in i varandra (se figur 1). Hur organisera utveckling? Krävande finansiärer Strategiska beslut i samspel med ägarna Pröva idéer och genomföra förändringar Professionell styrning Engagerade deltagare Aktivt ägarskap Kompetent ledning Sätta ramar Följa utveckling Implementera resultat Organisera nätverk Engagera Motivera Föra dialog Brukare med inflytande Figur 1. En projektorganisation med olika funktioner och uppgifter. För att skapa långsiktiga effekter av ett utvecklingsarbete behövs mer än en väl fungerande projektledning. Figur 1 kan användas för att analysera en projektorganisation utifrån olika funktioner och ansvarsområden i ett utvecklingsarbete. Funktionerna berör ägarskap, styrning och ledning. Aktiva ägare ska stödja och ställa krav på styrelsen, som i sin tur ska göra detsamma med projektledningen. Om detta samspel fungerar skapas förutsättningar för reflektion, lärande och nya handlingar prövas av engagerade deltagare. Bristen på ett aktivt ägarskap och en professionell styrning av ett utvecklingsarbete är en vanlig (kanske den 16

17 vanligaste) förklaringen till bristen på hållbarhet. Uppifrån drivna förändringar skapar sällan dynamik eller något engagemang hos deltagarna. Underifrån drivna förändringar, däremot, blir sällan långsiktiga, eftersom de bygger på starkt engagemang och eldsjälar. Ett hållbart utvecklingsarbete kräver en kombination av uppifrån- och underifrån driven utveckling. Det måste finnas ett aktivt ägarskap hos ledning och politiker, som tar sig uttryck i en professionell styrning, men det måste också finnas en drivande projektledning och engagerade deltagare (Svensson m.fl. 2007). Vi ser frågan om de två strategierna (uppifrån- eller underifråndrivet förändringsarbete) som ett genuint dilemma, dvs. det finns ingen enkel eller bästa lösning som gäller i alla sammanhang. Att skapa en balans mellan delarna i kedjan (se figur 1) och en genomskinlig projektorganisation är ett försök att hantera detta dilemma. Samspelet mellan delarna i projektorganisationen är avgörande för hållbarheten och det underlättas om det finns en väl fungerande utvärdering som främjar lärande och reflektion över gjorda erfarenheter under hela utvecklingsprocessen. Slutsatser från fallstudien Att kombinera en uppifrån- och underifrån ansats verkar vara en rimlig strategi för en hållbar utveckling, men problemet är att utfallet blir helt beroende av den enskilde chefens inställning till jämställdhetsintegrering. Jämställdhetscoachernas och piloternas arbete hänger i luften utan chefernas aktiva stöd. Den avgörande frågan för att få till en integrerad utvecklingsstrategi är därför: Hur får vi cheferna att ta ett aktivt ansvar för utvecklingsarbetet? Ska strategin bygga på att man tvingar dem ( pekar med hela handen ) eller att man lockar dem? Erfarenheter från utvecklingsarbetena pekar på att det krävs en kombination av insatser. Även om många projektledare ser att framförallt första linjens chefer och mellancheferna utgör en stor risk för att kedjan ska brista menar man att dessa är stora möjliggörare för att arbetet ska lyckas. Frågan om hur utvecklingsarbetet styrs och ägs kan ses som avgörande för att långsiktiga effekter ska uppnås, menar projektledare och chefer. Det finns stora skillnader mellan hur professionell styrningen är och hur aktivt ägarskapet är i de olika projekten. Skillnaden dem emellan gör att vi kan lära oss mycket om hinder och förutsättningar för att styr komplexa projekt inom områden som sällan prioriteras. Många utvecklingsarbeten upplevde styrningen varken som uppifrån eller nedifrån, utan snarare som middle-out eller som en projektledare beskrev det mittifrån. Under diskussioner om dilemmat kring uppifrån- eller underifrånstyrning framkommer att det ofta fanns ett relativt svagt ägarskap samt att mellancheferna är svaga länkar i kedjan. Frågan är hur mellancheferna 17

18 skulle involveras mer aktivt i arbetet med jämställdhet. Det finns olika strategier som tillämpades genom olika former av belöningar, bl.a. som uppmuntran till mellancheferna. En annan erfarenhet är att ägarskapet för ett projekt förändras över tid. Flera projekt har erfarenhet av att det funnits ett starkt ägarskap i samband med ansökan, men att det blivit mer osynligt längre fram i processen. Det i bemärkelsen att inga frågor eller efterfrågan av resultat ställdes. Tillkomsten av ett utvecklingsarbete är avgörande för den senare utvecklingen. Om ett utvecklingsarbete växer fram som en följd av ett upplevt behov och kopplar till ett långsiktigt arbete är förutsättningarna goda. Om projekten i stället kommer till genom enskilda initiativ och vid sidan av verksamheten så är förutsättningar för ett hållbart utvecklingsarbete sämre. Kulturen i organisationen påverkar också förutsättningar för stöd och lärande. Som exempel kan nämnas den strikt hierarkiska kultur som råder på många håll inom verksamheter för vård- och omsorg med chefer som inte ser sig själva som ledare av ett lär- och utvecklingsarbete. En stark och pådrivande projektledare är avgörande för att uppnå kortsiktiga resultat, men för att åstadkomma långsiktiga effekter krävs mer (Brulin & Svensson 2011). Projektledaren måste ha stöd av styrgruppen som är engagerad, insatt och har mandat att ta beslut. Det finns en stor variation mellan projekten. I något fall fick inte projektledare ens vara med vid styrgruppsträffarna utan fick kommunicera med denna indirekt via en deltagare. Denna svårighet är en följd av att man inte bildar nya styrgrupper för ett projekt, utan att man ofta utgår från befintliga ledningsgrupper. Det har sina fördelar, men också sina begränsningar. En lösning kan vara att projektledaren adjungeras till ledningsgruppen när projektet behandlas där. Det omvända har vi också sett exempel på, dvs. att projektledaren kan få för starkt mandat. Det kan vara så att man som projektledare kan göra utvecklingsarbetet till sitt eget, att det blir en baby man inte gärna släpper taget om till cheferna, vilket kan medföra att dessa får svårt att engagera sig. Denna risk är särskilt stor om det är projektledaren som initierat utvecklingsarbetet och om denne är anställd i organisationen. Genom projektet kan projektledaren hamna i sammanhang (bland högre chefer och politiker) man inte annars skulle varit och detta kan ses som ett privilegium man inte gärna avstår från. Styrgruppen måste ha mandat att fatta beslut. Det finns därför ett problem om projekten knyts till staben, dvs. till personal-, utbildnings- och utvecklingsavdelningar. Här finns ofta ett intresse och en högre kompetens för frågorna, men inflytandet i linjen är ofta svagt. Mandat saknas (man är ju inte chef över verksamheterna), och det kan därför vara svårt att integrera projektet med övrigt utvecklingsarbete som pågår och drivs av cheferna i linjen. En strategi som använts är att låta linjecheferna formulera vilka problem de har, dvs. hur ojämställdheten 18

19 ser ut i deras verksamheter. Därefter kan man utforma utvecklingsarbetet utifrån respektive verksamhets behov. Flera deltagare menar att det är mer effektivt att synliggöra ojämställdheten snarare än att prata om målbilden. En slutsats är att det sällan finns en projektorganisation enligt den idealmodell som beskrivs i figuren med olika funktioner och uppgifter för de olika aktörerna. En annan slutsats är att dilemmat uppifrån- eller underifrånstyrning måste hanteras kontinuerligt under hela utvecklingsarbetet (projekttiden). Som hjälp att kritiskt granska sin egen projektorganisation och verksamhet behövs någon form av störning. De olika projekten skulle kunna bilda mindre grupper och hjälpa varandra genom att granska varandras projektorganisation, ungefär som en form av kritiska vänner. Ett utvecklingsarbete (Halmstad) har konsulter som granskar arbetet och ger återkoppling. I Växjö har man en FOU-verksamhet som kontinuerligt utvärderar och återkopplar arbetet. En annan möjlighet är att använda en lärande utvärdering. Denna skulle kunna vara en löpande och integrerad del av utvecklingsarbetet, framförallt som ett underlag för reflektion och analys, och därmed som ett sätt att styra projektet rätt. Att driva förändring i linjen eller vid sidan I ett hållbart utvecklingsarbete finns en balans mellan utvecklings- och driftsfrågor. Jämställdhetscoacher kan ha en viktig roll i denna balansakt och kan också vara en praktisk lösning på dilemmat med uppifrån resp. underifrån -styrning. Engagemang och kompetens hos mellan- och första linjens chefer är avgörande för om utvecklingsarbetet ska bli en integrerad del av verksamheten. Projekt och utvecklingsarbeten drivs i många fall vid sidan av det ordinarie arbetet och riskerar därför att inte bli hållbara. Jämställdhetsarbete kritiseras ofta för att det blir sidoordnat i förhållande till den ordinarie verksamheten. Samtidigt kan utvecklingsarbetet bli begränsat om det bara sker utifrån verksamhetens kortsiktiga behov och via linjecheferna. Det blir lätt små, s.k. ständiga förbättringar, men inga innovationer eller radikala förändringar. Det är därför det behövs en utvecklingsorganisation, som ifrågasätter det löpande arbetet och som tänker mer långsiktigt och strategiskt. Ett hållbart utvecklingsarbete kräver en innovativ utvecklingsorganisation, som står i ett nära samspel med driftsorganisationen. Hur utvecklingsarbete ska drivas så att långsiktiga effekter uppnås kan därför ses som ett dilemma där det inte handlar om att antingen driva förändring i linjen eller vid sidan av, utan i stället gäller det att överskrida denna motsättning i val av strategier. Man skulle kunna beskriva överskridandet som en balansakt mellan två organisationslogiker. 19

20 Det ovan beskrivna dilemmat har studerats med hjälp av två fallstudier. I det ena exemplet som utgörs av tre förvaltningar i en kommun, drevs förändringsarbetet i en tillfälligt utformad utvecklingsorganisation, medan man i det andra exemplet, en skol- och barnomsorgsförvaltning, utgick från den befintliga ledningsorganisationen. I båda fallen skapades en organisation av förändringsagenter här benämnda jämställdhetscoacher vilka gavs ett särskilt utvecklingsansvar i jämställdhetsarbetet. Exemplet med jämställdhetscoacher är intressant, eftersom dessa personer finns i driftsorganisationen. Jag vill här först presentera en teori om hur utveckling och drift organiseras baserat på skilda logiker. Därefter presenteras erfarenheter och lärdomar från fallstudierna när det gäller att hantera dilemmat och balansakten mellan drift- och utveckling. Utvecklings- och driftsfrågor i teorin Lärandet har en dubbelhet på individnivån och kan handla om både utveckling och anpassning. Denna dubbelhet har sin motsvarighet även på organisationsnivå i form av två organisationslogiker utvecklingens logik och produktionens logik, vilka illustreras i tabell 2. Tabell 2. Två organisationslogiker (efter Ellström 2009, s.118) Utvecklingens logik : Produktionens logik : Tonvikt på: Tanke och reflektion Alternativt tänkande, experiment och risktagande Tolerans för olikhet, osäkerhet och felhandlingar Ett utvecklingsinriktat lärande Tonvikt på: Effektiv handling Problemlösning genom undvikande eller genom tillämpning av givna regler/instruktioner Enhetlighet och likatänkande, stabilitet och säkerhet Ett lärande inriktat mot anpassning till och implementering av föreskrivna procedurer och rutiner De ovan beskrivna logikerna kräver olika strategier och organisation för att fungera; utvecklingens logik en utvecklingsorganisation och för produktionens logik en driftsorganisation. En driftsorganisation behövs för att klara att producera det som organisationen eller företaget har till uppgift att göra. Driften är själva förutsättningen för verksamheten och behöver vara effektiv och förutsägbar. Denna organisation ska skapa stabilitet och effektivitet i verksamheten och den bygger därför på produktionens logik. Om inte driftsorganisationen fungerar effektivt tar det tid och kraft från utvecklingsarbetet. En väl 20