Rammebetingelser for energiutnyttelse av avfall i Norge. Norsk renholdsverks-forening Arbeidsgruppe for energiutnyttelse.

Transkript

1 Rapport nr 2/2005 Norsk renholdsverks-forening Arbeidsgruppe for energiutnyttelse Rammebetingelser for energiutnyttelse av avfall i Norge NRF - Samarbeidsforum for avfallshåndtering

2 R A P P O R T Rapport nr: 2/2005 Dato: Revidert: Ja Rev. dato: Distribusjon: Fri ISSN: ISBN: Tittel: Rammebetingelser for energiutnyttelse av avfall i Norge Oppdragsgiver: Norsk renholdsverks-forening Forfatter(e): Mattias Olofsson Johan Sundberg Oppdragstaker: i Göteborg AB Emneord: Forbrenning, energiutnyttelse, virkemidler Sammendrag: Kontaktperson: Håkon Jentoft, NRF Medforfatter(e): Håkan Sköldberg Mårten Berggren Prosjektleder: Johan Sundberg Subject word: Incineration, energy recovery, means of control Rammebetingelser for energiutnyttelse av avfall er klart bedre for svensk avfallsforbrenning sammenlignet med norsk. Dette gjelder også ved en sammenligning av forbrenning av avfall i sementovner i Danmark. Eksporten av norsk brennbart avfall har derfor økt jevnt de seneste åren. Scenarieanalyser viser også at eksporten kan komme til å fortsette øke om rammebetingelsene ikke endres. På lang sikt kan dette føre til at avfallsforbrenningen suksessivt forsvinner i Norge. Det finns flere styringsmuligheter som Norge kan utnytte hvis man ønsker å hindre denne utviklingen. I utredningen beskrives totalt 15 mulige tiltak. Syv av disse tiltakene er av ulike grunner blitt vurdert som mer interessante. Disse blir beskrevet i detalj i utredningen. Utredningen beskriver også støttesystem som finnes i Europa med hensyn til fornybar elektrisitetsproduksjon som oppfyller EUs regler for statsstøtte. Noen av disse inkluderer avfallsforbrenning. Ut i fra det system som finnes i Østerrike diskuteres en prinsipiell modell som kan innebære forbedrede rammebetingelser for norsk avfallsforbrenning. Utredningen tar også opp mulige endringer i Sverige og EU som kan skje i fremtiden. Disse endringene kan føre reduksjon eller økning i den norske eksporten av brennbart avfall. Godkjent av: Håkon M. Dahl, Direktør Dato: Sign:

3 Innehållsförteckning Sammanfattning 1. Inledning 1.1 Bakgrund, 1.2 Syfte och avgränsningar 1.3 Upplägg av rapporten 2. Jämförelse av rambetingelserna för avfallsförbränning i Norge och Sverige 2.1 Dagens situation 2.2 Framtida förändringar 3. Export av avfall från Norge till energiutvinning i andra länder 3.1 Dagens situation (2003) 3.2 Framtida utveckling 3.3 Exporten ur energi- och ekonomiperspektiv 4. Stödsystem för fasta biobränslen/avfall i Europa 4.1 Allmänt 4.2 Genomgång av existerande stödsystem i olika EU-länder 4.3 En möjlig norsk modell? 5. Styrmedel för förbättrade rambetingelser för energiutvinning av avfall i Norge Sammanfattande resultat och slutsatser Referenser 50 Bilaga 1 Karta över befintliga och planerade avfallsförbränningsanläggningar i Norge och Sverige Bilaga 2 Förslag på styrmedel som bedöms som mindre aktuella för förbättrade rambetingelser för energiutvinning från avfall i Norge Bilaga 3 Avfallsfraktioner som har rätt till stöd enligt Annexet till the Green Electricity Act i Österrike

4 1. Inledning 1.1 Bakgrund Under de senaste åren har norska exporten av avfall till förbränning stadigt ökat. Exporten sker framförallt till Sverige och Danmark. Exporten till Sverige domineras av blandade avfallsfraktioner (förbränns huvudsakligen i avfallsförbränningsanläggningar) och utsorterat träavfall (förbränns huvudsakligen i konventionella fjärrvärmeverk) medan exporten till Danmark domineras av olika typer av olje- och plastavfall som förbränns i cementindustrier. Bakgrunden till exporten är olikheter i rambetingelserna för förbränning med energiutvinning. Styrmedel, mål, regelverk och infrastruktur både i avfalls- och energisystemet påverkar kostnaderna och intäkterna för avfallsförbränning i respektive land. Summan av dessa olikheter innebär att export till Sverige och Danmark blir ett lönsamt alternativ för många avfallslämnare jämfört med att lämna avfallet till behandling i Norge. Norsk renholdsverks-forening (NRF) befarar att denna utveckling kan göra det svårt att etablera nya avfallsförbränningsanläggningar i Norge, och på sikt att den norska avfallsförbränningen även kan komma att minska. Man befarar också att exporten kommer att påverka möjligheterna till materialåtervinning i Norge. Man behöver expandera båda dessa typer av behandling då Norges regering har för avsikt att införa ett förbud mot att deponera nedbrytbart avfall från 1 januari 2009 (Regjeringen 2005). 1.2 Syfte och avgränsningar Syftet med detta projekt är att identifiera styrmedel som kan förbättra rambetingelserna för förbränning med energiutvinning i Norge. Styrmedlen värderas i förhållande till internationella regelverk (EU, EFTA etc) och vad som är politiskt möjligt att genomföra i Norge. I detta arbete inkluderas även att göra en beskrivning av den nuvarande exporten och en bedömning av hur denna skulle kunna utvecklas baserat på de rambetingelser som idag är kända. Projektet innefattar också en jämförelse och värdering av de rambetingelser som gäller för avfallshantering och energiförsörjning i framförallt Norge och Sverige men även i Danmark. Av speciellt intresse är de faktorer som påverkar förutsättningarna för förbränning av avfall med energiutvinning. I projektet görs även en utblick mot andra europeiska länder för att kartlägga hur man har valt att stimulera energiutvinning från fasta biobränslen och avfall. Generellt i arbetet tas stor hänsyn till regelverk inom EU som påverkar energiutvinning från avfall. Centralt här är bl a revideringen av ramdirektivet för avfall (75/442/EG) revideringen av avfallstransportförordningen (259/93), direktivet om förnybar elproduktion (2001/77/EG) och reglerna för statsstöd som gäller mellan EU och EFTA och som övervakas av EFTA Surveillance Authority (ESA). 1.3 Upplägg av rapporten Kapitel 2 ger en jämförelse av rambetingelserna för avfallsförbränning i Norge och Sverige. Detta gäller både dagens situation och framtida förändringar. I kapitel 3 beskrivs exporten av avfall från Norge till energiutvinning i andra länder. Exporten hamnar idag huvudsakligen i Sverige och Danmark. I kapitlet illustreras också genom olika scenarier hur exporten kan 2

5 utvecklas i framtiden. I kapitel 4 beskrivs stödsystem i Europa för energiutvinning från fasta biobränslen och avfall. Kapitel 5 redovisar förslag på nya/förändrade styrmedel i Norge för att förbättra situationen för förbränning med energiutvinning. Förslagen motiveras liksom eventuella problem som kan påverka möjligheterna att förverkliga dem. I kapitel 6 redovisas sammanfattande resultat och slutsatser från utredningen. Detta kapitel rekommenderas för dem som snabbt vill tillgodogöra sig de viktigaste delarna i arbetet. 3

6 2. Jämförelse av rambetingelserna för avfallsförbränning i Norge och Sverige I detta kapitel jämförs rambetingelserna för avfallsförbränning i Norge och Sverige idag. Som utgångspunkt för jämförelserna används de kostnader och intäkter som gäller för avfallsförbränningen i respektive land. Vidare diskuterar vi även hur framtida förändringar (eventuell förbränningsskatt i Sverige, elcertifikat för avfallsförbränning etc) kan påverka avfallsförbränningen i respektive land. 2.1 Dagens situation I tabell 1 (se nästa sida) ges en översiktlig jämförelse av kostnader och intäkter vid avfallsförbränning i Norge och Sverige. Data är generaliserad och visar normala intervall inom vilka kostnader och intäkter kan variera beroende på lokala förhållanden. Data visar att avfallsförbränning i Sverige generellt har en mer fördelaktig position. Den lägsta möjliga mottagningsavgiften som gör att kostnader och intäkter går jämnt upp skiljer sig cirka 300 NOK/ton räknat på medelvärdena. Skillnaderna kan emellertid vara ännu större. De som idag exporterar och de som i framtiden kan tänka sig exportera till Sverige kan vara de avfallslämnare som ligger nära förbränningsanläggningar med, relativt sett, dålig lönsamhet i Norge. Vidare kan det vara de som har bäst lönsamhet i Sverige som kan tänka sig importera. Detta innebär att kostnadsskillnaden för exporterat avfall kan vara upp till 950 NOK/ton ( ). Enligt en bedömning från Seim (2005) ligger kostnaderna för att transportera avfall från Norge till Sverige mellan cirka 100 NOK/ton (gränstrakter, t ex Fredrikstad) upp till NOK/ton (Vestlandet). En normal transportkostnad från det centrala Östlandet skulle kunna vara cirka 200 NOK/ton. Alla dessa nivåer förutsätter returtransporter, dvs att lastbilarna som utnyttjas för transport av annat material, t ex flis, i motsatt riktning 1. s observationer från kontakter med exportörer i Norge och importörer i Sverige ligger i linje med dessa nivåer. Transportavstånd, avfallets kvalitet (obehandlat, förbehandlat, balat etc) samt antalet omlastningar är viktiga faktorer (förutom returtransport) som påverkar den slutliga transportkostnaden. Med hänsyn till dessa transportkostnader och de skillnader som finns i mottagningsavgifter så är svensk avfallsförbränning ett intressant alternativ för många norska avfallslämnare, speciellt för de som befinner sig relativt nära svenska anläggningar. Skillnaden i förutsättningar mellan de bägge länderna beror huvudsakligen på tre faktorer: 1) I Norge finns utslippsavgift (förbränningsskatt). Denna finns ännu inte i Sverige men är under utredning. 2) Vid etablering av avfallsförbränning i Norge måste man ofta ta kostnaderna för att expandera fjärrvärmenätet för att få avsättning för energin. Detta behöver man normalt inte i Sverige. 2 1 Enligt Seim (2005) är returtransportkapaciteten idag tillräcklig, men den kan bli en begränsande faktor om exportmängderna skulle öka. 2 Distributionsnätets totala längd i Sverige var år 2003 drygt 1400 mil (Svensk Fjärrvärme 2005). I Norge var det knappt 60 mil (SSB 2004), vilket ungefär motsvarar distributionsnätets längd i Västerås. 4

7 Tabell 1 Uppskattning av kostnader och intäkter vid avfallsförbränning i Norge och Sverige. I tabellen jämförs situationen för förbränning av obehandlat blandat avfall. Export sker också av förbehandlat (utsorterat, kvarnat, malt, balat etc.) avfall som förbränns i fluidbäddpannor och enklare pannor i värmeverk (typiskt utsorterat träavfall). Mottagningsavgifterna är då oftast lägre. Vi har här valt att fokusera jämförelsen på förbränningen av blandat avfall då kostnaderna och intäkterna för denna förbränning sätter ramarna även för lönsamheten att eventuellt förbehandla avfallet. Norge Sverige Kostnader (omräknat till NOK/ton) Investeringskostnad (annuitet) Fasta underhållskostnader Rörliga omkostnader Kostnader för omhändertagande av slagg och aska Utslippsavgift (Förbränningsskatt) Summa kostnader för anläggning Kostnader för expansion av fjärrvärmenät Intäkter (omräknat till NOK/ton) exklusive mottagningsavgift Värmeintäkt Elintäkt 44 6 Elcertifikat Investeringsstöd - Varme produksjon (+) 9 Investeringsstöd - Varme distribusjon (+) 11 Summa intäkter Nödvändig mottagningsavgift för kostnadstäckning (kostnader intäkter, normala intervall) (medelvärde ca 700) (medelvärde ca 400) 3 SFT (2004), sid 59 4 SFT (2004), sid 49 5 Värmeproduktion motsvarande genomsnittet 2003 för alla anläggningar. 6 Elproduktion motsvarande genomsnittet 2003 för alla anläggningar. 7 Elproduktion motsvarande genomsnittet 2003 för alla anläggningar. Endast elcertifikat för träavfallet. 8 Støtte fra Enova vil normalt ligge på maksimalt 15 % av totale prosjektkostnader. Se nedanstående avsnitt för antaganden kring detta. 9 I enstaka fall har stöd utdelats under vilket motsvarar cirka 15 % av investeringskostnaden. Med samma antaganden som för Norge skulle detta motsvara 0-60 NOK/ton. 10 Støtte fra Enova vil normalt ligge på maksimalt 30 % av totale prosjektkostnader. Här antas att detta maximalt kan utgöra 30 % av kostnader för expansion av fjärrvärmenät. 11 Stöd har utdelats till vissa projekt sedan 1998 vilka motsvarar cirka 15 % av investeringskostnaden vid expansion av fjärrvärme. Expansionen var dock inte nödvändig för att man skulle kunna etablera avfallsförbränning, vilket beskrivs nedan mer utförligt. Med samma antaganden som för Norge skulle detta motsvara cirka 0-50 NOK/ton. 5

8 3) I Sverige har man större energiintäkter än i Norge. Detta beror dels på att man får mer betalt per försåld energienhet men också på grund av att man får avsättning av energin under i princip hela året. I Norge är det svårare att få avsättning av energin under de varmare månaderna på året. I de två nedanstående avsnitten Kostnader och Intäkter kommenteras värdena i tabell 1 mer i detalj. Kostnader Som framgår av de summerade kostnaderna i tabell 1 har de svenska anläggningarna generellt lägre kostnader. Detta beror framförallt på att man inte behöver betala någon förbränningsskatt och att man inte behöver ta kostnader för att expandera fjärrvärmenäten. Samtidigt kan man också konstatera att det finns spridning i kostnaderna, vilket gör att det finns anläggningar i Norge som är klart konkurrenskraftiga med svenska anläggningar på kostnadssidan, trots att man måste betala utslippsavgiften. Kostnaderna kommenteras mer i detalj i det följande. Investeringskostnad, fasta underhållskostnader, rörliga omkostnader och kostnader för omhändertagande av slagg och aska För Norge är dessa värden givna som en sammanlagd totalkostnad. Värdena härrör från SFT (2004). När det gäller Sverige baseras värdena på sammanvägd information från ett 20-tal nyetablerade eller projekterade anläggningar. Om man summerar kostnaderna för de svenska anläggningarna hamnar man i intervallet NOK/ton. Detta innebär att ur ett övergripande perspektiv är skillnaderna mellan anläggningarnas kostnader i Norge och Sverige relativt små. Kostnaderna är något lägre i Sverige vilket eventuellt kan tillskrivas stordriftsfördelar. Pannorna i Sverige är generellt större än de norska dito (jämför bilaga 1) vilket borde innebära stordriftsfördelar när det t ex gäller den personalstyrka som behövs per behandlad mängd avfall. Detta skulle tala för lägre kostnader i Sverige, även om vi inte har kunnat se något sådant tydligt samband i datan från de nyetablerade och projekterade anläggningarna i Sverige. En faktor med motsatt effekt är att driftelen har ett lägre pris i Norge eftersom elskatten är lägre. De relativt små skillnaderna mellan Sverige och Norge kan troligen förklaras av att tillverkarna av avfallspannor är relativt få och arbetar internationellt, vilket gör att samma slags panntyper erbjuds både i Norge och i Sverige. Både Sverige och Norge måste klara av kraven i EU s avfallsförbränningsdirektiv vilket ytterligare begränsar utformningen av pannan och dess reningsutrustning. Det finns dock några rambetingelser som talar för att dessa kostnader (investeringskostnad, fasta underhållskostnader, rörliga omkostnader och kostnader för omhändertagande av slagg och aska) för avfallsförbränningen är något högre i Norge: Utslippsavgiften (Förbränningsskatt) innebär ett ökat fokus i Norge på att nå lägre emissionsnivåer än vad avfallsförbränningsdirektivet föreskriver. Detta kan innebära ökade kostnader för att förbättra förbränningen och reningen av rökgasen. Uppskattningsvis betalar man idag motsvarande NOK/ton invägt avfall i utslippsavgift. Enligt Helland (2005) skulle anläggningarna i Norge få betala cirka 600 NOK/ton invägt avfall om de låg på den nivå som anges i direktivet. 6

9 Deponiskatten är högre i Norge vilket kan innebära högre kostnader för omhändertagande av slagg och aska. Deponiskatten i Norge uppgår år 2005 till 409 och 533 NOK/ton för deponier med låg respektive hög sats 12. Den svenska deponiskatten motsvarar cirka 330 NOK/ton. Kostnaderna beror emellertid inte bara på skatten. Kostnaderna för deponering kan variera mellan deponier inom länderna. Dessutom kan man genom slaggsortering få ut metaller som går till återvinning och slaggrus som kan användas för konstruktionsändamål på deponier, vilket innebär att man undviker deponiskatten. Genom att hårdare kontrollera och sortera bort obrännbart avfall innan förbränningen kan man också minska mängderna slagg och aska. Här bedöms det finnas likvärdiga möjligheter att minska kostnaderna i båda länderna. Styrningsgruppen för detta projekt har också indikerat att de osäkerheter som gäller för norsk avfallsförbränning betyder att det är svårare att finna finansieringslösningar. Man skulle då vara tvungen betala en högre riskpremie till långivarna än i Sverige. Eftersom investeringar i avfallsförbränningsanläggningar är kapitalintensiva så innebär även en liten ökning av låneräntan en tydligt ökad kostnad 13. Det finns också rambetingelser som kan innebära något ökade kostnader i framtiden i Sverige. Naturvårdsverket (2004) framförde i december 2004 tydligare krav på karakterisering och kontroll av det avfall som förbränns. Bland annat anser man att kontrollen vid mottagning av icke-farligt avfall skall utökas och motsvara de krav som finns vid mottagning av farligt avfall. Dessa kontroller är mer långtgående och täcker in sådana parametrar som är relevanta för att bedöma avfallets lämplighet för den aktuella förbränningsprocessen. T ex innebär detta att förbrännaren skall skaffa sig information om den fysikaliska och, så långt det är möjligt, den kemiska sammansättningen av avfallet. Vad vi erfar har inte liknande krav ställts i Norge av Statens forurensningstilsyn (SFT). Denna ökade kontroll i Sverige kan innebära ökade kostnader jämfört med i Norge. Utslippsavgift (Förbränningsskatt) I Norge avgiftsbeläggs de olika emissionerna från avfallsförbränningen. Avgifterna för respektive emission är bedömd efter de kostnader för miljöskador som respektive emission ger upphov till. På så sätt har man internaliserat miljökostnaderna för förbränningen 14. Detta ger också incitament för anläggningsägarna att minska emissionerna. I tabell 1 har vi uppskattat vad utslippsavgiften motsvarar i NOK/ton invägt avfall baserat på uppgifter från Dirdal (2005), Helland (2005) och Mikkelsen (2005). Den största delen av utslippsavgiften utgörs av kostnaden för emissioner av CO2. Denna emission mäts inte utan är bestämd som en schablon. För år 2005 är denna schablon 40,57 NOK/ton invägt avfall. I Sverige finns idag ingen förbränningsskatt. Sedan hösten 2003 utreder dock den sk BRASkommitten (BRAS = Bra AvfallsSkatt) en eventuell förbränningsskatt i Sverige som skulle kunna införas tidigast 1 januari Vi återkommer till denna utredning under avsnittet For å oppnå lav sats må deponiene være utstyrt med dobbel bunn- og sidetetting eller ha fått godkjent en miljørisikovurdering i forbindelse med konsesjonssøknad. 13 Räkneexempel: Om investeringen är 225 miljoner NOK för en avfallspanna med kapacitet på ton, så ökar kostnaden med knappt 40 NOK/ton om låneräntan stiger från 5 till 6 %. 14 Observera att detta synsätt är begränsat till vad som kommer ut från skorstenen. I ett större systemperspektiv så ersätter energiproduktionen från avfallsförbränningen annan energiproduktion. Detta innebär att emissioner också undviks, vilket utslippsavgiften inte tar hänsyn till. 7

10 Framtida förändringar. Den rådande situationen innebär att de norska avfallsförbränningsanläggningarna får högre kostnader än de svenska. Kostnader för expansion av fjärrvärmenät I Norge är fjärrvärmen betydligt mindre utbyggd jämfört med Sverige. Enligt Euroheat & Power (2001) är fjärrvärmens andel av värmemarknaden cirka 4 %. Elvärme dominerar denna marknad med en andel på cirka 70 %. I Sverige är motsvarande siffror cirka % för fjärrvärme och cirka % för elvärme. Detta innebär att om man vill säkerställa att man får avsättning för den utvunna energin, måste man i Norge ofta, speciellt vid etablering av nya anläggningar, även ta kostnader för att expandera fjärrvärmenäten. I Sverige är fjärrvärmen redan väl etablerad, vilket innebär att investering i avfallsförbränning ytterst sällan betyder krav på att expandera fjärrvärmenäten. En investering i avfallsförbränning innebär istället att produktion från andra anläggningar i fjärrvärmeproduktionssystemet normalt kan minska. Kapaciteten på avfallsförbränningen kan dock bli något större då mer fjärrvärme efterfrågas där den redan är etablerad. Detta innebär att expansion av avfallsförbränning kan möjliggöra ytterligare, relativt marginell expansion av fjärrvärmenäten genom att produktionskostnaden är låg i förhållande till andra bränslen. Som framgår av tabell 1 kan de tillkommande kostnaderna för att bygga ut fjärrvärmenät vara betydande. Det innebär sålunda en mycket klar fördel för de svenska avfallspannorna att denna infrastruktur redan finns tillgänglig. Intäkter Som framgår av de summerade intäkterna i tabell 1 har de svenska anläggningarna generellt högre intäkter. Detta beror framförallt på att man har lättare att få avsättning av en större mängd av den utvunna energin och att man dessutom får bättre betalt för energin jämfört med i Norge. Intäkterna kommenteras mer i detalj i det följande. Värme- och elintäkter I Norge är elproduktionen vid avfallsförbränning för närvarande mycket liten. Den utvunna energin säljs framför allt som värme i fjärrvärmenät eller som värme/ånga för uppvärmningsändamål vid industrier. Under de varmare månaderna av året är det svårt att få avsättning för värmen och denna måste kylas bort utan att man får några intäkter för den. Detta beror på att avfallsförbränningen står för en betydligt större del av fjärrvärmeproduktionen i Norge jämfört med Sverige 15. Medan de svenska avfallspannorna normalt dimensionerats efter att användas som baslast så är de norska pannorna även till viss del dimensionerade för att ta mellanlast. Detta innebär att de inte kan få avsättning av hela energin under de varmare månaderna då endast baslast efterfrågas. Den övre nivån i tabell 1 baseras på SFT (2004). Den nedre nivån baseras på information från fyra förbränningsanläggningar i Norge. Baserat på dessa uppgifter verkar de normala värmeintäkterna ligga mellan 25 och 80 NOK/MWh. I Sverige sker avfallsförbränning huvudsakligen med värmeproduktion, men trenden är att elproduktionen ökar successivt. I den svenska fjärrvärmeproduktionen är avfallsförbränning normalt prioriterat före andra anläggningar vilket innebär att det framförallt är dessa 15 Enligt SSB (2004) stod avfall för drygt 56 % av bränsleförbrukningen för norsk fjärrvärme år Motsvarande andel i Sverige var cirka 11 % (Svensk Fjärrvärme 2005). 8

11 anläggningar som används som baslast för att täcka upp det begränsade värmebehovet under de varmare månaderna. Detta innebär att man får avsättning av värmen under i princip hela året, vilket höjer de totala energiintäkterna. I tabell 1 har vi använt den genomsnittliga värmeoch elproduktionen för alla svenska avfallspannor under år Denna uppgick till 2,75 MWh värme/ton invägt avfall och 0,22 MWh el/ton invägt avfall. Värmeintäkten har varierats mellan 90 och 135 NOK/MWh medan vi använt ett elpris på 200 NOK/MWh. Den sammanlagda värme- och elintäkten för de svenska anläggningarna är klart större än dito för de norska. Skillnaderna i tabell 1 varierar från knappt 50 upp till 370 NOK/ton invägt avfall. Elcertifikat Elcertifikat finns ännu inte i Norge. Man utreder nu möjligheten att införa ett system, eventuellt gemensamt med Sverige, från år Man kan konstatera från tabell 1 att införandet av elcertifikat i Sverige hittills haft mycket liten påverkan på konkurrensen mellan avfallsförbränning i Norge och Sverige. Å andra sidan kan dess betydelse öka kraftigt i framtiden vilket utvecklas nedan under 2.2 Framtida förändringar. Värdet i tabell 1 utgår från den genomsnittliga elproduktionen vid avfallsförbränning i Sverige år 2003 (0,22 MWh el/ton invägt avfall). Endast det utsorterade träavfallet som förbrändes har antagits berättiga till elcertifikat i linje med Svenska Kraftnäts bestämmelser. Detta utgjorde cirka 7 % av den totala mängden avfall 16, vilket innebär att den elcertifikatgrundande elmängden endast är 0,015 MWh/ton invägt avfall. Denna elmängd har sedan multiplicerats med ett elcertifikatpris på 212 NOK/MWh, vilket motsvarar medelpriset på elcertifikatsmarknaden under perioden Investeringsstöd Under 2004 hade Enova i Norge två stödprogram som omfattade förnybar energiproduktion: Fornybar energi och Varme produksjon. Det första omfattade emellertid inte avfall. Det andra stödprogrammet omfattade avfall då prosjekter som prioriteres var bl a Samarbeidsprosjekter som bidrar til lokal utnyttelse av energikilder og/eller bidrar til å løse et avfallsproblem. För det gällde att Støtte fra Enova vil normalt ligge på maksimalt 15 % av totale prosjektkostnader. I tabell 1 har vi antagit att detta maximalt kan utgöra 15 % av investeringskostnaden. Denna i sin tur antas motsvara cirka hälften av kostnaderna som är knutna till avfallsförbränningen enligt ovan. Under 2004 hade Enova också ett stödprogram för att underlätta investeringar i värmedistribution. Det omfattade avfall då prosjekter som prioriteres var bl a Samarbeidsprosjekter som bidrar til lokal utnyttelse av energikilder og/eller bidrar til å løse et avfallsproblem. För det gällde att Støtte fra Enova vil normalt ligge på maksimalt 30 % av totale prosjektkostnader. I tabell 1 har vi antagit att detta maximalt kan utgöra 30 % av kostnader för expansion av fjärrvärmenät. I Sverige finns idag inga generella stödsystem för förnybar energiproduktion där avfallsförbränning ingår (exklusive elcertifikatsystemet). Tidigare stöd (se nedan) har dock i några få fall underlättat uppförandet av anläggningar som förbränner avfall. Stödet har då uppgått till cirka 15 % av investeringskostnaden (se nedan tabell 2). De norska stöden innebär en möjlighet att minska skillnaderna mellan länderna. Styrningsgruppen för detta 16 En anläggning vann dock en dom i december 2004 om att även få elcertifikat för den cellulosabaserade delen av hushållsavfallet. Om detta skulle gälla alla anläggningar skulle cirka 20 % av den totala mängden avfall berättiga till elcertifikat. 9

12 projekt har dock indikerat att det kan vara svårt att erhålla dessa stöd, vilket tyder på att stöden i dagsläget endast reducerar skillnaderna mellan länderna i blygsam omfattning. I Sverige finns idag inga generella direkta stödsystem för expansion av värmedistribution. Däremot har de svenska näten historiskt fått stöd för sin expansion. Olika typer av direkta ekonomiska stöd har getts under olika perioder med start från början av 80-talet. Dessa direkta stöd beskrivs mer i detalj lite senare i denna beskrivning av svensk fjärrvärme. Först och främst är det viktigt att här poängtera att totalt sett har relativt lite direkta ekonomiska stöd getts till de svenska fjärrvärmessystemen. Dessa direkta stöd har endast till liten del bidragit till den utbyggnad som har skett. Vidare kan man konstatera att den utbyggnad som ändå har skett har varit kostnadseffektiv. Det finns dock flera indirekta stöd som har haft en stor betydelse, kanske även avgörande betydelse, för denna utbyggnad. I figur 1 illustreras den svenska utbyggnaden av fjärrvärme. Från figuren kan man konstatera att utbyggnaden har skett från 1960 och framåt. Idag byggs fjärrvärmen fortfarande ut i stadig takt och nyanslutning sker framförallt i villaområden med relativt låg värmetäthet. TWh/år Leveranser av fjärrvärme Utfall Normalår Figur 1 Utbyggnaden av svensk fjärrvärme. Referens Sven Werner 2005, FVB. Ett viktigt indirekt stöd som påverkat den svenska utbyggnaden av fjärrvärme initialt är den kraftiga utbyggnaden av bostäder som skedde i Sverige under perioden , det så kallade miljonprogrammet. Genom att bygga upp nya stadsdelar och förorter från grunden kunde stadsplanerarna integrera storskalig och kostnadseffektiv energiproduktion från början vilket är en stor fördel för att kunna räkna hem fjärrvärmesystemen ekonomiskt. Vidare har det getts olika former av stöd till byggandet av fastbränslepannor. Syftet med stöden var primärt att komma ifrån oljeberoendet samt stödja inhemska bränslen. Konverteringen medförde att man i större grad gick från små- till storskalig värmeproduktion och att fjärrvärmesystemen därför behövde byggas ut. Ett annat betydelsefullt indirekt stöd som getts är den svenska beskattningen av olja. Från början av 80-talet har Sverige fått en gradvis kraftigare beskattning av olja vilket lett till att den relativa oljeanvändningen för uppvärmning har sjunkit, se figur 2. Precis som beskrevs ovan, har detta lett till ett stöd för byggandet av stora fastbränslepannor och därmed ytterligare fjärrvärme. 10

13 Värmepris, kr/mwh Pris inkl skatt men exkl moms för tunn eldningsolja räknat med 80% verkningsgrad jämfört med svensk medelintäkt för fjärrvärme (allt i 2004 års penningvärde) Skatt för olja Produktpris för olja enligt SPI Medelintäkt för fjärrvärme enligt SCB Figur 2 Skatt på olja i relation till oljepris och fjärrvärmeintäkt. Referens Sven Werner 2005, FVB. Man bör i detta sammanhang även lyfta fram att kommunala el- och fjärrvärmebolag, historiskt sett, har varit mer risktagande i sina investeringar än privata bolag. I efterhand kan vi konstatera att så gott som all utbyggnad har visat sig bli en god ekonomisk affär men vid beslutstillfället fanns betydligt mindre kunskap om detta utfall. Privata energibolag har därför inte i samma utsträckning satsat på fjärrvärmeutbyggnaden. Den ekonomiska risk som de kommunala bolagen har tagit är i praktiken ett indirekt kommunalt stöd för fjärrvärmeexpansionen. Om man sammanfattar den svenska utbyggnaden av fjärrvärme kan man konstatera att samhället (dvs stat och kommun) direkt och indirekt har stöttat utbyggnaden. Det direkta ekonomiska stödet har inte varit så stort och utbyggnaden har trots detta visat sig bli ekonomiskt en god affär. Det stöd som ändå har getts (indirekta stöd mm, se ovan) har varit desto starkare och troligen avgörande för den kraftiga fjärrvärmeutbyggnad vi har haft i Sverige från 1960-talet fram till idag. I följande text ger vi en betydligt mer detaljerad information om de direkta ekonomiska stöd som har getts för svensk fjärrvärme. Det har under och 90-talet vid flertalet tillfällen utgått stöd för fjärrvärmeanslutning anslöts fastigheter med hjälp av bidrag på 84 miljoner SEK. Syftet var då framför allt att minska användningen av olja mot bakgrund av 1970-talets oljekriser. Åren 1993 och 1994 utgick det återigen stöd, som uppgick till 50 miljoner SEK, för att redan 1995 och 1996 följas upp av ytterligare ett stödprogram (Naturvårdsverket 2004c). Mellan åren 1998 och 2002 löpte det kortsiktiga energipolitiska programmet som stimulerade fjärrvärmen i två olika former, såsom konvertering av befintlig elvärme samt utbyggnad av fjärrvärme. Det senare kom även att kallas för kulvertstödet. Intresset för konvertering av elvärme visade sig bli lågt, då kostnaden för fjärrvärme inte var nämnvärt lägre än för elvärme. Intresset för kulvertstödet blev emellertid stort och de totala bidragen som söktes översteg tilldelade medel. Ansökan av bidrag gjordes retroaktivt. Eftersom bidraget söktes efter att beslut om investering redan hade tagits, hade det ingen styrande effekt på åtgärderna. Totalt betalades det ut stöd till fjärrvärmeåtgärder på 299 miljoner SEK. Programmet administrerades av Energimyndigheten (Naturvårdsverket 2004c). 11

14 Under har en del fjärrvärmeexpansion också kunnat få stöd från de lokala investeringsprogrammen (LIP). Syftet med stöden var att öka takten i omställningen av Sverige till ett ekologiskt uthålligt samhälle. Det statliga stödet innebar att kommunerna gavs möjlighet att i samverkan med lokala företag och organisationer ansöka om stöd till investeringar som ökar den ekologiska hållbarheten. Sedan dess har 211 åtgärdsprogram med sammanlagt över 1800 åtgärder beviljats bidrag på totalt 6,2 miljarder SEK i stöd. Investeringsvolymen för dessa uppgick totalt till 27 miljarder SEK, varav 21 miljarder SEK var miljörelaterade investeringar (Naturvårdsverket 2004c). Investeringsvolymen för när- och fjärrvärmeprojekt uppgick till totalt cirka 3,9 miljarder SEK. För när- och fjärrvärme tilldelades stöd till huvudsakligen tre kategorier (inom parantes anges bidragets andel av den totala investeringen): - Utbyggnad av distributions- och servisledningar och av större överföringsledningar (16,9 %) - Nyetablering av närvärme och småskalig fjärrvärme och utbyggnad av befintlig fjärrvärme (19,8 %) - Nybyggnad av ny fjärrvärmeproduktion och om- och tillbyggnad av produktionsanläggningar (22,4 %) Endast en mindre del av detta rörde projekt där avfall på något sätt var inblandat. I tabell 2 har vi sammanfattat dessa projekt. Tabell 2 Investeringar och bidrag till när- och fjärrvärme där avfallsförbränning ingår på något sätt (Naturvårdsverket 2004c) Huvudman Beskrivning Investering (MSEK) Bidrag (MSEK) Bidragets andel av investering Katrinefors Kraftvärme AB Uppförande av värmeverk i samarbete med Mariestads Energi AB och Metsä-Tissue AB. Fastbränslepannan (bio-/avfallsbränsle) byggs för fjärrvärme (80 GWh) och industrins behov (100 GWh). Produktion av el kan på sikt komma att ske med upp till 50 GWh. en (%) Norrköping Miljö&Energi AB Åtgärden innebär att möjliggöra produktion av el från den nya anläggningen. I syfte att utnyttja utsorterade brännbara fraktioner från hushålls- och industriavfall på ett resurs- och miljöeffektivt sätt. 15 4,5 30 Ljungby Energi AB Karlstad Energi AB Anläggning för eldning av brännbart avfall, träbränslen och torv vid Ljungsjöverket. Energiåtervinning från avfallsvärmeverk 25 7,5 30 Sydkraft samt kommunerna Kumla, Örebro och Hallsberg Sammanbinda de tre kommunernas fjärrvärmenät samt bygga en kulvert till SAKAB för att tillvarata värme från avfallsförbränning Totalt

15 Under har även en del fjärrvärmeexpansion fått stöd genom lokala klimatinvesteringsprogram (Klimp). I enlighet med regeringens klimatproposition (2001:02/55) "Sveriges klimatstrategi" skulle sammanlagt 900 miljoner kronor användas till ett stöd för klimatinvesteringsprogram Stödet har hanterats av Naturvårdsverket och beslutats av Rådet för investeringsstöd. År 2003 minskades anslaget till 840 miljoner SEK för åren En del fjärrvärmeföretag har fått bidrag via Klimp-programmet. Under 2004 beviljades stöd på motsvarande 145 miljoner NOK till projekt som huvudsakligen innefattade expansion av fjärrvärme. Detta motsvarade i genomsnitt cirka 16 % av projektens totala investeringar. I tabell 1 har vi dock inte tagit med stöden sedan 1998 då den svenska fjärrvärmeexpansionen inte har varit nödvändig för att avfallsförbränning skall kunna etableras. Merparten av de projekt som fick stöd skedde på orter där man inte har avfallsförbränning. I de orter som fick stöd och som har avfallsförbränning innebar expansionen ofta en relativt marginell ökning av fjärrvärmeproduktionsbehovet. Enligt Naturvårdsverket (2004c) är det rimligen så att de bidrag som utgått under 1998 fram till idag framförallt har bidragit till utbyggnad av fjärrvärme till småhus. Energibolagens ekonomiska incitament till småhusutbyggnad utan stöd har inte varit tillräckliga. 13

16 2.2 Framtida förändringar Under det här avsnittet fokuserar vi på möjliga förändringar som kan ha stor påverkan på konkurrenskraften mellan avfallsförbränning i Norge och Sverige: införandet av en eventuell förbränningsskatt i Sverige, utvecklingen av en eventuell gemensam norsk-svensk elcertifikatmarknad, förbud mot deponering av nedbrytbart avfall i Norge samt utvecklingen för reglerna runt export och import av avfall i Europa. Förbränningsskatt i Sverige Sedan hösten 2003 utreder den sk BRAS-kommitten (BRAS = Bra AvfallsSkatt) en eventuell förbränningsskatt i Sverige. Syftet med en skatt är, enligt utredningsdirektivet, att gynna materialåtervinning inklusive biologisk behandling genom att göra förbränning av avfall dyrare. Utredningen ska också, bland annat, undersöka hur man kan gynna effektiv energihushållning. Utredningen har arbetat med två olika modeller för en skatt på förbränning av avfall. Den så kallade avfallsskattemodellen innebär en skatt per ton invägt avfall ungefär som den nuvarande deponiskatten. För denna skattemodell har en nivå motsvarande 180 NOK/ton invägt avfall diskuterats (RVF 2005). har på uppdrag av BRASkommittén gjort konsekvensanalyser där nivån varierats mellan motsvarande 90 och 450 NOK/ton invägt avfall. Den andra modellen energiskattemodellen innebär att avfallets fossila andel (plast och gummi) ger en koldioxid- och energiskatt enligt lagen om energiskatt. Denna modell lade man som förslag i sitt delbetänkande som kom 18 mars Skatteeffekten skulle kunna bli motsvarande cirka 395 NOK/ton invägt avfall, för ett brännbart hushållsavfall med cirka 14 viktprocent plast/gummi. Lagen om energiskatt strävar efter att gynna samtidig produktion av el och värme, kraftvärme. Därför finns så kallade nedsättningsregler, vilket innebär att skatteeffekten i detta exempel sjunker till cirka 60 NOK/ton invägt avfall om avfallet förbränns i en anläggning för kraftvärmeproduktion. I delbetänkandet anger man två tänkbara krav som båda måste vara uppfyllda för att ta man ska få ta del av skattenedsättningen: 1) Alfa (=elproduktionskapacitet/värmeproduktionskapacitet) > 0,2 2) Kraftvärmeproduktionen skall vara högeffektiv energibesparingarna till följd av den kombinerade produktionen måste uppgå till minst 10 % jämfört med separat produktion av el och värme. Denna skattemodell styr sålunda starkt mot att ny- och reinvesteringar i avfallsförbränning sker med kraftvärmeproduktion. Noterbart i delbetänkandet är vidare att man inte ännu tagit ställning till i vilken omfattning avfallsförbränning skall kunna tilldelas elcertifikat. Man avser återkomma i denna fråga i slutbetänkandet vilket skall lämnas senast i halvårsskiftet Delbetänkandet är för närvarande (början av april 2005) ute på remiss. Eftersom utredningens förslag skall behandlas politiskt efter att slutbetänkandet lagts fram är det sannolikt att en förbränningsskatt tidigast kan införas 1 januari Gemensam norsk-svensk elcertifikatmarknad? För närvarande finns ingen elcertifikatmarknad i Norge. I Sverige har den existerat sedan 1 maj Man utreder för närvarande möjligheterna i Norge att införa en elcertifikatmarknad från 2007 som eventuellt kan bli gemensam med Sverige. Elcertifikat kan eventuellt ha större betydelse för svensk avfallsförbränning än för norsk avfallsförbränning. Anledningen är att 14

17 den expansion av avfallsförbränning som nu sker i Sverige i de allra flesta fall sker med energiutvinning i form av kraftvärmeproduktion. För perioden planeras en total förbränningskapacitet på cirka 5,1 miljoner ton avfall i Sverige (år 2003 förbrändes drygt 3,1 miljoner ton avfall). Om alla planer förverkligas så kommer cirka 3,8 miljoner ton avfall förbrännas med kraftvärmeproduktion, dvs cirka 75 % av all förbränning. I Norge finns enligt styrningsgruppen för detta projekt inte samma vilja att bygga ut kraftvärme då man inte tror att elpriserna kommer att göra det lönsamt i de mindre förbränningsanläggningar som är aktuella i Norge (jämför bilaga 1). Å andra sidan menar Seim (2005) att nya anläggningar som byggs och planeras i Norge i ökande grad planerar för elproduktion. Därmed skulle ett gemensamt elcertifikatsystem på lite längre sikt inte innebära några större skillnader mellan Norge och Sverige. Men för detta krävs sålunda att elcertifikatsystemet införs i Norge och att avfallsförbränning inkluderas på samma villkor som i Sverige. Avfallsförbränningens roll är oklar både på den svenska existerande elcertifikatmarknaden och på en tänkt gemensam marknad. I dagsläget är det endast utsorterade träavfallsfraktioner som berättigar till elcertifikat vid svensk avfallsförbränning. En anläggning vann dock en dom i december 2004 om att även få elcertifikat för den cellulosabaserade delen av hushållsavfallet (motsvarande drygt 22 viktprocent av hushållsavfallet enligt domen). Tiden för överklagande av domen har gått ut vilket betyder att anläggningen får elcertifikat för denna del av hushållsavfallet tills vidare. Emellertid kan reglerna för tilldelning av elcertifikat göras om, vilket skulle kunna innebära att anläggningen därefter fråntas denna rätt till elcertifikat. Man kan även motivera att en större del av avfallsbränslet skulle berättiga till elcertifikat. Den förnyelsebara andelen (vilken viktmässigt uppskattas till cirka 85 % och energimässigt till cirka 60 % i Sverige) passar in i de diskussioner som förs om förnyelsebara energikällor. Det finns också flera andra styrmedel i Europa som bygger på detta synsätt. Det är t ex inte otänkbart att vi i framtiden får elcertifikat på en gemensam europeisk nivå som utgår från den förnyelsebara andelen 17. I Sverige skulle man sålunda kunna tänka sig olika nivåer på tilldelningen av elcertifikat till avfallsförbränning. I tabell 3 har vi beräknat intäkten för elcertifikat för en avfallspanna med kraftvärmeproduktion. Alfa-värdet, dvs förhållandet mellan el- och värmeproduktion, har satts till 0,2. Elcertifikatpriset har antagits vara 180 NOK/MWh. Som synes skulle de sista tre alternativen innebära en intäkt som ligger i nivå med en förbränningsskatt enligt energiskattemodellen (60 NOK/ton, se ovan). Liksom energiskattemodellen skulle dessa alternativ kraftigt styra mot ökad kraftvärmeproduktion vid avfallsförbränning i Sverige. Inom BRAS-utredningen har man utvärderat energiskattemodellen både med och utan samtida elcertifikat till avfallsförbränning. Vi 17 Det finns också motiv till att hela avfallet skulle kunna få elcertifikat, men detta kräver att analysera frågan om elcertifikat i ett bredare perspektiv än att bara uppfylla ett energimål. Huvudsyftet med ett stöd till förnyelsebara energikällor är att minska klimatpåverkan. Huvudalternativet i Europa till förbränning är deponering. De forskargrupper runt om i världen som jobbar med miljösystemstudier är tydliga med att påpeka att förbränning av detta avfall i de flesta fall ger lägre påverkan på växthuseffekten än vad deponeringen av detta avfall orsakar (se t ex sammanställningar av miljösystemanalyser gjorda av Villanueva et al 2004 och 2004). Detta innebär att avfallsbränning i sin helhet, inklusive de övriga 15 vikts-% av bränslet som är fossilt, ger ett lägre växthusbidrag totalt än vad biobränslen gör om man förutsätter att förbränningen ersätter deponering. Ytterligare ett argument för detta synsätt är att det är avsevärt mycket enklare, och därmed mindre kostsamt för samhället, att mäta hela avfallsflöden. Om man enbart vill ta med den förnyelsebara andelen av avfallet måste man införa mätsystem och/eller uppskattningar (schabloner mm) på hur stor andel som inte har ett fossilt ursprung. 15

18 håller det dock för troligt att man endast kommer att utnyttja ett av dessa system för att stimulera kraftvärmeproduktion vid avfallsförbränning. Tabell 3 Intäkter från elcertifikat under olika förutsättningar Elcertifikat fås för Intäkt (NOK/ton) Utsorterat träavfall (7 % av vikten 18 ) 6 Utsorterat träavfall + cellulosabaserat hushållsavfall (20 % av vikten 19 ) 18 Den förnyelsebara andelen (60 %, energibaserat) 54 Den förnyelsebara andelen (85 %, viktbaserat) 77 Allt avfall 90 Förbud mot deponering av nedbrytbart avfall i Norge SFT lade i juni 2004 fram ett förslag till strategi för nedbrytbart avfall (SFT 2004). En viktig del i detta förslag är ett förbud mot deponering av nedbrytbart avfall. Regjeringen (2005) har för avsikt att införa detta förbud från 1 januari Detta skulle innebära en stor utvidgning av det existerande förbudet mot att deponera våtorganiskt avfall. Med nedbrytbart avfall avser man trä, papper, textil, våtorganiskt avfall och slam. Exklusive slam, så uppgick den deponerade mängden 2003 till cirka ton. Av detta utgör papper 57 %, trä 21 %, våtorganiskt avfall 14 % och textil 8 %. Med de styrmedel som finns idag förväntar man sig att denna deponering kommer att minska till cirka ton år Men om man inför deponiförbudet för nedbrytbart avfall så räknar man med att deponeringen endast kommer att vara cirka ton år 2011, dvs en minskning med ton. Dessa ton skulle fördelas som ton till ökad förbränning med energiutvinning och ton till ökad materialåtervinning. Plast omfattas inte av förbudet men man räknar ändå med att förbudet kommer att innebära att även mängden plast till deponering minskar (se även figur 3). Mängder till deponi (ton/år) ton/år Plast Våtorganiskt Textil Trä Papper Dagens styrmedel Med deponiförbud Dagens styrmedel Med deponiförbud Figur 3 Prognos för utvecklingen av avfallsmängder till deponi, dagens styrmedel och med ett deponiförbud för nedbrytbart avfall (SFT 2004) 18 Antagande baserat på den mängd som förbrändes i Sverige Antagande baserat på den mängd som förbrändes i Sverige Förutom hushållsavfall och utsorterat träavfall förbrändes annat avfall såsom t ex industriavfall som här inte antas berättiga till elcertifikat. 16

19 För att ta hand om dessa mängder i Norge krävs att avfallsförbränningen expanderas. Men det råder idag oklarheter kring om och hur detta förbud kommer att genomföras (kommer man t ex tillåta dispensdeponering på samma sätt som i Sverige?) vilket innebär tydliga osäkerheter för de som planerar utbyggnader av avfallsförbränning i Norge. Vidare, eftersom export till Sverige utgör ett konkurrenskraftigt alternativ innebär den ytterligare en viktig osäkerhet, speciellt med tanke på den kraftiga utbyggnad som sker i Sverige och som vid ökad konkurrens på den svenska marknaden skulle kunna innebära ökat intresse för norskt avfall. Dessutom finns osäkerheter rörande fjärrvärmens konkurrenskraft mot övriga uppvärmningsalternativ, vilket påverkar möjligheterna att expandera fjärrvärmenäten för att nyttiggöra energin från nya avfallsförbränningsanläggningar. Import och export av avfall i Europa I Norge gäller genom EES-avtalet samma regler för import och export av avfall som i Sverige. Vägledande är EG-förordningen 259/93, vilken reglerar in- och utförsel både av avfall för bortskaffande och för återvinning i EU och EFTA-länderna. Avfall, som skall transporteras för återvinning eller bortskaffande, delas enligt förordningen upp på tre olika listor: grön, gul och röd lista. Uppdelningen beror på vilken kontrollnivå som skall tillämpas, dvs. indirekt beroende på avfallets farlighet. Den gröna listan omfattar ofarligt avfall som rena materialfraktioner av papper, trä, plast etc. samt typiska biobränslen som flis och träpellets. Den gula listan omfattar t ex hushållsavfall och blandade fraktioner av t ex papper, trä och/eller plast medan den röda listan omfattar farliga avfall. I Norge är det Statens Forurensningstilsyn (SFT) och i Sverige Naturvårdsverket som är ansvariga för uppföljningen av regelverket. Import av grönt avfall för återvinning får ske utan att SFT eller Naturvårdsverket meddelas. Vid import av gult och rött avfall från Norge till Sverige måste både SFT och Naturvårdsverket meddelas och ge sitt tillstånd till transporten/behandlingen. SFT har gett ut en vägledning för vad som gäller vid export och import av avfall till/från Norge. SFT s inställning är att avfall får exporteras när det rör sig om återvinning, vilket helt ligger i linje med EU s princip om fri rörlighet för varor och tjänster. Vid export av avfall för bortskaffande måste man visa att exporten innebär en miljömässig förbättring jämfört med behandling i Norge 20. Den svenska regeringen och Naturvårdsverket intar en relativt neutral inställning till import av avfall, men betonar vikten av att Sverige i första hand behandlar det avfall som uppstår inom landets gränser. Speciellt betonar man vikten av att importen inte får leda till att svenskt avfall deponeras. Regeringen skriver i En nationell strategi för avfallshanteringen 21 följande angående import av avfall. Regeringen anser att avfall från gula respektive röda listan inte bör importeras för omhändertagande. /.../ En förutsättning för import av avfall till Sverige bör vara att importen inte hindrar återvinning eller bortskaffande av inhemskt avfall. För transporter av avfall för återvinning, dvs. materialåtervinning eller energiutvinning, gäller den fria rörligheten för varor som huvudprincip. / / Avfall som går till energiutvinning kan genom prisdumpning konkurrera ut biobränslen och andra inhemska bränslen. 20 Dersom det finnes et miljømessig forsvarlig norsk alternativ avslår SFT vanligvis eksport av avfall for sluttbehandling (SFT 2005). 21 Regeringens skrivelse 1998/99:63, En nationell strategi för avfallshanteringen 17

20 I rapporten Ett ekologiskt hållbart omhändertagande av avfall (Naturvårdsverket 2002) skriver Naturvårdsverket följande: Import av avfall ses som ett problem i den utsträckning den svenska miljöpolitiken motverkas till följd av import. För tillfället bedöms främst genomförandet av deponeringsförbuden 2002 och 2005 kunna försvåras genom att importerat avfall tar svensk förbränningskapacitet i anspråk samtidigt som svenskt brännbart avfall fortsatt måste deponeras. Om avfall innehållande oönskade ämnen importeras för förbränning kan miljöbelastningen i Sverige komma att öka, främst genom deponering av förorenad aska. Samtidigt sker energiutvinning ofta i avsevärt högre grad i Sverige än i exempelvis Tyskland och Holland. I vissa fall kan import till Sverige således ur miljö- och resurssynpunkt vara lämpligt under förutsättning att inte motsvarande svenskt avfall deponeras. Noterbart i detta sammanhang är att Naturvårdsverket tillåtit importen av avfall från Norge att öka de senaste åren trots att man samtidigt gett dispenser till deponeringsförbudet mot brännbart avfall i Sverige. Vi återkommer till detta i nästa kapitel när vi går igenom exporterade mängder avfall från Norge. För närvarande pågår en revision av EG-förordningen 259/93. Kommissionen lade 30 juni 2003 fram ett första förslag som Europaparlamentet lämnade synpunkter på. Under våren 2005 skall Europaparlamentet göra sin andra läsning vilket förhoppningsvis kan leda till att man når fram till konsensus under sommaren/hösten. Därmed skulle den reviderade förordningen kunna träda i kraft under Enligt Appelberg (2004) kommer myndigheterna både i avsändar- och mottagarländerna kunna ställa hårdare krav på transporterna. För transporter till bortskaffande skulle man kunna göra invändningar om transporten sker till IPPC-anläggning som inte tillämpar BAT (Best Available Technology) anmälare/mottagare inte har hanterat transportdokument enligt reglerna i tidigare ärende transporten till mottagarlandet är emot importförbud För transporter till återvinning skulle myndigheterna kunna göra invändningar om transport sker till IPPC-anläggning som inte tillämpar BAT anmälare/mottagare inte har hanterat transportdokument enligt reglerna i tidigare ärende standarden på återvinningen i mottagarlandet är lägre än i avsändarlandet transporten inte sker för återvinning Huruvida avfallsförbränning räknas som en metod för bortskaffning eller återvinning är sålunda mycket viktigt när det gäller möjligheterna att transportera avfall mellan länder. Avfallsförbränningens roll är i dagsläget oklar. För närvarande pågår en revidering av Annex II i ramdirektivet för avfall (Waste Framework Directive 75/442/EU). I detta annex bestäms vad som är återvinningsmetoder och vad som bortskaffandemetoder. Bakgrunden är att EGdomstolen den 13 februari 2003 avgav domar i två mål (C-458/00 och C-228/00), vars resultat var att förbränning av avfall i avfallspanna skulle räknas som bortskaffande medan förbränning av samma avfall i cementugn eller kraftverk skulle räknas som återvinning. 18