Granskning av landstingets framtida ansvar för kollektivtrafiken. Rapport. På uppdrag av revisorerna i Landstinget i Uppsala län.

Transkript

1

2

3

4

5 Granskning av landstingets framtida ansvar för kollektivtrafiken Rapport På uppdrag av revisorerna i Landstinget i Uppsala län Gunnar Uhlin

6 Innehållsförteckning 1 SAMMANFATTNING INLEDNING BAKGRUND SYFTE REVISIONSKRITERIER METOD UTGÅNGSPUNKTER LAG OM KOLLEKTIVTRAFIK ETABLERING AV KOLLEKTIVTRAFIKMYNDIGHET I UPPSALA LÄN BEDÖMNING NATIONELLA UNDERLAG OCH STYRDOKUMENT UTGÅNGSPUNKT TRANSPORTPOLITISKA MÅL NATIONELLA PLANEN FÖR TRANSPORTSYSTEMET KAPACITETSUTREDNINGEN PARTNERSAMVERKAN FÖR FÖRDUBBLAD KOLLEKTIVTRAFIK FÖRDUBBLAD KOLLEKTIVTRAFIK 2020, RESANDEUTVECKLING, KOSTNADER OCH TRAFIKHUVUDMÄNNENS PLANER SVENSKA BUSSBRANSCHENS RIKSFÖRBUND BEDÖMNING KOLLEKTIVTRAFIKEN I LANDSTINGET I UPPSALA LÄN ORGANISATION KOLLEKTIVTRAFIKENS STYRDOKUMENT KOLLEKTIVTRAFIKEN I UPPSALA LÄN UTGÅNGSPUNKT RESANDET I KOLLEKTIVTRAFIKEN ÅRSREDOVISNINGEN KOLLEKTIVTRAFIKEN I LANDSTINGETS STYRPROCESS LANDSTINGSPLAN LANDSTINGSPLAN HANTERING OCH BEREDSKAP INFÖR UTMANINGAR UTGÅNGSPUNKT LANDSTINGETS ÅTAGANDE UTMANING BILAGA 1 MÅLMODELL, MÅL OCH INDIKATORER FRÅN TRAFIKFÖRSÖRJNINGSPROGRAMMET

7 1 Sammanfattning Ernst & Young har på uppdrag av landstingets revisorer genomfört en granskning av om landstinget har en beredskap inom organisationen för att hantera kommande frågor inom kollektivtrafikområdet Det ansvar landstinget har för kollektivtrafiken utgår från det avtal som träffats mellan länets kommuner, regionförbundet och landstinget. Enligt avtalet ska landstinget fullgöra uppgiften som kollektivtrafikansvarig myndighet. Det mest centrala styrdokumentet för den regionala kollektivtrafiken utgörs av trafikförsörjningsprogrammet. I det regionala trafikförsörjningsprogrammet har mål fastställts för den regionala kollektivtrafikens utveckling. Den övergripande utmaning som landstinget har att hantera inom ramen för ansvaret för kollektivtrafiken, följer av den målsättning som har lagts fast i trafikförsörjningsprogrammet och som också framgår av landstingsplanen, d.v.s. att fördubbla antalet resor i kollektivtrafiken till Genom ett ökat resande ska det övergripande målet i den regionala utvecklingsstrategin om en hållbar regional utveckling uppnås. För att lyckas med detta måste landstinget under perioden fram till 2020: Utveckla ett sammanhållet och tillgängligt system för kollektivtrafik med tillräcklig kapacitet som erbjuder möjligheter att resa i den omfattning som förutsätts för att nå fördubblingsmålet och som samtidigt upplevs så attraktivt av kollektivtrafikens målgrupper att de faktiskt reser i förväntad utsträckning. Reducera trafikens miljöpåverkan så att fördubblingsmålet kan uppnås samtidigt som resorna 2020 kan genomföras till 100 procent med förnyelsebar energi. Finansiera kollektivtrafiken inom ramen för god ekonomisk hushållning för landstinget. Under 2012 har trafikförsörjningsprogrammet utarbetats och fastställts. Sammantaget är bedömningen att trafikförsörjningsprogrammet till stora delar identifierar och övergripande beskriver de utmaningar som landstinget har att hantera för att utveckla det kollektiva trafiksystemet. Programmet i sig förutsätter att det i den fortsatta hanteringen tas fram strategier och åtgärdsplaner. En slutsats är att de utmaningar som landstinget har att hantera, i huvudsak framgår av trafikförsörjningsprogrammet men de redovisas inte på ett strukturerat sätt. För att programmet ska bli genomförbart måste strategier och handlingsplaner utvecklas som stöd för genomförandet. Ytterligare underlag måste tillföras inom viktiga områden som t.ex. beträffande kostnadseffektivitet och hur miljömålet ska genomföras. Innan detta arbete är genomfört och presenterat går det inte på ett tillfredställande sätt bedöma om landstinget har den beredskap som krävs för att hantera de utmaningar som följer av trafikförsörjningsprogrammet. En ytterligare synpunkt är att trafikförsörjningsprogrammet saknar strategier för hur kommersiella aktörer ska kunna bidra till fördubblingsmålet. Det saknas egentliga mål och strategier för att underlätta för kommersiella aktörer. Ett område som det finns anledning att vara kritiskt till är hur kollektivtrafikens ekonomi hanteras i trafikförsörjningsprogrammet. I programmet redovisas överhuvudtaget ingen beräkning av hur kostnaderna och landstingets underskottstäckning kommer att påverkas över tid, i takt med den förväntade ökningen av resandet i förhållande till målsättningen. 3

8 Huvudsakligen görs en hänvisning till den potential i form av outnyttjad kapacitet som finns i kollektivtrafiken. Hur och i vilken omfattning som den outnyttjade kapaciteten ska tas i anspråk redovisas dock inte. En slutsats är att en omfattande utökning av resandet planeras i det kollektiva trafiksystemet utan att det finns tillräckliga underlag för att bedöma de driftkostnadsmässiga konsekvenserna. Det finns en inbyggd risk i att planera och besluta om nya åtaganden när det inte står klart vad det kan komma att innebära ekonomiskt och hur kostnaden förhåller sig till huvudmannens framtida finansieringsförmåga. En bedömning är därför att det är nödvändigt att utveckla en strategi för ökad kostnadseffektivitet inom kollektivtrafiken. I en sådan strategi måste även ingå hur avtalen med trafikföretagen kan utvecklas och tillföras incitament till en ökad effektivitet och hur ett prissystem kan utformas som ger incitament till ett ökat resande och ökade intäkter. Ytterligare ett angeläget utvecklingsområde, för att hantera den utmaning som finns i att leva upp till kollektivtrafikens miljö, är att en ny ändamålsenlig miljöstrategi måste tas fram och beslutat. En viktig förutsättning för att kunna klara av de utmaningar som kollektivtrafiken har att hantera är att nämndens har en styrmodell som på ett ändamålsenligt sätt stöder ett effektivt genomförande av uppdraget på kort och lång sikt. Exempel på åtgärder som behövs för att utveckla styrning är att strategier och handlingsplaner integreras i en verksamhetsplan samtidigt som en genomförandeplan tas fram kopplat till trafikförsörjningsprogrammet. Följande rekommendationer ges: Gör en riskanalys av trafikförsörjningsprogrammet och låt den bl.a. vara en utgångspunkt för utformandet av strategier och handlingsplaner. Ta fram ett underlag som beskriver de förväntade ekonomiska konsekvenserna av ett genomförande av trafikförsörjningsprogrammet. Utforma en genomförandeplan för trafikförsörjningsprogrammet. Ta fram en strategi för att underlätta ett marknadsinträde. Utveckla kollektivtrafiknämndens styrmodell. Landstingsfullmäktige bör besluta om trafikförsörjningsprogrammet. 4

9 2 Inledning 2.1 Bakgrund Den 1 juli 2011 bildades kollektivtrafiknämnden i landstinget i Uppsala län. Efter skatteväxling med länets kommuner överfördes ansvaret för kollektivtrafiken till landstinget fr.o.m. den 1 januari Det är för landstinget delvis ett nytt ansvarsområde. Inom den löpande granskningen kommer och har landstingets revisorer granskat kollektivtrafiknämnden. I en särskild fördjupningsgranskning under hösten 2012 granskas integreringen av kollektivtrafiken inom landstinget. Denna granskning som landstingets revisorer nu önskar genomföra har fokus på landstingets beredskap och framförhållning kring de frågor som kommer att vara strategiska för att få en effektiv kollektivtrafik. I landstingsplanen för år 2012 konstateras att målet om en fördubblad kollektivtrafik år 2020 utgör en ekonomisk utmaning. I den nyligen antagna kollektivtrafikplanen har detta mål senare skrivits om. Ett ökat kollektivtrafikresande medför ökade kostnader och ger enligt landstingsplanen ökade krav på finansiering med såväl skatter som avgifter. Den ekonomiska utmaningen ligger i att finna lösningar som gör kollektivtrafiken mer kostnadseffektiv och samtidigt attraktiv. Det finns idag olika underlag bl.a. på nationell nivå som beskriver innehållet i utmaningen utifrån de strategiska riskerna som kan identifieras för de olika huvudmännen. 2.2 Syfte Granskningen har primärt avsett landstingets hantering av och beredskap inför de utmaningar och risker som ligger inom landstingets ansvar för kollektivtrafiken. För att kunna göra en bedömning av landstingets hantering av dessa utmaningar ska det inom ramen för granskningen tas fram ett övergripande underlag utifrån både landstingsinternt material och material på nationell nivå som beskriver de utmaningar och frågor som landstinget kan komma att ställas inför Övergripande revisionsfråga Den övergripande revisionsfrågan har varit om landstinget har en beredskap inom organisationen för att hantera kommande frågor inom kollektivtrafikområdet. De konkreta frågor som revisorerna anser bör ställas är bl.a. Vilket underlag finns inom landstinget för att bedöma framtidens utmaningar inom kollektivtrafiken? Vilka underlag finns på nationell nivå kring kollektivtrafik som har direkt bäring på landstinget i Uppsala län? Vilka strategiska frågor för landstinget har identifierats och hur ser hanteringen ut för dessa inom landstinget? 5

10 På förslag av Ernst & Young har följande kompletterande frågor lagts till: Är de underlag som har tagits fram inom landstinget relevanta och tillräckliga? Har landstinget den organisation och kompetens som krävs för att säkerställa en effektiv kollektivtrafik över tid. Har landstinget en strategi för hur kapacitetsutnyttjandet i befintlig trafik ska förbättras? Finns tillräckliga underlag för att bedöma effektiviteten i den nuvarande kollektivtrafiken? Hur säkerställs en effektiv förvaltning av befintliga trafikavtal? Finns ett tillfredställande underlag för att bedöma de ekonomiska konsekvenserna av målsättningen att fördubbla resandet till 2020? 2.3 Revisionskriterier Med revisionskriterier avses bedömningsgrunder som används i granskningen för analyser, slutsatser och bedömningar. Revisionskriterierna kan hämtas ifrån lagar och förarbeten eller interna regelverk, policies och fullmäktigebeslut. Kriterier kan också ha sin grund i jämförbar praxis eller erkänd teoribildning. I denna granskning utgörs de huvudsakliga revisionskriterierna av: Lag (2010:1065) om kollektivtrafik. Landstingsplan och Budget. De faktorer som identifieras i den kartläggning och analys som görs i granskningen och som bedöms vara kritiska för en ändamålsenlig och kostnadseffektiv kollektivtrafik. 2.4 Metod Metod för informationsinsamling Metoden för datainsamling har varit att genom intervjuer med nyckelpersoner och genom granskning av relevanta dokument analysera och bedöma om landstinget har en tillräcklig beredskap inom organisationen för att hantera kommande frågor inom kollektivtrafikområdet. Följande intervjuer har genomförts: Kollektivtrafiknämndens presidium. Landstingsstyrelsens presidium. Ledande tjänstemän inom landstinget. Förvaltningschef, Kollektivtrafikförvaltningen Representant för Sveriges Kommuner och Landsting. 6

11 Medarbetare, Trafikanalys. Tjänsteman, Regionförbundet Uppsala län. Tjänsteman, Uppsala kommun. Exempel på dokument som har granskats är: Landstingsplan och budget. Regionalt trafikförsörjningsprogram. Underlag och rapporter som har tagits fram inom landstinget avseende kollektivtrafiken. Underlag och rapporter som finns på nationell nivå med relevans för granskningen. 7

12 3 Utgångspunkter 3.1 Lag om kollektivtrafik I detta avsnitt ges en kort beskrivning av den nya kollektivtrafiklagstiftningen som trädde i kraft fr.o.m. 1 januari Enligt den nya lagen är landstinget och kommunerna inom respektive län gemensamt ansvariga för den regionala kollektivtrafiken 1 men kan inom lagens ram sinsemellan komma överens om vem som ska vara regional kollektivtrafikansvarig myndighet (RKTM). Om kommunerna och landstinget väljer att gemensamt ta ansvaret så ska den regionala kollektivtrafikansvariga myndigheten organiseras i ett kommunalförbund eller en gemensam nämnd. Det är också möjligt att komma överens om att kommunerna gemensamt, utan landstinget, är ansvariga för den regionala kollektivtrafiken eller att landstinget ensamt bär ansvaret. Av regeringens proposition framgår att det bör finnas en tydlig roll- och ansvarsfördelning mellan de som beslutar om den allmänna trafikplikten och de som verkställer de politiska besluten. De strategiska uppgifterna ska bedrivas i förvaltningsform och det bör vara tydligt för alla marknadsaktörer när en organisation är en myndighet och när den är ett kollektivtrafikföretag på en marknad. Förutsättningen för att den regionala kollektivtrafikmyndigheten ska kunna besluta om allmän trafikplikt är att det allmänna ekonomiska intresset har definierats, dokumenterats och fastställts genom beslut. Trafikförsörjningsprogrammet ska utgöra ett viktigt underlag för beslut om allmän trafikplikt. Det framgår också av propositionen att det anses som angeläget att kollektivtrafikplaneringen integreras med annan samhällsplanering för att skapa bättre förutsättningar för kollektivtrafiken och för att kollektivtrafiken ska kunna bidra till den regionala utvecklingen. Det regionala trafikförsörjningsprogrammet är också en viktig del i den regionala utvecklingsplaneringen. Programmen bör ange de långsiktiga och strategiska målen för kollektivtrafiken och hur kollektivtrafiken bidrar till den regionala utvecklingsplaneringen i regionen. Kollektivtrafiken ses som ett viktigt medel för att nå övergripande samhällsmål. Organisationen bör främja en helhetssyn och motverka suboptimeringar. Den politiska styrningen av den nya myndigheten bör därför utformas på ett sådant sätt att en integration mellan regional utvecklingsplanering, infrastrukturplanering och kommunal samhällsplanering främjas. Det är angeläget att planeringen av kollektivtrafiken sker i nära samverkan med kommunernas fysiska planering. Senast den 1 oktober 2012 skulle det regionala trafikförsörjningsprogrammet vara beslutat av den regionala kollektivtrafikmyndigheten. Programmet ska omfatta all regional kollektivtrafik, både kommersiell och upphandlad. Trafikförsörjningsprogrammet ska vara ett integrerat program för trafik, infrastruktur, samhällsbyggnad, regional utveckling och tillväxt. Det regionala programmet ska utgöra utgångspunkt för myndighetens beslut om vil- 1 Med begreppet regional kollektivtrafik avses i den nya lagen sådan kollektivtrafik som äger rum inom ett län eller om den sträcker sig över flera län och är ägnad att tillgodose behov av arbetspendling eller vardagsresande. 8

13 ken trafik som ska omfattas av allmän trafikplikt och som ska säkerställas genom avtal. Till trafikförsörjningsprogrammet ska kopplas konkreta mål och handlingsplaner för att nå målen. För trafik som inte omfattas av allmän trafikplikt får myndigheten inte ingå avtal. Den regionala kollektivtrafikmyndigheten får själv avgöra om den ska överlämna befogenheten till ett eget aktiebolag eller till kommuner att ingå avtal om trafik. Därmed kan den regionala myndigheten välja att låta den ekonomiska verksamheten finnas kvar i de nuvarande aktiebolagen, med den viktiga skillnaden att dessa enbart får tillhandahålla kollektivtrafik på grundval av allmän trafikplikt som den regionala myndigheten beslutat om. 3.2 Etablering av kollektivtrafikmyndighet i Uppsala län Länets kommuner och landstinget beslöt i juni 2011 att landstinget ska utgöra kollektivtrafikmyndighet i Uppsala län. Därmed övertog landstinget ansvaret för all regional kollektivtrafik. En skatteväxling genomfördes fr.o.m mellan länets kommuner och landstinget motsvarande 0,49 skr per skattekrona. Tidigare var Upplands Lokaltrafik AB (UL), som ägdes gemensamt av landstinget och länets kommuner, trafikhuvudman för kollektivtrafiken i Uppsala län. Bolaget som nu är vilande togs över av landstinget. Den verksamhet som UL tidigare bedrev har flyttats över i kollektivtrafikförvaltningen. UL äger i sin tur ett dotterbolag (Canbus i Uppland AB) och andelar i intressebolag (BIMS AB och Biogas Uppland AB). Dessutom äger UL andelar i Mälardalstrafiken AB, Samtrafiken och AB Transitio. Från Uppsala kommun övertog landstinget AB Uppsalabuss och Gamla Uppsala Buss AB. Det senare med dotterbolagen Prebus AB och Uppsala läns trafik AB. Kommunerna i länet har fortsatt ansvar för skolskjutstrafiken och färdtjänstresorna. Landstingets ansvar sedan tidigare för sjukresekostnadsersättningen är oförändrat. 3.3 Bedömning En grundläggande intention med kollektivtrafiklagen är att göra åtskillnad mellan strategiska beslut om kollektivtrafiken och utförandet av trafik. De strategiska besluten ska fattas av en myndighet i förvaltningsform. Den ordning som har utformats i Uppsala län är i den meningen ändamålsenlig. Landstinget har dock två roller dels som myndighet, dels som kollektivtrafikföretag i och med övertagandet av GUB. Ett tydligt syfte med lagstiftningen är att betona sambandet mellan den regionala utvecklingsplaneringen och utvecklingen av kollektivtrafiken. Kollektivtrafiken är ett medel att uppnå övergripande samhällsmål. I Uppsala län är ett antal aktörer involverade i arbetet med den utvecklingsplaneringen; kommunerna, regionförbundet, länsstyrelsen och landstinget. Det är därför viktigt att effektiva former för samverkan utvecklas för att integrera kollektivtrafikens planering med regional utvecklingsplanering, infrastrukturplanering och kommunal samhällsplanering. 9

14 4 Nationella underlag och styrdokument 4.1 Utgångspunkt Förutom kollektivtrafiklagen finns ett antal underlag, styrdokument och överenskommelser som har betydelse för kollektivtrafiken på länsnivå. I detta avsnitt redovisas ett urval av underlag som har betydelse eller är av intresse för kollektivtrafiken i Uppsala län. 4.2 Transportpolitiska mål De transportpolitiska målen antogs av riksdagen i maj Dessa mål bör vara en av utgångspunkterna för RKTM:s trafikförsörjningsprogram. Transportpolitikens övergripande mål är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Därutöver finns ett funktionsmål och ett hänsynsmål. Dessa två mål definieras sedan närmare med hjälp av ett antal preciseringar. Figur 1 - Den transportpolitiska målstrukturen 4.3 Nationella planen för transportsystemet Regeringen fastställde under våren 2010 den trafikslagsövergripande nationella planen för perioden samt definitiva ekonomiska ramar för länsplanerna. Satsningen består av 417 miljarder kronor statlig finansiering, 65 miljarder kronor finansieras genom trängselskatter, vägavgifter, EU-medel och kommunala bidrag. Av den statliga ramen går 217 miljarder kronor till investeringar, varav 33 miljarder kronor går till länen och 184 miljarder kronor går till investeringar i den nationella planen. 200 miljarder kronor har avsatts till drift- och underhållsåtgärder, varav 136 miljarder kronor till vägar och 64 miljarder kronor till järnvägar. Exempel på större satsningar som ingår i den nationella planen vilka påverkar förutsättningar för kollektivtrafik i Uppsala län är Citybanan och Mälarbanan. Vidare när det gäller spårtrafik så ingår i planen, förutom resecentrum i Uppsala, investeringar i Ostkustbanan i form av bl.a. dubbelspår genom Gamla Uppsala. Därutöver hanterar planen investeringar i det nationella stamvägnätet i Uppsala län. Länstransportplanen fastställdes av Regionförbundet Uppsala län. Länstransportplanen innehåller investeringar i större vägar, statliga bidrag till kollektivtrafikanläggningar, trafiksäkerhetsåtgärder och cykelvägar längs de statliga vägarna. 10

15 Under våren 2014 kommer regeringen att fatta beslut om ny nationell plan för perioden Kapacitetsutredningen Trafikverket fick 2011 regeringens uppdrag att utreda behovet av ökad kapacitet i det svenska järnvägssystemet. I september 2011 utvidgades uppdraget att även omfatta analys av vilka effektiviserings- och kapacitetshöjande åtgärder som kan genomföras i hela transportsystemet på det statliga vägnätet samt inom sjöfart och luftfart. I utredningen konstateras vissa brister i pendeltågstrafiken Stockholm-Uppsala vilket kan leda till ökad vägtrafik. Det finns också kapacitetsbrister på Mälarbanan och Ostkustbanan. I utredningen föreslås ett antal utvecklingspaket med låg och hög utvecklingsnivå. En samlad bedömning från landstinget är att den analys och åtgärder som Trafikverket föreslår i många stycken är positiva men inte tillräckliga för att tillgodose de kapacitetsbehov som krävs för en effektiv kollektivtrafikförsörjning i länet. 4.5 Partnersamverkan för fördubblad kollektivtrafik Partnersamverkan för en fördubblad kollektivtrafik är branschens gemensamma initiativ för att fördubbla det kollektiva resandet till år 2020 och att på sikt fördubbla kollektivtrafikens marknadsandel. De nationella branschorganisationerna som står bakom fördubblingsprojektet är Svensk Kollektivtrafik, Svenska Bussbranschens Riksförbund, Svenska Taxiförbundet, Branschföreningen Tågoperatörerna, Sveriges Kommuner och Landsting samt Trafikverket. Det övergripande målet för Partnersamverkan för en fördubblad kollektivtrafik är att kollektivtrafiken ska nå en fördubblad marknadsandel. Resandet ska fördubblas till 2020, jämfört med år I den affärsmodell som presenterats för att nå fördubblingsmålen finns ett effektiviseringsmål. Övergripande har bedömningen gjorts att med hjälp av ökad gränslös samverkan och ökad affärsmässighet inom kollektivtrafiken, finns en effektiviseringspotential i storleksordningen 20 procent. Områden som bedöms ha en stor potential är bl.a. stadstrafiken och interregionala trafiken. Viktiga områden att arbeta med utgörs av bytespunkterna, information, bokning och betalningar samt gemensamma standards och definitioner. 4.6 Fördubblad kollektivtrafik 2020, resandeutveckling, kostnader och trafikhuvudmännens planer Sveriges kommuner och landsting (SKL) redovisade i januari 2012 ett PM för att ge en samlad bild dels av hur mycket kollektivtrafikresor kan tänkas öka mellan åren 2006 och 2020, dels av hur ökningen kan väntas belasta ekonomin. Den beräkning som redovisas är baserad på en trendmässig framskrivning av kostnader och resor utifrån hur utvecklingen varit under perioden Framskrivningen av nettokostnaderna utgår från den nettokostnad som kommunerna och landstingen har redovisat i sina räkenskapssammandrag. 11

16 En summering har gjorts utifrån mål som hade satts upp för kollektivtrafikens ökning tillsammans med en trendmässig framskrivning för övriga. Resultatet blev då en ökning med 34 procent 2020 jämfört med 2006, d.v.s. en ökningstakt med 2,1 procent per år. En fördubbling kräver 5,1 procent per år i genomsnitt. Enligt SKL:s beräkning kan en ökning med 34 procent fram till år 2020 förväntas innebära nettokostnadsökningar i storleksordningen 21 miljarder kronor jämfört med år Det motsvarar 53 öre på skatten. Om en fördubbling skulle kunna ske till priset av samma nettokostnad per resa skulle det innebära en nettokostnadsökning på i storleksordningen 40 miljarder kronor. Det motsvarar nästan 1,30 kronor på skatten. En risk som lyfts fram är att om en fördubbling ska kunna genomföras till år 2020 så kan det komma att innebära högre kostnad per resa än en ökning med 34 procent. 4.7 Svenska Bussbranschens Riksförbund Svenska Bussbranschens riksförbund (BR) publicerade i mars 2013 en rapport På väg mot en kostnadseffektiv kollektivtrafik. Syftet med rapporten är att analysera och beskriva hur kollektivtrafiken utvecklas mot branschen mål om en fördubblad kollektivtrafik. Av rapporten framgår att kostnadsökningarna under perioden var 48 procent samtidigt som resandeökningen var 11,6 procent. Utvecklingen är dock varierande mellan länen/regionerna. Ett konstaterande är att resandet ökar alltför långsamt för att fördubblingsmålet ska kunna nås enligt tidplanen. Enligt BR skulle det ta 28 år istället för 14 att nå målet om ett fördubblat resande. Skulle dessutom kostnaderna öka i samma takt som idag så skulle den totala kostnaden för den regionala kollektivtrafiken överstiga 107 miljarder kronor. 4.8 Bedömning Viktiga utgångspunkter för den regionala kollektivtrafiken följer av de transportpolitiska målen. Den nationella planen för transportsystemet har en avgörande betydelse för utveckling av och tillgängligheten i transportsystemets infrastruktur. Framförallt har det stor betydelse för möjligheten att uppnå trafikförsörjningsprogrammets volymmål i Uppsala hur kapaciteten i järnvägssystemet utvecklas. Landstinget Uppsala har anslutit sig till den målbild om fördubblad kollektivtrafik som branschens partnersamverkan tagit fram. Den effektiviseringspotential om 20 procent som har redovisats av partnersamverkan framstår inte som väl underbyggd. Det finns få exempel på att sådana förbättringar har kunnat uppnås. Den bild av utvecklingen som bl.a. Svenska Bussbranschens riksförbund redovisar utifrån nationell statistik, visar på att kostnaderna för kollektivtrafiken ökar snabbare än resandeökningen. Den bedömning som SKL redovisat angående resande- och kostnadsutveckling för kollektivtrafiken är att ett fördubblat resande till 2020, för landet i sin helhet, inte är realistiskt att förvänta sig. Den förväntade volymökningen är 34 procent till en kostnad motsvarande 53 öre på skatten. Enligt samma bedömning skulle kostnaden för en fördubbling av resandet motsvara nästan 1,30 på skatten. SKL har i sina bedömningar inte räknat med någon effektiviseringspotential av kollektivtrafiken. I princip är beräkningen en framskrivning utifrån dagens trafikkostnader. 12

17 5 Kollektivtrafiken i Landstinget i Uppsala län 5.1 Organisation I och med att landstinget fr.o.m. 1 januari 2012 blev regional kollektivtrafikmyndighet i Uppsala län inrättades under landstingsfullmäktige en kollektivtrafiknämnd. Enligt det avtal som träffades, om ansvar för den regionala kollektivtrafiken i Uppsala län, skulle landstinget inrätta en särskild nämnd. Nämndens ledamöter ska enligt avtalet ha en bred geografisk förankring i länet. Figur 2 - Kollektivtrafikens organisation inom LUL Landstingsfullmäktige Kollektivtrafiknämnd Kollektivtrafikförvaltning I landstingets organisation för kollektivtrafik ingår under landstingsfullmäktige även ett antal övertagna bolag; Gamla Uppsalabuss AB (GUB) med dotterbolagen AB Prebuss och Uppsala länstrafik AB samt AB Uppsalabuss (UB). GUB är ett trafikföretag som svarar för bl.a. lokaltrafiken i Uppsala kommun. GUB och UB övertogs av landstinget från Uppsala kommun. Aktierna köptes för 109,6 mnkr. Landstinget har två roller inom kollektivtrafiken - dels som kollektivtrafikansvarig myndighet, dels som trafikföretag Kollektivtrafiknämndens ansvar Enligt nämndens reglemente utgör nämnden kollektivtrafikmyndighet i Uppsala län och ansvarar för uppgifterna att ta fram trafikförsörjningsprogram för länet och allmän trafikplikt. Vidare ansvarar nämnden för beställarstyrning av den regionala kollektivtrafiken. Bland nämndens uppgifter nämns att den ska tillse att offentligt ägd infrastruktur i form av hållplatser upplåts på konkurrensneutral och icke diskriminerande villkor. Nämnden ska samråda med länets kommuner och regionförbundet när det gäller fysisk planering och regional utveckling inkl. infrastrukturfrågor samt samråda med länets kommuner, regionförbundet, organisationer, resenärer, företag och berörda myndigheter inkl. angränsande läns kollektivtrafikmyndigheter när det gäller trafikfrågor. 13

18 Nämnden ansvarar för att ta fram en årlig rapport om trafikplikt, avtalsparter, trafikens utveckling m.m Kollektivtrafikförvaltningens uppdrag Kollektivtrafikförvaltningen svarar för att genomföra och förvalta nämndens uppdrag. Kollektivtrafikförvaltningens organisation framgår i nedanstående figur: Figur 3 - Kollektivtrafikförvaltningens organisation Trafikdirektör Stab Strategisk utveckling Trafik Infra och teknik Försäljning Marknad Information Ekonomi Kundcenter 5.2 Kollektivtrafikens styrdokument Avtal om ansvar för den regionala kollektivtrafiken i Uppsala län Övertagandet av den regionala kollektivtrafiken reglerades i ett avtal mellan landstinget, länets kommuner och Regionförbundet Uppsala län. I avtalet regleras bland annat formerna för övertagande men också inriktningen för kollektivtrafikens utveckling. Av avtalet framgår att resandet med kollektivtrafiken ska öka. Målet är en höjd marknadsandel och ett fördubblat resande till 2020 jämfört med För att fler ska resa med kollektivtrafiken så ska trafiken planeras utifrån en långsiktighet, som förenklar vardagen för resenärerna. Kollektivtrafiken ska utformas så att den bidrar till ett hållbart resande och en god miljö. Målet är att minst 90 procent av kollektivtrafiken utförs med fossilfritt bränsle år Enligt avtalet framgår att regional buss- och tågtrafik, landsbygdstrafik och stadstrafik ska fungera som ett integrerat trafiksystem där buss- och tågtrafiken samverkar. De starka kollektivtrafikstråken med stort resande bildar stommen i länets trafiksystem. I dessa stråk ska kollektivtrafiken ha hög turtäthet och vara prioriterad för att öka konkurrenskraften mot bilen. Avtalet pekar ut pendeltågstrafiken som en viktig del av kollektivtrafiken som behöver utvecklas och att en likartad utveckling på Ostkustbanan, Mälarbanan och Dalabanan är önskvärd. Samtidigt efterfrågas likartade trafiklösningar och samordnade biljettsystem. Utbyggnaden av trafiken sker i den takt som den ökade kapaciteten på järnvägen medger. 14

19 För busstrafiken anges att den i de starka stråken ska ha en hög turtäthet och korta restider. Det ska i sin tur stödja effektiva lösningar i områden med färre resande. Trafiken i dessa områden ska kopplas samman med stomlinjer via pendlarparkeringar och knutpunkter. Nya riktlinjer och standards för trafikens uppbyggnad ska utformas. Genom definierade lägsta nivåer för kollektivtrafiken ska länet behålla en levande landsbygd. Stadstrafiken i Uppsala, Enköping och Bålsta ska vara en integrerad del i länets trafiksystem. I Uppsala kommun är inriktningen att utbyggnaden av stadstrafiken ska ske i enlighet med översiktsplanen Grunden utgörs av ett stombussystem med hög framkomlighet, hög turtäthet. Det framgår att ett nytt trafiksystem kan komma att behövas för att klara kapaciteten och därmed målet om en fördubbling. Strategiskt viktiga knutpunkter mellan stads- och regiontrafiken ska utvecklas samtidigt som enkla gemensamma lösningar för betalning ska eftersträvas. Av avtalet framgår att landstinget bär det ekonomiska ansvaret för den av landstinget beslutade regionala kollektivtrafiken. Kommuner kan efter särskild överenskommelse köpa till trafik m.m. utöver det som landstinget själv står för. Parterna är överens om att kommunala tillköp bör förekomma i mycket begränsad omfattning och under begränsad tid. Observera dock att en komplettering till kollektivtrafiklagen trädde i kraft i augusti 2012 som bl.a. gör det möjligt för enskilda kommuner att finansiera bättre trafik än vad den regionala kollektivtrafikmyndigheten avser att tillhandahålla, även där landstinget ensam är kollektivtrafikmyndighet. Parterna kan då träffa avtal om kostnadsansvar. Avtalet innehåller även en beskrivning av parternas ansvar för anläggningar och infrastrukturinvesteringar. För investeringar och underhåll i befintliga och nya anläggningar för kollektivtrafiken redovisas en fördelning av ansvaret mellan kommunerna och landstinget. Följande exemplifiering görs av vad som ingår i kommunernas ansvar: vägar, busskörfält/- gator, signalanläggningar, trafikprioriteringsutrustning, pendelparkeringar, körytor och markanläggningar för resenärer. Landstinget ska vid terminaler och hållplatser svara för investeringskostnader utöver vad som framgår ovan, Landstinget svarar också för drift- och underhållskostnader för byggnader och väntutrymmen där inte annan part har ansvaret samt för utrustning för driften av trafiken som t.ex. hållplatsskydd, stolpar och skyltar. Då det inte är aktuellt med privata eller statliga depåer kan landstinget etablera operatörsoberoende depåer. För en sådan depå har landstinget ett helhetsansvar. Underlag för kostnader för kollektivtrafikens alla anläggningar, t.ex. hållplatsskydd, var inte med i förhandlingarna och ingick följaktligen inte i skatteväxlingen. Enligt en muntlig överenskommelse sköter kommunerna underhållet till dess förvaltningen är beredd att ta över ansvaret för hållplatsskyddet. F.n. är det osäkert vilken kostnad som är förenad med detta ansvar. I avtalet redovisas också formerna för samverkan mellan landstinget, kommunerna och regionförbundet. Samverkansprocessen ska omfatta; trafikförsörjningsprogrammet, beslut trafikplikt, mål och budget, stadstrafik, lokala frågor, operativa trafikfrågor och eventuella tillköp. Samverkansprocessen ska ansluta till lokala planeringsprocesser för fysisk planering och samhällsutveckling och regionala planeringsprocesser för regionala utvecklingsstrategier och infrastrukturplanering. Kollektivtrafiknämnden ansvarar för att leda samverkansprocessen. 15

20 Avtalet gäller tillsvidare och ska utvärderas med avseende på samverkansformer och tillköpsprinciper senast fem år efter det att avtalet har börjat gälla Framtidsbild för kollektivtrafiken 2030 Dokumentet som betecknas som en samrådshandling arbetades fram av Upplands Lokaltrafik (UL) i samarbete med regionförbundet, länets kommuner och landstinget. Ett syfte med samrådshandlingen var att den skulle utgöra ett första steg mot ett regionalt trafikförsörjningsprogram. Utgångspunkten har varit att ge förslag på mål och visioner för hur kollektivtrafiken ska bidra till att nå regionens vision 2 samtidigt som målen relaterar till de nationella transportpolitiska målen inom transportpolitik, miljö, regional tillväxt och tillgänglighet. Sex olika målområden har identifierats som i sin tur relaterar till ekologisk, ekonomisk och social hållbarhet: Resenären och resandet. Tillgänglighet. Miljö. Ekonomi. Jämställdhet. Säkerhet och trygghet. För varje målområde har förslag på mål och indikatorer identifierats. För resenären och resandet är målet att år 2030 har kollektivtrafikens marknadsandel i förhållande till biltrafiken fördubblats. Delmålet är att antalet resor ska ha fördubblats till I dokumentet beskrivs ett antal strategier som bör följas för att utvecklas mot framtidsbilden och de långsiktiga målen. Sammanlagt handlar det om 14 övergripande strategier. Exempel på strategier är: skapa kapacitet för resandeutvecklingen, höj beläggningsgraden, definiera starka stråk som bildar stommen för kollektivtrafiken och samhällsplaneringen, gör det enkelt att resa kollektivt, m.m Uppländsk drivkraft 3.0 Den senaste regionala utvecklingsstrategin (RUS), som fastställts av regionfullmäktige i Regionförbundet Uppsala län, sträcker sig fram till RUS är landstingets och kommunernas svar till staten och omvärlden på hur Uppsalaregionen vill bidra till att EU uppnår en smart och hållbar tillväxt. Den övergripande visionen i RUS uttrycks i form av: Uppsala är Europas mest attraktiva kunskapsregion. Strategiska inriktningar har formulerats med ett antal underliggande effektmål. Under den strategiska inriktningen växande region finns fördubblingsmålet från trafikförsörjningsprogrammet som effektmål. För att uppnå målbilden och effektmålet anvisas i RUS ett antal åtgärder i form av att utveckla de storregionala stråken samt de regio- 2 Uppsala län ska vara en attraktiv kunskapsregion i Europa med hållbar tillväxt som ledstjärna 16

21 nala och lokala stråken till en funktionell helhet. I RUS definieras de olika stråk som är prioriterade. Vidare anges som åtgärd att införa fossilfri offentlig trafik- och transportsystem till Bedömning När det gäller den övergripande inriktningen för kollektivtrafiken så är avtalet, RUS och framtidsbilen samstämmiga. Fördubblingsmålet framgår av respektive dokument. Avtalet som tecknades mellan landstinget, kommunerna och regionförbundet ger ett tydligt uttryck för att kollektivtrafiken ska kännetecknas av ett integrerat hållbart trafiksystem där kärnan utgörs av de starka kollektivtrafikstråken. Systemet ska stödja möjligheten att utveckla effektiva lösningar där antalet resande är glesare och en lägsta nivå på kollektivtrafiken ska definieras för att behålla en levande landsbygd. Avtalet lyfter specifikt fram att utbyggnaden av kollektivtrafiken i Uppsala ska ske i enlighet med översiktsplanen För övrigt pågår ett projekt mellan Uppsala kommun och kollektivtrafikförvaltningen om framtidens kollektivtrafik i kommunen. Ambitionen är att från och med 2015 ska trafiken läggas om i kommunen. Av avtalet framgår klart att landstinget svarar för det ekonomiska ansvaret för kollektivtrafiken, åtminstone vad gäller trafikeringskostnader. När det gäller anläggningar och infrastruktur är gränsdragningen mellan kommunerna och landstinget inte helt tydlig. I första hand exemplifieras kommunernas ansvar och landstingets ansvar definieras som det som kommunerna inte ansvarar för. En tydligare gränsdragningslista beträffande ansvaret för anläggningar och infrastruktur borde ha kunnat definieras inom ramen för avtalet. Som avtalet nu är utformat begränsar det kommunernas möjlighet att finansiera bättre trafik än vad RKTM beslutat om i förhållande till den komplettering som har gjorts av kollektivtrafiklagen. Ett konstaterande är att kommunerna inte har överlämnat ansvaret för färdtjänsten till landstinget. En inriktning enligt den färdtjänstlagstiftning som finns, är att behovet av särlösningar ska minskas genom att den allmänna kollektivtrafiken görs tillgängligare. Tillgänglighetssatsningar i kollektivtrafiken innebär ökade kostnader som till stora delar hamnar hos den kollektivtrafikansvariga myndigheten. Konsekvenser av en tillgängligare kollektivtrafik i form av minskade kostnader för färdtjänst tillgodoräknas då kommunerna. Framtidsbild för kollektivtrafiken 2030 är framtagen av den tidigare trafikhuvudmannen i länet med bred representation av intressenter i länet. Underlaget överlämnades till landstinget och har utgjort en av utgångspunkterna för arbetet med trafikförsörjningsprogrammet. Till viss del återspeglas också innehållet i framtidsbilden i trafikförsörjningsprogrammet, framförallt när det gäller den övergripande målbilden. Ett positivt inslag i dokumentet är att ett antal strategier har definierats för att kunna uppnå målen. Även om strategierna är av övergripande slag utgör de en god ansats. Det som i huvudsak lyser med sin frånvaro i framtidsbilden är de ekonomiska konsekvenser som är förknippade med genomförandet. Det är oklart vilken formell status dokumentet Framtidsbild för kollektivtrafiken 2030 har. 17

22 Av RUS är det tydligt att utveckling av kollektivtrafiken är ett viktigt medel och mål för att uppnå visionen och de regionala utvecklingsmålen i övrigt. Effekterna av programmet är beroende av i vilken utsträckning som kommunerna och landstinget faktiskt förverkligar intentionerna i RUS Regionalt trafikförsörjningsprogram Utgångspunkt I september 2012 fastställde kollektivtrafiknämnden Regionalt trafikförsörjningsprogram för Uppsala län. Enligt kollektivtrafiklagen ska RKTM regelbundet fastställa ett långsiktigt trafikförsörjningsprogram. Programmet har en rättslig status eftersom myndigheten, med stöd av EG-rätten och den nya kollektivtrafiklagen, kan ingripa på marknaden för att säkerställa att den regionala kollektivtrafik, som bedöms vara av allmänt ekonomiskt intresse, kommer till stånd och tillhandahålls fortlöpande. En förutsättning är dock att det allmänna ekonomiska intresset har definierats, dokumenterats och fastställts genom beslut i trafikförsörjningsprogrammen. Trafikförsörjningsprogrammen ska utgöra en viktig del i den regionala utvecklingsplaneringen och kunna utgöra underlag för fysisk planering och annan samhällsplanering i regionen. Programmet ska upprättas efter samråd med angränsande läns regionala kollektivtrafikmyndigheter och med övriga berörda myndigheter, organisationer, kollektivtrafikföretag samt företrädare för näringsliv, resenärer och medborgare. Enligt kollektivtrafiklagen ska det regionala trafikförsörjningsprogrammet redovisa: 1. Behovet av regional kollektivtrafik i länet samt mål för kollektivtrafikförsörjningen. 2. Alla former av regional kollektivtrafik i länet. 3. Åtgärder för att skydda miljön. 4. Tidsbestämda mål och åtgärder för anpassning av kollektivtrafik med hänsyn till behov hos personer med funktionsnedsättning. 5. De bytespunkter och linjer som ska vara fullt tillgängliga för alla resenärer. 6. Omfattningen av trafik enligt lagen om färdtjänst och lagen om riksfärdtjänst och grunderna för prissättningen för resor med sådan trafik, i den mån uppgifter enligt dessa lagar har överlåtits till den regionala kollektivtrafikmyndigheten. Den sista punkten (6) är inte aktuell för RKM i Uppsala län med hänvisning till att färdtjänsten inte har lämnats över från kommunerna. Trafikförsörjningsprogrammet har arbetats fram inom ramen för ett samrådsförfarande med intressenter inom länet och med myndigheter i angränsande län. Trafikförsörjningsprogrammet ramverk Kollektivtrafikens övergripande uppdrag enligt trafikförsörjningsprogrammen är att den ska bidra till en hållbar utveckling i perspektiven: Ekonomiskt hållbar utveckling. 18

23 Socialt hållbar utveckling. Miljömässigt hållbar utveckling. Förenklat innebär det att ett ökat kollektivt resande ska uppnås genom ett större utbud attraktiva resemöjligheter med hög tillgänglighet som genomförs med en begränsad klimatinverkan. Kollektivtrafiken ska härigenom bidra till att uppnå de nationella transportpolitiska målen, regional tillväxt och landstingets strategiska mål. Trafikförsörjningsprogrammet utgår från ett ramverk (se nedan). Figur 4 Trafikförsörjningsprogrammets ramverk Nuläge och behov I programmet redovisas kollektivtrafikens nuläge (2011). Den nuvarande trafiken beskriv med utgångspunkt från: utbud, resandet, upplevelsen, ekonomin, miljöpåverkan och tillgänglighet för funktionsnedsatta. När det gäller miljön så slås det fast i nulägesbeskrivningen att biogas ska vara det huvudsakliga drivmedlet och f.n. är ca 20 procent av kilometerproduktionen fossilfri. Sammanfattningsvis görs bedömningen att det ökade behovet ställer krav på ett kollektivtrafiksystem som både tillgodoser en grundläggande tillgänglighet till service och möjliggör för resor över långa avstånd inom rimlig tid. Det är nödvändigt med trafikslag som samverkar i ett stabilt helhetssystem storregionalt, regionalt och lokalt. Trafiksystemet behöver byggas upp med de huvudsakliga resandestråken som stomme, förstärkta av matning och kompletterande flexibla lösningar. Samtidigt konstateras att resbehoven inte fullt ut kommer att kunna mötas med kollektivtrafik. För framtiden måste planeringen kring hållbara reskedjor som är tillgängliga för alla, där färdtjänst, samåkning, taxi, pendlarparkeringar, gång, cykel och kollektivtrafik samverkar i ett system, bli vägledande. Målmodell I programmet redovisas en specifik målmodell med utgångspunkt från ramverk, nulägesoch behovsbeskrivningen. I målmodellen definieras funktionsmål i förhållande till hållbar regional utveckling (funktionsmål samhälle) och att kunna vilja resa (funktionsmål indi- 19

24 vid). Enligt ramverket utgör en ökande andel resor i förhållande till bilen både mål och medel. Funktionsmål samhälle grupperas i perspektiven resemöjligheter för en; ekonomiskt hållbar utveckling, socialt hållbar utveckling och miljömässigt hållbar utveckling. Funktionsmål invid delas in i att kunna resa kollektivt och att vilja resa kollektivt. Det s.k. fördubblingsmålet innebär att antalet resor ska öka från 24,1 miljoner 2006 till 38,3 miljoner 2015 för att slutligen nå 48,2 miljoner resor Funktionsmålen ska följas upp med ett antal indikatorer. Målmodell, indikatorer och ambitionsnivå framgår av Bilaga 1 Målmodell, mål och indikatorer från trafikförsörjningsprogrammet. Inriktning Vidare framgår i programmet inriktningar inom det kollektivtrafiksystemet. För att kollektivtrafiken ska kunna bidra till programmets mål redovisas bedömningen att inriktningen är att skapa ett sammanhållet system med fokus på hela reskedjor. De olika byggstenarna i systemet ska vara väl integrerade med varandra och med andra trafikslag såsom cykel och bil. Systemet ska uppfattas som förutsägbart, pålitligt och bestående över tid. Utbudet ska motsvara behoven för så många som möjligt, på ett så effektivt sätt som möjligt. Utifrån hur resandeunderlaget och konkurrensmöjligheterna mot bilen ser ut bör kollektivtrafiken därför i högre grad planeras i ett system där trafiken byggs upp i nivåer. Enligt planen bör följande principer för linjenätsplaneringen gälla: Trafik-, bebyggelse- och infrastrukturplanering sker integrerat vilket ger kollektivtrafiken goda förutsättningar att utvecklas på ett positivt sätt. Kollektivtrafiken byggs upp kring ett stomnät med hög turtäthet, korta restider och en tydlig, lättbegriplig struktur. Till stomnätet kopplas ett effektivt nät av kompletterande trafik. Strategiska bytespunkter skapas mellan olika trafikslag. Pendlar- och infartsparkeringar för bil och cykel bidrar till att hela resan fungerar. Den andra inriktningen är storregional tågtrafik. Spårtrafiken ses som ryggraden i ett storregionalt Mälardalen. Visionen utgörs av ett storregionalt stomlinjenät med uppgift att fungera som bastrafik för arbets- och vardagsresande mellan större orter inom och mellan länen i Stockholm-Mälarregionen samt vid behov till orter i angränsande län. Utöver detta har regionen behov av kortare restider som binder samman de stora städerna i Mälardalen. Genomförandet kräver ett utvecklat samarbete mellan kollektivtrafikmyndigheterna i Mälardalen vad gäller trafikeringsfrågor och pris- och biljettsystem. För regiontrafiken gäller att den ska utvecklas utifrån följande byggstenar: Stomlinjer. Direktlinjer. Lokala linjer. Flexibla lösningar, t ex anropsstyrd trafik. För stadstrafiken utgör även stomlinjer och direktlinjer byggstenar. Ytterligare komponenter utgörs av kompletteringar och servicelinjer. Stadstrafik finns för närvarande i Uppsala 20

25 men dagens tätortstrafik i Enköping och Bålsta kan exempelvis utvecklas till stadsmässig trafik. När det gäller färdtjänst och sjukresor så antyds i programmet att det finns samordningsvinster som kan uppnås vid samordning av allmän och särskild kollektivtrafik. I programmet lyfts även fram att tillgänglighetsanpassningen måste intensifieras. Ytterligare en viktig inriktning utgörs av utveckling av biljettsystem och prisbild. Framförallt gäller det att utveckla strategier som är väl förankrade med angränsande län och kommersiella aktörer. En stor utmaning de närmaste åren är att skapa gemensamma erbjudanden och tekniska plattformar för att stärka upplevelsen av resan mellan länen som prisvärd och enkel. Under 2013 har UL infört ett nytt biljettsystem baserat på kontantlösa resekort vilket bl.a. har inneburit ett enhetligt biljettsortiment och en förenklad försäljning via internet. En annan utmaning är att utveckla arbetet med kommunikation och information som omfattar all kollektivtrafik och som är tillgänglig för alla intressenter. Strategin för att nå målet om fossilfri drift 2020 är en omställning av bussflottan till biogas. För stadstrafiken i Uppsala finns diskussioner om elektrifiering av transportsystemet. Frågan ska utredas vidare med kommunen. Inriktning inom en integrerad planering av kollektivtrafiken I detta avsnitt lyfts samverkan utifrån RUS och målbild 2030 fram. Inriktningen är att bebyggelse och verksamhet lokaliseras så det är möjligt att överföra resandet från bil till kollektivtrafik. Det innebär att bebyggelse tillkommer i lägen där kollektivtrafik med god standard redan finns. Vidare anges att stadsrummet bör utformas till de kollektiva färdmedlens fördel. Även betydelsen av att påverka resebeteendet anges som ett medel att bidra till ett ökat resande. Beteendet kan påverkas t.ex. genom kombinerade erbjudanden, mobility management och ekonomiska styrmedel. När det gäller ekonomiska styrmedel för att påverka transportsystemet så nämns att många av dessa åtgärder i första hand beslutas på nationell nivå. Andra åtgärder som krävs för att öka kollektivtrafikens attraktivitet handlar om att höja kollektivtrafikens genomsnittliga hastighet. Faktorer som då har betydelse är framkomligheten, antalet hållplatsuppehåll och tiderna i samband med hållplatsstopp. För att tillgodose behovet av kapacitet på sikt görs bedömningar att det krävs kapacitetsökningar i infrastrukturen. Bedömningen är att det kommer att krävas fyrspår på hela sträckan mellan Uppsala och Stockholm. För att få ut systemeffekterna av Citybanan krävs ytterligare åtgärder. På ännu längre sikt behövs dessutom ny järnväg, t.ex. mellan Enköping och Uppsala (Aroslänken). På vägsidan krävs även insatser för att höja tillgängligheten och att tillföra nya vägsträckningar. 21

26 Inträde på marknaden Ett avsnitt i planen handlar om inträdet på marknaden. Detta område beskrivs på ett påtagligt övergripande sätt i trafikförsörjningsprogrammet. I skrivningen hänvisas till att frågan om förvaltarrollen av kollektivtrafikens infrastruktur är under utredning i Uppsala län men att intention är att kollektivtrafikförvaltningen på sikt ska få det ansvaret. I avvaktan på att frågan blir klarlagd föreslås att trafikföretag tar kontakt med berörd väghållare/ägare av infrastrukturen. Ett konstaterande är att hittills har dock inget trafikföretag anmält trafik till kollektivtrafikmyndigheten. Inriktning allmän trafikplikt Ambitionen är att utveckla kollektivtrafiken så att länets utveckling främjas. Inriktningen för den allmänna trafikplikten är relaterad till lagstiftningen, länets vision och möjligheterna att bidra till en långsiktigt hållbar utveckling. En ökad marknadsandel för kollektivtrafiken utgör ett mål och medel för att uppnå denna intention. Kollektivtrafikens ekonomi I trafikförsörjningsprogrammet konstateras att framför allt kommer fördubblingsmålet att ha effekter på landstingets ekonomi. Programmet berör frågan om intäkter och kostnader på ett mycket översiktligt resonerande sätt. En generell bedömning som redovisas är att kostnadsutvecklingen i branschen är högre än konsumentprisindex. Det innebär i princip att även vid oförändrad trafik så kommer kostnaderna öka realt. Ett resonemang förs om kapacitetsutnyttjandets betydelse för effektiviteten i trafiken. De tillkommande kostnaderna när ett ökat resande sker i befintlig kapacitet beskrivs om ringa. Kapacitetsutnyttjandet kan påverkas genom arbetet med tidtabeller, omlopp men också genom att höja trafikens genomsnittliga hastighet. En fråga som lyfts är hur mycket ny kapacitet behövs för att kunna hantera ett fördubblat resande. Enligt analys av den automatiska passagerarräkningen i regiontrafiken så har det framkommit att en låg andel av turerna även i rusningstrafik och i rusningsriktning har en beläggning på över 50 procent. Samtidigt saknas det f.n. data för stadsbusstrafiken i Uppsala och tätortstrafiken i Enköping. Den uppskattning som görs beträffande kapacitetsutnyttjandet i Uppsala är att det finns ett antal turer i rusningstrafik som körs med maximal kapacitetsutnyttjande, men det gäller endast vissa sträckor. Ett lågt kapacitetsutnyttjande skapar möjligheter att se över utbudet i form av fordonstyper och antalet turer för att kunna öka kapaciteten där det finns behov. Det kan då ytterligare minska kostnaden för fördubblingen. När det gäller intäkterna förs ett resonemang om att kollektivtrafikens andel av den offentliga sektorns utgifter kan vara konstant vid oförändrad volym i och med att skatteintäkterna ökar i takt med löneutvecklingen. En konsekvens som anges av fördubblingen är att intäkterna ökar genom att nya resor tillkommer. Ett ökat resande av befintliga resenärer påverkar i huvudsak inte intäkterna utan de ökade intäkterna kommer i första hand från nyinflyttade och personer som inte tidigare har rest kollektivt. En beräkning är att intäkterna kom- 22

27 mer att öka med en procent per år till 2020, d.v.s. med 6 procent utan hänsyn till biljettprishöjningar. Den slutsats som presenteras är att ett fördubblat resande kommer att innebära både ökade kostnader och intäkter. Utifrån vad som har lyfts fram i programmet görs bedömningen att ett fördubblat kollektivresande i Uppsala län inte kommer att bli så stor som SKL beräknar 3 utan långt därunder. Enligt programmet talar följande indikationer för denna slutats: Utifrån dagens kapacitetsutnyttjande finns stora möjligheter att öka antalet resenärer inom befintlig trafik. Kostnadsökningarna står i proportion till hur många nya fordon som måste sättas in. Till följd av ett ökat resande sker också betydande intäktsökningar. Fortsatt arbete Ett nytt regionalt trafikförsörjningsprogram ska antas minst en gång per mandatperiod. Det kan dock komma att uppdateras vid behov. Målen och åtgärdsinriktningarna i programmet är utgångspunkten i det kommande strategi- och utredningsarbete som kommer att ske. En trafikplan kommer att tas fram årligen. Uppföljningen av målen kommer att ske årligen via trafikprogrammets fastställda indikatorer. Landstingets budget sätter ramarna för åtgärdsplanerna och för den årliga trafikplanen som slutligen avgör vad som faktiskt kommer att genomföras Bedömning Trafikförsörjningsprogrammet har fastställts av kollektivtrafiknämnden. En central fråga är om programmet med hänvisning till kommunlagens bestämmelser borde ha beslutats av landstingsfullmäktige. Ett trafikförsörjningsprogram är sannolikt en fråga av principiell vikt. Ytterst avser programmet mål och riktlinjer för kollektivtrafikens utveckling. Motsvarande program i Stockholms läns landsting, Region Skåne och Västra Götalandsregionen har beslutats av respektive fullmäktige. I trafikförsörjningsprogrammet finns de mål formulerade och de utmaningar som kollektivtrafiken har att hantera beskrivna. Utmaningarna är i huvudsak kopplade till den målbild som har formulerats. Önskvärt vore dock att programmet borde ha sammanfattat de utmaningar som finns på kort och lång sikt. Det skulle i sin tur förenkla möjligheten koppla strategier och handlingsplaner till respektive utmaning. Ett positivt inslag i trafikförsörjningsprogrammet är att kollektivtrafiken och dess utveckling genom ramverket har satts in i både ett nationellt och regionalt utvecklingssammanhang tillsammans med ett resenärsperspektiv. Ett tydligt fokus i ramverket är hållbar utveckling. 3 SKL har beräknat att ett fördubblat kollektivt resande kan komma att innebära en skattehöjning med mellan 1,10 kr och 1,30 kr. För landstinget skulle det innebära mer än en fördubbling av kostnaderna jämfört med i dag. 23

28 I nulägesbeskrivningen görs en relativt övergripande beskrivning av den nuvarande trafikens inriktning och omfattning. När det gäller upplevelsen av kollektivtrafiken redovisas ett antal kvalitetsindikatorer. Behov av förbättringar finns beträffande kundnöjdhet och kollektivtrafikens användbarhet i ett resenärsperspektiv. Detsamma gäller störningsinformationen. Samtidigt görs bedömningen att det finns behov av ytterligare kunskap om hur olika grupper av resenärer upplever kollektivtrafiken. I nulägesbeskrivningen behandlas kollektivtrafikens ekonomi i mycket liten utsträckning. I huvudsak nämns kostnadstäckningsgraden från 2010 tillsammans med att subventionsgraden ligger något lägre i jämförelse med andra län. När det gäller kapacitetsutnyttjandet i systemet nämns att det förmodligen endast är ett fåtal turer som är helt kostnadstäckande. Det som sägs indirekt är att det saknas tillräckliga och tillförlitliga underlag för att bedöma resursutnyttjandet i kollektivtrafiken vare sig ur ett kapacitetsutnyttjandeperspektiv eller produktivitetsperspektiv. I princip behövs det en god grundläggande kunskap om hur resursutnyttjandet ser ut per trafikslag och linje. Vidare krävs en analys av vad som förklarar varför det ser ut som det gör. En samlad bedömning när det gäller behovet är att resandet i kollektivtrafiken måste öka kraftigt för att motsvara resandebehovet, som följer av en ökande befolkning och arbetspendling, utan en samtidig negativ inverkan på infrastruktur och livsmiljö. Ett kollektivtrafiksystem behöver då utvecklas som kan motsvara behovet. I målmodellen redovisas funktionsmål för en hållbar regional utveckling och för att kunna och vilja resa. Som ett mål och medel i målmodellen finns fördubblingsmålet. Fördubblingsmålet har dock inte brutits ned och anpassats till olika trafikslag, stråk och linjer. Det är uppenbart att de indikatorer som definierats i förhållande till resemöjligheter för en ekonomiskt hållbar utveckling behöver utvecklas. Dels saknas nivån på utgångsläget, dels fastställda målvärden. Ett konstaterande är att det saknas mål och indikatorer som syftar till att styra mot en effektiv, alternativt kostnadseffektiv kollektivtrafik. Nuläge och specifika målvärden saknas för indikatorerna energianvändning och emissioner per passagerarkilometer. Fördubblingsmålet i trafikförsörjningsprogrammet relateras uteslutande till att fördubbla antalet resor 2020 i förhållande till De indikatorer som definierats under funktionsmålet individ har huvudsakligen med resenärernas upplevelse av kollektivtrafiken att göra förutom två tillgänglighetsindikatorer. De indikatorer som används i detta sammanhang bygger i stor utsträckning på vad Svensk Kollektivtrafik redovisar som faktorer för ett ökat resande; användbarhet 4 (relevans), kunskap och produktfördel. När det gäller inriktningen för det kollektiva trafiksystemet så lyfts behovet av att skapa ett sammanhållet system med fokus på hela reskedjor fram. I övrigt framstår principerna som beskrivs för att bygga ett integrerat trafiksystem med hög kapacitet som relevanta. Problemet är snarare hur och när åtgärderna ska genomföras och framförallt hur effektiviteten i systemet ska säkerställas. Det senare har också betydelse för storleken på det underskott som kräver landstingets finansiering. En kritisk faktor i programmet är den strategi som den tidigare trafikhuvudmannen UL fastställde när det gäller tillvägagångssättet att uppnå miljömålet, d.v.s. att det uteslutande ska ske genom att bussarna använder biogas som drivmedel och då i första hand flytande biogas. Målsättningen är att andelen förnyelsebar energi ska användas till 100 procent senast För att säkerställa tillgången till flytande biogas så bildades ett delägt bolag till- 4 Avgångstider, linjesträckning och enkelhet är parametrar som påverkar användbarheten. 24

29 sammans med en privat aktör. Utvecklingen när det gäller flytande biogas har dock inte motsvarat förväntningarna. Det är för närvarande osäkert om och när det är möjligt producera flytande biogas inom regionen till en rimlig kostnad. Konsekvensen av detta är att den tidigare beslutade strategin för att nå miljömålet inte håller och därför måste omprövas om miljömålet ska kunna uppnås. En kommentar till miljömålet att enligt landstingsplanen är målet att minst 90 procent av kilometerproduktionen med buss ska utföras med icke-fossila bränslen år 2020 medan trafikförsörjningsprogrammets har målsättningen 100 procent. Ytterst har dock visionen i landstingets miljöprogram varit styrande för målsättningen i trafikförsörjningsprogrammet. Ett område som inte är särskilt utvecklat i programmet gäller inträdet på marknaden. Det framgår inte närmare hur kommersiella initiativ ska främjas inom ramen för kollektivtrafiken. Sannolikt är det nödvändigt, för att kunna nå fördubblingsmålet, att RKTM också aktivt arbetar för att integrera även kommersiella aktörer i strategin. Ett område som det finns anledning att vara kritiskt till är hur kollektivtrafikens ekonomi hanteras i trafikförsörjningsprogrammet. I programmet redovisas överhuvudtaget ingen beräkning av hur kostnaderna och landstingets underskottstäckning kommer att påverkas över tid, i takt med den förväntade ökningen av resandet i förhållande till målsättningen. Av intresse är också att få en uppfattning av vilka driftkostnadskonsekvenser som blir en konsekvens av den successiva övergången som ska ske till användning av fossilfria bränslen. Ytterligare en viktig komponent utgörs av vilken utvecklingen av den framtida kollektivtrafiken som kommer att bli aktuell i Uppsala kommun fr.o.m Hur kommer den utvecklingen att påverka driftkostnaden? Det är tveksamt att planera för en ökad kollektivtrafik som det i slutänden råder en stor osäkerhet om det finns utrymme att finansiera. Den slutsats som redovisas i programmet, att kostnaderna för att fördubbla resandet troligen inte kommer att bli lika stor som SKL beräknar, snarare långt där under är inte välgrundad. Som stöd för resonemanget redovisas skattningar av att det finns en stor potential i ett i dag relativt lågt kapacitetsutnyttjandet av tillgängliga fordon. Den kritiska frågan är hur den outnyttjade kapaciteten kan användas till ett ökat antal resor för i första hand de som inte i dag reser kollektivt. Ett exempel som i viss mån utgör ett dilemma för kollektivtrafiken är, att om en stor del av resandeökningen avser arbetsresor och övriga resor som genomförs under högtrafiken på morgonen och eftermiddagen, då kommer ny kapacitet att behöva tillföras som det sedan blir svårt att utnyttja under övrig tid. För att illustrera beläggningsgraden kan nämnas att den var strax över 30 procent i SL-trafiken totalt (Stockholms läns landsting) år Beläggningsgraden definierades som förhållandet mellan antalet producerade sittplatskilometer och personkilometer. När det gäller kostnaderna för ett ökat antal resor så framgår det t.ex. i Region Skånes trafikförsörjningsprogram att antalet resor under perioden 2011 till 2020 förväntas öka med 50 procent och kostnaderna med 94 procent. Behovet av underskottstäckning ökar samtidigt med ca 150 procent. Inga prishöjningar har dock lagts in i modellen för perioden Västra Götalandsregionen redovisar i sitt trafikförsörjningsprogram att behovet av underskottstäckning kommer i löpande priser att mer än fördubblas under perioden fram till Ambitionsnivån bör vara att det i trafikförsörjningsprogrammet framgår en bedömning av hur planerade förändringar av utbud och resande kan komma att påverka kollektivtrafikens 25

30 ekonomi under planperioden. Om det inte redan finns bör en simuleringsmodell för sådana kostnadsberäkningar tas fram. En samlad bedömning är att det i trafikförsörjningsprogrammet saknas en strategi för hur kollektivtrafiken ska kunna bli mer kostnadseffektiv. För närvarande saknas svar på frågan om vilken realistisk potential finns det för förbättringar av kapacitetsutnyttjandet eller på frågan vilka huvudsakliga medel kommer att användas för att realisera potentialen. Ett konstaterande är att det saknas en riskanalys av trafikförsörjningsprogrammets mål och intentioner. Syftet med en sådan riskanalys är att identifiera hinder som kan motverka uppfyllelsen av trafikförsörjningsprogrammet. En medveten och systematisk hantering av risker bidrar till att nämnden ska kunna hantera de utmaningar som finns i uppdraget. En slutsats är att de utmaningar som landstinget har att hantera framgår i huvudsak av trafikförsörjningsprogrammet men de redovisas inte på ett strukturerat sätt. För att programmet ska bli genomförbart måste strategier och handlingsplaner utvecklas som stöd för genomförandet. Ytterligare underlag måste tillföras inom viktiga områden som t.ex. beträffande kostnadseffektivitet och hur miljömålet ska genomföras. 6 Kollektivtrafiken i Uppsala län Utgångspunkt I denna beskrivning av kollektivtrafiken används uppgifter som kollektivtrafikförvaltningen har redovisat i samband med bokslutet. 6.2 Resandet i kollektivtrafiken I statistiken mäts en resa som en påstigande. Byter personen fordon blir det två resor. Det finns olika sätt att registrera antalet påstigande, t.ex. med hjälp av biljettsystem eller automatisk passagerarräkning (APR). Biljettsystemet syftar dock i första hand till att registrera biljettransaktioner. En effekt blir då när gymnasieelevernas skolkort inte längre registreras i stadsbussarna i Uppsala, kommer deras resor inte med i statistiken. Med APR räknas påstigande och avstigande, vilket gör att det är möjligt att bestämma antalet passagerare i fordonet vid olika tidpunkter. UL har tidigare använt APR för mätning i regionbussarna men systemet har inte varit i drift i tillräcklig omfattning under 2012 för att användas som källa. Fr.o.m kommer UL att övergå till att använda APR för att mäta resandet i hela länet förutom den trafik som KR-Trafik kör. För 2012 baseras statistiken för Upptåget på APR och för busstrafik på biljettsystemet, resplusbiljetter samt för stadsbussarna även SMS-biljetter. I nedanstående tabell redovisas omfattningen på kollektivtrafiken mätt i antalet resor under perioden

31 Tabell 1 - Totalt resande inom UL-trafiken, miljoner resor År Stadsbuss Regionbuss Tåg Tätort Skolskjuts Totalt ,0 6,4 1,2 0,3 2,4 24, ,4 6,5 2,9 0,3 2,4 25, ,6 6,6 3,4 0,3 2,4 26, ,4 6,3 3,5 0,4 2,2 26, ,6 6,4 3,8 0,3 2,2 28, ,5 6,1 4,3 0,3 2,2 29, ,8 6,2 4,7 0,3 2,2 30,2 Både volymmässigt och relativt sett har tågtrafiken haft den kraftigaste ökningen av resandet. Som enskilt trafikslag klarade tågtrafiken av fördubblingsmålet redan 2007, i första hand beroende på att utgångsläget var en låg nivå. Antalet resor i Uppsala har ökat med 20 procent sedan Resandet i länet är koncentrerad till ett antal stråk. De fem största stråken står för 75 procent av resandet i länet. Sammantaget indikerar utvecklingen, som har varit från 2006, att det kommer att bli svårt att nå fördubblingsmålet till För regionbusstrafiken och tätortstrafiken har det i princip inte skett någon ökning under perioden. Nedan redovisas den procentuella förändringen av antalet resor sedan Tabell 2 - Årlig procentuell förändring av det totala resandet År Totalt ,9% ,1% ,9% ,6% ,9% ,7% Om utvecklingen hittills jämförs med hur antalet resor behöver förändras i genomsnitt per år för att nå fördubblingsmålet framgår av nedanstående tendens. 50 Förväntad resandeutveckling för fördubbling i förhållande till faktisk Miljogner resor Fördubbling 24,3 26,04 27,78 29,52 31, ,74 36,48 38,22 39,96 41,7 43,44 45,18 46,92 48,66 Faktisk 24,3 25,5 26,3 26,8 28,3 29,4 30,2 27

32 En trendlinje har lagts till för att illustrera hur utvecklingen kan bli om det fortsätter på samma sätt som hittills fram till Den visar att om ökningen stannar på den nivå som har gällt under perioden så ökar gapet mellan den önskvärda utvecklingen och den faktiska. Den genomsnittliga beläggningsgraden i tågtrafiken är mellan procent beroende på station. För övriga trafikslag saknas data för att bedöma beläggningsgraden. Resandet i alla trafikslag är koncentrerad till en topp på morgonen och en på eftermiddagen. 6.3 Årsredovisningen 2012 Verksamheten under 2012 kännetecknades av ett antal viktiga händelser: Kollektivtrafiknämnden inrättades för att fullgöra uppgiften som kollektivtrafikmyndighet och verksamheten Upplands Lokaltrafik AB överfördes till kollektivtrafikförvaltningen. Nytt trafikavtal med Nobina fr.o.m. juni avseende regiontrafik. Regionbussdepån i Uppsala togs i drift. SL-pendeln startade i december 2012 med trafik mellan Uppsala och Älvsjö. Frigjorda tågfordon har utökat trafiken norr om Uppsala och inneburit ny pendeltågtrafik på sträckan Uppsala Sala. Nämnden redovisade ett underskott på 19,5 mnkr. Underskottet förklaras i huvudsak med att det budgeterade vagntimmespriset var lägre än det faktiska per vagntimme som GUB debiterade. I grunden finns en styrningsproblematik som förklarar differensen. Nämnden bedömer med hänvisning till detta att den har klarat av att uppnå en ekonomi i balans. Under produktion och produktivitet redovisas uppgifter om tillförlitlig kollektivtrafik 5 och antal resor per trafikslag. I en bilaga redovisas måluppfyllelsen i förhållande till kollektivtrafikförvaltningens styrkort. Utav målen är det i första hand målet om ökat antal resor 2012, 30 procent av kilometerproduktionen ska utföras med fossilfritt bränsle (utfall 24 procent) samt upplevelsen av prisvärdhet och trygghet, som inte nås. Slutligen görs också en uppföljning av trafikförsörjningsprogrammets indikatorer. Uppföljningen är ett första försök och är inte komplett. Det saknas data om utgångsläge och målvärde för framförallt resemöjligheter för en ekonomiskt hållbar utveckling och resemöjligheter för en miljömässigt hållbar utveckling. 5 Buss- och tågturer körs som planerat. 28

33 6.3.1 Bedömning De svagheter som finns beträffande uppföljningen är, i enlighet med vad som påpekats tidigare, att den inte innehåller uppgifter om resursanvändningen. Det saknas uppgifter om kapacitetsutnyttjande och produktivitetsutveckling. Dessa uppgifter är viktiga för att kunna bedöma det utgångsläge som kollektivtrafiken har. Om produktiviteten ska kunna förbättras måste den befintliga kapaciteten inom kollektivtrafiken användas i högre utsträckning. Det är angeläget att kunna definiera vilka faktorer som driver ett lågt kapacitetsutnyttjande och därmed bidrar till negativ produktivitetsutvecklingen. I ett nästa steg behöver varje faktor analyseras utifrån om och hur de kan påverkas på ett önskvärt sätt. Mål behöver också sättas för produktiviteten. Baserat på hur utvecklingen varit hittills, fram till och med 2012, vad gäller utvecklingen av antalet resor så är det uppenbart att det kommer att bli en stor utmaning att kunna klara målet om ett fördubblat resande till Det förefaller också som att det kan komma att bli svårt att uppnå målet om att kollektivtrafiken ska vara fossilfri. Den strategi som har gällt att i huvudsak driva bussarna med flytande biogas kommer inte att kunna realiseras. Utifrån hur antalet resor mäts i trafiken finns en viss osäkerhet i nuvarande statistik. Ett grundläggande problem är att varje övergång i trafiksystemet blir en ny resa i kollektivtrafiken vilket gör att det finns risk att det uppstår en skevhet i statistiken. På något sätt måste denna brist i statistiken hanteras. Nämnden hade ett negativ resultat 2012 som till viss del kan förklaras av otydligheter i ägarstyrningen av GUB. Effekten blev dock att nettokostnaden för kollektivtrafiken översteg budgeten med 19,5 mnkr. 7 Kollektivtrafiken i landstingets styrprocess 7.1 Landstingsplan Mål Enligt landstingets verksamhetsidé så framgår att kollektivtrafiken är ett medel för ett gott liv i länet. En politisk huvudinriktning är att landstinget ska erbjuda en serviceinriktad kollektivtrafik. Vidare framgår att kollektivtrafiken ska bidra till utveckling i hela länet, minskad klimatpåverkan och förenklat resande över länsgränserna. Den ska också underlätta människors vardag. Landstinget har anslutit sig till fördubblingsmålet inom kollektivtrafiken som övergripande mål. För att uppnå målet måste enligt landstingsplanen attraktiva, konkurrenskraftiga och samordnade trafiksystem som ger jämlika förutsättningar i det vardagliga resandet utvecklas. Kollektivtrafiken ska leva upp till landstingets vision om ett fossilbränslefritt landsting till För 2012 gäller att minst 40 procent av kilometerproduktionen med buss ska utföras med icke fossila bränslen och 2020 ska minst 90 procent utföras med icke fossila bränslen. För att klara omställningen ska bolaget, om så krävs för att säkra en stabil tillgång och en förutsägbar prisbild, engagera sig som ägare/delägare av såväl produktion som infrastruktur för leverans av icke-fossilt bränsle. 29

34 Utifrån landstingets strategiska mål i perspektivet medborgare och kund framgår i det balanserade styrkortet som mål för 2012 att fler reser med kollektivtrafik. Som framgångsfaktorer anges: Kollektivtrafik för tillväxt och miljö. Tillgänglig kollektivtrafik. Säker kollektivtrafik Ekonomi I landstingsplanen konstateras att den planerade expansionen kommer att medföra ökade kostnader som inte täcks av de skattemedel landstinget fick i skatteväxlingen. Samtidigt framgår det i planen att en målsättning ska vara att inte öka den andel av kollektivtrafiken som finansieras av skattemedel. Det konstateras också att det är viktigt att undersöka vilka konsekvenser övertagandet av kollektivtrafiken får för de totala finanserna Landstinget planerar att kraftigt öka volymen på investeringar i kollektivtrafiken. Från en nivå på i snitt 8 miljoner kronor per år, under åren , kommer investeringarna under planperioden ( ) att ligga på i snitt 399 miljoner kronor per år. Totalt för planperioden kommer investeringarna att ligga på miljoner kronor. De stora investeringarna beror främst på att landstinget ska bygga nya bussdepåer. Skälet är bland annat att det inte går att ha biogas på de depåer som finns i dag och att upphandlingen av regionbussar förutsätter en depå som är tillgänglig för alla bussbolag. 7.2 Landstingsplan Mål I landstingets balanserade styrkort för 2013 framgår att målet är att andelen resor med kollektivtrafiken (enligt kollektivtrafikbarometern) ska vara minst 23,6 % Ekonomi I landstingsplanen för 2013 anges att investeringsbehovet för nya bussdepåer och biogasanläggningar till mnkr under planperioden med tyngdpunkt på Vidare anges att kollektivtrafiken har stora behov av utrustningsinvesteringar utan att ett specifikt belopp anges. Sammantaget gjordes i budgeten bedömningen att de prognostiserade skatteintäkterna inte var tillräckliga för att klara av en ambitionshöjning inom kollektivtrafiken och riktade satsningar inom hälso- och sjukvård. Med denna utgångspunkt höjdes skatten 2013 med 0,30 skr. Ett ökat kollektivtrafikresande medför ökade kostnader och ökade krav på finansiering, såväl från skatter som från biljetter. Den ekonomiska utmaningen ligger i att finna lösning- 6 En kommentar är att det målet uppnåddes redan

35 ar som gör kollektivtrafiken mer kostnadseffektiv så att ökade krav på skattefinansiering reduceras. Tabell 3 - Kollektivtrafiken i landstingets budget (mnkr) Nettokostnad Anslagsram, totalt LUL Kollektivtrafikens andel av nettoramen 7,4% 9,3% 9,2% 9,1% Andel skattefinansiering 46% 52 % Mellan 2012 och 2013 skedde en kraftig utökning av anslagsramen. Ramen höjdes med 34 procent och den budgeterade skattefinansieringsandelen ökade från 46 procent till 52 procent. Om antalet resor 2012 relateras till den budgeterade nettokostnaden 2012 så motsvarar kostnaden 19,35 kronor per resa. Med samma nettokostnad per resa 2013 så skulle 198 mnkr kunna finansiera strax över 10 miljoner resor ytterligare, d.v.s. sammanlagt ca 40 miljoner resor. Någon ytterligare ramökning är inte planerad under perioden. När ett nytt linjenät och förstärkning av kapaciteten och eventuell elektrifiering av trafiken genomförs i Uppsala 2015 kommer sannolikt behovet av utökad nettokostnadsram att aktualiseras Bedömning Den övergripande styrningen av kollektivtrafiken utgår i huvudsak från trafikförsörjningsprogrammets målbild med betoning på att uppnå ett fördubblat och hållbart resande. Den ekonomiska planeringen för kollektivtrafiken sträcker sig f.n. enligt landstingets budgetprocess fram t.o.m En mycket kraftig höjning av landstingsbidraget för kollektivtrafiken gjordes För åren 2014 och 2015 sker i första hand en procentuell uppräkning. Eventuella ekonomiska konsekvenser av en utökad trafik i Uppsala kommun framgår inte i den ekonomiska planen. Det har inte framkommit att det finns någon överlagd intention att utöka landstingsbidraget utöver traditionell uppräkning. Förväntningarna är snarast att ytterligare utökningar av trafiken ska finansieras genom produktivitetsförbättringar, d.v.s. i första hand genom ett bättre kapacitetsutnyttjande. För planeringsperioden planeras relativt stora investeringar mot slutet av perioden. Sannolikt kommer dessa i sin tur att ge driftkostnadsmässiga konsekvenser för landstingets kollektivtrafik. Förmodligen kommer det att påverka driftkostnader tidigast 2015 eller Hantering och beredskap inför utmaningar 8.1 Utgångspunkt I detta avsnitt görs en samlad bedömning av de utmaningar som är en konsekvens av landstingets ansvar, för den regionala kollektivtrafiken i Uppsala län. 31

36 8.2 Landstingets åtagande Det ansvar landstingets har för kollektivtrafiken utgår från det avtal som träffats mellan länets kommuner, regionförbundet och landstinget. Enligt avtalet ska landstinget fullgöra uppgiften som kollektivtrafikansvarig myndighet. Med det ansvaret följer att landstinget som RKTM har två huvudsakliga roller dels en myndighetsroll, dels en operativ roll: Roller Myndighetsroll Operativ roll Ansvar Regional kollektivtrafikmyndighet Förvaltning Myndighetsbeslut och strategiska beslut Ta fram trafikförsörjningsprogram Beslut om allmän trafikplikt 7 Ingå avtal om transporter Sälja och marknadsföra resor Äga kollektivtrafikanläggningar Omfattningen på åtagandet som landstinget har för kollektivtrafiken är i första hand en konsekvens av: Avtal om ansvar för den regionala kollektivtrafiken. Regionalt trafikförsörjningsprogram. Landstingsplanen. Till bilden hör också den regionala utvecklingsstrategin som uttrycker en gemensam viljeinriktning och strategi för länets utveckling. Det mest centrala styrdokumentet för den regionala kollektivtrafiken är trafikförsörjningsprogrammet. I det regionala trafikförsörjningsprogrammet har mål fastställts för den regionala kollektivtrafiken. De övergripande mål som framgår av programmet kan i sin tur härledas från ovanstående avtal, den regionala utvecklingsstrategin men också från Framtidsbild för kollektivtrafiken Den invändning som kan riktats mot processen är att trafikförsörjningsprogrammet har beslutats av kollektivtrafiknämnden. Beroende på programmets karaktär är bedömningen att det är fullmäktige som bör fatta beslut om trafikförsörjningsprogrammet. 8.3 Utmaning Den övergripande utmaning som landstinget har att hantera inom kollektivtrafiken, följer av den målsättning som har lagts fast i trafikförsörjningsprogrammet och som också framgår av landstingsplanen, d.v.s. att fördubbla antalet resor i kollektivtrafiken till Genom ett ökat resande ska det övergripande målet i RUS om en hållbar regional utveckling uppnås. För att lyckas med detta måste landstinget under perioden fram till Utveckla ett sammanhållet och tillgängligt system för kollektivtrafik med tillräcklig kapacitet som erbjuder möjligheter att resa i den omfattning som förutsätts för att nå 7 De krav som en behörig myndighet fastställer för att sörja för kollektivtrafik av allmänt intresse, som ett trafikföretag inte skulle ha något kommersiellt intresse av att bedriva utan att få ersättning, eller åtminstone inte i samma omfattning eller på samma villkor. 32

37 fördubblingsmålet och som samtidigt upplevs så attraktivt av kollektivtrafikens målgrupper att de faktiskt reser i förväntad utsträckning. Reducera trafikens miljöpåverkan så att fördubblingsmålet kan uppnås samtidigt som resorna 2020 kan genomföras till 100 procent med förnyelsebar energi. Finansiera kollektivtrafiken inom ramen för god ekonomisk hushållning för landstinget Fördubbla resandet De åtgärder som krävs för att öka resemöjligheterna och ytterst antalet faktiska resor framgår i trafikförsörjningsprogrammet av inriktningar inom kollektivtrafiksystemet samt inom en integrerad planering av kollektivtrafik och bebyggelse. Beskrivningen som ges i programmet har karaktären av övergripande strategier vilka anger färdriktningen för ett kollektivtrafiksystem som kan bära ett ökat resande. Kritiska områden för att kunna uppfylla fördubblingsmålet är att uppnå ett ökat resande dels i den storregionala tågtrafiken, dels i stadstrafiken framförallt i Uppsala kommun. För att kunna realisera den potential som följer av Citybanans färdigställande krävs att kapacitetsförstärkningar görs av järnvägsnätet i östra Sverige, bl.a. Mälarbanan. För detta ändamål agerar landstinget tillsammans med MÄLAB-länen och Östergötlands län. För att utveckla stadstrafiken i Uppsala och därmed förutsättningarna för ökat resande genomförs ett gemensamt projekt mellan kommunen och landstinget. En särskild utmaning utgör regiontrafiken med buss som sedan 2006 knappast ökat alls utan snarare minskat något. Särskilt viktigt i ett samhällsekonomiskt perspektiv är om ett lägsta basutbud ska tillhandahållas även om trafiken är samhällsekonomiskt olönsam. Hur kan alternativa lösningar med anropsstyrd trafik utformas som på ett kostnadseffektivt sätt tillgodoser behoven. En eventuell samordning med färdtjänst skulle kunna övervägas i detta sammanhang. Sammantaget är bedömningen att trafikförsörjningsprogrammet till stora delar identifierar och övergripande beskriver de utmaningar som landstinget har att hantera för att utveckla det kollektiva trafiksystemet. Trafikförsörjningsprogrammet ger dock ingen samlad bild av vilka strategier som ska tillämpas för att uppnå en hög grad av kundnöjdhet. En annan synpunkt är att trafikförsörjningsprogrammet saknar strategier för hur kommersiella aktörer ska kunna bidra till fördubblingsmålet. Det saknas egentliga mål och strategier för att underlätta för kommersiella aktörer. Under 2012 har trafikförsörjningsprogrammet utarbetats och fastställts. Programmet i sig förutsätter att det i den fortsatta hanteringen tas fram strategier och åtgärdsplaner. Dessa är dock ännu inte framtagna varför det inte går att bedöma om landstinget har den beredskap som krävs för att hantera de utmaningar som följer av ansvaret för kollektivtrafiken. Det är dock viktigt att strategier och handlingsplaner tas fram som ett stöd för en genomförandeplan kopplad till trafikförsörjningsprogrammet. En rekommendation är också att det görs en riskanalys av trafikförsörjningsprogrammet med utgångspunkt från vad som kan hindra att målen uppnås. 33

38 8.3.2 Fossilfria drivmedel Trafikförsörjningsprogrammet hänvisar till den pågående strategiska satsningen att med hjälp av en successiv infasning av framförallt flytande biogas, slutligen nå målet att 100 procent av trafiken ska genomföras med fossilfria bränslen. Det har dock visat sig att strategin inte kommer att kunna genomföras som tänkt. Därför måste en revidering av strategin göras om målet ska kunna uppnås. När det gäller stadstrafiken i Uppsala kommun så kommer frågan om, hur och i vilken grad den ska elektrifieras att prövas, inom ramen för det pågående projektet. Förutom omställning till fossilfria drivmedel måste kollektivtrafiken bli mer energieffektiv. I första hand pekar trafikförsörjningsprogrammet på att en ökad genomsnittshastighet tillsammans med en högre beläggningsrad är viktiga bidrag till en ökad energieffektivitet. Sannolikt krävs även att fordon och drivmedel blir mer energieffektiva. För att klara av den utmaning som finns i att leva upp till miljömålet måste en ny ändamålsenlig miljöstrategi utarbetas och fastställas En kostnadseffektiv kollektivtrafik En slutsats är att när det gäller kollektivtrafikens ekonomiska förutsättningar finns det för närvarande inte en tydlig utgångspunkt. Vare sig landstingets budget eller trafikförsörjningsprogrammet innehåller ekonomiska mål eller beräkningar av vad ett fördubblat resande kan komma att innebära ekonomiskt. I förlängningen finns det ingen som helst utgångspunkt för att bedöma vad den långsiktiga inriktningen mot en fördubblad marknadsandel för kollektivtrafiken kan komma att kräva i form av finansiering. Det har inte framkommit att det finns mål avseende kollektivtrafikens självfinansieringsgrad 8, kostnadseffektivitet eller beträffande kollektivtrafikens andel av landstingets nettokostnader. En relativt kraftig höjning av anslaget till kollektivtrafiken gjordes Enligt vad som framkommit så finns för närvarande inga planer på att höja anslaget till kollektivtrafiken förutom vad gäller normala kostnadsuppräkningar. De förväntningar som finns är att ett bättre utnyttjande av dagens kapacitet inom kollektivtrafiken ska finansiera en väsentlig del av den ökning som krävs för att uppnå fördubblingsmålet. Enligt vad som tidigare framförts så innehåller inte trafikförsörjningsprogrammet någon ekonomisk kalkyl som redovisar vad ett genomförande av programmet förväntas få för ekonomiska konsekvenser. Den enda bedömning som görs är att det inte är troligt att ett fördubblat resande kommer att innebära så stora kostnader som SKL beräknar. I huvudsak hänvisas till att i förhållande till nuvarande kapacitetsutnyttjande så finns det stora möjligheter att öka antalet resenärer. Med hänvisning till hur viktig frågan om kollektivtrafikens framtida kostnader är, och i ljuset av hur kostnaderna för kollektivtrafiken hittills har utvecklats, så utgör kollektivtrafikens ekonomi en stor utmaning som för närvarande saknar en tillfredsställande hantering. Ett problem i sammanhanget är att det ännu inte finns en tillräcklig kunskap om hur kapacitetsutnyttjandet faktiskt ser ut i dagens kollektivtrafik. Under 2013 kommer det att bli möjligt genom APR att följa upp kapacitetsutnyttjandet på ett bättre sätt. Sannolikt finns 8 Anger hur stor andel av kollektivtrafikens kostnader som finansieras av verksamheten själv. Merparten kommer från biljettintäkter. 34

39 samma problematik i kollektivtrafiken i Uppsala län som på annat håll nämligen ett relativt lågt kapacitetsutnyttjande. Utmaning är att förbättra den. Hur ska den lediga kapaciteten fyllas ut och hur ska kapacitet omfördelas dit där den gör störst nytta. I vilken omfattning kan dessa åtgärder leda till ett ökat resande. Alla andra förändringar av kollektivtrafiken i form av förstärkningar, förtätningar och ny trafik leder sannolikt till högre kostnader. Ytterligare risker inom det ekonomiska området utgör de automatiska indexuppräkningar som blir en följd av befintliga trafikavtal. Dessutom innehåller de trafikavtal som tecknats med DSB och Nobina resandeincitament som innebär att ett ökat resande ökar ersättningen till trafikföretaget. En slutsats är att en omfattande utökning av resandet planeras i det kollektiva trafiksystemet utan att det finns tillräckliga underlag för att bedöma de driftkostnadsmässiga konsekvenserna. Det finns en inbyggd risk i att planera och besluta om nya åtaganden när det inte står klart vad det kan komma att innebära ekonomiskt och hur kostnaden förhåller sig till huvudmannens framtida finansieringsförmåga. En bedömning är därför att det är nödvändigt att utveckla en strategi för ökad kostnadseffektivitet inom kollektivtrafiken. I en sådan strategi måste även ingå hur avtalen med trafikföretagen kan utvecklas och tillföras incitament till en ökad effektivitet och hur ett prissystem kan utformas som ger incitament till ett ökat resande och ökade intäkter Effektiv styrning av kollektivtrafiken För att kunna sköta verksamheten ändamålsenligt är det viktigt att en effektiv styrmodell utvecklas för kollektivtrafiken. Förutom att trafikförsörjningsprogrammet beslutats landstingsfullmäktige måste den ansvariga nämnden i sin styrning kunna redovisa vad den ska uppnå på kort och lång sikt i förhållande till de övergripande målen. Det bör också framgå och hur den avser att gå till väga. Till målen måste sedan knytas strategier och handlingsplaner som kommer till uttryck i årliga verksamhetsplaner men också i en genomförandeplan för trafikförsörjningsprogrammet. 35

40 Bilaga 1 Målmodell, mål och indikatorer från trafikförsörjningsprogrammet Målmodell Funktionsmål samhälle Ekonomiskt hållbar utveckling 1

41 Funktionsmål samhälle Socialt hållbar utveckling Funktionsmål samhälle Miljömässigt hållbar utveckling Fördubblingsmål Funktionsmål individ Att kunna resa kollektivt 2

42 Funktionsmål individ Att vilja resa kollektivt 3