Betänkandet Nämndemannauppdraget breddad rekrytering och kvalificerad medverkan (SOU2013:49)

Transkript

1 Yttrande Förbundsordförande Lars Lassinantti Mobil: Vice förbundsordförande Justitiedepartementet Marika af Winklerfelt Stockholm Mobil: Betänkandet Nämndemannauppdraget breddad rekrytering och kvalificerad medverkan (SOU2013:49) Nämndemännens riksförbund NRF har i remiss inbjudits att lämna synpunkter på Nämndemannautredningens betänkande i SOU 2013:49, Nämndemannauppdraget breddad rekrytering och kvalificerad medverkan. I betänkandet läggs fram en rad förslag till åtgärder med syfte att skapa ett modernt nämndemannasystem som även i framtiden kan bidra till att upprätthålla allmänhetens förtroende för domstolarna. Översynen innehåller många tankeväckande förslag för att förbättra nämndemännens tjänstgöringsvillkor och nämndemannakårens representativitet. Men den rymmer också flera förslag som i hög grad kommer att minska nämndemännens medverkan i domstolarna. Det måste ifrågasättas vilket också framhålls i Lars Lassinanttis särskilda yttrande till betänkandet - om dessa förslag tillgodoser de krav på insyn i domstolarnas avgöranden som enligt kommittédirektiven är en av utgångspunkterna för utredningen och som också hör till medborgarnas grundläggande rättigheter i en demokratisk rättsstat. Efter samråd med våra lokala medlemsföreningar vill NRF lämna följande synpunkter på flera av de olika förändringsförslagen i betänkandet. Sammanfattning av NRF:s synpunkter NRF tillstyrker inte förslaget om att rätten som huvudregel i tingsrätt och förvaltningsrätt ska vara domför med två i stället för tre nämndemän men ger det förord framför andra mer ingripande förslag om det av resursskäl är nödvändigt för att kunna garantera allmänhetens insyn genom en bibehållen medverkan av nämndemän på de olika nivåerna i rättsprocessen. NRF avstyrker utredningens förslag att inga nämndemän längre ska medverka i högre rätt vare sig i hovrätt eller kammarrätt. NRF avstyrker förslaget att tingsrätten ska vara domför med en lagfaren domare vid huvudförhandling i brottmål om det inte för något av brotten är föreskrivet svårare straff än fängelse i två år men förordar den gränsdragning som föreslagits av Straffprocesskommittén där gränsen satts vid sex månaders fängelse. NRF avstyrker förslaget att förvaltningsrätten som huvudregel ska vara domför med en lagfaren domare och att skattemål ska undantas från nämndemannamedverkan. NRF tillstyrker utredningens förslag till en skärpning av kravet på lämplighet för att bli nämndeman och att konkursfrihet införs som behörighetskrav. Det gäller också förslaget att domstolarna ska kontrollera om de nyvalda nämndemännen förekommer i belastningsregistret. Postadress: Telefon: E-post: Box 8140, Stockholm kansli@nmrf.se Bankgiro: Hemsida:

2 2 NRF tillstyrker förslaget om att ge domstolarna utökade möjligheter att entlediga en nämndeman som visat sig olämplig. NRF delar utredningens uppfattning om att rekryteringsunderlaget skulle behöva breddas men ifrågasätter om detta kan uppnås genom förslaget om en fri kvot med två parallella rekryteringsvägar. NRF avstyrker därför utredningens förslag till nytt rekryteringsförfarande. NRF tillstyrker förslaget att tiden för val till nämndemän ska särskiljas från de allmänna valen och först ske året efter. NRF tillstyrker den föreslagna dubbleringen av arvodena och att extra ersättning med 250 kr ska betalas vid tjänstgöring efter kl Det gäller också förslaget att inläsningsarvode ska införas även vid tingsrätt. Däremot avstyrker NRF att tjänstgöringstiden för halvdagsarvode utökas från tre till fyra timmar. NRF tillstyrker förslaget att varje nämndeman ska tjänstgöra åtta dagar per kalenderår och att, om inte särskilda skäl föreligger, tjänstgöringen inte ska uppgå till mer än tjugofem dagar. NRF tillstyrker utredningen olika förslag till förbättrad information och utbildning och till att såväl introduktions- som repetitionsutbildning görs obligatorisk för nämndemännen. NRF ger sitt stöd till förslaget att utbildningsmoment som tar sikte på nämndemannamedverkan bör ingå i domarutbildningen. NRF ifrågasätter om utredningens förslag tillgodoser de krav på insyn i domstolarnas avgöranden som var en av utgångspunkterna för utredningen och som hör till medborgarnas grundläggande rättigheter i en demokratisk rättsstat. Om förslagen genomförs i sin helhet kommer nämndemännens medverkan att minska avsevärt vilket kan öppna vägen för maktmissbruk och korruption vid våra domstolar. Ändamålsenlig nämndemannamedverkan i domstolarna Enligt direktiven för översynen skulle omfattningen av nämndemännens medverkan prövas genom en avvägning mellan å ena sidan allmänhetens intresse av insyn och inflytande över domstolens avgöranden och å andra sidan intresset av att domstolarna kan avgöra mål skyndsamt och att resurserna används på ett effektivt sätt. Mot den bakgrunden lämnar utredningen olika förslag på en minskad och mer koncentrerad medverkan av nämndemän i domstolarna. I tingsrätt och förvaltningsrätt föreslås som huvudregel att rätten, i mål och ärenden där nämndemän deltar, ska vara domför med två istället för tre nämndemän som idag. Härigenom upprepas ett förslag från Regeringen senast i proposition 1996/97:133 som dock inte vann gehör i Justitieutskottet. Enligt utredningens mening kräver en effektiv handläggning att antalet nämndemän inte är högre än vad som är nödvändigt för att tillgodose medborgarnas berättigade krav på insyn och inflytande. Det skulle också vara till fördel vid omröstningen med ett ojämnt antal röster. Dessa argument är dock desamma som Justitieutskottet invände emot och framhöll att det fanns en risk för att nämndemännens funktion skulle utarmas om de endast var två. Enligt utskottets mening borgade fler nämndemän för att fler synpunkter på bevisningen och påföljdsfrågan kommer fram. Denna bedömning torde ha giltighet ännu idag. NRF vill därför inte tillstyrka förslaget men ger det förord framför andra mer ingripande förslag om det är nödvändigt av resursskäl för att kunna garantera allmänhetens insyn genom en bibehållen medverkan av nämndemän på de olika nivåerna i rättsprocessen. NRF ställer sig direkt avvisande till utredningens förslag att inga nämndemän längre ska medverka i högre rätt vare sig i hovrätt eller kammarrätt. Vid brottmålsförhandlingar i hovrätten föreslås endast lagfarna domare ingå i rätten. Här tycks utredarna vara av uppfattningen att det i och med att hovrätten ska överpröva och inte ompröva tingsrättens dom innebär att enbart krav på juridiskt skolade domare är motiverat. Vid sidan av allmänhetens legitima krav på insyn även i hovrättsförhandlingarna anser NRF, åtminstone i mål där prövningen gäller själva skuldfrågan, att nämndemän ska ingå i rätten för att delta i bedömningen av trovärdigheten hos dem som framträder. Här kan Norge utgöra förebild där

3 3 det för omprövning av skuldfrågan krävs tre lagfarna domare och t.o.m. fyra lekmannadomare i högre instans. På samma sätt bör nämndemän fortsatt ingå i Kammarrätten vid prövning av tvångsomhändertaganden. Här anförs att förfarandet i kammarrätten är inriktat på en granskande överprövning av förvaltningsrättens avgöranden och inte en omprövning. Då har man dock bortsett från att omständigheterna i dessa ärenden utgör en rörlig materia som väsentligen kan ha förändrats under mellantiden efter förvaltningsrättens dom vilket kan innebära att en omprövning måste göras. Med hänsyn till den ytterligt ingripande karaktär som dessa ärenden har för den enskilde bör nämndemän även fortsättningsvis medverka i denna typ av ärenden. Koncentrerad nämndemannamedverkan I betänkandet föreslås att nämndemännens medverkan ska koncentreras och inte längre omfatta mål av enklare beskaffenhet. Således föreslås att en ensam lagfaren domare ska kunna avgöra brottmål om det inte för något av de brott som prövas är föreskrivet strängare straff än fängelse i högst två år. Det skulle innebära att nämndemän inte skulle delta i den stora mängden mål som avgörs i domstolen utan bara i mål som gäller grövre brottslighet. Här har utredningen hämtat exempel från Finland där en sådan begränsning infördes år 2009 och som domstolarna menar slagit väl ut. Genomströmningen av mål har ökat väsentligt och antalet mål där nämndemän medverkar har minskat med ca 80 procent och utgör idag inte mer än omkring 10 procent av alla brottmål. Hur detta har påverkat rättssäkerheten och medborgarnas förtroende för domstolarna finns det dock inga uppgifter om. Vi menar att detta är en farlig väg att slå in på som kan öppna för maktmissbruk och korruption. Det finns naturligtvis fler enkla brott som kan avgöras av en lagfaren domare än vad som gäller idag då det krävs nämndemannamedverkan i alla mål där en fängelsedom överhuvudtaget kan komma ifråga. NRF menar dock att ett fängelsestraff på två år är alltför ingripande för att kunna få avgöras av en enda domare redan ett fängelsestraff på sex månader är en allvarlig påföljd. Bevisvärderingen kan ofta vara väl så komplicerad i dessa mindre mål där det är värdefullt med fler par ögon och öron som deltar i bedömningen. NRF ställer sig därför ytterst tveksam även till den gränsdragning som föreslagits av Straffprocesskommittén - där gränsen för nämndemannamedverkan satts till sex månaders fängelse - men vill ändå ge den sitt förord om det krävs för att målen ska kunna avgöras mer skyndsamt. I Straffprocesskommitténs betänkande föreslås också tydliga preciseringar i Rättegångsbalken 1kap. 3 b om när det krävs medverkan av nämndemän vars motsvarighet saknas i nämndemanna-utredningen. Även om utgångspunkten för straffprocesskommitténs förslag inte är riktigt jämförbar - där förutsätts att det finns ett påföljdsyrkande från åklagaren som inte får överskridas - innebär det ändå att domstolen aldrig kan döma ut ett högre fängelsestraff än sex månader utan att nämndemän medverkar. Även för förvaltningsrätterna föreslås att nämndemännens medverkan ska begränsas. Utredningen föreslår att förvaltningsrätt som huvudregel ska vara domför med en lagfaren domare. Nämndemän ska delta när mål avgörs slutligt i sak när någon av parterna är en fysisk person och innefattar omfattande skälighets- och bevisbedömningar dock inte i mål som avser uttag av skatter, avgifter eller tull. Nämndemän ska också delta i mål som rör frihetsberövande eller omhändertagande för vård. NRF avstyrker den föreslagna ändringen av huvudregeln som vi anser öppnar för godtycke och en osäkerhet om när nämndemän ska medverka eller inte. NRF motsätter sig också att skattemål skulle undantas från nämndemannamedverkan. Här kan erinras om det svenska folkets urgamla rätt att sig själv beskatta. Det gäller naturligtvis i första hand politiska beslut i demokratiskt valda församlingar men borde också vara en självklarhet i samband med överklaganden i skatteärenden.

4 4 Lämpliga nämndemän För att upprätthålla allmänhetens förtroende för nämndemännen ställs stora krav på att endast personer som är lämpliga för uppdraget utses till nämndemän. I utredningen föreslås därför en skärpning av detta krav och att konkursfrihet ska införas som ett behörighetskrav för att kunna bli nämndeman. Vidare föreslås att domstolen efter valet av nämndemän ska få möjlighet att kontrollera om de nyvalda nämndemännen förekommer i belastningsregistret. NRF tillstyrker alla dessa förslag. Det gäller också förslaget om att ge domstolarna utökade möjligheter att entlediga en nämndeman som visat sig olämplig att fortsätta sitt uppdrag. Rekrytering och val av nämndemän För att nämndemannakåren ska ha demokratisk legitimitet är det viktigt att den speglar befolkningens sammansättning med hänsyn till kön, ålder och etnisk bakgrund. Nämndemannakårens skeva åldersfördelning med alltför få yngre nämndemän har upplevts vara ett problem som översynen enligt sina direktiv skulle försöka komma till rätta med. Utredningen lämnar därför förslag till ett reformerat rekryteringsförfarande. Uppgiften att nominera nämndemän föreslås inte längre vara förbehållen de politiska partierna. I stället ska det råda fri ansöknings- och nomineringsrätt (fri kvot). Minst hälften av nämndemännen ska väljas från den fria kvoten. Den ska väljas genom majoritetsval. Det föreslås att nämndemannavalet ska beredas på tjänstemannanivå i kommunerna och landstingen där en bedömning av samtliga kandidaters lämplighet och behörighet ska göras. NRF delar utredningens uppfattning om att rekryteringsunderlaget skulle behöva breddas främst för att få in fler yngre nämndemän men ifrågasätter om detta kan uppnås genom förslaget om en fri kvot som innebär att det skulle finnas två parallella rekryteringsvägar där det skulle vara svårt att skilja de båda nomineringsgruppernas kandidater åt. Lars Lassinantti har i sitt särskilda yttrande utvecklat skälen mot det föreslagna förfarandet. Han efterlyser en analys av vilka konsekvenser en sådan nyordning skulle få för den kommunala demokratin och menar att nuvarande rekryteringssystem skulle kunna utvecklas genom en bättre samverkan mellan Domstolsverket, domstolarna och de politiska partierna. NRF delar hans uppfattning och avstyrker därför utredningens förslag till nytt rekryteringsförfarande. NRF tillstyrker dock utredningens förslag att tiden för val till nämndemän ska särskiljas från de allmänna valen och först ske året efter. Vi delar utredningens uppfattning att det skulle kunna tydliggöra att nämndemannauppdraget inte är ett politiskt uppdrag. Mer tid skulle också ges för att pröva nämndemännens lämplighet och se till att nämndemannakåren får en allsidig sammansättning. Ersättnings- och tjänstgöringsvillkor Moderna villkor krävs för att kunna rekrytera lämpliga och engagerade nämndemän. Den låga arvodesnivån och villkoren för tjänstgöring har ofta uppfattats som ett hinder för att rekrytera en nämndemannakår som speglar befolkningen. I direktiven framhålls att nämndemannauppdraget måste kunna utföras vid sidan av en heltidssysselsättning och gå att kombinera med att vara förälder. För att behålla den demokratiska förankringen är det också viktigt att alla nämndemän som valts också tjänstgör i domstolen. Utredningen föreslår därför en dubblering av arvodena. Halvdagsarvode på 500 kr ska utbetalas för tjänstgöring under högst fyra timmar fram till kl För längre tjänstgöring ska heldagsarvode utbetalas med 1000 kr. Vid tjänstgöring efter kl föreslås att extra ersättning betalas med 250 kr. NRF ställer sig positiv till den föreslagna höjningen av arvodena men motsätter sig att tjänstgöringstiden för halvdagsarvode utökas från tre till fyra timmar. Visserligen ska tjänstgöringstiden inkludera pauser men det är knappast troligt att lunchpausen kommer att inkluderas vid en förhandling som exempelvis börjar kl och är

5 5 slut ca kl då det är dags för lunch. Idag är nämndemannen i ett sådant fall berättigad till ett heldagsarvode. NRF tillstyrker också utredningens förslag om att inläsningsarvode om 300 kr ska kunna utbetalas inte bara till nämndemän vid förvaltningsrätterna utan även till nämndemän vid tingsrätterna (och hovrätterna om nämndemännen blir kvar) förutsatt att sådant arbete beräknas överstiga en timme. Utredningen framhåller vikten av att de som valts som nämndemän också deltar i dömandet i ungefär samma utsträckning och föreslår att varje nämndeman ska tjänstgöra åtta dagar per kalenderår. För att inte riskera att begreppet lekmannamedverkan urholkas föreslås vidare att tjänstgöringen, annat än om särskilda skäl föreligger, inte ska uppgå till mer än tjugofem dagar under ett kalenderår. NRF ger sitt stöd åt dessa förslag även om den övre tidsgränsen i många fall kan bli svår att efterleva med hänsyn till den ökande mängden långa mål. Information och utbildning En omfattande utbildning av nämndemän är inte förenlig med rollen som lekmän. Nämndemännen behöver dock vara väl införstådda med sin roll i domstolen och ha kunskap om frågor som har betydelse för uppdraget. Även om det på flertalet domstolar anordnas introduktion för nya nämndemän är det långt ifrån alla som deltar i utbildningen. Detta är en stor brist som ofta påtalats från NRF:s sida. NRF välkomnar därför utredningens olika förslag för att förbättra den information och utbildning som riktas till nämndemän. Således föreslås att genomgången introduktionsutbildning ska vara en förutsättning för att en ny nämndeman ska kunna påbörja sin tjänstgöring. Dessutom föreslås att domstolarna också ska anordna en obligatorisk repetitionsutbildning till omvalda nämndemän. Domstolarna ska vidare lämna kompletterande information till nämndemännen under mandatperioden. NRF ger också sitt stöd till förslaget att utbildningsmoment som tar sikte på nämndemannamedverkan bör ingå i domarutbildningen. Slutord Om utredningens förslag skulle genomföras i sin helhet kommer nämndemännens medverkan vid våra domstolar att minska avsevärt. Nämndemännens antal i hela landet skulle enligt utredningens beräkningar reduceras från till De bärande skälen för en sådan kraftig minskning verkar främst vara av ekonomisk natur för att spara resurser. NRF anser dock att medborgarnas möjligheter till insyn och inflytande i rättsprocessen inte får reduceras till en resursfråga. Samtidigt som länder, t.ex. som Ryssland och Japan, har återinfört lekmannainflytande i sina domstolar för att öka den demokratiska kontrollen och förhindra att domstolarna används som maktinstrument är vi på god väg att nedrusta den demokratiska kontrollen i våra. Nämndemännen har en viktig roll för att hindra förekomsten av maktmissbruk och korruption vid våra domstolar. Som framhållits i Lars Lassinanttis särskilda yttrande till betänkandet ifrågasätter NRF om utredningens förslag tillgodoser de krav på insyn i domstolarnas avgöranden som var en av utgångspunkterna för utredningen. NRF delar de farhågor han uttalat om att förslagen i betänkandet skulle kunna bli början till slutet för ett månghundraårigt välfungerande rättssystem med nämndemän som deltar fullt ut i den dömande verksamheten. Det vore en farlig väg att slå in på. Nämndemännens riksförbund NRF Styrelsen